Förslag till riksdagen
2001/02:RR9
Riksdagens revisorers förslag angående Sponsring av statliga myndigheter 2001/02 RR9 Revisorernas granskning
Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat sponsring av statliga myndigheter. Sponsring, som är en relativt ny finansieringsform inom statlig förvaltning, omfattas inte av något särskilt regelverk. Begreppet sponsring har heller ingen entydig definition. Med sponsring menas i granskningen den typ av överenskommelser då en myndighet tillhandahåller exponering och eventuellt även andra förmåner till ett företag eller en privat organisation i utbyte mot kontanta medel, varor eller tjänster. Sponsring är ett affärsmässigt samarbete mellan en myndighet och ett företag.
Granskningen har inriktats på att kartlägga förekomsten av sponsring bland statliga myndigheter, studera hur myndigheterna hanterar samarbetet med sponsorer samt vilka effekter sponsringen har för verksamheten. Totalt 18 myndigheter har omfattats av granskningen. Av dessa är hälften museimyndigheter. De 18 myndigheterna har identifierats som mottagare av sponsring utifrån en enkätundersökning med uppföljande telefonintervjuer.
Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten 2000/01:13 Sponsring av statliga myndigheter. Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse.
Rapporten har på sedvanligt sätt remitterats till myndigheter och organisationer för synpunkter. Yttranden har inkommit från Riksdagens ombudsmän (JO), Regeringskansliet, Justitiekanslern, Statskontoret, Finansinspektionen, Ekonomistyrningsverket, Riksskatteverket, Nämnden för offentlig upphandling, Högskoleverket, Stockholms universitet, Mitthögskolan, Statens kulturråd, Riksantikvarieämbetet, Statens historiska museer, Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde, Moderna museet, Livrustkammaren/ Hallwylska museet/Skoklosters slott, Naturhistoriska riksmuseet, Statens försvarshistoriska museer samt Föreningen kultur och näringsliv. En sammanställning av remissinstansernas yttranden finns som bilaga 2.
Revisorernas överväganden
Remissinstanserna instämmer i huvudsak med revisorernas bedömning vad gäller behovet av tydligare riktlinjer för sponsring som finansieringsform inom statsförvaltningen. Nära nog samtliga remissinstanser stöder de förslag till åtgärder som Riksdagens revisorer presenterade i rapporten.
Regeringskansliet har i ett gemensamt yttrande från Finansdepartementet, Kulturdepartementet och Utbildningsdepartementet lämnar ett par sakupplysningar med anledning av rapporten, men avstår i övrigt från att yttra sig. Statens försvarshistoriska museer yttrar sig inte över revisorernas förslag, utan kommenterar endast de delar av rapporten som rör den egna myndigheten. Justitiekanslern liksom Riksskatteverket tillstyrker revisorernas förslag utan vidare kommentarer.
Principiella utgångspunkter för sponsring
Rapporten
Statsmakterna har vid flera tillfällen uttalat sig positivt om sponsring, framför allt för kultursektorns vidkommande. Några allmänna riktlinjer för vilka statliga verksamheter som får ta emot sponsring och i vilken omfattning har dock inte utfärdats.
Av rapporten framgick att sponsring inte bara förekommer av myndigheter inom kultursektorn. Bland mottagarna av sponsring finns även vissa högskolor och en tillsynsmyndighet som Finans-inspektionen. Ingen av dessa myndigheter har ett bemyndigande i regleringsbrev om att få finansiera verksamheten med sponsorintäkter.
Den uppfattning som revisorerna framförde i rapporten är att en myndighets samarbete med sponsorer noga bör övervägas. En förvaltnings-myndighets objektivitet ska inte kunna ifrågasättas. I verksamheter där myndighetsutövning gentemot enskilda eller företag förekommer bör särskild försiktighet iakttas vid finansiell samverkan med extern part. I granskningen uppmärksammades att Finansinspektionen vänt sig till sponsorer för att få hjälp med finansiering av en konferens. Åtta av de nio sponsorerna var företag eller organisationer som står under inspektionens tillsyn. Revisorerna framförde i rapporten uppfattningen att det är olämpligt att en tillsynsmyndighet sluter affärsöverenskommelser med tillsynsobjekt.
I rapporten gavs exempel på projekt där stora förväntningar ställts till sponsring som huvudsaklig finansieringskälla, men där finansieringen tryggats genom skriftliga sponsoravtal först i ett sent skede av planeringen eller inte alls. Genom uteblivna sponsorintäkter kan kostnader komma att belasta myndighetens anslag. Det finns således skäl att beakta de risker av finansiell art som exempelvis en övertro på sponsring som intäktskälla kan föranleda.
Sponsringen tar även myndighetens resurser i anspråk. Resurser krävs för att söka efter sponsorer, för att tillhandahålla de förmåner myndigheten förbundit sig vid i avtal och för att i övrigt administrera verksamheten. För de myndigheter som har en fortlöpande sponsringsverksamhet och flera paral
lella sponsorer kan dessa resurser vara betydande. I rapporten framförde revisorerna uppfattningen att det är viktigt att myndigheten inte dimensionerar sin normala verksamhet så att den förutsätter en extern finansiering.
I rapporten föreslogs att regeringen bör ta ställning till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring och att detta kommer till uttryck i regleringsbrev. Riktlinjer för sponsringens omfattning bör också anges i regleringsbrev liksom krav på återrapportering.
Remissinstanserna
Samtliga remissinstanser stöder eller har inget att invända mot revisorernas förslag att regeringen bör ta ställning till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring.
Riksdagens ombudsmän (JO), Statskontoret, Finansinspektionen, Ekonomistyrningsverket, Nämnden för offentlig upphandling, Högskoleverket och Statens historiska museer instämmer i revisorernas bedömning att det är angeläget att värna om förtroendet för en myndighets verksamhet. Myndighetens objektivitet ska inte kunna ifrågasättas vid finansiell samverkan med extern part. Att en myndighet som sysslar med myndighetsutövning ingår sponsoravtal med enskilda personer eller företag är enligt JO:s uppfattning en omständighet som är ägnad att rubba allmänhetens förtroende för myndigheten. Detta gäller även om den del av verksamheten som berörs av sponsoravtalet är skild från myndighetens verksamhet i övrigt. JO delar revisorernas uppfattning att det är olämpligt att en tillsynsmyndighet som Finansinspektionen ingår någon form av sponsoravtal med företag som står under dess tillsyn. Situationer där myndigheternas opartiskhet kan ifrågasättas bör i möjligaste mån förhindras genom att någon form av regelverk för sponsring av statliga myndigheter upprättas, anser JO. Även Statskontorets uppfattning är att myndigheter med myndighetsutövande funktion inte bör ingå sponsringsavtal. Finansinspektionen menar dock att förtroendeskadliga risker i samband med sponsring främst uppstår vid längre och varaktiga ekonomiska förhållanden mellan en myndighet och ett privat företag.
Regeringskansliet meddelar att Kulturdepartementet för närvarande gör en analys av sponsringens art och omfattning inom sitt område och att analysen kommer att ligga till grund för fortsatta överväganden om åtgärder.
Ingen av remissinstanserna har något att invända mot förslaget att regeringens ställningstagande till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring bör komma till uttryck i regleringsbrev. Ställningstagandet kan enligt Ekonomistyrningsverket ske genom medgivande i instruktion, regleringsbrev eller särskilt regeringsbeslut. Verket anser det angeläget att regeringen anger ramarna för finansiering via sponsring. Ett par remissinstanser är dock tveksamma till om regeringen ska ange riktlinjer för sponsringens omfattning. Statens historiska museer (SHMM) anser att det saknas vägande skäl för detta, främst på grund av den ringa omfattning sponsringen totalt sett har.
Livrustkammaren/Hallwylska museet/Skoklosters slott menar att myndigheterna bör ges frihet att själva bestämma sponsringens omfattning och inriktning så länge basverksamheten inte görs beroende av sponsormedel.
Revisorerna
Granskningen har visat att sponsring inte längre är begränsad till kultursektorn, utan även förekommer hos myndigheter med en myndighetsutövande funktion. Enligt revisorernas uppfattning är det av stor vikt att förtroendet för statliga myndigheters verksamhet upprätthålls och att myndigheterna iakttar opartiskhet i sin myndighetsroll. Revisorerna får i denna fråga stöd av bl.a. Riksdagens ombudsmän (JO). Att en myndighet som sysslar med myndighetsutövning ingår sponsoravtal med enskilda personer eller företag är enligt JO:s mening en omständighet som är ägnad att rubba allmänhetens förtroende för myndigheten. JO anser det olämpligt att en tillsynsmyndighet som Finansinspektionen sluter affärsöverenskommelser med företag som står under dess tillsyn.
Sponsring som finansieringsform ska enligt revisorernas uppfattning inte kunna tillämpas av en myndighet utan ett formellt bemyndigande från regeringen. Om regeringen anser det lämpligt att en myndighet för sin finansiering samarbetar med sponsorer bör detta framgå av regleringsbrev. Ett bemyndigande om sponsring kan på likartat sätt ges i särskilt regeringsbeslut, t.ex. om finansieringslösningen är av engångskaraktär. För att undvika att myndigheten får en ekonomisk beroendeställning i förhållande till sponsorn bör ramar för sponsringens omfattning anges i styrdokumentet. Revisorerna vill även betona vikten av öppenhet och insyn när det gäller en myndighets samarbete med sponsorer. En öppenhet kring sponsring minskar sannolikt riskerna för otillbörlig påverkan. Revisorerna anser därför att ett bemyndigande om sponsring bör åtföljas av krav på återrapportering.
Revisorerna föreslår
att regeringen tar ställning till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring,
att en myndighets rätt att finansiera sin verksamhet med sponsring kommer till uttryck i regleringsbrev eller i särskilt regeringsbeslut,
att riktlinjer för sponsringens omfattning, liksom krav på återrapportering, anges i regleringsbrev eller i särskilt regeringsbeslut.
Definition samt riktlinjer för redovisning och upphandling
Rapporten
Av rapporten framgick att det för sponsring föreligger gränsdragningsproblem gentemot andra finansieringsformer och att definitionen av begreppet sponsring har stor betydelse för hur andra lagar och förordningar ska tillämpas. Oklarhet i definitionen av sponsring medför osäkerhet i tillämpningen av regler om t.ex. redovisning och upphandling.
En iakttagelse i granskningen var att myndigheterna hanterar intäkter från sponsring på olika sätt. De flesta bokför sponsring i kontanta medel som ett bidrag till verksamheten. Övriga bokför den som en avgift eller annan ersättning för utförd prestation. I granskningen uppmärksammades också att myndigheter som mottar sponsring i form av varor eller tjänster sällan eller aldrig tar upp denna in natura-sponsring i redovisningen. I rapporten framfördes synpunkten att intäkter av sponsring, såväl i kontanta medel som i form av varor och tjänster, är att betrakta som allmänna medel som ska tas upp i redovisningen. Intäkter från sponsring går inte att utläsa av statsredovisningen. Av myndigheternas årsredovisning framgår heller inte alltid om sponsring av verksamheten förekommer. Detta leder sammantaget till att regering och riksdag inte kan få information om sponsringens omfattning och utveckling.
I rapporten konstaterades att det är oklart om sponsring i form av varor och tjänster ska upphandlas av myndigheten enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). Oklarheten gäller huruvida sponsring ska tolkas som att myndigheten anskaffar varor eller tjänster eller som att myndigheten säljer annons- eller exponeringsplats. Ingen av myndigheterna har tillämpat LOU vid anskaffning av varor och tjänster genom ett sponsringssamarbete.
I rapporten fördes också ett resonemang kring konkurrensaspekter på sponsring. En verksamhet eller ett projekt kan ha olika attraktionskraft på företag beroende på vilket associations- eller marknadsföringsvärde som ligger i ett sådant samarbete. Det kan därmed uppstå en konkurrenssituation bland presumtiva sponsorer när det gäller rätten att stödja en statlig verksamhet, ett projekt eller evenemang som garanterat ger uppmärksamhet eller skapar goodwill. Granskningen visade t.ex. att det av myndigheternas sponsringsavtal i vissa fall framgår att sponsorer erbjuds exklusivitet. Detta innebär att myndigheten förbinder sig att inte inleda samarbete med andra företag som bedriver konkurrerande verksamhet med sponsorn eller verkar i samma bransch. Den uppfattning som framfördes i rapporten var att en myndighets anskaffning av varor och tjänster via sponsorer inte får äventyra ett normalt anbudsförfarande eller på annat sätt leda till att konkurrensen sätts ur spel.
Revisorerna föreslog i rapporten att sponsring som finansieringsform bör ges en tydlig definition.
Ekonomistyrningsverket bör utarbeta riktlinjer för hur myndigheterna i redovisningen ska hantera sponsring i form av kontanta medel och i form av varor och tjänster samt även utreda hur sponsring ska kunna utläsas ur myndigheternas årsredovisning och ur statsredovisningen. Vidare föreslog revisorerna att regeringen bör ta initiativ till att se över lagen
om offentlig upphandling i syfte att klargöra hur den ska tillämpas på sponsring i form av varor och tjänster.
Remissinstanserna
Samtliga remissinstanser stöder eller har inget att invända mot förslaget att begreppet sponsring ges en tydlig definition. Såväl Statskontoret som Nämnden för offentlig upphandling anser att det krävs en tydlig definition av begreppet för att det ska vara möjligt att avgöra om sponsring i form av varor och tjänster omfattas av lagen om offentlig upphandling eller inte.
Högskoleverket framhåller att en definition av sponsring måste beakta de särskilda förhållanden som gäller inom högskolevärlden med dess höga grad av extern finansiering. Gränsdragningen mellan olika finansieringsformer kan där vara svårare än inom andra delar av den offentliga sektorn.
Statens historiska museer framhåller att inte ens en tydlig definition i praktiken undanröjer alla frågor om gränsdragning mellan sponsring och samarbetsprojekt.
Finansinspektionen understryker att de medel som tillsköts av privata företag i samband med inspektionens arrangemang av IOSCO-konferensen snarare hade karaktären av gemensam finansiering än sponsring.
Revisorernas förslag angående redovisning av sponsring mottas positivt av Ekonomistyrningsverket (ESV). ESV arbetar för närvarande med att ta fram en skriftlig vägledning i myndigheters samarbete med sponsorer. Verket framhåller dock att det är angeläget att regeringen tar ställning till vilka verksamheter som får ta emot sponsring och även anger ramarna för en sådan verksamhet. Regeringen bör i detta sammanhang också ta ställning till vilken återrapportering om sponsring som regeringen behöver från myndigheterna. I dagsläget anser Ekonomistyrningsverket att en återrapportering av sponsring i första hand bör ske i myndighetens årsredovisning. Däremot är ESV tveksamt till om det kan anses nödvändigt att kunna erhålla uppgift om sponsring i statsredovisningssystemet.
Övriga remissinstanser stöder eller har inget att invända mot att ESV ges i uppdrag att utarbeta anvisningar för hur sponsring ska hanteras i redovisningen. Vad gäller förslaget att låta ESV utreda hur sponsring ska kunna utläsas ur myndigheternas årsredovisning samt ur statsredovisningen anför två remissinstanser en avvikande uppfattning. Livrustkammaren/Skoklosters slott/Hall-wylska museet anser att en återrapportering över sponsring bör ske utanför årsredovisningen. Statens historiska museer (SHMM) anser att sponsringens ringa omfattning inom statlig verksamhet inte kan motivera att sponsringen kan skiljas ut.
Flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret, Finansinspektionen och Nämnden för offentlig upphandling (NOU) anser att det är viktigt att få klarhet i frågan huruvida lagen om offentlig upphandling är tillämplig på sponsring. Såväl Statskontoret som NOU menar att det är av största vikt att lagen om offentlig upphandling tillämpas om det är så att sponsring ses som en anskaffning av varor och tjänster.
Detta krävs för att undvika att statliga myndigheter använder sponsring som ett redskap för att införskaffa varor och tjänster, och därmed kringgå ett eventuellt upphandlingsförfarande. NOU
anser att myndigheterna bör rekommenderas att använda sig av lagen om offentlig upphandling även i tveksamma fall. Även Moderna museet instämmer i revisorernas uppfattning att det är viktigt att myndigheterna beaktar konkurrensaspekterna när sponsringsavtal skrivs och att frågan om gränser för exklusivitet blir noga prövad innan nya avtal tecknas.
Övriga remissinstanser har inget att invända mot förslaget om ett klargörande av lagens tillämpning. Statens historiska museer, Naturhistoriska riksmuseet, Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde samt Föreningen kultur och näringsliv är dock av den uppfattningen att lagen om offentlig upphandling i praktiken skulle vara svår att tillämpa på sponsring. Statens historiska museer befarar att ett upphandlingsförfarande skulle kunna innebära slutet för sponsring i form av varor och tjänster. Även Statskontoret menar att ett upphandlingsförfarande kan komma att hämma omfattningen av sponsring.
Revisorerna
Revisorerna konstaterar att det krävs en tydlig definition av begreppet sponsring för att klargöra hur finansieringsformen ska hanteras inom statsförvaltningen. Definitionen är enligt revisorernas uppfattning en utgångspunkt för tolkningen av hur andra, för finansieringsformen relevanta, författningar ska tillämpas. Yttrandena från Högskoleverket, Finansinspektionen och Statens historiska museer understryker behovet av att i detta sammanhang även klargöra vad som är att betrakta som sponsring respektive andra typer av finansiell samverkan med näringslivet.
Ekonomistyrningsverket meddelar i sitt yttrande att verket för närvarande utarbetar en vägledning i myndigheters samarbete med sponsorer. Revisorerna noterar dock att verket uttrycker viss osäkerhet i detta arbete som framför allt grundar sig på en avsaknad av principiella ställningstaganden från regeringen. Revisorerna anser därför att det är viktigt att regeringen fattar nödvändiga beslut avseende lämplighet och återrapportering kring sponsring. Myndigheters intäkter från sponsring är ett faktum sedan flera år tillbaka och de oklarheter som råder kring hur dessa ska hanteras i redovisningen bör snarast redas ut. Även den byteshandel av tjänster som i flera fall förekommer mellan en sponsor och en myndighet bör synliggöras i redovisningen. Att intäkter från sponsring hanteras på ett mer enhetligt sätt än vad som i dag är fallet är enligt revisorernas uppfattning en förutsättning för att statsmakterna ska kunna få information om sponsringens omfattning och utveckling. Revisorerna vidhåller därmed sitt tidigare ställningstagande att Ekonomistyrningsverket bör ges i uppdrag att utarbeta riktlinjer för hantering av sponsring i redovisningen samt att utreda hur statsmakterna på bästa sätt kan få information om sponsring.
Revisorerna anser att det är viktigt att få klarhet i om sponsring som erhålls i form av varor och tjänster ska vara föremål för offentlig upphandling eller inte.
Härvid bör man enligt revisorernas uppfattning beakta såväl konkur-rens-aspekterna som de synpunkter remissinstanserna framför avseende de problem och effekter en praktisk tillämpning av lagen kan medföra.
Revisorerna föreslår
att regeringen tar initiativ till att sponsring som finansieringsform ges en tydlig definition,
att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att utarbeta riktlinjer för hur myndigheterna i redovisningen ska hantera sponsring i form av kontanta medel och i form av varor och tjänster,
att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att utreda hur sponsring ska kunna utläsas ur myndigheternas årsredovisning samt hur statsmakterna på bästa sätt ska få information om sponsringens omfattning och utveckling,
att regeringen klargör hur lagen om offentlig upphandling ska tillämpas på sponsring i form av varor och tjänster.
Myndigheternas hantering av sponsring
Rapporten
Revisorerna har i granskningen studerat bl.a. myndighetsinterna policydokument avseende sponsring samt skriftliga avtal som upprättats mellan myndigheten och sponsorn. I fallstudier har revisorerna granskat hur fyra myndigheter hanterar sitt samarbete med sponsorer.
Revisorerna framhöll i rapporten att samma normer som gäller för andra verksamheter som utförs av myndigheten bör gälla för samarbete med sponsorer. Sponsringen måste ske på ett öppet sätt, ha allmänhetens förtroende och tåla en offentlig granskning. På flera av sponsringsavtalen finns inget diarienummer angivet. I något fall står det helt klart att avtalet inte är diariefört över huvud taget. Det förekommer också att myndigheten förbinder sig att skydda innehållet i avtalet med sponsorn med hänvisning till sekretesslagen.
Endast ett fåtal av de 18 myndigheter som samarbetar med sponsorer har utarbetat skriftliga riktlinjer för sin sponsringsverksamhet. De dokument som upprättats bedöms vara för allmänt hållna för att kunna ge tydlig vägledning i hur myndigheten ska förhålla sig till sponsring och hur den ska hanteras i verksamheten. Några preciserade målsättningar med sponsringsverksamheten, dvs. vilka verksamhetsmässiga och ekonomiska effekter som eftersträvas finns inte formulerade.
Det är oklart om sponsring är ett effektivt sätt att öka resurserna till myndigheternas verksamhet och om sponsring i övrigt främjar verksamheten. Mycket tyder på att myndigheternas ekonomiska uppföljning och utvärdering av sponsringsverksamheten har stora brister eller är obefintlig. Ingen av de myndigheter som omfattats av granskningen gör dokumenterade ekonomiska uppföljningar eller utvärderingar.
