|
Uppföljning av riksdagens tillämpning av subsidiaritetsprincipen
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet beslutade den 15 september 2016 att ge övriga utskott tillfälle att yttra sig över iakttagelserna om riksdagens tillämpning av subsidiaritetsprincipen som har redovisats i en promemoria som arbetats fram inom konstitutionsutskottets kansli. Konstitutionsutskottet vill särskilt att utskotten kommenterar och bedömer vissa angivna frågor.
Konstitutionsutskottets uppföljning under riksmötet 2016/17 omfattar de subsidiaritetsprövningar som genomfördes i riksdagen den 1 januari–31 december 2015.
I yttrandet redovisar skatteutskottet sina kommentarer och bedömningar i fråga om konstitutionsutskottets frågor.
Utskottets överväganden
Inledning
Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009. Sedan dess har riksdagen enligt nuvarande 9 kap. 20 § riksdagsordningen (RO) i uppgift att pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Prövningen utförs av utskotten i riksdagen. Konstitutionsutskottet ska enligt 7 kap. 8 § RO följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång om året meddela kammaren sina iakttagelser.
Konstitutionsutskottets uppföljning under hösten 2016 omfattar de subsidiaritetsprövningar som genomfördes i riksdagen, dvs. ledde till beslut antingen i utskottet (protokollsutdrag) eller i kammaren (motiverat yttrande), den 1 januari–31 december 2015. Även det samlade utfallet av tidigare subsidiaritetsprövningar uppmärksammas.
Under perioden den 1 januari–31 december 2015 genomfördes totalt 21 subsidiaritetsprövningar av riksdagens utskott.
Konstitutionsutskottet vill särskilt få kommentarer om och bedömningar av följande:
Skatteutskottets subsidiaritetsprövningar
Skatteutskottet prövade under 2015 två utkast till lagstiftningsakter och lämnade ett utlåtande.
De två utkasten grundade sig båda på artikel 115 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), dvs. tillnärmning av lagstiftning som direkt inverkar på den inre marknadens upprättande eller funktion.
Utlåtande 2014/15:SkU26
I utlåtande 2014/15:SkU26 subsidiaritetsprövade skatteutskottet kommissionens förslag om ändring av direktiv 2011/16/EU vad gäller obligatoriskt automatiskt utbyte av upplysningar i fråga om beskattning. Utkastet hänvisades till utskottet den 8 april 2015. Tidsfristen löpte ut den 25 maj 2015 (KOM(2015) 135).
Utskottet fann i sitt utlåtande att ett informationsutbyte om skattebesked som potentiellt kan inverka på skattebasen i mer än en medlemsstat kräver ett gemensamt och obligatoriskt tillvägagångssätt och hade därför inte någon invändning mot kommissionens och regeringens bedömning att ändamålsenlig information om förhandsbesked i gränsöverskridande skattefrågor och förhandsbesked om prissättning endast kan uppnås genom åtgärder på unionsnivå. När det gäller frågan om huruvida kommissionens förslag håller sig inom ramen för vad som är nödvändigt för att uppnå ett ändamålsenligt utbyte av information ansåg utskottet att det fanns en risk att uppgiftsskyldighetens vida utformning skapar en så stor mängd information att syftet allvarligt motverkas. I denna del bidrar förslaget inte till det övergripande syftet att begränsa möjligheterna till skatteundandraganden.
Utskottet ansåg att förslaget i vissa stycken har fått en utformning som gör att det går längre än vad som är nödvändigt för att nå de eftersträvade målen och att det därför inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslog att riksdagen skulle lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets respektive kommissionens ordförande. Riksdagen biföll utskottets förslag, och ett motiverat yttrande översändes till Europaparlamentets, rådets respektive kommissionens ordförande (rskr. 2014/15:198).
Utlåtanden före 2015
Utskottet lämnade två utlåtanden under 2014 med förslag till motiverade yttranden (utl. 2013/14:SkU23 och utl. 2013/14:SkU35). Riksdagen biföll båda dessa förslag. I utlåtande 2013/14:SkU23 gällde det ett förslag om ett gemensamt beskattningssystem för moderbolag och dotterbolag hemmahörande i olika medlemsstater (KOM(2013) 814). Regeringen ifrågasatte om kommissionens förslag att införa en obligatorisk skatteflyktsregel var förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet noterade regeringens tveksamhet och ansåg att den del av kommissionens förslag som avsåg en obligatorisk skatteflyktsregel gick längre än vad som är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet ansåg att grundprincipen om skattesuveränitet för medlemsstaterna måste värnas när det gäller direkta skatter och ifrågasatte om gemensamma skatteflyktsbestämmelser skulle vara tydligare än nationella. Utskottet bedömde att förslaget gick längre än vad som var nödvändigt för att nå målen för den planerade åtgärden. Utskottet ansåg att den del av förslaget som handlade om att införa en obligatorisk skatteflyktsregel stred mot subsidiaritetsprincipen och att ett motiverat yttrande skulle lämnas. Riksdagen biföll utskottets förslag, och ett motiverat yttrande översändes till Europaparlamentets, rådets respektive kommissionens ordförande (rskr. 2013/14:145).