I rapporten framhölls att myndigheten bör göra analyser för att säkerställa att myndighetens motprestationer står i rimlig proportion till sponsorns insats och framför allt till den nytta myndigheten har av denna insats. Utgångs
punkten vid värderingen av motprestationer måste vara att på bästa sätt tillvarata statens intressen.
Samarbetet mellan myndigheten och företaget regleras i de flesta fall i skriftliga avtal, men det är inte alltid det framgår av avtalet hur eventuella tvister ska lösas. I granskningen noterades att myndigheternas sponsringsavtal inte sällan innehåller oprecisa formuleringar som kan leda till tolkningssvårigheter, men även till att myndigheten får svårt att kontrollera de totala kostnaderna för de motprestationer den åtagit sig för företagets räkning.
Sponsring kräver att myndigheten har den kunskap som erfordras för att antingen själv kunna hantera de olika arbetsmoment som följer av ett affärsmässigt samarbete eller för att anlita professionell hjälp om så behövs. Det kan gälla stöd för att teckna avtal, utarbeta uppföljningsrutiner, göra utvärderingar eller liknande. I rapporten uppmärksammades att det bland myndigheterna finns en viss osäkerhet vad gäller hanteringen av sponsring och i vissa fall även ett behov av ökad kompetens på det administrativa området.
Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen bör ställa vissa krav på de myndigheter som har eller önskar värva sponsorer för att finansiera en del av sin verksamhet. Bland annat ansåg revisorerna att dessa myndigheter bör utforma övergripande riktlinjer som anger syftet med sponsringen och vilka effekter som eftersträvas. Riktlinjerna bör även omfatta samarbetet med sponsorerna och hur sponsringen ska hanteras inom myndigheten. Vidare föreslog revisorerna att regeringen bör ställa krav på att myndigheterna utvecklar rutiner för uppföljning av sponsringsverksamheten i syfte att avgöra om den utgör ett effektivt resurstillskott. Därutöver förslogs att regeringen bör överväga behovet av en central administrativ stödfunktion, knuten till någon befintlig myndighet, som bistår de myndigheter som har eller önskar värva sponsorer med råd av administrativ, ekonomisk och juridisk karaktär.
Remissinstanserna
Samtliga remissinstanser stöder eller har inget att invända mot förslaget om krav på myndighetsinterna riktlinjer. Ekonomistyrningsverket (ESV) framför en rad synpunkter som rör myndigheternas hantering av sponsring, de flesta i linje med de synpunkter revisorerna framförde i rapporten. ESV understryker bl.a. vikten av att en myndighet upprättar interna riktlinjer för sponsring. Staten ska heller inte åsamkas extra utgifter på grund av sponsring, menar ESV. Myndigheten bör därför göra noggranna beräkningar av värdet av de motprestationer som myndigheten tillhandahåller för sponsorer.
Föreningen kultur och näringsliv ser förekomsten av myndighetsinterna riktlinjer som en förutsättning för ett framgångsrikt sponsringssamarbete. Båda parter ska ha tänkt igenom vad de vill få ut av ett samarbete och vad som är etiskt, juridiskt och ekonomiskt möjligt.
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) anser att regeringen kan ställa krav på att en myndighets interna riktlinjer även omfattar bedömningskriterier för när sponsring är att karakterisera som en anskaffning av en vara eller tjänst som ska upphandlas enligt lagen om offentlig upphandling.
Statens historiska museer (SHMM) delar visserligen revisorernas bedömning att myndigheterna bör utveckla rutiner för uppföljning av verksamheten, men anser inte att regeringen ska behöva ålägga myndigheterna detta.
Remissinstanserna har uttryckt viss tveksamhet över förslaget att regeringen bör överväga behovet av en central administrativ stödfunktion. Statskontoret ser visserligen ett behov av administrativ, ekonomisk och juridisk rådgivning i sponsringsfrågor, men menar att detta behov inte bäst tillgodoses genom etablerandet av en sådan central administrativ stödfunktion som revisorerna föreslagit. Enligt Statskontorets uppfattning bör Ekonomistyrningsverket utarbeta riktlinjer för hur sponsring ska hanteras, såväl i redovisningen som vid konstruktion av sponsringsavtal.
Även Ekonomistyrningsverket (ESV) ställer sig tveksamt till förslaget. Verket anser att en stödfunktion skulle kunna ge sken av att sponsring är en större och viktigare finansieringskälla för statlig verksamhet än vad den faktiskt är och framför att det redan i dag finns myndigheter som ger stöd i dessa frågor. Myndigheterna har även möjlighet att anlita externa konsulter för juridiska frågor.
En avvaktande inställning till förslaget har även Stockholms universitet som anser att det bör stå klart att sponsring av statlig verksamhet är så lönsam att den täcker kostnaderna för en dylik funktion. Varken Statens historiska museer, Livrustkammaren/Hallwylska museet/Skoklosters slott eller Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde ser att det föreligger något behov av en myndighetsanpassad central stödfunktion. Behovet består snarare av ett konsekvent regelverk och riktlinjer och därmed en tydligare styrning, menar Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde.
Några remissinstanser ställer sig helt eller delvis bakom förslaget. Riksantikvarieämbetet (RAÄ) framhåller att tillgång till en stödfunktion av det slag som revisorerna föreslagit kan vara av stort värde. Moderna museet stöder förslaget under förutsättning att rådgivningen är kostnadsfri.
Statens kulturråd välkomnar en diskussion om huruvida rådet skulle kunna utgöra ett stöd för myndigheter i frågor som rör kultursponsring. Även Föreningen kultur och näringsliv meddelar att den gärna ställer sig till förfogande för att ge myndigheter på kulturområdet råd i frågor av ekonomisk, juridisk och administrativ karaktär.
Revisorerna
Revisorerna anser det viktigt att uppmärksamma att ett mottagande av sponsormedel förpliktar myndigheten att uppfylla sponsorns önskemål om motprestationer, vilka ibland kan vara omfattande. Önskemålen kan även ställa myndigheten inför svåra avvägningar om vad som är möjligt och lämpligt att låta sponsorn få inflytande över eller få tillgång till. De aspekter som bör läggas på ett sponsringssamarbete kan således vara av både etisk, juridisk och ekonomisk karaktär. I rapporten betonade revisorerna vikten av att utforma myndighetsinterna riktlinjer för sponsring bl.a.
som ett stöd för myndigheten vid överväganden om att ingå sponsoravtal och hur samarbetet med sponsorerna ska hanteras. Remissinstansernas yttranden i frågan stärker revisorernas ställningstagande i detta avseende. Till exempel betonar Före
ningen kultur och näringsliv att förekomsten av interna riktlinjer är en förutsättning för ett framgångsrikt sponsringssamarbete.
Revisorerna framförde i rapporten att samma normer som gäller för andra verksamheter som utförs av myndigheten bör gälla för samarbete med sponsorer. Samarbetet med en sponsor ska heller inte stå i strid med övergripande politiska mål och med myndighetens mål och grundprinciper. Sponsringen bör därför ske på ett öppet sätt, ha allmänhetens förtroende och tåla en offentlig granskning. Det kan enligt revisorernas uppfattning t.ex. inte godtas att myndigheter underlåter att diarieföra avtal som ingåtts med sponsorer eller att sekretessbelägga hela dess innehåll.
Även om intäkter från sponsring ses som ett extra tillskott till verksamheten vill revisorerna betona att det ytterst är statens medel och tillgångar som används för att i utbyte ge sponsorer särskilda förmåner. Ekonomistyrningsverket framför i sitt yttrande att staten inte ska åsamkas extra utgifter på grund av sponsringen. Myndigheten bör därför göra noggranna beräkningar av värdet av de motprestationer som erbjuds en sponsor. Revisorerna anser att det bör ligga i myndigheternas intresse att kunna visa att sponsringen utgör ett effektivt resurstillskott. Om inga ekonomiska uppföljningar görs som kan påvisa detta kan sponsring som idé ifrågasättas.
Mot bakgrund av den tveksamhet remissinstanserna framfört vad gäller behovet av en central administrativ stödfunktion för sponsring finner revisorerna ingen anledning att stå fast vid det förslag som framfördes i rapporten. Det framstår initialt som mest angeläget att de grundläggande förutsättningarna och riktlinjerna för sponsring läggs fast. Först i ett senare skede kan bedömningar göras av om ett sådant behov av stöd föreligger. Revisorerna har i sammanhanget noterat Kulturrådets intresse för att fungera som ett stöd för myndigheter inom kulturområdet. Enligt revisorernas uppfattning finns inget hinder för detta. Sponsring är emellertid inte bara en fråga för kulturinstitutioner. Revisorerna vill därför påpeka att det är viktigt att regeringen tar ett helhetsgrepp på frågan om riktlinjer och stöd kring finansiering via sponsorer.
Revisorerna föreslår
att regeringen ställer följande krav på de myndigheter som har fått tillstånd att samarbeta med sponsorer för att finansiera en del av sin verksamhet: Myndigheten bör utforma övergripande riktlinjer som anger syftet med sponsringen och vilka effekter som eftersträvas. Riktlinjerna bör även omfatta samarbetet med sponsorerna och hur sponsringen ska hanteras inom myndigheten. Myndigheten bör utveckla rutiner för uppföljning av sponsringsverksamheten i syfte att avgöra om den utgör ett effektivt resurstillskott.
Revisorernas förslag
Med hänvisning till de motiveringar som framförs under revisorernas överväganden föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen fattar följande beslut:
Principiella utgångspunkter för sponsring
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 om principiella utgångspunkter för sponsring
Definition samt riktlinjer för redovisning och upphandling
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om definition samt riktlinjer för redovisning och upphandling
Myndigheternas hantering av sponsring
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om myndigheternas hantering av sponsring
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Margit Gennser (m), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Ann-Marie Fagerström (s), Conny Öhman (s) och Sten Lundström (v).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke Dahlberg, tf. utredningschefen Karin Rudberg och avdelningsdirektören Annika Gustafsson (föredragande).
Stockholm den 1 november 2001
På Riksdagens revisorers vägnar
Ingemar Josefsson
Annika Gustafsson
Rapport 2000/01: 13
Sponsring av statliga myndigheter
RIKSDAGENS REVISORER TEL 08-786 40 00 www.riksdagen.se/rr 100 12 STOCKHOLM FAX 08-786 61 88 Förord
Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat sponsring av statliga myndigheter. Syftet med granskningen har varit att uppskatta förekomsten av sponsring av statliga myndigheter samt undersöka hur sponsringen hanteras i verksamheten bl.a. med avseende på vilka riktlinjer som är styrande, hur samarbetet med sponsorerna ser ut och hur avtal tecknas samt vilka effekter som sponsringen kan ha för verksamheten.
Underlaget till granskningen utgörs bl.a. av en enkätundersökning samt intervjuer med företrädare för myndigheter som mottar sponsring, tjänstemän vid berörda departement, Ekonomistyrningsverket, Riksrevisionsverket, Nämnden för offentlig upphandling samt företrädare för sponsringsorganisationer. Fakta har även inhämtats genom att studera policydokument och sponsringsavtal från myndigheter som mottar sponsring samt andra för granskningen relevanta dokument.
Granskningen har bedrivits inom revisorernas första avdelning. I första avdelningen ingår Ingemar Josefsson, ordf. (s), Karl-Gösta Svenson, v.ordf. (m), Agneta Lundberg (s), Björn Kaaling (s), Sten Lundström (v), Gunilla Tjernberg (kd), Patrik Norinder (m) och Ronny Korsberg (mp). Inom revisorernas kansli har avdelningsdirektör Annika Gustafsson haft ansvaret för granskningsarbetet. Revisionsdirektör Tina Ekedahl Küchen hade ansvaret i granskningens inledande skede och fram till och med den 31 oktober 2000. Även kanslichef Åke Dahlberg och utredningschef Margaretha Stålfors har deltagit i granskningen. I granskningens slutskede har tf. utredningschef Karin Rudberg medverkat.
Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum den 14 juni 2001. Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Därefter utformar revisorerna sitt slutliga ställningstagande i en skrivelse till riksdagen.
Sammanfattning
Riksdagens revisorer har granskat sponsring av statliga myndigheter. Syftet är att uppskatta förekomsten av sponsring, studera hur myndigheterna hanterar samarbetet med sponsorer samt vilka effekter sponsringen har för myndigheternas verksamhet. Granskningen omfattar 18 myndigheter som i dag har eller tidigare har haft ett samarbete med sponsorer. Av dessa är hälften museimyndigheter. Sponsring av tre museimyndigheter och en tillsynsmyndighet har granskats närmare.
Sponsring är en relativt ny finansieringsform inom statlig förvaltning. Den omfattas inte av något särskilt regelverk och begreppet har ingen enhetlig definition. Med sponsring menas i granskningen den typ av överenskommelser då en myndighet tillhandahåller exponering och eventuellt även andra förmåner till ett företag eller privat organisation i utbyte mot kontanta medel, varor eller tjänster. Samarbetet är affärsmässigt vilket innebär att sponsring inte handlar om välgörenhet från företagets sida.
Vissa av myndigheterna har under flera år samarbetat med en eller flera sponsorer medan andra använder sig av sponsring för att delfinansiera något enstaka projekt. Gemensamt för samtliga är att sponsring huvudsakligen nyttjas för att få ytterligare resurser som stöd till verksamheten då anslagen inte anses räcka till.
Sponsring - en finansieringsform utan tydliga riktlinjer
Statsmakterna har vid flera tillfällen uttalat sig positivt om sponsring, framför allt för kultursektorns vidkommande. Några allmänna riktlinjer för vilka statliga verksamheter som får ta emot sponsring och i vilken omfattning har dock inte utfärdats. Granskningen visar att ingen av de myndigheter som samarbetar med sponsorer har inskrivet i regleringsbrev att de får finansiera sin verksamhet med sponsorintäkter. Sponsring förekommer inte bara av kulturmyndigheter. Även vissa högskolor och en tillsynsmyndighet som Finansinspektionen samarbetar med sponsorer.
Förtroendet för myndighetens kärnverksamhet
En myndighets samarbete med sponsorer bör enligt revisorernas uppfattning noga övervägas. Förvaltningsmyndigheter ska iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet och deras objektivitet ska inte kunna ifrågasättas. Fi-nansinspektionen har vänt sig till sponsorer för att få hjälp med finansiering av en värdepapperskonferens som inspektionen ska stå som värd för. Spon-sor-intäkterna kan komma att uppgå till maximalt 11,4 miljoner kronor. Åtta av de nio sponsorerna är företag eller organisationer som står under Finans-inspektionens tillsyn. Revisorerna anser att det är olämpligt att en tillsynsmyndighet sluter affärsöverenskommelser med tillsynsobjekt. Det finns en risk för jävsliknande förhållanden och ett ifrågasättande av Finansinspektionens opartiskhet.
Finansiella risker och kostnader för sponsring
I granskningen ges exempel på projekt där stora förväntningar ställs till sponsring som huvudsaklig finansieringskälla, men där finansieringen tryggas genom skriftligt avtal först i ett sent skede av planeringen eller inte alls. Genom uteblivna sponsorintäkter kan kostnader komma att belasta myndighetens anslag och därmed påverka verksamheten.
I samband med invigningen av nya Armémuseum förväntades sponsorintäkterna bli omfattande och kanske till och med så stora att de kunde generera en vinst till Statens försvarshistoriska museer. En konsult åtog sig att arrangera invigningen med endast en förlustgaranti omfattande 400 000 kronor från Statens försvarshistoriska museer som säkerhet. I övrigt skulle konsultföretaget stå hela den ekonomiska risken. Då sponsorintäkterna visade sig utebli helt överskred myndigheten sina skyldigheter enligt avtalet med konsulten genom att utbetala nära fyra gånger så mycket pengar jämfört med vad som överenskommits, dvs. totalt drygt 1,5 miljoner kronor. Motivet till detta uppges vara att de mest angelägna fordringarna, i första hand till medverkande artister, skulle betalas. Dessa kostnader har kommit att belasta myndighetens övriga verksamhet. Revisorerna är kritiska till hur myndigheten hanterat detta ärende.
Av granskningen framgår även att sponsringen tar resurser i anspråk. För de myndigheter som har en fortlöpande sponsringsverksamhet krävs resurser för att söka efter sponsorer, för att tillhandahålla de förmåner myndigheten förbundit sig vid i avtal och för att i övrigt administrera och följa upp verksamheten. Revisorerna framhåller att det är viktigt att myndigheten inte dimensionerar sin normala verksamhet så att den förutsätter en extern finansiering.
Redovisning och upphandling
Sponsring av statliga myndigheter har förekommit sedan mitten av 1990-talet. Revisorerna anser det otillfredsställande att riktlinjer för hur sponsring ska hanteras i redovisningen ännu inte utfärdats. Riksdag och regering kan utifrån det statliga redovisningssystemet i dag inte få information om sponsringens omfattning och utveckling. Av granskningen framgår att myndigheterna redovisar sponsring i kontanta medel på olika sätt. Den sponsring som fås i form av varor och tjänster redovisas sällan eller aldrig. Revisorerna menar att sponsring i form av kontanta medel samt varor och tjänster är att betrakta som allmänna medel som ska tas upp i redovisningen.
Revisorerna kan även konstatera att det är oklart huruvida sponsring i form av varor och tjänster ska upphandlas av myndigheten enligt lagen om offentlig upphandling. Anskaffning av varor och tjänster via sponsorer får enligt revisorernas mening inte äventyra ett normalt anbudsförfarande eller på annat sätt leda till att konkurrensen sätts ut spel.
Myndigheternas hantering av sponsring
Endast ett fåtal av de myndigheter som samarbetar med sponsorer har utarbetat skriftliga riktlinjer för detta samarbete. De dokument som upprättats är enligt revisorernas uppfattning relativt allmänt hållna och bedöms inte kunna ge tydlig vägledning för hur myndigheten ska förhålla sig till sponsring och hur den ska hanteras i verksamheten. Beslutet att samarbeta med sponsorer bör enligt revisorernas uppfattning vara väl förankrat i organisationen och föregås av en diskussion om bl.a. grundprinciper, risker, mål och uppföljning.
Om sponsring är ett effektivt sätt att öka resurserna till myndigheternas verksamhet och om den i övrigt främjar verksamheten är oklart. Mycket tyder på att myndigheternas ekonomiska uppföljning och utvärdering av sponsringsverksamheten har stora brister eller är obefintlig. Revisorerna menar att myndigheten bör skapa rutiner för ekonomisk uppföljning och att analyser bör göras för att säkerställa att myndighetens motprestationer står i rimlig proportion till sponsorns insats och framför allt till den nytta myndigheten har av bidraget.
De sponsringsavtal som granskats närmare innehåller inte sällan oprecisa formuleringar. Detta menar revisorerna kan leda till tolkningssvårigheter, men även till att myndigheten får svårt att kontrollera de totala kostnaderna för de motprestationer den åtagit sig för företagets räkning.
Revisorernas förslag
Regeringen bör ta ställning till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring.
En myndighets rätt att finansiera sin verksamhet med sponsring bör komma till uttryck i regleringsbrev på samma sätt som gäller för uppdragsfinansiering. Riktlinjer för sponsringens omfattning bör också anges i regleringsbrev liksom krav på återrapportering.
Regeringen bör tillse att sponsring som finansieringsform ges en tydlig definition.
Regeringen bör tillse att Ekonomistyrningsverket utarbetar riktlinjer för hur myndigheterna i redovisningen ska hantera sponsring i kontanta medel och i form av varor och tjänster.
Regeringen bör tillse att Ekonomistyrningsverket utreder hur sponsring ska kunna utläsas ur myndigheternas årsredovisning samt ur statsredovisningen.
Regeringen bör ta initiativ till att se över lagen om offentlig upphandling i syfte att klargöra hur den ska tillämpas på sponsring i form av varor och tjänster.
Regeringen bör ställa följande krav på de myndigheter som har eller önskar värva sponsorer för att finansiera en del av sin verksamhet: Myndigheten bör utforma övergripande riktlinjer som anger syftet med sponsringen och vilka effekter som eftersträvas. Riktlinjerna bör även omfatta samarbetet med sponsorerna och hur sponsringen ska hanteras inom myndigheten. Myndigheten bör utveckla rutiner för uppföljning av verksamheten i syfte att avgöra om den utgör ett effektivt resurstillskott.
Regeringen bör överväga behovet av en central administrativ stödfunktion, knuten till någon befintlig myndighet, som bistår de myndigheter som har eller önskar värva sponsorer med råd av administrativ, ekonomisk och juridisk karaktär.
Granskningens bakgrund och inriktning
Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat sponsring av statliga myndigheter. Våren 2000 presenterade revisorerna förstudien Sponsring och annan samverkan som finansiering av statlig verksamhet (förstudie 1999/2000:13).
Sponsring är ett affärsmässigt samarbete mellan två eller flera parter till ömsesidig nytta. Det företag eller den organisation som sponsrar vill ha ett utbyte av använda medel t.ex. i marknadsföringssyfte eller för rättigheter att förknippas med ett evenemang, en organisation, ett projekt, kultur eller liknande. Den sponsrade statliga verksamheten förbinder sig att i utbyte ge sponsorn vissa förmåner.
Av förstudien framgår att sponsring är en oreglerad finansieringsform. Därmed råder en osäkerhet kring vilka statliga verksamheter som får ta emot sponsring och hur omfattande sponsringen får vara i finansiella termer. Det finns också en risk att avsteg görs från kärnverksamheten eller att bindningar uppstår mellan myndigheten och den externa finansiären som gör det svårt för myndigheten att agera opartiskt i sin myndighetsutövning. Förstudien visar att gränserna mellan sponsring och andra typer av finansiering vid sidan av anslag är oklar.
Syfte, metod och avgränsning
Syftet med granskningen är att uppskatta förekomsten av sponsring bland statliga myndigheter, studera hur myndigheterna hanterar samarbetet med sponsorer samt se vilka effekter sponsringen har för de myndigheter som tar emot ett sådant finansiellt stöd. Detta har tidigare aldrig studerats. Granskningen omfattar enbart myndigheter, för vilka det finns ett enhetligt regelverk kring finansiering. Sponsring förekommer även av andra statliga verksamheter i annan organisatorisk form, t.ex. stiftelser och bolag på kulturområdet. För dessa gäller delvis andra lagar och förordningar. Flera av de iakttagelser som görs i granskningen av myndigheter kan dock vara giltiga även för andra organisationsformer.
En utgångspunkt i granskningen är en enkätundersökning som revisorerna genomförde under hösten 2000 och som riktades till samtliga förvaltnings-myndigheter med en blandfinansierad verksamhet. Statsredovisningen för verksamhetsåret 1999 har legat till grund för urvalet av myndigheter för undersökningen. Koncernmyndigheter, som exempelvis Riksskatteverket, Arbetsmarknadsverket och Kriminalvårdsverket, redovisas i statsredovisningen som en myndighet. Samtliga länsstyrelser ingår. Myndigheter med enbart offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet har inte ingått i undersökningen.
Totalt uppgår antalet myndigheter som 1999 finansierade sin verksamhet med anslag, avgifter och bidrag till 190 stycken, vilket motsvarar 75 % av samtliga myndigheter. Av dessa hade 8 upphört då enkäten skickades ut. Av de återstående 182 myndigheterna har svar inkommit från 178.
Enkäten omfattar frågor om sponsring men även finansiell samverkan i projekt med andra parter, uppdragsverksamhet samt övrig avgiftsbelagd verksamhet. De 26 myndigheter som i undersökningen uppgivit att de i dag mottar eller tidigare har mottagit sponsring har interv-juats per telefon för att skapa klarhet i om sponsring de facto föreligger samt för att få kompletterande information om den aktuella sponsringen. Policydokument, exempel på sponsringsavtal och andra dokument med relevans för granskningen har inhämtats för sammanlagt 18 myndigheter som efter telefonintervjuer identifierats som mottagare av sponsring.
Fyra av myndigheterna har valts ut i syfte att närmare granska hur myndigheten hanterar sitt samarbete med sponsorer. Två av dessa har valts för att åskådliggöra en kontinuerlig sponsringsverksamhet där flera parallella sponsorer är kopplade till verksamheten. De övriga två har valts för att åskådliggöra en projektsponsring av engångskaraktär med stora förväntade eller faktiska sponsorintäkter som delfinansiering. Metoden har varit såväl dokumentstudier som intervjuer. Det som studeras är främst myndighetens policy för sponsring och hur samarbetet mellan myndigheten och företaget regleras i avtal. Annat som studeras är hur myndigheten värderar de motprestationer i form av förmåner som erbjuds det sponsrande företaget, vilka effekter sponsringen har för verksamheten och om den på något sätt står i strid med myndighetens uppgifter.
Rapportens disposition
Rapporten inleds med en redovisning av definitionen av sponsring, statsmakternas uttalanden om sponsring samt regelsystem kring denna finansieringsform. För att sätta in sponsringen i ett ekonomiadministrativt sammanhang följer därefter en beskrivning av regler för myndigheters finansiering. Därefter presenteras de iakttagelser som gjorts utifrån enkät och telefonintervjuer samt från de myndigheter som valts för en närmare granskning. Rapporten avslutas med revisorernas överväganden och förslag.
Sponsring som fenomen
Definitionen av sponsring
Sponsringsföreningen organiserar företag och organisationer som på olika sätt är verksamma inom sponsring och "event marketing". Bland medlemmarna finns sponsrande företag, organisationer och förbund som söker sponsorer samt konsulter och agenter. Bland föreningens ca 188 medlemsföretag och organisationer finns 5 statliga myndigheter. Sponsringsföreningen har utarbetat följande definition av sponsring:
Sponsring är associationsmarknadsföring; en affärsmässig metod för kommunikation, marknadsföring och försäljning. Sponsring bygger på ett kommersiellt avtal mellan (normalt) två parter där ett företag betalar för kommersiella rättigheter att utnyttja en association med t.ex. ett evenemang, en person, en organisation, ett projekt etc.
Föreningen kultur och näringsliv är en intresseorganisation och ett samarbetsforum för kultursponsring. Den representerar ett nätverk av företag, näringslivsorganisationer och kulturinstitutioner. Medlemmarna består av 110 företag och näringslivsorganisationer samt drygt 80 kulturinstitutioner och organisationer. Bland kulturinstitutionerna finns 11 statliga myndigheter. Föreningen använder en liknande definition av sponsring och betonar dessutom att företagets insats ska stå i rimlig proportion till utbytet, dvs. att det inte får röra sig om välgörenhet.
Sponsring är ett affärsmässigt samarbete mellan två eller fler parter till ömsesidig nytta. Enligt aktiebolagslagen och bolagsordningen skall företagets insatser kunna motiveras med ett utbyte som står i rimlig proportion till använda medel.
Sponsring är inte detsamma som välgörenhet och handlar ej heller om mecenatskap.
Sponsring innebär att parterna frivilligt väljer varandra.
Enligt Nationalencyklopedin betyder sponsring att t.ex. ett företag eller en person åtar sig att bekosta eller på annat sätt ansvara för viss verksamhet och som utbyte får möjlighet att göra reklam eller PR i någon form.
Med sponsring menas i granskningen den typ av överenskommelser då ett företag eller privat organisation tillskjuter kontanta medel, varor eller tjänster till en myndighets verksamhet i utbyte mot exponering och eventuellt även andra förmåner. Sponsring är ett affärsmässigt samarbete mellan en myndighet och ett företag. Eftersom parterna gör en överenskommelse som innefattar ömsesidiga ekonomiska eller andra åtaganden, handlar sponsring således inte om bidrag, donationer eller välgörenhet.
Syftet med sponsring
Genom att sammankopplas med ett evenemang eller en verksamhet av stort allmän- eller samhällsintresse hoppas sponsorn skapa goodwill genom att stärka sin image och identitet. Syftet kan vara att profilera varumärket, investera i marknadskommunikation, förbättra kundrelationer, visa samhällsengagemang, medverka till personalens trivsel eller öka företagets attraktionskraft som arbetsplats. Sponsorn bidrar oftast med finansiering, men ibland även med varor eller tjänster.
Mottagaren vill få ett resurstillskott som t.ex. möjliggör projekt som annars inte skulle kunna genomföras. I utbyte mot de medel, varor eller tjänster som sponsorn bidrar med låter mottagaren sponsorns namn exponeras. Mottagaren kan också erbjuda olika typer av förmåner utifrån sin egen verksamhet. Sådana förmåner kan exempelvis vara subventionerade biljettpriser, aktiviteter för kunder eller personal, utbildning eller tillgång till lokaler. Såväl Sponsringsföreningen som Föreningen kultur och näringsliv menar att det företag som går in som sponsor i verksamheten kan komma att kräva motprestationer som minst motsvarar sponsringens värde. Vad parterna överenskommit och förväntas bidra med framgår i regel av ett avtal.
Sponsringens omfattning
Det finns ingen tillförlitlig statistik som belyser sponsringens omfattning och utveckling. Enligt Sponsringsföreningen är sponsring en relativt ny företeelse. Den professionella sponsringen som ett inslag i marknadsföringen slog igenom på allvar under 1980-talets gynnsamma ekonomiska klimat. Traditionellt har sponsring varit förknippad med idrott och fortfarande har idrottssponsringen störst omfattning. Under senare år har sponsring av kultur blivit en vanligare företeelse.
Enligt Institutet för reklam- och mediestatistik (IRM) uppskattas de totala svenska investeringarna i sponsring år 2000 till 2,5 miljarder kronor. Sponsringsföreningen uppskattar att idrotts-sponsringen står för 60-65 % av det totala beloppet, kultursponsringen för 15-20 % och sponsring till socia-la/humanitära ändamål för 8-10 %. TV och radio får 3-4 % av de totala investeringarna i sponsring. Mellan 2 och 3 % går vardera till festivaler, miljö samt till forskning och utbildning. Hur stor del av den totala sponsringen som riktas till myndigheter och övrig statlig verksamhet finns det inga uppgifter om.
I och med att de offentliga anslagen till kulturen minskat och institutionerna har krav på sig att nå nya målgrupper och fler besökare, har företrädare för kulturinstitutioner börjat vända sig till näringslivet med ansökningar om sponsorsamarbete. Föreningen kultur och näringsliv har noterat ett ökat intresse för kultursponsring under 1990-talet. Enligt föreningens rapport Kultursponsring i Sverige 1999 beräknas ca 320 svenska kulturinstitutioner
ha tagit emot någon form av sponsring under samma år. Det sammanlagda värdet av sponsring till kulturinstitutionerna uppskattas uppgå till 206 miljoner kronor, av vilket 162 miljoner kronor i form av pengar och 44 miljoner kronor i form av varor och tjänster. Det största området för sponsring är musik/opera (110 miljoner kronor) följt av kulturminnesvård inklusive museer (84 miljoner kronor). De största kulturinstitutionerna, med en omsättning överstigande 10 miljoner kronor, tar emot sammanlagt 63 % av den totala kultursponsringen.
Statens kulturråd insamlar statistik över kulturinstitutionernas intäkter. I den enkät som tillställs institutionerna frågas sedan några år tillbaka även om intäkter av sponsring. I svarsformuläret ges dock inga anvisningar om vad Kulturrådet lägger i begreppet sponsring. Utifrån en jämförelse med de uppgifter som framkommit i granskningen anges troligen främst sponsring i kontanta medel. Enligt Kulturrådets statistik hade samtliga museer och konsthallar under 1999 sponsorintäkter om nära 59 miljoner kronor, vilket motsvarar 2 % av de totala intäkterna. Centralmuseerna hade samma år 11,4 miljoner i sponsorintäkter. Detta motsvarar ca 1 % av centralmuseernas totala intäkter med en variation om 0 till 6 % mellan museerna.
Uttalanden och regelsystem kring sponsring
Det finns inget särskilt regelverk kring sponsring. Finansieringsformen har heller inte behandlats ingående av regeringen i t.ex. en särproposition. I det följande redovisas vad riksdag och regering har uttalat i frågor om sponsring med relevans för denna granskning samt de författningsregler som kan vara vägledande. Regler för myndigheters finansiering hör också hit, men redovisas separat i kapitel 4.
Allmänna riktlinjer för sponsring
Frågan kring allmänna riktlinjer och principer för sponsring av offentlig verksamhet behandlades i riksdagen 1997. I en motion till riksdagen (1996/97:K519) anförs att det råder en stor osäkerhet hos statliga myndigheter och verk om vilka principer som bör tillämpas vid sponsring. Motionären menar att regeringen bör medverka till att det klargörs dels till vilka slags verksamheter det är tänkbart att ta emot bidrag, dels från vilka givare det är tänkbart att ta emot bidrag. I konstitutionsutskottets betänkande (bet. 1996/97:KU24) anser utskottet att resultatet av Förvaltningspolitiska kommissionens arbete bör avvaktas. I betänkandet från kommissionen (SOU 1997:57 s. 63) berörs mycket kort myndigheters samverkan med aktörer utanför statsförvaltningen. Kommissionen menar att myndigheters samarbete med andra aktörer såsom t.ex. företag varken är nytt eller främmande. Förvaltningspolitiken bör ägna stort intresse åt formerna och effekterna av samverkan med det omgivande samhället. Kommissionen menar dock att det inte är fruktbart att försöka stärka allmänintresset genom att dra upp snäva gränser för statens samverkan med andra aktörer. Frågan om sponsring berörs inte.
Otydligt bemyndigande från regeringen om sponsring
Om det av myndigheternas regleringsbrev framgår att graden av extern finansiering ska öka menar Riksrevisionsverket (RRV) att den typen av formulering normalt brukar tolkas som att myndigheten ska öka sin fakturering för tjänster som exempelvis utbildnings- och konsulttjänster eller andra produkter. Av Riksrevisionsverkets årliga rapport 1998 (RRV 1998:33) under avsnittet Kulturdepartementet framgår att verket uppmärksammat att vissa myndigheters verksamhet i allt större utsträckning finansieras av sponsorer. RRV framför vidare att vissa kulturinstitutioner som Kungliga dramatiska teatern och Kungliga Teatern har inskrivet i regleringsbrev att de har som mål att finna andra kompletterande finansieringskällor, men att regleringsbreven till myndigheterna inom Kulturdepartementet inte har denna formulering. RRV föreslog vid denna tidpunkt att regeringen i regleringsbrev eller andra regeringsbeslut skulle ta ställning till och klargöra i vilken omfattning som myndigheter får finansiera verksamheten via andra kompletterande
finansieringskällor, som exempelvis sponsring. Något förtydligande av myndigheternas regleringsbrev i den riktning som RRV föreslagit har inte skett.
Myndigheters opartiskhet
Förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska enligt regeringsformen (1974:152) 1 kap. 9 § iaktta sak-lig-het och opartiskhet i sin verksamhet.
I en handledning om bidrag och donationer (RRV 1998:8) framhålls att avtal om sponsring endast bör ingås efter tillstånd från regeringen, eftersom det i normalfallet inte kan anses förenligt med myndighetsutövning. Riksrevisionsverket refererar till ett beslut från Justitiekanslern (JK) som vid ett tillfälle under 1997 tog upp frågan om sponsring. Ärendet (dnr 1934-95-22) gällde sponsring av bilar inom försvaret och kommunal räddningstjänst. Justitiekanslern menar att sponsring, där en privat aktör ställer medel till förfogande i utbyte mot en motprestation, principiellt står i strid med grunderna för hur den offentliga verksamheten är tänkt att bedrivas och finansieras. JK pekar bl.a. på risken för jävsliknande förhållanden. Redan det förhållande att allmänheten kan misstänka att otillbörliga hänsyn kan komma att tas är till skada för verksamheten. Samtidigt hade sponsringen enligt JK haft goda syften och omfattningen varit ringa varför JK inte fann anledning att vidta andra åtgärder än det uttalande som gjorts.
Sponsring av kultur
Sponsring behandlas inte uttryckligen i regeringens proposition om Kulturpolitik (prop. 1996/97:3), men under avsnittet om Dramaten och Operan nämns kulturinstitutionernas möjligheter till samverkan med näringslivet.
I samband med diskussionen om biljettpriser förtjänar det att nämnas att nationalscenerna begagnar sig av andra möjligheter att finansiera sin verksamhet utöver statsanslagen. Samarbetsprojekt med andra kulturinstitutioner och med företag är exempel på detta. Regeringen är positiv till detta och ser det som en möjlighet för institutionerna att finansiera sådant som normalt inte ryms inom ramen för statsanslagen, exempelvis gästspel från utlandet och utlandsturnéer.
På en fråga om kultursponsring (fråga 1998/99:514) svarar kulturminister Marita Ulvskog följande våren 1999.
Som framhållits för riksdagen i olika sammanhang har regeringen i grunden ingenting emot att företag med ett genuint intresse för våra kulturinstitutioner också stöder dem ekonomiskt. Detta är tvärtom självfallet positivt. Samtidigt bör man vara medveten om att en alltför omfattande sponsring från företagens sida kan få konsekvenser, t.ex. när det gäller konstnärligt oberoende eller alltför höga krav på motprestationer. Det är min och regeringens uppfattning att statliga kulturinstitutioner bör ha en till övervägande del offentlig finansiering.
Kulturutskottet har vid de fyra senaste riksmötena behandlat motioner som efterlyser regler för kultursponsring. Utskottet har inte förordat någon särskild reglering av sponsring. Det bör ligga i institutionernas eget intresse att
inte skada sitt anseende genom att ingå olämpliga sponsoravtal (bet. 1999/2000:KrU9).
Sponsring av utbildning
Riksdagen har inte behandlat något motionsyrkande som tagit upp frågan om sponsring inom högskolan. Däremot har sponsring inom grund- och gymnasieskolan varit uppe till behandling i utbildningsutskottet vid flera tillfällen sedan 1996/97.
I en motion (1996/97:N254) begärs att en utredning tillsätts om sponsring av skolor och läromedel. I motionen framhålls att det är viktigt att skolan står fri från olika ekonomiska intressen. Angående sponsring av läromedel och reklaminslag i läromedel anförs i en motion (1997/98:Ub272) att regeringen bör följa utvecklingen när det gäller sponsrade läromedel och vidta åtgärder för att minska mängden av sådana läromedel. Utbildningsutskottet avstyrkte båda motionerna och anförde att det är skolhuvudmännen som har ansvar för att undervisningen bedrivs så att de mål och bestämmelser som styr skolan uppfylls. I detta ansvar ligger bl.a. att eleverna får de läromedel som behövs. I läroplanernas krav på saklighet och allsidighet i skolans undervisning finns inte utrymme för skolhuvudmännen att enbart använda sig av sponsrade läromedel (bet. 1996/97:UbU7 och bet. 1997/98:UbU9).
Sponsring av t.ex. läromedel förekommer i ökad utsträckning på grund- och gymnasieskolorna enligt en rapport från Nordiska Ministerrådets konsumentsektor. I tre motioner till riksdagen (motion 2000/01:Ub270, 2000/01:Ub273 och 2000/01:Ub328) anförs att marknadsföringslagen bör skärpas i syfte att begränsa skolsponsringen. I motion 2000/01:Ub273 föreslås dessutom att riksdagen begär att regeringen uppdrar åt Skolverket att i samverkan med Kommunförbundet ta fram etiska riktlinjer och råd för sponsring av skolor. Utskottet avstyrkte motionerna med samma motivering som tidigare anförts. Därutöver menar utskottet att ansvaret för att utforma etiska riktlinjer för skolsponsring är en fråga för kommunerna (bet. 2000/01:UbU13).
Företagens avdragsrätt för sponsring
Skattelagstiftningen saknar direkta regler om avdrag för sponsringskostnader men innehåller en uttrycklig regel om att gåvor inte är avdragsgilla. (Se 9 kap. 2 § inkomstskattelagen (1999:1229).) Utgifter för sponsring kan dock ibland dras av som driftkostnad i näringsverksamhet enligt reglerna i 16 kap. inkomstskattelagen. Ett grundläggande krav är att sponsorn erhåller en motprestation som kan verka resultatfrämjande.
I princip kan företagens kostnader för sponsring hänföras till antingen reklamkostnad, representationskostnad, personalkostnad, kostnad för forskning och utveckling eller till icke avdragsgill gåva. En sponsring helt utan motprestation från mottagaren anses som gåva och gåvor är inte avdragsgilla.
Motprestationens värde måste även stå i rimlig proportion till betalningen för att kostnaderna för sponsringen inte helt eller delvis ska hänföras till gåva. Varje del i ett paket med motprestationer bedöms var för sig och hänförs till olika kostnadsslag. Detta är nödvändigt eftersom olika avdragsregler gäller för olika kostnadsslag. Vad som är en rimlig motprestation får skattemyndigheterna avgöra från fall till fall.
En dom i Regeringsrätten (mål nr. 2677-1998) våren 2000 som rör Pharmacia övergripande policy, interna riktlinjer samt verksamhetsplan för marknadsenheten. Museet har upprättat två dokument som behandlar museets policy för sponsringsverksamheten. Sponsringspolicyn, som kan sägas utgöra ramarna för museets samarbete med företag och organisationer, är beslutad av styrelsen (1994-12-02, dnr. 10-371/1994). De interna riktlinjerna har beslutats av myndighetschefen (1997-06-30, beslut nr. 17/1997). Av verksamhetsplan för marknadsenheten 2001 framgår vilka sponsorintäkter museet har som mål att få in.
Styrelsens ansvar begränsas till att fastställa museets sponsringspolicy. Därutöver ska styrelsen hållas underrättad av museichefen om principiella sponsringsfrågor av större betydelse. Årligen får styrelsen en rapport om museets sponsorintäkter.
Av sponsringspolicyn framgår att sponsring endast i undantagsfall tillåts för den löpande verksamheten. Däremot kan sponsring accepteras när det gäller t.ex. utrustning eller inventarier, projekt inom utställnings-, forsk
nings- och filmområdena samt för annonser i program eller i annat tryckt material med anknytning till museet. Lättast har museet att hitta sponsorer till basutställningar som visas under flera år.
Sponsringen ses som ett finansieringskomplement och inte som ett sätt att lösa basfinansieringen av verksamheten. Museet accepterar sponsring i form av kontanta medel, varor, tjänster, transporter och garantier. De intäkter som museet får in via sponsring används nästan uteslutande till att delfinansiera olika utställningar. Museet har satt en övre gräns för hur stor del av en utställning som får finansieras med externa medel, dvs. sponsring och bidrag. Minst hälften av finansieringen vill museet själv kunna stå för. Denna gräns finns dock inte formellt beslutad. Om museet inte skulle få in de sponsor-intäkter till en utställning som beräknats genomförs den ändå, men med en lägre ambitionsnivå om inte entréintäkter och sparbeting i övrigt kan balansera budgeten.