I utlåtande 2013/14:SkU35 gällde det ett förslag om en unionsrättslig ram för tullrättsliga överträdelser och sanktioner (KOM(2013) 884). Vid en överläggning med utskottet den 8 maj 2014 framförde regeringen dels att den inte ansåg att den föreslagna rättsliga grunden, artikel 33 i EUF-fördraget, var korrekt, dels att kommissionen inte hade visat att en reglering av gemensamma sanktionsskalor var nödvändig för att uppnå ett förstärkt tullsamarbete. Det var enligt regeringen också problematiskt att förslaget innehöll inslag som är straffrättsliknande och som normalt förekommer i rättsakter där den rättsliga grunden är artikel 83 i EUF-fördraget. I en faktapromemoria anförde regeringen vidare att om det skulle vara så att unionen inte har exklusiv befogenhet och att subsidiaritetsprincipen alltså är tillämplig är regeringen tveksam till om delar av åtgärderna regleras bättre på EU-nivå än av medlemsstaterna. I sitt ställningstagande anförde skatteutskottet att det delade regeringens ståndpunkt i fråga om förslaget, dvs. att den föreslagna rättsliga grunden artikel 33 i EUF-fördraget inte är korrekt och att kommissionen inte har visat att en reglering av gemensamma sanktionsskalor är nödvändig för att uppnå ett förstärkt tullsamarbete. Utskottet ansåg att det var tveksamt om delar av åtgärderna regleras bättre på EU-nivå än av medlemsstaterna och att förslaget därför i vissa delar inte var förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslog att riksdagen skulle lämna ett motiverat yttrande. Riksdagen biföll utskottets förslag, och ett motiverat yttrande översändes till Europaparlamentets, rådets respektive kommissionens ordförande (rskr. 2013/14:370).
Utskottet lämnade under 2013 ett utlåtande (utl. 2012/13:SkU33) som gällde harmonisering av indirekta skatter, kommissionens förslag till rådets direktiv om genomförande av ett fördjupat samarbete på området för skatt på finansiella transaktioner (KOM(2013) 71). Regeringen var skeptisk till ett fördjupat samarbete om en skatt på finansiella transaktioner men instämde i kommissionens slutsats att förslaget var förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Utskottets majoritet ansåg dock inte att förslaget var förenligt med subsidiaritetsprincipen och föreslog att riksdagen skulle lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets respektive kommissionens ordförande. Utskottet ansåg att förslagets anspråk på beskattning av aktörer som är verksamma i länder som inte deltar i samarbetet var problematiskt, och bristen på klarhet när det gäller dessa beskattningsanspråk gjorde att förslaget bedömdes gå längre än vad som är nödvändigt för att nå målen för den planerade åtgärden. I utlåtandet fanns en reservation (MP, V). Riksdagen biföll utskottsmajoritetens förslag, och ett motiverat yttrande översändes till Europaparlamentets, rådets respektive kommissionens ordförande (rskr. 2012/13:178).
Under 2011 lämnade utskottet två utlåtanden med förslag till motiverade yttranden (utl. 2010/11:SkU37 och utl. 2011/12:SkU12). Riksdagen biföll båda dessa förslag. Det första utkastet som ledde till ett motiverat yttrande gällde förslaget om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas, (KOM(2011) 121) och grundade sig på artikel 115 i EUF-fördraget. Det andra utkastet grundade sig på artikel 113 i EUF-fördraget och innehöll förslag om en harmonisering av medlemsstaternas skatter på finansiella transaktioner (KOM(2011) 594).
Utskottets kommentarer
Utskottet redovisar följande kommentarer och bedömningar med anledning av konstitutionsutskottets frågor:
Stockholm den 10 november 2016
På skatteutskottets vägnar
Per Åsling
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Åsling (C), Jörgen Hellman (S), Maria Malmer Stenergard (M), Maria Strömkvist (S), Peter Persson (S), Olle Felten (SD), Cecilie Tenfjord-Toftby (M), Hannah Bergstedt (S), Rasmus Ling (MP), David Lång (SD), Mathias Sundin (L), Larry Söder (KD), Patrik Lundqvist (S), Erik Ezelius (S) och Jörgen Warborn (M).