Enligt policyn har museet hela ansvaret för innehåll och utförande av den verksamhet som finansieras genom sponsring, något som även framgår av de avtal som museet tecknar med sponsorerna. Av de interna riktlinjerna framgår att beslutade verksamhetsplaner ska vara utgångspunkt för sponsringssamarbetet. Motivet är att minimera risken för att sponsorerna ska kunna påverka museets verksamhet eller inriktning.
Museet strävar efter att samarbeta med företag som är miljömedvetna och som aktivt arbetar med att förbättra miljön såväl internt som externt. Museet månar därför om att det sponsrande företaget har ett samhällsengagemang och en miljöprofil som överensstämmer med museets grundsyn eftersom Naturhistoriska riksmuseet genom sponsringssamarbetet säljer sitt namn och rykte. Företagets miljöredovisning utgör ett viktigt underlag vid bedömningen av en tilltänkt sponsor.
Ansvaret för sponsringsfrågorna ligger på museets marknadschef som också ansvarar för samordningen av sponsringsverksamheten. Vid tveksamhet om museet ska ingå samarbete med en tilltänkt sponsor eller ej tas ärendet upp i ledningsgruppen och avgörs genom beslut av myndighetschefen. Genom marknadschefen sköts alla kontakter, som att leta sponsorer, förhandla och att skriva avtal. Enligt uppgift ägnar marknadschefen ca 20-25 % av sin arbetstid åt sponsring. Förutom myndighetschefen och marknadschefen är även personal från bl.a. forsknings-, utställnings- och den administrativa verksamheten på olika sätt involverade i de samarbeten museet har med sponsorer.
Överväganden inför sponsringsavtal
Den operativa sponsringsverksamheten ingår i marknadsenhetens verksamhetsplan. Museet har där uppställt ett mål om att sponsorintäkterna ska uppgå till minst 2 miljoner kronor per år, ett mål som uppnåtts de senaste åren. Av dokumentet framgår dock inte hur museet konkret ska arbeta med sponsringen under året eller vilka ekonomiska resultat och andra effekter som eftersträvas.
Under granskningen har dock framkommit att marknadsenheten utformar en sponsorkampanj till ett urval av lämpliga företag utifrån besluta
de satsningar på nya utställningar och filmer. Målet är att nå en sponsorfinansiering som uppgår till maximalt 50 % av beslutad budget.
Hur museet ska beräkna värdet av de motprestationer som erbjuds företaget inför en förhandling och tecknande av sponsoravtal framgår varken av policy, interna riktlinjer eller annat dokument. Vid utformningen av ett sponsringsavtal uppger museet att det gör en överslagskalkyl och då värderar motprestationerna enligt de prislistor som museet tillämpar i den ordinarie verksamheten för biljetter, lokaluthyrning etc. Av riktlinjerna framgår att inga interna administrationspålägg ska belasta inkommande sponsormedel. Värdet av den exponering som museet erbjuder ett företag har aldrig uppskattats. Inte heller det värde som ligger i att företaget förknippas med museets namn och anseende.
Museet har vid ett tillfälle anlitat juridisk expertis vid tecknande av avtal. Detta avtal har sedan använts som förlaga till avtal som museet därefter slutit. Avtalet reglerar hur eventuella tvister ska handläggas. Enligt uppgift har museet aldrig legat i tvist med en sponsor.
Erfarenheter av sponsringens lönsamhet
Museet har inga uttalade riktlinjer för om och hur en kontinuerlig uppföljning och utvärdering av sponsringsverksamheten ska genomföras. Någon ekonomisk uppföljning av hela sponsringsverksamheten, där intäkterna ställs emot samtliga kostnader som verksamheten ger upphov till, har aldrig genomförts. Museet gör heller inga beräkningar av det ekonomiska utfallet av ett enskilt sponsoravtal. Museet uppger att det vid ett tillfälle genomfört en analys av det ekonomiska utfallet av ett enskilt avtal. Analysen, som visar på ett positivt resultat, finns dock inte dokumenterad.
Museet hänvisar till tids- och resursbrist som skäl till att en kontinuerlig resultatuppföljning inte genomförts. Möjligheter till viss uppföljning finns dock eftersom museet tillämpar interndebitering och utifrån denna kan utläsa i vilken utsträckning företaget utnyttjat de avtalade förmånerna. De direkta kostnaderna för t.ex. fribiljetter eller för nyttjande av en lokal debiteras via en internfaktura och avräknas sponsorintäkterna.
Museet uppger att utvärdering av ett samarbete sker i dialog med sponsorn. Utvärderingarna görs dock inte på något systematiskt sätt och dokumenteras heller inte. Resultatet av en sådan dialog leder ibland till att sponsoravtalet förlängs om parterna är nöjda med samarbetet.
Trots att inga uppföljningar eller utvärderingar görs är museet övertygat om att sponsringen är lönsam och även ger andra vinster som är svåra att värdera. Sponsormedlen anses öka möjligheterna att göra bättre och mer attraktiva utställningar som drar en större publik. Värdet av att genom sponsringen bygga nätverk med företag som har en bra miljöprofil ser museet som en annan positiv effekt.
Utställningen Den sinnrika människan
Basutställningen Den sinnrika människan öppnades i juni 1999. Syftet är att visa människans fysiologi och biologi och hennes förhållande till naturmil
jön, bl.a. genom jämförelser med djurvärlden. Kostnaden för uppbyggnad, löpande drift och underhåll fram t.o.m. år 2000 är ca 10 miljoner kronor. Tre företag sponsrar utställningen - Aventis Pharma, Försäkringsaktiebolaget SPP samt Wasabröd AB. Det sammanlagda sponsringsbeloppet är 2,75 miljoner kronor. Därtill har museet fått ett bidrag om 2 miljoner kronor från Knut och Alice Wallenbergs stiftelse (dnr 29-258/1998). Den externa finansieringen utgör ca 47 % av den totala kostnaden hittills.
Revisorerna har studerat de tre sponsoravtalen för att se hur avtalen är utformade och vilka motprestationer museet erbjuder i förhållande till de kontanta medel som erhålls.
Företag Avtalstid Kontantbelopp, kronor A 1999-04-27-2001-12-31 1 200 000 B 1999-05-19-2002-05-18 1 050 000 C 1998-12-01-2000-11-30 500 000 Av de tre avtalen framgår att museet huvudsakligen erbjuder företaget exponering och en möjlighet att förstärka marknadsföringen av företaget. Detta sker genom att varumärket med tillhörande text exponeras vid entrén och utgången till utställningssalen. Företagets logotyp med tillhörande text publiceras på det affischmaterial som framställs för marknadsföring av utställningen, vid annonsering i dags- och fackpress samt i eventuell utställningskatalog. Därutöver sker exponering på reklam i tunnelbanan vid lansering och relansering av utställningen samt på museets webbplats. Företaget förbinder sig å sin sida att stödja marknadsföringen av utställningen på sin webbplats och i annan annonsering då så är lämpligt.
Den exponering av företagets namn och logotyp som museet åtar sig att verkställa är identisk för de tre företagen, dvs. oberoende av storleken på företagets bidrag. Det enda som skiljer avtalen åt är vilka övriga motprestationer och omfattningen av dessa som företagen får i utbyte. Museet säger sig inte lägga någon rättviseaspekt på avtalen när de tecknas, utan varje avtal är en individuell överenskommelse som föregås av en förhandling om vad parterna vill ha ut av samarbetet. Det anses också vara svårare att modifiera exponeringen jämfört med att erbjuda ett varierat utbud av övriga förmåner.
Övriga förmåner som erbjuds företaget är t.ex. att kostnadsfritt utnyttja museets lokaler - hörsalen, filmsalen och Cosmonova. Företaget får ett angivet antal fribiljetter till utställningen och till Cosmonova. Därutöver ger museet företaget möjlighet att kostnadsfritt visa utställningen för anställda och kunder.
Olikheter och otydligheter i avtalen
Ett av de tre företagen (företag C) erbjuds exklusivitet, vilket framgår av avtalet. Museet förbinder sig att inte erbjuda sponsorskap till andra företag inom samma bransch, ej heller sådana företags dotter- eller intressebolag.
Om detta enbart gäller aktuell utställning eller museets sponsring överlag framgår inte av avtalet.
Endast i ett av de tre avtalen framgår att gällande mervärdesskatt tillkommer på det kontantbidrag som företaget ska bidra med. Övriga har inte detta reglerat.
Som framgår av tabellen ovan har företagen och museet slutit avtal som sträcker sig över en period som inte överensstämmer med kalenderårets gränser. Exempelvis sträcker sig avtalstiden för företag B över fyra kalenderår, men omfattar totalt tre år. Företagets förmåner är i avtalet formulerat som rätten att nyttja en viss lokal t.ex. en eller två gånger per år eller rätten att få ta ut 250 fribiljetter per år under avtalsperioden. Fribiljetter gäller per kalenderår enligt museets uppgift.
Företagen ges rätt att kostnadsfritt under utställningens ordinarie öppettider visa utställningen för anställda och kunder efter överenskommelse med museet. Visningar som hålls utanför museets ordinarie öppettider och som medför extra kostnader för vakter etc. får bekostas av företaget. Denna punkt i avtalen innehåller inga begränsningar vad avser antalet visningar eller antalet personer.
En gång per år får företag B fritt disponera Cosmonova för kunder eller personal. Kostnader för ytterligare föreställningar rabatteras med 50 %. Av avtalet framgår dock inte hur många sådana rabatterade föreställningar företaget kan få. Priset för att få tillgång till hela Cosmonova för en föreställning under ordinarie öppettider är enligt museets prislista 18 000 kronor respektive 22 500 kronor utanför ordinarie öppettider (exkl. kostnader för vakter). Samma typ av rabatter utöver avtal, utan en övre gräns för nyttjande, gäller även för företag B:s tillgång till museets hörsal och filmsal samt fribiljetter till utställningen och Cosmonova. Sammantaget erbjuds företag B förmåner till ett högre värde än företag A.
Det är inte ovanligt att en sponsor inte fullt ut utnyttjar avtalade förmåner under ett år. Enligt museets tolkning förfaller då automatiskt sponsorns rätt att utnyttja förmånen. Av avtalen framgår dock att om sponsorn låter bli att utnyttja någon rättighet enligt avtalet ska detta inte innebära att rätten förfaller. Om sponsorn vill avstå från sin rätt att utnyttja någon förmån ska detta ske skriftligt.
Moderna museet
Efter att tidigare ha ingått i Statens konstmuseer blev Moderna museet en egen myndighet den 1 juli 1999. Enligt förordningen (1999:563) med instruktion för Moderna museet har myndigheten till uppgift att visa, spegla, samla och bevara modern och samtida konst i alla dess former. Museet ska bl.a. göra samlingarna tillgängliga för en så stor publik som möjligt, ordna utställningar och driva pedagogisk verksamhet samt driva utlånings- och depositionsverksamhet. För sådana uppgifter får museet enligt instruktionen i lämplig omfattning ta ut avgifter för verksamheten. Museet får även utföra undersökningar, utredningar och andra uppdrag åt myndigheter och enskilda. Uppdragsverksamheten ska ha full kostnadstäckning.
Av museets årsredovisning för 2000 framgår att de totala intäkterna uppgick till nära 122 miljoner kronor av vilka 76 % var anslag, 23 % avgifter och 1 % bidrag. Museet redovisar erhållna sponsormedel som intäkter av avgifter och andra ersättningar. I årsredovisningen nämner museet att sponsorer på olika sätt stöttat verksamheten. Vilka intäkter sponsringen har gett framgår dock inte. Under tilläggsupplysningar och noter framgår att museet redovisar barteravtal med Scandinavian Airlines Systems (SAS). Det innebär att museet redovisar intäkter av avgifter och flygkostnader i den omfattning som förmånerna utnyttjas under året.
Myndighetens sponsringsverksamhet
Moderna museet söker sig till sponsorer för att öka de ekonomiska resurserna utöver anslag i syfte att säkra en ledande position inom svenskt och internationellt konstliv. Ett annat motiv är att nå marknadsföringskanaler som museet i annat fall inte skulle kunna finansiera. Sponsring används även som medel för att nå nya och större målgrupper som besökare till museet samt för att öka kunskapen och intresset för museets verksamhet.
Museet har samarbetat med sponsorer sedan 1994/95. Under år 1999 uppgick intäkter från sponsorer i kontanta medel till drygt 1 miljon kronor. Motsvarande intäkter var 1,3 miljoner kronor under år 2000. Därutöver får museet sponsring i form av varor och tjänster, vilket enligt museets uppgift uppgår till större värden än sponsring i kontanta medel. Enligt det underlag revisorerna tagit del av uppgick barteravtalens värde för år 1999 till minst 760 000 kronor. För år 2000 uppgick värdet till ca 1,8 miljoner kronor.
I granskningen har framkommit att museets ekonomiadministrativa funktion inte alltid får kännedom om de överenskommelser av barterliknande karaktär som museet ingår. Värdet av vissa varor och tjänster som museet utbyter med ett företag blir därmed aldrig synligt i redovisningen.
Museets sponsringspolicy
Moderna museet har sedan ombildningen använt den sponsringspolicy som beslutats av styrelsen för Statens konstmuseer (1998-10-06) och som fortfarande tillämpas av Nationalmuseum.
Våren 2001 beslutade Moderna museets styrelse om en policy som ska gälla för museets sponsringssamarbeten
(2001-03-23). Denna policy är i grunden lik den som tidigare tillämpats, men har förtydligats och kompletterats på ett par punkter.
Museets sponsringsstrategi bygger enligt policyn på fyra typer av samarbeten: huvudsponsoravtal, företagsmedlemskap, projekt- och ut-ställnings-spons-ring och barteravtal. En huvudsponsor ska sponsra hela museets verksamhet och samarbetet ska vara av större omfattning än övriga avtal. Som företagsmedlem kan företaget välja att ansluta sig enligt fyra nivåer, varav den lägsta innebär ett årligt belopp om mellan 100 000 och 200 000 kronor. Företaget, dess anställda samt dess chefer och styrelseledamöter erbjuds olika förmåner beroende på anslutningsnivå. Vad gäller sponsoravtal som bygger på barter, dvs. avtal där museet erhåller flygresor och frakter, annonsutrymmen och hotellnätter eller liknande, ska museets behov av sådana tjänster noga övervägas innan avtal ingås.
Utgångspunkten för museets sponsringspolicy är att allt sponsringssamarbete ska ske på ett sätt som är förenligt med museets oberoende. Museets utställningsprogram och konstnärliga val ska inte kunna påverkas och övriga aktiviteter ska inte kunna styras av ett sponsringssamarbete. Detta ställningstagande har lyfts fram och förtydligats i jämförelse med den tidigare policyn. Den uppmärksammade Sony-helgen den 20-21 januari 2001 uppges ha bidragit till detta. Den massmediala uppmärksamheten och kritiken riktades bl.a. mot att företaget tilläts få för stort exponeringsutrymme i museets lokaler. Det avtal som upprättats mellan Moderna museet och Sandberg Event Synergi KB är inte diariefört och avtalet har av museet betecknats som en icke offentlig handling.
I granskningen har museet också framfört att den fastlagda verksamhetsplanen är utgångspunkt för sponsringen för att säkerställa att inriktningen inte ska kunna påverkas.
När det gäller val av sponsorer letar museet fritt och har inga uttalade riktlinjer för vilka företag som är önskvärda samarbetspartner. I första hand söker museet svenska företag som sponsorer, men är inte främmande för att även knyta till sig utländska.
Av såväl den tidigare som den nyligen beslutade policyn framgår att sponsorverksamheten löpande ska följas upp och utvärderas internt inom museet och externt med sponsorerna. Det framgår även att alla former av sponsring ska leda till att museets verksamhet får väsentliga re-surstillskott och att museet genom beräkningar ska säkerställa att så sker. Vad som avses med väsentligt resurstillskott och vilka metoder museet ska använda för att säkerställa ett positiv resultat framgår varken av policy eller annan dokumentation. Hur verksamheten ska följas upp, vilka mål resultaten ska ställas mot och vilka metoder som ska användas i en utvärdering finns heller inte formulerade.
Sedan tre år tillbaka har museet en person som arbetar med sponsring och PR. Den sponsringsansvarige är direkt underställd museichefen. Arbetet motsvarar i dag en årsarbetskraft. Därutöver avsätter museichefen och andra anställda delar av sin tid för sponsorsamarbeten. Förutom denna strategiska satsning på sponsring har museet sedan i december 2000 ett treårsavtal med ett konsultföretag som har i uppdrag att förmedla sponsring till museet. Konsulten ska i samråd med museet etablera kontakt med presumtiva sponsorer
inom och utanför Sverige och är berättigad att inleda förhandlingar för museets räkning. Parternas gemensamma målsättning är att uppnå sponsoravtal till ett värde överstigande 4 miljoner kronor i kontanta medel per kalenderår. Ersättningen till konsulten utgår i form av provision på den sponsring som flyter in i kontanta medel.
Moderna museet reglerar i avtalen hur eventuella tvister mellan företaget och museet ska lösas. Enligt museets uppgift har det aldrig legat i tvist med en sponsor.
Mål och utfall av sponsring i kontanta medel
Enligt museets budgetunderlag avseende 2001-2003 (dnr 11-25/00) uppskattade museet att intäkterna av sponsring i kontanta medel sammanlagt skulle uppgå till 4,1 miljoner kronor under år 2000. Av underlaget framgår även att museet hade gjort erfarenheterna att sponsorer inte är intresserade av att finansiera museets kärnverksamhet - samlingarnas vård och säkerhet, basutbud av utställningar, marknadsföring, administration etc. Sådana kostnader förväntas staten ta ansvar för. Däremot går det att hitta sponsorer som stöder särskilda insatser som t.ex. särskilt öppethållande, inköp av nya konstverk och utställningskostnader utöver basutbudet.
Förväntningarna om sponsorintäkterna för år 2000 infriades dock inte. Intäkterna i kontanta medel uppgick för året till endast 1,3 miljoner kronor. I budgetunderlag avseende åren 2002-2004 (dnr 11-29/01) revideras därför museets antaganden om förväntade sponsorintäkter framöver. För 2001 beräknas sponsringen kunna uppgå till högst 1,5 miljoner kronor. För att kompensera för de minskade sponsorintäkterna vill museet att regeringen höjer anslaget med 2,5 miljoner kronor så att en långsiktig finansiering av verksamheten möjliggörs.
Värdering av motprestationer
Moderna museet värderar de förmåner som erbjuds sponsorn enligt vissa schabloner. Vissa motprestationer värdesätts enligt den prislista som används i den ordinarie verksamheten för lokaluthyrning, visningar, fribiljetter, kataloger etc. I granskningen har museet uppgivit att värdet av att få tillgång till en lokal sedan några år även omfattar administrativa omkostnader såsom vaktpersonal och städning. Vid utnyttjande av en lokal utanför ordinarie öppettider får företaget bekosta vakter och städning.
Museet har i granskningen uppgett att det inte uppskattat värdet av den exponering av företaget som museet ombesörjer. Enligt muntliga uppgifter finns även schabloner för hur arrangemang av "kreativa dagar", utlåning av konstverk, värdet av att få delta vid mottagningar med konstnärer m.fl. förmåner som erbjuds en sponsor värderas. Museet har dock inte styrkt detta med dokument.
Erfarenheter av sponsringens lönsamhet
Sponsringen tillmäts en viss betydelse i museets finansiering. Museichefen och den sponsringsansvarige gör kontinuerligt uppföljningar och har gjort bedömningen att de totala kostnaderna för museets sponsringsverksamhet står i rimlig proportion till de sammanlagda sponsorvärden i form av kontanta medel samt varor och tjänster som museet erhåller. Någon dokumenterad uppföljning av museets strategiska satsning på sponsring eller i vilken mån sponsringens huvudsyfte är uppfyllt har museet dock inte kunnat uppvisa.
Frånsett det ekonomiska utfallet av sponsringen bedömer museet att det finns andra värdefulla effekter av samarbetet med sponsorer. En sådan effekt är att genom företagskontakter nå en publik som i annat fall troligen inte skulle ha besökt museet. Relationen till företagen och deras anställda som får ta del av museets program bedöms som särskilt värdefullt. Ett av samarbetena har gett museet ett värdefullt tillskott av nordisk samtidskonst som kunnat tillföras samlingen. Ytterligare en positiv effekt enligt museets bedömning är att sponsringen ger tillgång till produkter och tjänster m.m. som antingen är för kostsamma eller inte finns tillgängliga på den öppna marknaden.
Barteravtal gällande flygresor och flygfrakter
Moderna museet har sedan 1995 ett samarbete med Scandinavian Airlines System (SAS). Det senast gällande avtalet sträcker sig över perioden 1999-- 2001. Avtalet betecknas som ett sponsoravtal, men innefattar även uppdragsverksamhet med inslag av sponsring. Parterna har utarbetat avtalet i samråd och museet har enligt uppgift anlitat jurist före undertecknandet. Avtalet har inte föregåtts av en upphandling enligt LOU. På avtalet finns inget diarie-nummer angivet, men är enligt uppgift från museet 02-102/99.
Avtalets sponsringsdel
Genom avtalet får Moderna museet ta ut flygbiljetter och flygfrakter till ett samman-lagt värde om 1 500 000 kronor för hela samarbetsperioden, dvs. 500 000 kronor per år. För rese- och transportkostnader som överstiger detta åtagande får museet rabatt på resor och frakter enligt förutbestämda procentsatser. SAS har även ett åtagande att exponera samarbetet med museet i tidtabeller och annat informationsmaterial.
Museet åtar sig under avtalsperioden att exponera samarbetet med SAS för allmänheten i museets lokaler och i samtliga kataloger, övriga trycksaker samt informationsmaterial. I all pressinformation och även i andra publika sammanhang ska SAS omnämnas som officiell samarbetspartner till Moderna museet. Företaget garanteras exklusivitet genom att museet förbinder sig att inte sluta sponsoravtal med annan part som bedriver konkurrerande verksamhet med SAS. Därutöver har museet åtagit sig att så långt det är möjligt försöka påverka att utlandslån av konstverk vars frakter bekostas av andra museer fraktas av SAS. Museet förbinder sig att beställa alla museets flygresor och frakter under samarbetsperioden genom SAS. Om detta avser flygre
sor och frakter inom ramen för avtalet eller samtliga museets resor framgår inte tydligt. Enligt uppgift har museet inte sett sig förhindrat att anlita andra flygbolag för resor och frakter, något man också gör. Museet uppger vidare att det inte aktivt försökt påverka andra museer att anlita SAS.
Förutom exponering åtar sig museet en rad övriga motprestationer. Vid lokalutnyttjande och för de arrangemang som sker utanför de ordinarie öppettiderna framgår av avtalet att SAS ska svara för samtliga administrativa kostnader samt andra extra kostnader såsom vaktpersonal etc. Vad de administrativa kostnaderna innefattar framgår inte av avtalet, men museet uppger i granskningen att de innefattar lönekostnader och andra administrativa omkostnader för personal i samband med arrangemanget. Museet står dock för kostnaderna för guidade visningar av tillfälliga och permanenta utställningar samt kostnader för vaktpersonal vid arrangemang med upp till 20 deltagare.
Exempelvis får SAS fem gånger per år tillgång till museets lokaler (ej utställningslokaler) för representation inklusive visning då museet är stängt för allmänheten. Vilka av museets allmänna lokaler som ställs till företagets förfogande framgår inte. SAS får även för egen del disponera hela museet en heldag per år (företrädesvis en måndag) för en mottagning, kundträff, personalaktivitet e.d. Årligen ska museet även arrangera en kreativ dag på museet för en utvald grupp om max 40 personer inom SAS. Museet svarar då för planering och genomförande. Sponsorkort som berättigar till fri entré, inbjudningar till varje förhandsvisning på museet, inbjudningar till övriga programverksamheter som museet arrangerar, gratis utställningskataloger, biljetter till museets utställningar utomlands och till vandringsutställningar i Sverige, specialvisningar för företagets konstförening respektive kunder eller andra målgrupper är exempel på andra motprestationer som erbjuds i begränsat antal. SAS personal får rabatt på inträdesavgift för en person plus en gäst, rabatt på museets egenproducerade utställningkataloger samt i museets butik.
Av avtalet framgår inte vad som sker med de förmåner som inte utnyttjas under året - om de får utnyttjas under därpå följande år eller om rätten till förmånen är förbrukad. Under 1999 utnyttjade Moderna museet hela förmånen, dvs. upp till värdet 500 000 kronor. För år 2000 utnyttjades inte förmånen mer än till 350 000 kronor. Enligt en särskild överenskommelse med SAS får museet nyttja resterande del fram t.o.m. 1 juli 2001. Enligt museet har SAS utnyttjat alla förmåner enligt avtalet under 1999 och 2000.
Avtalets uppdragsdel
Moderna museet ges exklusiv rätt att medverka vid konstnärlig utsmyckning av SAS lounger på flygplatser runt om i världen.
Uppdragsdelen i avtalet omfattar utsmyckning av fyra till fem lounger per år under samma avtalstid som gäller för sponsringen. Mot en ersättning om 120 000 kronor per utsmyckad lounge svarar museet för inköp av konst, inramning, packning, transport och försäkring fram till Arlanda flygplats. Museet svarar även för arbete inför utsmyckningen samt upphängning av konstverken. Den konst som köps in för loungerna doneras av SAS till museet efter senast tre år.
För konst, utfört arbete samt kostnader för resor, traktamenten och hotell ska museet fakturera SAS. Parterna har överenskommit att arbetskostnaden
per dag, inklusive sociala avgifter, uppgår till 1 800 kronor för en intendent, 1 200 kronor för en tekniker respektive en assistent. Ersättningen motsvarar en avgift per timma om 150-225 kronor. I annan uppdragsverksamhet, t.ex. för konservatorsarbeten, tar museet ut en avgift om 600 kronor per timma. Som förklaring till att museet inte tillämpar avgiftsförordningens regler om full kostnadstäckning vid utsmyckningen anger museet att de konstverk som köps in representerar ett stort värde för museet och därför tillåter sig vara generösa på denna punkt.
Konstverken som tillförs museets samling ska därefter i alla sammanhang av museet presenteras på ett sådant sätt att det framgår att de har förvärvats i samarbete med SAS. Någon tidsgräns för denna exponering framgår inte av avtalet.
Statens försvarshistoriska museer - Armémuseum
Statens försvarshistoriska museer (SFHM) har till uppgift att samla och bevara föremål av betydelse för kunskapen om det svenska försvarets verksamhet. Myndigheten ska också sprida kunskap om försvarets verksamhet genom tiderna och dess roll i samhällsutvecklingen. Inom ämnesområdet ska SFHM även bedriva forskning. SFHM är tillsynsmyndighet för museer och samlingar inom Försvarsmakten samt för de museer som i olika driftsformer verkar på platser där det tidigare funnits militära förband. I myndigheten ingår Armémuseum, Flygvapenmuseum samt Försvarets traditionsnämnd. Armémuseum ska fullgöra uppgifter inom myndigheten som rör lantförsvaret och statens trofésamling. Museets mål är bl.a. att visa det svenska lantförsvarets utveckling ur den vanliga människans perspektiv och att visa på kopplingen mellan försvar och samhälle.
Myndigheten ska bl.a. hålla ett urval av samlingarna tillgängligt för allmänheten samt driva och stödja utställningsverksamhet och annan pedagogisk verksamhet. För detta får myndigheten enligt instruktionen (1992:514) i lämplig omfattning avgiftsbelägga verksamheten. Myndigheten får även utföra undersökningar, utredningar och andra uppdrag åt myndigheter och enskilda. För uppdragsverksamheten får myndigheten ta ut ersättning motsvarande kostnaderna för verksamheten. Avgiftsinkomsterna får disponeras av myndigheten.
Invigningen av Armémuseum
Armémuseum öppnades åter den 25 maj 2000 efter att ha varit stängt för allmänheten sedan i januari 1993 på grund av ombyggnad. Inför museets öppnande ville myndigheten ha en festlig och minnesvärd invigning, men bedömde att den inte hade de personella resurser som skulle krävas för att organisera ett sådant program. SFHM fick då ett erbjudande från Cinevision AB att företaget kunde åta sig att arrangera invigningen med endast en förlustgaranti från myndigheten som säkerhet. Cinevision skulle i övrigt stå hela den ekonomiska risken. Företagets verkställande direktör skulle inte ta ut någon ersättning för sitt projektledarskap. Myndigheten accepterade erbjudandet utan att göra en upphandling enligt LOU.
Skriftligt avtal upprättades mellan SFHM/Armémuseum och Cinevision AB den 14 juli 1999. Avtalet är diariefört först året därpå (dnr 284/00). Av avtalet framgår att Cinevision tar på sig det totala ansvaret för genomförandet av en manifestation som skulle pågå i fyra dagar. Hela evenemanget skulle enligt avtalet finansieras av sponsorer samt med biljett-intäkter. I Cinevisions totalansvar ingick bl.a. att söka efter och sköta förhandlingarna med presumtiva sponsorer. Sponsorintäkterna beräknades vid avtalsskrivningen uppgå till 3 miljoner kronor. Dessutom förväntades en viss sponsring genom produkter, t.ex. drycker.
Hur stora de totala kostnaderna beräknades bli framgår inte av avtalet. Den redovisade ekonomiska kalkylen är ofullständig och flertalet av ut-gifts---posterna har inte kostnadsberäknats.
Museet åtar sig att betala en förlustgaranti om 400 000 kronor exkl. moms i de fall övriga aktiviteter inte skulle ge
de önskade intäkterna. Cinevision står enligt avtalet hela risken för de överskjutande eventuella kostnaderna gentemot sina underleverantörer. Om evenemanget däremot skulle gå med vinst skulle överskottet tillfalla Armémuseum. Avtalet speglar höga förväntningar - både på evenemanget som sådant och på de intäkter som evenemanget skulle kunna generera. SFHM bedömde att förutsättningarna var gynnsamma för att hela invigningens kostnader skulle täckas med sponsormedel och att Cinevision skulle infria sina åtaganden. Myndigheten anlitade inte jurist innan avtalet undertecknades.
Under planeringsfasen genomfördes regelbundna uppföljningsmöten mellan Cinevision och SFHM. Några formella budgetdiskussioner fördes dock inte. Myndigheten fann heller inga skäl att diskutera detta eftersom total-ansvaret avseende finansieringen vilade på Cinevision. Däremot begärde myndigheten att fortlöpande få veta hur presumtiva sponsorer svarat. SFHM uppger att det utifrån Cinevisions uppgifter inte fanns skäl att anta att det förelåg svårigheter att hitta sponsorer.
SFHM:s styrelse har vid varje sammanträde under hösten 1999 och våren 2000 fått information om den planerade invigningen. Enligt uppgift från myndigheten har styrelsen under denna tid inte haft några invändningar när det gäller handläggningen av invigningsprojektet.
Sponsorintäkter uteblev
Invigningsfesten hölls den 25-28 maj 2000 och slutade med en stor förlust. Såväl publikintäkter som sponsorintäkter uteblev. Först några dagar innan invigningen fick SFHM:s ledning besked från Cinevision att förväntade intäkter inte skulle komma att flyta in. Saab AB var en presumtiv sponsor som Cinevision länge räknade med utifrån muntliga överläggningar, men något skriftligt sponsoravtal mellan Saab och Cinevision upprättades aldrig. Dagen före invigningen fick SFHM ett brev från Saab där företaget meddelar att det hade för avsikt att sponsra Armémuseums kommande verksamhet, inte själva invigningen.
Två veckor efter invigningen lämnade Cinevision en preliminär redovisning för hela evenemanget. Myndighetens chef fattade då ett beslut om att betala entrébiljetterna för de gäster (1 200 st.) som Armémuseum inbjudit till invigningen och till det pris som Cinevision satt för just invigningskvällen. Motivet för beslutet uppges vara att de mest angelägna fordringarna, i första hand till medverkande artister, skulle kunna betalas för att undvika att nya Armémuseum skulle få negativ publicitet. Efter invigningen ställde ett antal leverantörer krav på SFHM för leveranser för vilka man inte fått betalt av Cinevision. Myndigheten ersatte en del av dessa krav efter att först ha rådgjort med juridisk expertis.
Enligt en revisionsrapport från RRV (dnr 30-2000-0841) har SFHM uppvisat kostnader avseende invigningen om total 1 522 490 kronor exkl. moms, dvs. drygt 1,1 miljoner kronor mer än vad myndigheten åtagit sig enligt avtal.
RRV konstaterar att SFHM vid årsbokslutet inte redovisat några fordringar gentemot Cinevision AB. Myndigheten har heller inte upprättat något beslutsprotokoll eller på annat sätt dokumenterat varför fakturor utöver avtalet med Cinevision betalats.
Den 4 februari 2001 lämnade Cinevision in en ansökan om betalningsföre-läggande till kronofogdemyndigheten (målnr: 06-4616-01) där företaget yrkar att Saab ska ersätta Cinevision för kostnader för invigningen till ett belopp om totalt 5,9 miljoner kronor. Saab har bestridit Cinevisions yrkanden och ärendet har på Cinevisions begäran överlämnats till tingsrätten (akt T 658-01).
I maj 2001 har SFHM ännu inte tagit del av någon slutredovisning av projektet från Cinevision. Vid varje styrelsesammanträde efter invigningen har SFHM:s handläggning av invigningen diskuterats bl.a. i syfte att dra lärdom av misstagen. Styrelsen har dock inte diskuterat någon sponsringspolicy för myndigheten, men ställer sig enligt myndigheten positiv till de försök som gjorts och fortsatt görs för att söka sponsorer. I maj 2001 pågår fortfarande förhandlingar mellan Saab och SFHM/Armémuseum om företagets kommande sponsring av Armémuseums verksamhet.
Effekter av utebliven sponsring - ett jämförande exempel
Våren 2000 granskade Riksdagens revisorer den Sydafrikasatsning regeringen genomförde i november 1999 med avseende på hur satsningen finansierats (Regeringens sydafrikasatsning, granskningspromemoria 2000-03-22). Satsningen genomfördes i form av en manifestation i Sydafrika med deltagande från såväl offentliga som privata aktörer. Manifestationen var tänkt att finansieras dels genom särskilt anslagna statliga medel, dels genom extern finansiering (biljettintäkter, sponsring, deltagaravgifter etc.) Ett konsultföretag fick bl.a. i uppdrag att leta fram sponsorer i Sverige. I en preliminär budget som utarbetats av sekretariatet inom Regeringskansliet gjordes bedömningen att ca 5 miljoner kronor skulle täckas av sponsorintäkter.
Enligt sekretariatet följde konsulten aldrig upp sponsorernas löften och under hösten 1999 sjönk de beräknade sponsormedlen till omkring 500 000 kronor. Revisorerna framförde i sin granskning att även de förväntade intäkterna om 500 000 kronor våren 2000 framstod som osäkra. Genom uteblivna sponsorintäkter kunde även andra aktiviteter, som inledningsvis antogs vara självfinansierade, komma att behöva finansieras från anslag på statsbudgeten.
Satsningen har även grans-kats av konstitutionsutskottet (bet. 2000/01:KU2,- rskr. 2000/01:1). Konstitutionsutskottet konstaterar att en del av satsningen har åsamkat staten kostnader. Dessa kostnader hade vid utskottets behandling av ärendet ännu inte fördelats på andra anslag.
Inom UD hanterar en särskild arbetsgrupp slutregleringen av de ekonomiska förhållandena i samband med manifestationen. Trots försök har det enligt uppgift från UD ännu i april 2001 inte gått att klarlägga vilka sponsormedel som influtit.
Finansinspektionen
Finansinspektionen är central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. De övergripande målen för Finansinspektionens verksamhet är att bidra till finanssektorns stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd.
Enligt Finansinspektionens instruktion (1996:596) finns regler om bisysslor för myndighetens tjänstemän. En tjänsteman får inte, varken för egen del eller annans räkning, driva eller ha del i ett företag vars verksamhet faller inom inspektionens tillsynsområde. Han eller hon får heller inte vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag. Generaldirektören får inte utan regeringens tillstånd ha lån hos företag som står under inspektionens tillsyn.
Under myndighetens tillsyn står 2 500 företag, exempelvis banker och andra kreditinstitut, värdepappersbolag och fondbolag, börser, försäkringsbolag och försäkringsmäklare. För att driva en verksamhet som erbjuder finansiella tjänster krävs tillstånd av Finansinspektionen. Myndigheten ingriper mot företag som bryter mot lagar och regler på finansmarknaden, ytterst genom att dra in deras tillstånd.
Finansinspektionen tar ut offentligrättsliga avgifter, bl.a. tillsynsavgifter och ansökningsavgifter. Dessa avgifter, vilka myndigheten inte får disponera, uppgick år 2000 till ca 130 miljoner kronor. Myndigheten tar också ut avgifter enligt avgiftsförordningen 4 § och 15 § (avgifter för kopior, bevis och registerutdrag). I övrigt finns inget bemyndigande enligt regleringsbrev för myndigheten att bedriva uppdragsverksamhet och därmed ta ut avgifter från företag och enskilda.
Värdskap för IOSCO-konferens 2001
Förutom tillsyns- och analysuppgifter ska myndigheten medverka i internationellt samarbete som rör inspektionens verksamhetsområde. Finansinspektionen är medlem i IOSCO (International Organization of Securities Commission), en global samarbetsorganisation för värdepappersfrågor inom finansmarknaden. I IOSCO ingår ca 85 tillsynsmyndigheter som medlemmar, 36 börser och marknadsplatser som anslutna medlemmar samt 120 större värdepappersföretag och branschorganisationer som observatörer.
Värdskapet för organisationens årsmöten cirkulerar bland medlemmarna. Vid årsmötet 1998 anmälde Finansinspektionen att de kunde åta sig värdskapet 2001. Den 26:e årliga konferensen kommer att hållas i Stockholm den 23-29 juni. Finansinspektionen hade inför årsmötet 1998 underhandskontakter med Finansdepartementet angående värdskapet för konferensen 2001 för att muntligt försäkra sig om ett ekonomiskt bidrag från regeringen. Något formellt regeringsuppdrag att arrangera konferensen för Sveriges räkning har inspektionen inte fått.
För de praktiska arrangemangen kring konferensen anlitar inspektionen Stockholm Convention Bureau, som upphandlats enligt LOU.
IOSCO-konferensens finansiering
Enligt uppgift från Finansinspektionen brukar IOSCO-konferensen av tradition finansieras med deltagaravgifter, bidrag från arrangörslandet samt intäkter från några utvalda sponsorer. Finansinspektionen har beslutat att använda samtliga av dessa finansieringsalternativ för årets konferens. De totala kostnaderna för konferensen har preliminärt budgeterats till ca 17,5 miljoner kronor.
Regeringen har inför planeringen av konferensen utlovat ett stöd om 5 miljoner kronor. Enligt regeringsbeslut 2000-10-12 överfördes 1 miljon kronor till Finansinspektionen (Fi 2000/3727). I regeringens tilläggsbudget till statsbudgeten för 2001 föreslår regeringen att resterande belopp om 4 miljoner kronor tillförs myndigheten. Regeringen har också i beslut 2001-03-22 gett Finansinspektionen i uppdrag att redovisa de kostnader och intäkter som konferensen medför.
Intäkter från deltagaravgifter beräknas kunna uppgå till ca 7 miljoner kronor. Finansinspektionen har därutöver budgeterat intäkter från sponsring om maximalt 11,4 miljoner kronor. Syftet med att söka finansiering från sponsorer menar inspektionen är att minimera statens kostnader.
Företag under FI:s tillsyn bland sponsorerna
För konferensens finansiering har Finansinspektionen knutit till sig nio företag/orga-nisa-tioner som sponsorer, varav åtta står under inspektionens tillsyn. Överläggningar med OM-gruppen, den organisation som har utsetts till att vara konferensens huvudsponsor och samarbetspartner, inleddes redan i samband med att Finansinspektionen åtog sig värdskapet. Inspektionen har sedan fört diskussioner med OM om vilka ytterligare sponsorer som skulle kunna vara tänkbara. Kontakter togs med ett utvalt antal större internationellt verksamma institut, inkl. Riksbanken , som exponerar sig mot den globala värdepappersmarknaden och som kunde tänkas ha ett intresse av att synas i ett internationellt sammanhang. Myndigheten har inte dokumenterat hur urvalet av sponsorerna har gått till. Av de totalt tio tillfrågade företagen/instituten avböjde två från att delta.
Finansinspektionen uppger att muntliga avtal om sponsring träffades med sju företag samt Riksbanken i början av år 2000. Finansinspektionen har därefter upprättat skriftliga samarbetsavtal där villkoren för sponsringen närmare regleras. I början av maj 2001, en dryg månad före konferensens genomförande, är det sista av de totalt nio skriftliga avtalen upprättade. Enligt avtalen uppgår sponsringen till ett sammanlagt värde om maximalt 11,4 miljoner kronor. Diarienummer finns inte angivet på något av de avtal revisorerna tagit del av.
Finansinspektionen och OM har i samarbetsavtalet kommit överens om att tillsammans och till lika delar slutligt svara för de totala kostnaderna för konferensen sedan utgifter och övriga intäkter (deltagaravgifter och sponsorbidrag) avräknats. Parterna ska vardera stå för ett belopp om maximalt 5 miljoner kronor. Om kostnaderna understiger det totala åtagandet ska parternas respektive åtagande minskas i motsvarande grad. Om kostnaderna för konferensen överstiger åtagandet ska Finansinspektionen ensam stå för den överskjutande kostnaden. Av OM:s totala åtagande erläggs 1,5 miljoner kronor i form av sponsorbidrag innan konferensens genomförande.
Enligt de slutna avtalen, huvudsponsoravtalet undantaget, varierar sponsormedlen mellan 400 000 kronor och 1,5 miljon kronor plus moms. Intäkterna från den enskilde sponsorn ska användas för att täcka vissa kostnader i samband med en måltid under konferensperioden. Företaget får då även stå som värd för måltiden. De motprestationer som Finansinspektionen erbjuder är framför allt exponering. Åtagandena från Finansinspektionens sida består i att exponera företaget i konfe-rens-trycksaker såsom program och menyer samt på konferensens webbplats. Företaget får även ha en monter uppställd på Stockholmsmässan under konferensen. Därutöver har företaget rätt att delta med 20 personer i konferensens öppna program inkl. lunch under tre dagar samt med mellan 10 och 20 personer vid den måltid där företaget har värdskapet.
De avtal som tecknats mellan Finansinspektionen och de sponsrande företagen har i huvudsak en likartad utformning. Av samtliga avtal framgår den summa pengar företaget ska bidra med och vilka rättigheter företaget har vad gäller exponering, medverkan m.m. Endast ett av avtalen reglerar dock frågor rörande avtalets giltighetstid, när betalning ska erläggas och hur eventuella tvister ska lösas. Enligt uppgift från inspektionen har företaget i detta fall själv velat stå för utformningen av avtalet och inte velat tillämpa den mall som Finansinspektionen använt i övriga fall. Även överenskommelsen med Riksbanken skiljer sig från de övriga. Här har en muntlig överenskommelse gjorts mellan Finansinspektionen och Riksbanken som senare skriftligt bekräftas genom ett dokument som endast undertecknats av Riksbanken.
För en tillsynsmyndighet råder höga krav på opartiskhet. Myndigheten ska stå oberoende i förhållande till de företag/institut den har tillsyn över. Enligt uppgift från Finansinspektionen har frågan om lämpligheten i att ta emot sponsormedel från tillsynsobjekt diskuterats internt inom inspektionen innan beslut tagits om värdskapet för konferensen. Inom myndigheten har man emellertid inte bedömt att det föreligger någon risk med att ingå sponsoravtal med tillsynsobjekt eftersom konferensen ska genomföras skild från inspektionens verksamhet i övrigt.
Vid granskningen har framkommit att Finansinspektionen varken har tagit något formellt myndighetsbeslut eller upprättat någon intern promemoria som beskriver på vilka grunder inspektionen vänder sig till tillsynsobjekt för sponsring.
Finansinspektionens styrelse har heller inget att erinra mot inspektionens konferensåtagande och samarbetet med sponsorer. Styrelsen informerades om konferensen och det planerade samarbetet med huvudsponsorn OM första gången hösten 1998. Därefter har styrelsen berört frågan i februari 2000 då den beslutade om budgetunderlag för Finansinspektionen avseende budget
åren 2001-2003 (dnr 1594-00-100), där inspektionen gör en hemställan om att för budgetåret 2001 få en förstärkning med 5 miljoner kronor för att arrangera IOSCO-konferensen.
Finansdepartementet har kännedom om att konferensen till stor del ska finansieras med sponsormedel och frågan har ur en lämplighetsaspekt diskuterats med Finansinspektionen. Då konferensen anses vara väl avgränsad från den löpande tillsynsverksamhet som inspektionen bedriver har departementet inte funnit anledning att ifrågasätta lämpligheten i att Finansinspektionen sluter affärsöverenskommelser med tillsynsobjekt.
Revisorernas överväganden och förslag
Riksdagens revisorers granskning omfattar sponsring av statliga myndigheter. Sponsring av statliga institutioner i annan organisatorisk form, t.ex. bolag och stiftelser på kulturområdet, ingår således inte. Flera av de iakttagelser som görs i granskningen kan dock vara giltiga även för sådana verksamheter. Totalt omfattar granskningen 18 myndigheter som i dag har eller tidigare har haft ett samarbete med sponsorer. Hälften av dessa är museimyndigheter.
Sponsring är en relativt ny finansieringsform inom statlig förvaltning. Det saknas allmänna riktlinjer för sponsring och även mer specifika regler för hur sponsring ska hanteras av myndigheterna i t.ex. redovisningen. Om sponsring är ett effektivt sätt att öka resurserna till myndigheternas verksamhet är oklart. Mycket tyder på att myndigheternas ekonomiska uppföljning och utvärdering av sponsringsverksamheten har stora brister eller är obefintlig.
Principiella utgångspunkter för sponsring
Statsmakterna har vid flera tillfällen uttalat sig positivt om sponsring, framför allt för kultursektorns vidkommande. Några allmänna riktlinjer för vilka statliga verksamheter som får ta emot sponsring och i vilken omfattning har däremot inte utfärdats. Ingen av de myndigheter som ingår i granskningen har i regleringsbrev ett bemyndigande om att få finansiera sin verksamhet med sponsorintäkter.
Förtroendet för myndighetens kärnverksamhet
Revisorerna vill framhålla att det för statliga myndigheter finns vissa risker med sponsringssamarbete. Förvaltningsmyndigheter ska iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. Ett samarbete med sponsorer bör enligt revisorernas uppfattning därför noga övervägas. Samarbetet ska t.ex. inte stå i strid med övergripande politik och politiska mål, ej heller med myndighetens mål och grundprinciper. I verksamheter där myndighetsutövning gentemot enskilda eller företag förekommer bör särskild försiktighet iakttas vid finansiell samverkan med extern part. En myndighets objektivitet ska inte kunna ifrågasättas. Bara misstanken om att en myndighet inte agerar opartiskt kan rubba förtroendet för myndigheten och vara till skada för dess verksamhet.
I granskningen har framkommit att Finansinspektionen i samband med värdskapet för en internationell värdepapperskonferens i juni 2001 har vänt sig till sponsorer för att få hjälp med finansiering. Sammanlagt beräknas sponsorintäkterna utgöra mer än hälften av konferensens finansiering. Åtta av de totalt nio företag eller organisationer som myndigheten slutit sponsoravtal med står under myndighetens tillsyn. Varken Finansinspektionen, dess styrelse eller Finansdepartementet har bedömt att det föreligger någon risk med att motta sponsormedel från tillsynsobjekt eftersom konferensen genomförs skild från inspektionens verksamhet i övrigt. Revisorerna gör en annan bedömning. Att en tillsynsmyndighet sluter affärsöverenskommelser med företag som står under dess tillsyn anser revisorerna är olämpligt. Det finns en risk för jävs-liknande förhållanden och ett ifrågasättande av Finan
sinspektionens opartiskhet. Myndigheten och dess kärnverksamhet kan därmed komma att lida skada.
Kärnverksamheten kan även komma att lida skada om t.ex. myndighetens sponsoravtal eller handlande i samband med sponsring leder till kritik från allmänhet eller medier eller om en tvist mellan parterna uppstår. Två av de museimyndigheter som revisorerna granskat närmare har nyligen utsatts för massmedial uppmärksamhet och fått kritik för evenemang där sponsring finns med i bilden.
Revisorerna anser att regeringen inte på ett tillfredsställande sätt har tagit ställning till vilka verksamheter och vilka myndigheter som får motta sponsring. Tillstånd från regeringen bör enligt revisorernas uppfattning krävas för sponsring eftersom denna finansieringsform i normalfallet inte kan anses vara förenlig med myndighetsutövning.
Finansiella risker och kostnader för sponsring
Det finns enligt revisorernas uppfattning också skäl att beakta de risker av finansiell art som exempelvis en övertro på sponsring som intäkts-källa kan föranleda. Revisorerna har i granskningen sett exempel på projekt där stora förväntningar ställts till sponsring som huvudsaklig finansieringskälla, men där finansieringen tryggas genom skriftliga sponsoravtal först i ett sent skede av planeringen eller inte alls. Genom uteblivna sponsorintäkter kan kostnader komma att belasta myndighetens anslag och därmed påverka verksamheten.
I det granskade fallet om Armémuseums invigning förväntades sponsorintäkterna bli omfattande, men visade sig utebli helt. Trots ett bristfälligt budgetunderlag från den konsult som åtagit sig att arrangera invigningen tog myndigheten på sig en förlustgaranti i de fall övriga aktiviteter inte skulle ge de önskade intäkterna. Myndigheten överskred sina skyldigheter enligt avtalet med konsulten genom att utbetala nära fyra gånger så mycket pengar jämfört med vad som överenskommits. Dessa kostnader har kommit att belasta myndighetens övriga verksamhet. Enligt revisorernas uppfattning borde grundfinansieringen av projektet ha varit löst och avtal med sponsorer slutna i ett inledande skede av planeringen då det fortfarande fanns möjlighet att stoppa eller sänka ambitionsnivån i projektet. Myndigheten kringgick lagen om offentlig upphandling när konsulten anlitades och fick på detta sätt heller inget alternativt koncept för invigningen och dess finansiering att jämföra med. Revisorerna är kritiska till hur myndigheten hanterat detta ärende.
Revisorerna kan även konstatera att sponsringen tar resurser i anspråk. För de myndigheter som har en fortlöpande sponsringsverksamhet och flera parallella sponsorer kan dessa resurser vara betydande. Resurser krävs både för att söka efter sponsorer, för att tillhandahålla de förmåner myndigheten förbundit sig vid i avtal och för att i övrigt administrera och följa upp verksamheten. En museimyndighet i granskningen har som ett led i en strategisk satsning på sponsring inrättat en heltidstjänst enbart för sponsring och PR.
Revisorerna menar att det finns anledning att anta att intäkterna av sponsring är konjunkturberoende. Därmed framstår det som viktigt att myndigheten
inte dimensionerar sin normala verksamhet så att den förutsätter en extern finansiering.
Revisorernas förslag
Regeringen bör ta ställning till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring.
En myndighets rätt att finansiera sin verksamhet med sponsring bör komma till uttryck i regleringsbrev på samma sätt som gäller för uppdragsfinansiering. Riktlinjer för sponsringens omfattning bör också anges i regleringsbrev liksom krav på återrapportering.
Definition och riktlinjer
Sponsring omfattas inte av något särskilt regelverk och begreppet har inte närmare definierats. Revisorerna har för en definition fått vända sig till de intresseorganisationer som finns på området för att få vägledning.
Flera myndigheter i granskningen har uttryckt en osäkerhet om ifall det stöd de får från företag är att betrakta som sponsring eller ej. Gränsdragningsproblem föreligger framför allt gentemot bidrag och donationer (utan direkt motprestation) och uppdragsverksamhet (som är avgiftsbelagd). I granskningen noteras att termen uppdragsfinansiering inte heller har givits en entydig definition. Statskontoret har tidigare uppmärksammat att begreppet tolkas på olika sätt och att det är svårt att skilja uppdragsverksamhet från andra typer av kommersiell verksamhet. Detta kan i granskningen åskådliggöras med hjälp av Moderna museets avtal med SAS där museet frångått reglerna om full kostnadstäckning i uppdragsverksamhet med hänvisning till att museet erhåller sponsring i form av konstverk som en slags delbetalning.
Även inom ramen för den definition av sponsring som tillämpas i granskningen förekommer olika benämningar. Vissa myndigheter talar hellre om samarbete med ett företag än om sponsring. När det gäller sponsring i form av varor och tjänster förekommer även det engelska begreppet barter som kännetecknar ett slags byteshandel.
Nya finansieringsformer som inte med tydlighet faller in under gängse definitioner bör enligt revisorernas uppfattning ägnas särskild uppmärksamhet. Revisorerna anser att begreppet sponsring måste ges en tydligare innebörd. En tydlig definition har stor betydelse för hur andra lagar och förordningar ska tillämpas, t.ex. vad gäller redovisning och upphandling.
Redovisning och återrapportering avseende sponsring
I statsredovisningen finns information om myndigheternas tillgångar, kostnader och intäkter. Intäkter från sponsring går dock inte att utläsa. Av myndigheternas årsredovisningar framgår heller inte alltid om sponsring av verksamheten förekommer. Detta leder till att regering och riksdag inte kan få information om sponsringens omfattning och utveckling.
Av granskningen framgår att myndigheterna hanterar intäkter från sponsring på olika sätt. De flesta bokför sponsring i kontanta medel som ett bidrag till verksamheten. Övriga bokför den som en avgift eller annan ersättning för
utförd prestation. Valet av intäktsslag har även betydelse för hur myndigheten redovisar ingående mervärdesskatt. Det har i granskningen även uppmärksammats att myndigheter som får sponsring i form av varor eller tjänster sällan eller aldrig tar upp denna in natura-sponsring i redovisningen. Ett av skälen till detta anges vara att värdet av den kan vara svårt att uppskatta eftersom det inte alltid framgår av avtalet mellan parterna.
Sponsring av statliga myndigheter har förekommit sedan mitten av 1990-talet, för någon myndighet tidigare än så. Revisorerna anser det otillfredsställande att riktlinjer för hur sponsring ska hanteras i redovisningen ännu inte utfärdats. Det centrala när det gäller redovisningsskyldighet är transparens, dvs. insyn och öppenhet. Intäkter av sponsring är att betrakta som allmänna medel som ska tas upp i den offentliga redovisningen. Även sponsring i form av varor eller tjänster är enligt revisorernas uppfattning definitionsmässigt intäkter eller tillgångar som tillförs myndigheten och bör redovisas i enlighet med gällande principer och normer för redovisning.
Sponsring och konkurrensfrågor
Från företagens sida syftar sponsring till att få kommersiella rättigheter att bli förknippad med, i det här fallet en myndighet eller dess projekt. Av de avtal som revisorerna granskat framgår i vissa fall att sponsorerna erbjuds exklusivitet. Detta innebär att myndigheten förbinder sig att inte inleda samarbete med andra företag som bedriver konkurrerande verksamhet med sponsorn eller verkar i samma bransch.
Verksamheter eller projekt kan ha olika stark attraktionskraft på företag beroende på vilket associations- eller marknadsföringsvärde som ligger i ett sådant samarbete. Det kan därmed uppstå en konkurrenssituation bland presumtiva sponsorer när det gäller rätten att stödja en verksamhet, ett projekt eller evenemang som garanterat ger uppmärksamhet eller skapar goodwill. Om en sådan konkurrenssituation föreligger då sponsringen inte ges i kontanta medel, utan i form av varor och tjänster, skulle lagen om offentlig upphandling (LOU) kunna bli aktuell att tillämpa. Det är dock inte klarlagt om sådan sponsring som myndigheten erhåller i form av varor och tjänster ska upphandlas. Oklarheten gäller huruvida sponsring ska tolkas som att myndigheten anskaffar varor eller tjänster eller som att myndigheten säljer annons- eller exponeringsplats.
Revisorerna har i granskningen noterat att ingen av myndigheterna tillämpar LOU när den genom ett sponsringssamarbete anskaffar varor eller tjänster. Även om ett upphandlingsförfarande inte tillämpas föregås ett kontrakt i regel av ett aktivt sökande efter och förhandlingar med presumtiva sponsorer från myndighetens sida. Detta sker dock inte i syfte att jämföra alternativa leverantörer av likvärdiga varor eller tjänster.
Av den sponsringspolicy Moderna museet antagit framgår t.ex.
att sponsring i form av barter ska bygga på att museet har ett behov av varorna eller tjänsten. Detta tyder på att ett sponsringssamarbete inleds för att det finns ett grundläggande anskaffningsbehov. Betalning sker dock genom att tillhandahålla förmåner utifrån den egna verksamheten. Det avtal mellan Moderna museet och SAS som revisorerna studerat innefattar en rad olika förmåner
utöver exponering, vilket enligt revisorernas uppfattning då inte kan tolkas som att museet enbart säljer exponeringsplats. Samtidigt visar exemplet att myndigheten förbinder sig att anlita samma leverantör under lång tid utan att först ha gjort efterforskningar om alternativa leverantörer. Museet förbinder sig därutöver i avtalet att påverka att SAS anlitas vid utlandslån av konstverk vars frakter bekostas av andra museer.
Revisorerna menar att oavsett om LOU är tillämpbar på in natura-sponsring eller ej är myndigheten skyldig att iaktta verksförordningens övergripande krav på kostnadseffektivitet och det allmänna kravet på en objektiv och opartisk handläggning. Den typ av överenskommelser som Moderna museet har ingått med SAS kan enligt revisorernas mening vara konkurrenshämmande. Det är dessutom tveksamt om hanteringen är förenlig med verksförordningens regler.
Revisorerna menar att en anskaffning av varor och tjänster via sponsorer inte får äventyra ett normalt anbudsförfarande eller på annat sätt leda till att konkurrensen sätts ur spel. Om myndigheten beslutar sig för att stödja sina sponsorer genom att t.ex. köpa just dessa företags produkter ska detta enligt revisorernas uppfattning motiveras skriftligen.
Revisorernas förslag
Regeringen bör tillse att sponsring som finansieringsform ges en tydlig definition.
Regeringen bör tillse att Ekonomistyrningsverket utarbetar riktlinjer för hur myndigheterna i redovisningen ska hantera sponsring i kontanta medel och i form av varor och tjänster.
Regeringen bör tillse att Ekonomistyrningsverket utreder hur sponsring ska kunna utläsas ur myndigheternas årsredovisning samt ur statsredovisningen.
Regeringen bör ta initiativ till att se över lagen om offentlig upphandling i syfte att klargöra hur den ska tillämpas på sponsring i form av varor och tjänster.
Myndigheternas hantering av sponsring
Det är revisorernas uppfattning att samma normer som gäller för andra verksamheter som utförs av myndigheten bör gälla för samarbete med sponsorer. Sponsringen måste ske på ett öppet sätt, ha allmänhetens förtroende och tåla en offentlig granskning. Även om intäkter från sponsring ses som ett extra tillskott till verksamheten är det ytterst statens medel och tillgångar som används för att i utbyte ge sponsorer exklusiva förmåner.
Vikten av interna riktlinjer
Endast ett fåtal av de 18 myndigheter som samarbetar med sponsorer har utarbetat skriftliga riktlinjer för sin sponsringsverksamhet. De dokument som upprättats är enligt revisorernas uppfattning relativt allmänt hållna och be
döms inte kunna ge tydlig vägledning för hur myndigheten ska förhålla sig till sponsring och hur den ska hanteras i verksamheten. Några preciserade målsättningar med sponsringsverksamheten uttryckta i ekonomiskt resultat eller vilka övriga effekter som eftersträvas finns inte formulerade.
Beslutet att samarbeta med sponsorer bör enligt revisorernas uppfattning vara väl förankrat i organisationen. Myndighetens styrelse, om sådan finns, bör också involveras i en sådan diskussion. Inför ett samarbete med en sponsor anser revisorerna det viktigt att myndigheten även har etablerade grundprinciper och riktlinjer för verksamheten. Det framstår som särskilt viktigt att kunna identifiera och hantera risker såsom eventuella intressekonflikter mellan myndigheten och företaget och risker att verksamheten eller förtroendet för verksamheten påverkas. Interna riktlinjer kan också klargöra mot vilka mål och på vilket sätt myndigheten ska arbeta med sponsring och på vilket sätt den ska försäkra sig om att verksamheten bedrivs kostnadseffektivt.
Vikten av uppföljning, utvärdering och värdering av motprestationer
Ingen av de myndigheter som omfattas av granskningen gör dokumenterade ekonomiska uppföljningar eller utvärderingar av sin sponsringsverksamhet. Även om en myndighet har en relativt sett lång erfarenhet av sponsring visar granskningen att detta inte behöver innebära att den har bättre kunskap om vilka effekter sponsringen har för verksamheten.
Det är revisorernas uppfattning att myndigheten bör kunna visa att sponsring är ett effektivt sätt att öka tillskottet av resurser och att det i övrigt främjar verksamheten. I annat fall kan sponsringen som idé ifrågasättas. Revisorerna menar därför att myndigheten bör skapa rutiner för ekonomisk uppföljning av både enskilda sponsringsprojekt och hela sponsringsverksamheten om myndigheten har flera samarbeten. En effektiv resurshantering kräver t.ex. att myndigheten har kontroll över samtliga kostnader och intäkter som följer av att den går in i ett sponsringssamarbete. Här kan såväl direkta kostnader för att handha sponsringsverksamheten och tillhandahålla motprestationer som en alternativkostnad behöva beräknas.
Av ett exempel från Naturhistoriska riksmuseet framgår att den exponering som erbjuds de tre sponsorerna är oberoende av storleken på sponsorns bidrag. Balansering av avtalen sker genom att övriga förmåner erbjuds i varierad grad. Varje avtal betraktas som en individuell överenskommelse. Exemplet visar också att den sponsor som bidrar med det näst största beloppet erbjuds förmåner till ett högre värde än det företag som bidrar med det största beloppet. Revisorerna avser inte att ha synpunkter på affärsmässigheten i detta, men vill betona att myndighetens motprestationer bör stå i rimlig proportion till sponsorns insats och framför allt till den nytta myndigheten har av bidraget.
Analyser av dessa förhållanden är viktiga att göra för att myndigheten inte ska undervärdera sina tillgångar som erbjuds sponsorn i form av förmåner. Även den exponering som erbjuds kan behöva åsättas ett värde. Revisorerna anser att utgångspunkten vid värderingen av motprestationer måste vara att på bästa sätt tillvarata statens intressen.
Av granskningen framgår att motprestationernas värde i förhållande till sponsorstödet även har betydelse för hur stort skatteavdrag företaget kan göra. Revisorerna kan konstatera att det från företagens sida råder en osäkerhet om vilka regler för skatteavdrag som gäller i fråga om sponsring. Enligt vad som framkommit i granskningen finns tecken på att denna osäkerhet leder till att företagen iakttar viss återhållsamhet i sina satsningar på sponsring inom exempelvis kulturområdet. Om regeringen anser att sponsring ska vara en möjlig finansieringskälla för såväl statliga myndigheter som verksamheter med andra organisationsformer är det enligt revisorernas mening väsentligt att avdragsreglerna förtydligas.
Vikten av tydliga avtal
Samarbetet mellan myndigheten och företaget regleras i de flesta fall i skriftliga avtal, men det är inte alltid det framgår av avtalet hur eventuella tvister ska lösas. De sponsringsavtal som granskats närmare innehåller inte sällan oprecisa formuleringar t.ex. vad gäller i vilken utsträckning en förmån får nyttjas av sponsorn. Revisorerna gör bedömningen att sponsorns skyldigheter i regel är tydligt formulerade medan däremot myndighetens skyldigheter innehåller vidare och ibland svårtolkade formuleringar. Detta kan inte bara tolkas som att sponsorn har ett övertag i avtalsskrivningen, utan kan rent praktiskt leda till tolkningsproblem för såväl myndigheten som företaget. Rabatter och tillgång till lokaler, visningar eller liknande utan en tydlig gräns för nyttjande kan få till följd att myndigheten får svårt att i förväg beräkna värdet av de motprestationer som erbjuds och om de står i rimlig proportion till de intäkter eller värden som erhålls. Det kan också leda till att myndigheten får svårt att kontrollera de totala kostnaderna för de motprestationer den åtagit sig för företagets räkning. Myndigheten kan även få svårt att bedöma vilka alternativa intäkter myndigheten kan gå miste om.
Revisorerna har i granskningen inte noterat att något avtal reglerar försäkringsfrågor, dvs. vem av parterna som står risken om skada uppstår då sponsorn ges tillträde till myndighetens lokaler. Eftersom de myndigheter som i huvudsak upplåter sina lokaler för sponsorns räkning är museer, där värdefulla föremål förvaras, finns det enligt revisorernas uppfattning ett klart behov av att dessa frågor regleras.
Vikten av administrativ kompetens
Revisorerna har i granskningen noterat att det bland myndigheterna finns en viss osäkerhet vad gäller hanteringen av sponsring. Några av de fall revisorerna studerat visar också att det finns ett behov av ökad kompetens på det administrativa området.
Sponsring kräver att myndigheten har den kunskap som erfordras för att antingen själva kunna hantera de olika arbetsmoment som följer av ett affärsmässigt samarbete eller anlita professionell hjälp om så behövs. Det kan gälla stöd för att teckna avtal, utarbeta uppföljningsrutiner, göra utvärderingar eller liknande.
Flera myndigheter, främst kulturmyndigheter, är medlemmar i intresseorganisationer inom sponsring. Som service till medlemmarna erbjuder dessa
organisationer viss ekonomisk och juridisk rådgivning eller förmedling av sådan. Privata konsulter har också specialiserat sig på att förmedla kontakter med sponsorer och att bistå med hjälp vad gäller t.ex. avtalskonstruktion och utvärdering.
Revisorerna menar att en myndighet kan ha behov av ett annat, mera myndighetsanpassat, stöd jämfört med vad t.ex. ett företag, en idrottsorganisation eller en mer fristående kulturinstitution kan behöva. Om regeringen är av den uppfattningen att sponsring ska vara en alternativ finansieringskälla för statliga myndigheter bör regeringen överväga hur ett administrativt stöd ska utformas och var det bör placeras.
Revisorernas förslag
Regeringen bör ställa följande krav på de myndigheter som har eller önskar värva sponsorer för att finansiera en del av sin verksamhet: Myndigheten bör utforma övergripande riktlinjer som anger syftet med sponsringen och vilka effekter som eftersträvas. Riktlinjerna bör även omfatta samarbetet med sponsorerna och hur sponsringen ska hanteras inom myndigheten. Myndigheten bör utveckla rutiner för uppföljning av verksamheten i syfte att avgöra om den utgör ett effektivt resurstillskott.
Regeringen bör överväga behovet av en central administrativ stödfunktion, knuten till någon befintlig myndighet, som bistår de myndigheter som har eller önskar värva sponsorer med råd av administrativ, ekonomisk och juridisk karaktär.
Referenser
Litteratur och skriftligt material
Arkitekturmuseet (1997), Avtal mellan Arkitekturmuseet och NCC AB, 1997-11-15
Bildmuseet (2000), Barteravtal mellan Bildmuseet och Scandinavian Airlines System, 2000-04-25
Ekonomistyrningsverket
Att styra avgiftsbelagd verksamhet, 2000:21
Avgifter 2000 - om avgiftsbelagd verksamhet i staten, 2001:7
Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet, 2001:2
Finansinspektionen
Brev från Finansinspektionen till Finansdepartementet 1998-09-19, dnr 6323-98-002 samt 1999-10-29
Budgetunderlag för Finansinspektionen avseende budgetåren 2001-2003, dnr 1594-00-100
En beredningsgrupp för IOSCO:s årsmöte i september 2001 i Stockholm, intern promemoria 1998-08-18
Finansinspektionens samarbetsavtal avseende sponsring av IOSCO-konferensen med dnr 6096-00-011: Alfred Berg Fondkommission AB (2001-01-30), Carnegie Holding AB (2001-02-08), FöreningsSparbanken AB (2001-01-30), Nordea AB (2001-03-16), OM AB (2001-05-14), Skandia (2001-02-19), Skandinaviska Enskilda Banken AB (2001-04-06), Svenska Handelsbanken (2001-02-25), Sveriges Riksbank (2000-12-28)
IOSCO:s årliga konferens 2001, preliminärt konferensprogram
Protokoll vid sammanträde med Finansinspektionens styrelse, 2000-02-24
Frågor och interpellationer
Fråga 1998/99:514 om kultursponsring
Fråga 1999/2000:557 om privat sponsring av det svenska ordförandeskapet
Interpellation 2000/01:69 om avdragsregler för sponsring
Interpellation 2000/01:380 om avdragsrätt för kultursponsring
Föreningen kultur och näringsliv
ABC om kultursponsring (1998)
Ingående av avtal (1997)
Kultursponsring i Sverige 1999 (2000)
Kultursponsring - utvärdering av projekt (1995)
www.kultur-naringsliv.se
Författningar
Anslagsförordning (1996:1189)
Avgiftsförordning (1992:191)
Donationsförordning (1998:140)
Förordning (1996:596) med instruktion för Finansinspektionen
Förordning (1999:563) med instruktion för Moderna museet
Förordning (1988:1249) med instruktion för Naturhistoriska riksmuseet
Förordning (1992:514) med instruktion för Statens försvarshistoriska museer
Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag
Förvaltningslag (1986:223)
Högskolelag (1992:1434)
Inkomstskattelag (1999:1229)
Lag (1992:1528) om offentlig upphandling
Lag (1996:1059) om statsbudgeten
Regeringsform (1974:152)
Sekretesslag (1980:100)
Försvarsmakten (2001), Samarbetsavtal mellan Försvarsmakten, Försvarsmusikcentrum och Scania Events and Sponsoring, 2001-01-26
Hallwylska museet (1997), Avtal mellan Hallwylska museet och Kreab & Co AB, 1997-12-05
Högskoleverket (2001), Granskning av universitets och högskolors samarbete med samhälle och näringsliv sett ur ett rättsligt perspektiv - reviderad projektplan, intern promemoria 2001-02-19
Högskoleverket (2000), Projektförslag 2001, intern promemoria 2000-11-24
Institutet för Reklam och Mediestatistik, IRM (2001), www.irm-media.se
Linköpings tingsrätt, akt T 658-01
Livrustkammaren (1998), Avtal mellan Livrustkammaren och Deloitte & Touche AB, 1998-04-30
Mitthögskolan
Samarbetsavtal mellan Mitthögskolan och Telia AB, dnr 260/9700739
Samarbetsavtal mellan Mitthögskolan och Sunds Defibrator, dnr 260/9700706
Samarbetsavtal mellan Mitthögskolan och SCA Graphic Paper, dnr 260/9700755
Moderna museet
Avtal mellan Moderna museet och Westin & Klintberg, Cultural Sponsoring and Fund Raising HB, dnr 02-171/00
Budgetunderlag 2001-2003 (dnr 11-25/00) samt 2002-2004 (dnr 11-29/01)
Protokoll Moderna museets styrelse, 2001-02-22 samt 2001-03-23
Sponsoravtal mellan Moderna museet och Scandinavian Airlines System, dnr 02-102/99
Samarbetsavtal mellan Moderna museet och Sandberg Event Synergi KB, 2000-12-20
Sponsorpolicy för Moderna museet, dnr 00-70/01
Årsredovisning för Moderna museet 1999 och 2000
Ändrad avgift för konservatorsarbeten, dnr 06-105/00
Motioner
1996/97:K519, 1996/97:N254, 1996/97:Sk357, 1997/98:Ub272, 2000/01:Ub270, 2000/01:Ub273, 2000/01:Ub328
Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde
Avtal mellan Nationalmuseum och AB Nya Grand Hôtel, 1998-11-23
Avtal mellan Nationalmuseum och Andersen Consulting AB, 1998-06-25
Avtal mellan Nationalmuseum och Scandinavian Airlines, 1999-11-03
Avtal mellan Nationalmuseum och Stora Enso, dnr 02-272/00
Avtal mellan Nationalmuseum och Svenska Dagbladet, dnr 02-8-/1999
Avtal mellan Nationalmuseum och Svenska Dagbladet, dnr 02-412/00
Avtal mellan P.E. Waldemarsudde och ASG AB, 2000-03-21
Samarbetsavtal mellan Nationalmuseum och Fagerhults Belysning AB, 1999-01-03
Samarbetsavtal mellan P.E. Waldemarsudde och BMW, 1999-02-25
Sponsoravtal mellan P.E. Waldemarsudde och Invik & Co. AB, 1999-12-08
Sponsoravtal mellan P.E. Waldemarsudde och Stockholms Hamn AB, 2000-11-21
Sponsorpolicy för Statens konstmuseer, 1998-10-06
Naturhistoriska riksmuseet (NRM)
Avtal mellan NRM och AssiDomän AB, dnr 16-173/1997
Avtal mellan NRM och Försäkringsaktiebolaget SPP, dnr 16-56/1999
Avtal mellan NRM och Hoechst Marion Roussel AB, dnr 16-100/1999
Avtal mellan NRM och Kiruna kommun, dnr 16-294/1999
Avtal mellan NRM och Saab AB, dnr 16-191/1999
Avtal mellan NRM och Saab Ericsson Space AB, dnr 16-213/1999
Avtal mellan NRM och Stockholm Vatten AB, dnr 16-376/1997
Avtal mellan NRM och Wasabröd AB, dnr 16-79/1999
Avtal mellan NRM och 3M Svenska AB, dnr 16-277/2000
Beviljade anslag från Knut och Alice Wallenbergs stiftelse, 1999-06-10, dnr 29-258/1998
Interna riktlinjer för Naturhistoriska riksmuseets sponsringsverksamhet, museichefsbeslut nr 17/1997
Naturhistoriska riksmuseets policy beträffande sponsring, dnr 10-371/1994
Samarbetsavtal mellan NRM och Acando AB, dnr 16-308/2000
Verksamhetsplan för 2001, Marknadsenheten 2000-12-03
Årsredovisning för Naturhistoriska riksmuseet 1999 och 2000
Nordiska ministerrådet (2000), Sponsring i skolan, Konsument, TemaNord 2000:522
Nämnden för offentlig upphandling (2001), Kort om LOU och NOU
Nämnden för offentlig upphandling (2001), Utrikesdepartementets avtal om sponsring av ordförandeskapet i EU, dnr 2000/0356-29 med bilaga Frågan huruvida sponsringsavtal omfattas av reglerna i LOU, dnr 2001/0115-29
Propositioner
Regeringens proposition 1994/95:100, Budgetpropositionen för 1995/96
Regeringens proposition 1996/97:3, Kulturpolitik
Regeringens proposition 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst
Regeringens proposition 2000/01:100, 2001 års ekonomiska vårproposition
Regeringsbeslut Fi 2000/3727
Regeringsrätten, mål nr. 2677-1998
Riksantikvarieämbetet (2000), Sponsoravtal mellan Riksantikvarieämbetet och Skanska Sverige AB, dnr 209-2756-2000
Riksskatteverket (2001), Handledning för beskattning av inkomst och förmögenhet m.m. vid 2000 års taxering, www.rsv.se
Riksdagens revisorer (2000), Sponsring och annan samverkan som finansiering av statlig verksamhet, Förstudie 1999/2000:13
Riksdagens revisorer (2000), Regeringens sydafrikasatsning, Granskningspromemoria 2000-03-22
Riksrevisionsverket
Erhållna bidrag och donationer (1998:8)
Från forskning till tillväxt - statligt stöd till samverkan mellan högskola och näringsliv (2001:11)
Hantering av företagssponsring, Svensk översättning av Handledning för bättre rutiner utgiven av RRV i Australien, 1997
Myndigheters finansiering i ett besparingsskede (1999:34)
Revisionspromemoria över delårsrapport 1998-06-30 för Livrustkammaren/Skoklosters slott/Hallwylska museet, dnr 30-1998-2033
Revisionspromemoria över Riksutställningars årsredovisning 1998, dnr 30-1999-0252
Revisionsrapport över Statens försvarshistoriska museers årsredovisning 2000, dnr 30-2000-0841
Revisionsrapport över Statens konstmuseers årsredovisning 1997, dnr 30-1998-0675
Årlig rapport 1998 till regeringen (1998:33)
Sjöhistoriska museet (1999), Avtal mellan Sjöhistoriska museet och Stockholm Vatten, 1999-03-04
Sjöhistoriska museet (1997), Sponsor- och samarbetsavtal mellan Sjöhistoriska museet och Försäkrings AB Skandia, 1997-11-25
SOU 1996:14, Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens område, Fritzes, Stockholm
SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst, En samlad förvaltningspolitik för staten, Slutbetänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen, Fritzes, Stockholm
Sponsringsföreningen (2001), www.sponsringsforeningen.com
Statens försvarshistoriska museer (1999), Avtal mellan Armémuseum och Cinevision AB, dnr 284/00
Statens försvarshistoriska museer (2001), Återrapportering, generella mål och krav på återrapportering enligt regleringsbrev, dnr 314/2000
Statens historiska museer
Guldsponsoravtal mellan Kungliga myntkabinettet och Sparbanken, 1997-03-14
Guldsponsoravtal mellan Kungliga myntkabinettet och Livförsäkringsaktiebolaget Skandia, dnr 702-6142-1996
Riktlinjer för samarbete med företag, Statens historiska museum 1999-05-27
Samarbetsavtal mellan Statens historiska museum och Birka Energi AB, dnr 642-323-2000
Statens kulturråd (2000), Museer och konsthallar 1999, Kulturen i siffror 2000:7
Statskontoret (2000), Staten som kommersiell aktör, Omfattning och konkurrenseffekter, Huvudrapport 2000:16
Statsliggaren 2000-2001
Stockholms universitet, Företagsekonomiska institutionen (FEK)
Avtal mellan FEK och Andersen Consulting, dnr 301-0318-00
Avtal mellan FEK och Canon Svenska AB, dnr 15-129-00
Avtal mellan FEK och Cederroth International AB, dnr 301-2379-99
Avtal mellan FEK och FörsäkringsAB Skandia, dnr 301-0459-00
Avtal mellan FEK och Kooperativa Förbundet, dnr 301-2380-99
Avtal mellan FEK och Nordic Equities Fondkommission AB, 2000-11-02
Avtal mellan FEK och Philips AB, dnr 15-128-00
Avtal mellan FEK och Scania CV AB, 1999-05-02
Avtal mellan FEK och Svenska Dagbladet Annons AB, dnr 15-18-00
Avtal mellan FEK och Öhrlings Princewaterhouse Coopers AB, dnr 301-1187-00
Utskottsbetänkanden
Finansutskottets betänkande 1994/95:FiU10
Konstitutionsutskottets betänkande 1996/97:KU24
Konstitutionsutskottets betänkande 2000/01:KU2
Kulturutskottets betänkande 1996/97:KrU1
Kulturutskottets betänkande 1999/2000:KrU9
Utbildningsutskottets betänkande 1996/97:UbU7
Utbildningsutskottets betänkande 1997/98:UbU9
Utbildningsutskottets betänkande 2000/01:UbU13
Skatteutskottets betänkande 1996/97:SkU13
Skatteutskottets betänkande 1998/99:SkU11
Skatteutskottets betänkande 1999/2000:SkU14
Växjö universitet (1998), Samarbetsavtal mellan Högskolan i Växjö och Enator AB, dnr 364/98-224
Östasiatiska museet (1998), Avtal mellan Östasiatiska museet och LM Ericsson AB, dnr 02-165/98
Muntliga källor
Arkitekturmuseet - Maria Halldén, Per Olsson
Danshögskolan - Kristina Dahlqvist, Gunnel Gustafsson
Dramatiska institutet - Karin Bennwik
Ekonomistyrningsverket - Charlotta Carlberg, Lasse Henricson, Annika Lindberg, Maria Olsson, Anders Rodin
Finansdepartementet - Liso Sergo
Finansinspektionen - Hans Schedin, Karin Vyöni
Föreningen kultur och näringsliv - Mikael Strandänger
Försvarsmakten - Anders Gustafson, Timo Mellin
Högskolan i Kalmar - Jonas Everbrand
Högskoleverket - Frank Nordberg
Konsumentverket - Christina Hark
Kulturdepartementet - Martin Holmgren, Per-Magnus Nilsson, Martin
Sundin
Kungliga biblioteket - Peter Olin
Kungliga konsthögskolan - Evy Nygren
Livrustkammaren/Skoklosters slott/Hallwylska museet - Lennart Agerberg
Länsstyrelsen i Värmlands län - Maria Axelsson
Mitthögskolan - Kristina Rudström
Moderna museet - Carina Hammarström, Agneta Modig Tham, Liliana Tovar
Nationalmuseum m. Prins Eugen Waldemarsudde - Karin Craftman, Maria Eriksson, Heléne Waldenström
Naturhistoriska riksmuseet - Göran Adenskog, Desirée Edmar, Anna Hellberg
Naturvårdsverket - Leif G. Wallman
Nämnden för offentlig upphandling - Michael Slavicek
Riksantikvarieämbetet - Annica Schölund
Riksrevisionsverket - Annette Svensson
Riksskatteverket - Sune Jansson
Sponsringsföreningen - Marit Söderström
Statens försvarshistoriska museer - Leif Törnquist
Statens historiska museer - Gunnar Sandberg, Ian Wisén
Statens kulturråd - Sten Månsson
Statens museer för världskultur - Marianne Dahlquist
Statens sjöhistoriska museer - Anders Björklund, Klas Helmerson
Stockholms universitet - Maria Johanson
Tullverket - Jörgen Arnesson
Umeå universitet - Sune Karlsson
Uppsala universitet - Claes Falk
Utbildingsdepartementet - Eva Svensson
Utrikesdepartementet - Anna Jakenberg
Växjö universitet - Bo Paulsson
Örebro universitet - Olle Häggbom
Sammanfattning av remissyttranden över rapport 2000/01:13 Sponsring av statliga myndigheter
Remissinstanser
Följande instanser har yttrat sig med anledning av rapporten:
Riksdagens ombudsmän (JO)
Regeringskansliet
Justitiekanslern
Statskontoret
Finansinspektionen
Ekonomistyrningsverket
Riksskatteverket
Nämnden för offentlig upphandling
Högskoleverket
Stockholms universitet
Mitthögskolan
Statens kulturråd
Riksantikvarieämbetet
Statens historiska museer
Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde
Moderna museet
Livrustkammaren, Hallwylska museet, Skoklosters slott
Naturhistoriska riksmuseet
Statens försvarshistoriska museer
Föreningen kultur och näringsliv
Växjö universitet har anmodats yttra sig, men har inte inkommit med svar. Museiföreningen och Sponsringsföreningen har beretts tillfälle att yttra sig, men har avstått.
Allmänna synpunkter
Regeringskansliet (Finansdepartementet, Kulturdepartementet och Utbildningsdepartementet) samt Statens försvarshistoriska museer har avstått från att yttra sig över revisorernas förslag. Regeringskansliet lämnar dock ett par sakupplysningar med anledning av revisorernas rapport. Statens försvarshistoriska museer kommenterar endast de delar av rapporten som rör den egna verksamheten.
Remissinstanserna är i stort positiva till revisorernas rapport om sponsring av statliga myndigheter. Så gott som alla remissinstanser som har yttrat sig stöder eller har inget att invända mot huvuddelen av de förslag som revisorerna presenterade i rapporten.
Justitiekanslern och Riksskatteverket tillstyrker revisorernas förslag utan närmare kommentarer. Riksskatteverket anser det otillfredsställande att det saknas klara riktlinjer och regler för sponsring av statliga myndigheter och att revisorernas förslag är väl ägnade att skapa klarhet inom området.
Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att revisorernas beskrivning av rådande oklarheter vad gäller sponsring av statliga myndigheter väl överensstämmer med den bild verket har. ESV instämmer i huvudsak med de slutsatser och förslag som revisorerna lämnar i rapporten.
Nämnden för offentlig upphandling uppfattar revisorernas rapport som väl genomarbetad. Nämnden är positiv till revisorernas förslag och begränsar i övrigt sitt yttrande till de delar som rör nämndens verksamhetsområde.
Stockholms universitet uttrycker tillfredsställelse över att revisorerna granskat sponsring av statliga myndigheter närmare och anser att rådande oklarheter bör åtgärdas.
Statens kulturråd välkomnar rapporten och menar att den utgör ett värdefullt bidrag till den pågående debatten om sponsring. Enligt Kulturrådets uppfattning har revisorerna formulerat relevanta frågor och användbara rekommen-dationer för den framtida hanteringen av sponsring. Kulturrådet berörs i hög grad av sponsringsfrågan eftersom flera av de institutioner som rådet ger bidrag till även tar emot stöd från sponsorer. Även Naturhistoriska riksmuseet välkomnar initiativet till granskningen och ger positiva omdömen om rapporten.
Riksantikvarieämbetet uppger att nuvarande regler inte inneburit några problem för myndigheten, men har inga invändningar mot att regelverket förtydligas enligt revisorernas förslag.
Mitthögskolan, Moderna museet, Livrustkammaren/Hallwylska museet/Skoklosters slott och Naturhistoriska riksmuseet uttrycker samtliga en förhoppning om att sponsring av myndigheterna ska underlättas.
Mitthögskolan instämmer till största delen i revisorernas förslag, men påpekar vikten av att ett eventuellt nytt regelverk inte försvårar för universitet och högskolor att ta emot sponsormedel. Den ekonomiska situationen anses för närvarande vara synnerligen besvärlig. De sponsorer som är villiga att skjuta till medel för ett angeläget ändamål, och på ett för myndigheten fördelaktigt sätt, ska enligt Mitthögskolan kunna göra det.
Moderna museet stöder revisorernas förslag, men understryker samtidigt vikten av att eventuella nya regler och riktlinjer för sponsring inte får en
negativ inverkan på myndigheternas möjligheter att få till stånd och genomföra sponsringssamarbeten. Ett bortfall av sponsorintäkter för Moderna museets vidkommande skulle bli mycket kännbart för verksamheten, såvida inte bortfallet kompenseras med höjda anslag.
Även Naturhistoriska riksmuseet uttrycker en förhoppning om att revisorernas förslag ska resultera i riktlinjer och rekommendationer som kommer att underlätta museets arbete med att söka sponsorer, inte försvåra det. Vidare hade det enligt museet varit önskvärt om revisorerna framfört inte bara företagens, utan även kulturinstitutionernas, osäkerhet vad gäller avdragsrätten för sponsring. Enligt Naturhistoriska riksmuseets uppfattning är den svenska skattelagstiftningen i detta avseende svårtolkad och bör närma sig den som gäller i flera andra europeiska länder.
Livrustkammaren, Hallwylska museet, Skoklosters slott kommenterar också skattelagstiftningen med avseende på företagens avdragsrätt för sponsring. Myndigheten anser att lagstiftningen bör ses över i syfte att underlätta för kulturinstitutionerna att erhålla sponsorer.
En remissinstans är mindre positiv till revisorernas förslag. Statens historiska museer (SHMM) anser att det finns anledning att ta revisorernas granskning på stort allvar. Samtidigt menar SHMM att revisorerna tenderar att överdramatisera riskerna med sponsring, åtminstone vad gäller de statliga myndigheterna inom kulturområdet. Revisorernas förslag är enligt SHMM:s uppfattning onödigt långtgående och kommer att leda till ökad administration, ett mer komplext regelverk samt ökade kostnader.
Principiella utgångspunkter för sponsring
I rapporten föreslogs att regeringen tar ställning till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring. En myndighets rätt att finansiera sin verksamhet med sponsring bör enligt rapporten komma till uttryck i regleringsbrev. Därutöver föreslogs att riktlinjer för sponsringens omfattning, liksom krav på återrapportering, anges i regleringsbrev.
Regeringskansliet meddelar att Kulturdepartementet kontinuerligt arbetar med frågor som rör sponsring. För närvarande görs en analys av sponsringens art och omfattning inom Kulturdepartementets område. Analysen kommer att ligga till grund för fortsatta överväganden om åtgärder.
Övriga remissinstanser stöder eller har inget att invända mot förslaget att regeringen tar principiell ställning i sponsringsfrågan. Riksdagens ombudsmän (JO), Statskontoret, Finansinspektionen, Ekonomistyrningsverket, Nämnden för offentlig upphandling, Högskoleverket och Statens historiska museer instämmer i revisorernas bedömning att det är angeläget att värna om förtroendet för en myndighets verksamhet. Myndighetens objektivitet ska inte kunna ifrågasättas vid finansiell samverkan med extern part.
JO menar att det är särskilt viktigt att förvalt-nings-myndigheter iakttar opartiskhet i verksamheter där det förekommer myndighetsutövning gentemot enskilda. Att en myndighet som sysslar med myndighetsutövning ingår sponsoravtal med enskilda personer eller företag är enligt JO:s uppfattning en omständighet som är ägnad att rubba allmänhetens förtroende för myndigheten.
Detta gäller även om den del av verksamheten som berörs av spon
soravtalet är skild från myndighetens verksamhet i övrigt. JO delar revisorernas uppfattning att det är olämpligt att en tillsynsmyndighet som Finansinspektionen ingår någon form av sponsoravtal med företag som står under dess tillsyn. Situationer där myndigheternas opartiskhet kan ifrågasättas bör i möjligaste mån förhindras genom att någon form av regelverk för sponsring av statliga myndigheter upprättas, anser JO.
Även Statskontorets uppfattning är att myndigheter med myndighetsutövande funktion inte bör ingå sponsringsavtal. Vidare framhåller Statskontoret att det även kan finnas skäl att reglera sponsring av verksamheter som kommuner och landsting är huvudman för. Särskilt gäller detta när verksamheten avser myndighetsutövning. Statskontorets principiella uppfattning är annars att sponsring, under lämpliga former, kan fungera som ett finansieringskomplement för myndigheter vid sidan av anslag och avgifter. Ett samarbete med sponsorer bör noga övervägas, något som enligt Statskontorets mening även gäller finansieringsformerna bidrag och donationer.
Finansinspektionen menar att förtroen-de-skadliga risker i samband med sponsring främst uppstår vid längre och varaktiga ekonomiska förhållanden mellan en myndighet och ett privat företag. När det gäller Finansinspektionens genomförande av den internationella IOSCO-konferensen framhåller inspektionen att det inte var ett institut som bidrog med medel, utan flera. Därutöver framhåller inspektionen att konferensen var att betrakta som ett engångsevenemang som inte återkommer till Sverige under överskådlig tid. Finansinspektionen påpekar att myndigheten hade rollen av arrangör, medan organisationen IOSCO var den formella värden. Inspektionen framför vidare att den byggde upp en organisation, avskild från myndighetens ordinarie verksamhet, bemannad med personer som inte löpande deltar i myndighetens tillsynsverksamhet. Inspektionen vill också lyfta fram den öppenhet kring finansieringen som myndigheten visat under planerings- och genomförandefasen. Därutöver pekar Finansinspektionen på de skrivningar som finns i 2001 års ekonomiska vårproposition (2000/01:100) avseende konferensens finansiering, vilka inte föranledde några invändningar från riksdagen.
Nämnden för offentlig upphandling menar att riskerna för otillbörligt beteende eller uppkomsten av misstankar om ett sådant beteende sannolikt minskar om principerna i lagen om offentlig upphandling - utnyttjande av konkurrensmöjligheter, affärsmässighet och likabehandling av leverantörer - används.
Högskoleverket påpekar att universitet och högskolor, vid sidan av skyldigheten att iaktta saklighet och opartiskhet, även har ett uppdrag att samverka med det omgivande samhället. Som även framgår av revisorernas rapport ska Högskoleverket granska om det på högskolans område förekommer en konflikt mellan kravet på att iaktta saklighet och opartiskhet i verksamheten och åliggandet att samverka med det omgivande samhället. Högskoleverkets granskning kommer att omfatta principerna för uppdragsforskning och uppdragsutbildning, sponsring m.m.
Statens kulturråd anser det angeläget att regeringen genomför en grundlig analys av sponsringens betydelse som finansieringskälla och vilka villkor som ska gälla för mottagande av sponsring.
Ingen av remissinstanserna har något att invända mot förslaget att regeringens ställningstagande till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring kommer till uttryck i regleringsbrev. Regeringens ställningstagande kring sponsring bör enligt Ekonomistyrningsverket (ESV) komma till uttryck genom medgivande i instruktion, regleringsbrev eller särskilt regeringsbeslut. ESV anser det också angeläget att regeringen anger ramarna för finansiering via sponsring. Naturhistoriska riksmuseet anser att revisorernas förslag bör kompletteras med en rekommendation till regeringen att myndigheterna inte ska budgetera med förväntade sponsorintäkter.
Ett par remissinstanser är dock tveksamma till om regeringen i regleringsbrev ska ange riktlinjer för sponsringens omfattning. Statens historiska museer (SHMM) anser att det saknas vägande skäl för att regeringen ska ange riktlinjer för sponsringens omfattning samt återrapportering, främst på grund av den ringa omfattning sponsringen totalt sett har. Livrustkammaren/ Hallwylska museet/Skoklosters slott menar att myndigheterna bör ges frihet att själva bestämma sponsringens omfattning och inriktning. Omfattningen bör inte begränsas av regeringen så länge basverksamheten inte görs beroende av sponsormedel.
Några remissinstanser har uttryckt sin syn på vilka typer av myndigheter eller vilka verksamheter som ska kunna tillåtas att motta sponsring. Livrustkammaren/Hallwylska museet/Skoklosters slott anser att kulturmyndigheter generellt bör ges möjlighet att samarbeta med näringslivet. Även Föreningen kultur och näringsliv anser att kulturinstitutioner bör ingå i den grupp myndigheter som får motta sponsring. Föreningen anför därutöver att det resurs-tillskott ett sponsringssamarbete ger en kulturinstitution inte står i strid med den offentliga finansieringen av institutionen, detta oberoende av om anslagen ökar eller minskar.
Enligt Riksantikvarieämbetets (RAÄ) uppfattning bör länsstyrelserna och RAÄ vara sådana myndigheter som ges rätt att finansiera sin verksamhet med sponsring. RAÄ ser sponsring som ett sätt att få företagen att finna det lönsamt att engagera sig i kulturmiljöarbetet, särskilt på lokal och regional nivå.
Stockholms universitet anser att sponsring av aktiviteter av tillfällig eller extraordinär karaktär, vid sidan av myndighetens reguljära verksamhet, kan vara av godo. Universitetet framför vidare att myndighetens reguljära verksamhet förutsätter en finansiering utan inslag av sponsring och att sponsor-samarbeten heller inte får inverka på den reguljära verksamheten.
Definition samt riktlinjer för redovisning och upphandling
Definition av begreppet sponsring
I rapporten föreslogs att regeringen tillser att sponsring som finansieringsform ges en tydlig definition.
Samtliga remissinstanser stöder eller har inget att invända mot förslaget. Såväl Statskontoret som Nämnden för offentlig upphandling anser att det
krävs en tydligare definition av begreppet sponsring för att det ska vara möjligt att avgöra om sponsring i form av varor och tjänster omfattas av lagen om offentlig upphandling eller inte.
Statens kulturråd instämmer i revisorernas analys och understryker behovet av en diskussion om definitioner. Kulturrådet har även noterat revisorernas iakttagelse att begreppet sponsring behöver definieras i Kulturrådets statistikinsamling vad gäller kulturinstitutionernas intäkter. I syfte att få ett mer tillförlitligt statistikunderlag avser Kulturrådet att vidta åtgärder.
Även Högskoleverket delar revisorernas uppfattning och framhåller att en definition av sponsring måste beakta de särskilda förhållanden som gäller inom högskolevärlden med dess höga grad av extern finansiering. Gränsdragningen mellan donationer (från enskilda och företag), uppdragsforskning och sponsring kan där vara svårare än inom andra delar av den offentlig sektorn.
Statens historiska museer tillstyrker i princip att begreppet sponsring ges en tydlig definition, men framhåller samtidigt att inte ens en tydlig definition i praktiken undanröjer alla frågor om gränsdragning mellan sponsring och samarbetsprojekt. För att göra rätt bedömning av vilken definition som ska tillämpas behöver myndigheten känna till avsikten bakom företagets beslut om sponsring, dvs. ha kunskap om ifall sponsorns syfte är marknadsföring eller produktutveckling.
Även Riksantikvarieämbetet ser ett värde i att närmare definiera begreppet sponsring, men menar att definitionen inte bör vara så snäv att den motverkar en praktisk hantering av ärenden inom kulturmiljövården. Bevarandet av ett objekt kan beröra flera parter, t.ex. centrala och regionala myndigheter, flera kommuner, företag och privatpersoner och även kräva en kombination av finansieringssätt.
Finansinspektionen har inget att erinra mot den definition av sponsring som revisorerna använt i granskningen, men understryker att de medel som tillsköts av privata företag i samband med inspektionens arrangemang av IOSCO-konferensen snarare hade karaktären av gemensam finansiering än sponsring.
Hantering av sponsring i redovisningen
I rapporten föreslogs att regeringen tillser att Ekonomistyrningsverket utarbetar riktlinjer för hur myndigheterna ska hantera sponsring i redovisningen samt utreder hur sponsring ska kunna utläsas ur myndigheternas årsredovisning samt ur statsredovisningen.
I likhet med vad som framgår av revisorernas rapport påpekar Regeringskansliet att Ekonomistyrningsverket på eget initiativ inlett ett arbete med att ta fram en informationsskrift avseende sponsring för myndigheter. Enligt Regeringskansliet har Ekonomistyrningsverket en ambition att ange hur redovisningsreglerna bör tolkas.
Ekonomistyrningsverket (ESV) ser positivt på förslagen och bekräftar att verket för närvarande arbetar med att ta fram en skrift som ska fungera som en vägledning i myndigheters samarbete med sponsorer. ESV framhåller dock att det är angeläget att regeringen i instruktion, regleringsbrev eller
särskilt regeringsbeslut tar ställning till vilka verksamheter som får ta emot sponsring och även anger ramarna för en sådan verksamhet. Regeringen bör i detta sammanhang också ta ställning till vilken återrapportering om sponsring som regeringen behöver från myndigheterna. I dagsläget anser Ekonomistyrningsverket att en återrapportering av sponsring i första hand bör ske i myndighetens årsredovisning, t.ex. i not till resultaträkningen. Däremot är ESV tveksamt till om det kan anses nödvändigt att kunna erhålla uppgift om sponsring i statsredovisningssystemet. Omfattningen av sponsring är idag inte så betydande att det kan motivera ett införande av särskilda statliga inrapporteringskoder, anser ESV.
Övriga remissinstanser stöder eller har inget att invända mot att ESV ges i uppdrag att utarbeta anvisningar för hur sponsring ska hanteras i redovisningen. Flera remissinstanser, t.ex. Finansinspektionen, Stockholms universitet, Mitthögskolan, Statens kulturråd och Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde anser det angeläget att få klarhet i denna fråga. Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde säger sig under lång tid ha efterfrågat regler för hur sponsring ska hanteras i redovisningen.
Statens kulturråd betonar vikten av transparens och tydlighet i myndigheternas redovisning av sponsring. Även Mitthögskolan anser det viktigt att redovisa och följa upp sponsormedel på ett för alla parter tillfredsställande sätt.
Moderna museet ställer sig positivt till revisorernas förslag under förutsättning att de riktlinjer för redovisning som tas fram inte blir för detaljerade.
Livrustkammaren, Skoklosters slott, Hallwylska museet (LSH) anser att det redan finns riktlinjer för redovisning av sponsring i kontanta medel. I de fall sponsring sker via varor och tjänster menar LSH att det är mottagarens ansvar att noga värdera nyttigheternas värde innan avtal sluts och att ett sådant ansvar bör tydliggöras i en statlig policy. En återrapportering av sponsring bör enligt LSH ske utanför årsredovisningen.
Statens historiska museer (SHMM) avstyrker förslaget att låta Ekonomistyrningsverket utreda hur sponsring ska kunna utläsas ur myndigheternas årsredovisning samt ur statsredovisningen. SHMM anser att sponsringens ringa omfattning inom statlig verksamhet inte kan motivera att den kan skiljas ut. Myndigheten menar att regeringens behov av överblick, åtminstone vad gäller kulturmyndigheternas sponsring, kan tillgodoses genom ett särskilt uppdrag till t.ex. Statens kulturråd att följa utvecklingen och bistå regeringen med en regelbunden, samlad redovisning.
Konkurrensfrågor
I rapporten föreslogs att regeringen tar initiativ till att se över lagen om offentlig upphandling i syfte att klargöra hur den ska tillämpas på sponsring i form av varor och tjänster.
Flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret, Finansinspektionen och Nämnden för offentlig upphandling anser att det är viktigt att få klarhet i frågan huruvida lagen om offentlig upphandling är tillämplig på sponsring. Livrustkammaren/Skoklosters slott/Hallwylska museet har heller inget att invända mot förslaget.
Oklarheterna kring sponsring och lagen om offentlig upphandling uppfattas av Statskontoret som en kärnfråga i revisorernas rapport. Statskontoret menar att det är av största vikt att lagen om offentlig upphandling tillämpas om det är så att sponsring ses som en anskaffning av varor och tjänster. Detta krävs för att undvika att statliga myndigheter använder sponsring som ett redskap för att införskaffa varor och tjänster, och därmed kringgå ett eventuellt upphandlingsförfarande. Konsekvenserna av en sådan utveckling är ett icke-optimalt utnyttjande av de konkurrensfördelar som upphandlingarna kan ge upphov till. Då myndigheten förbinder sig att inte inleda samarbete med andra företag som bedriver konkurrerande verksamhet med sponsorn eller verkar i samma bransch, menar Statskontoret att detta ytterligare understryker vikten av ett upphandlingsförfarande. Ett eventuellt upphandlingsförfarande kan dock enligt Statskontorets mening komma att hämma omfattningen av sponsring. Det skäl som Statskontoret anför är att det är en tids- och resurskrävande process att etablera upphandlingsrutiner för myndigheter som sedan tidigare saknar större erfarenhet av upphandlingar. Dessutom anser Statskontoret att det kan vara svårt att motivera ett upphandlingsförfarande under snäva budgetförhållanden.
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) utgår från att revisorerna med begreppet "varor och tjänster" även avser att innefatta byggentreprenader. Nämndens uppfattning är att sponsring inte får användas för att kringgå lagen om offentlig upphandling. Lagen borde sannolikt ha tillämpats då Moderna museet slöt sponsringsavtal med SAS. Villkor i ett sponsringskontrakt får inte medföra att en upphandlande enhet binder sig för en anskaffning av varor eller tjänster utan att kontraktet konkurrensutsätts. NOU anser att myndigheterna bör rekommenderas att använda sig av lagen om offentlig upphandling även i tveksamma fall.
Moderna museet instämmer i revisorernas uppfattning att det är viktigt att myndigheterna beaktar konkurrensaspekterna när sponsringsavtal skrivs och att frågan om gränser för exklusivitet blir noga prövad innan nya avtal tecknas. I övrigt anför Moderna museet att myndighetens totala transportkostnader är mångdubbelt större än vad som avtalats med SAS inom ramen för sponsringsavtalet. Resor med SAS valdes endast när detta var det mest ekonomiskt fördelaktiga alternativet.
Några av remissinstanserna ger uttryck för att lagen om offentlig upphandling i praktiken skulle vara svår att tillämpa på sponsring. Statens historiska museer (SHMM) framhåller att sponsring som fenomen förutsätter att parterna frivilligt väljer varandra och har därför svårt att se hur en upphandling av sponsorer skulle kunna fås att fungera i praktiken. Dessutom ifrågasätter SHMM om en sådan upphandling skulle kunna bli meningsfull, eller om ett sådant förfarande skulle kunna innebära slutet för sponsring i form av varor och tjänster.
Detta förhållande bör enligt SHMM beaktas i samband med överväganden kring en fortsatt utredning i frågan.
Naturhistoriska riksmuseet ställer sig visserligen positivt till ett klargörande av hur lagen ska tillämpas, men tror inte att det är praktiskt möjligt att tillämpa ett anbudsförfarande vid kontakter med presumtiva sponsorer. Museets uppfattning är att sponsring i form av varor och tjänster bör undantas från reglerna om offentlig upphandling.
Även Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde och Föreningen kultur och näringsliv ifrågasätter om lagen om offentlig upphandling kan göras tillämplig på sponsring i form av varor och tjänster. Båda remissinstanserna menar att ett anbudsförfarande inte är förenligt med gängse praxis vid ingående av sponsringsavtal.
Myndigheternas hantering av sponsring
Myndighetsinterna riktlinjer
I rapporten föreslogs att regeringen bör ställa krav på att den myndighet som har eller önskar värva sponsorer utarbetar övergripande riktlinjer för sin sponsringsverksamhet. Sådana myndighetsinterna riktlinjer skulle t.ex. kunna omfatta syftet med sponsringen och vilka effekter som eftersträvas, hur sponsringen ska hanteras såväl inom myndigheten som vad gäller samarbetet med sponsorerna. Regeringen bör även enligt förslaget ställa krav på att myndigheterna utvecklar rutiner för uppföljning av verksamheten i syfte att avgöra om den utgör ett effektivt resurstillskott.
Samtliga remissinstanser stöder eller har inget att invända mot förslaget om krav på myndighetsinterna riktlinjer. Ekonomistyrningsverket (ESV) framför en rad synpunkter som rör myndigheternas hantering av sponsring. ESV anser att myndigheter som tar emot sponsring bör vara noga med att sätta upp interna riktlinjer för sponsring samt formulera tydliga och fullständiga avtal med sponsorerna. Myndigheten bör försäkra sig om att sponsorn inte kommer att påverka inriktningen av myndighetens verksamhet på ett sätt som är oförenligt med myndighetens mål och uppgift. Det är viktigt att myndigheten inte gör sig beroende av sponsorer för att klara av verksamheten, utan att sponsring endast används som en kompletterande finansiering. Myndigheten bör göra noggranna beräkningar av värdet av de motprestationer som myndigheten tillhandahåller som ersättning till sponsorer så att kostnaderna för motprestationerna inte överstiger det tillskott av kontanta medel, varor eller tjänster som myndigheten erhåller. Staten ska inte åsamkas extra utgifter på grund av sponsring, menar ESV.
Statens kulturråd delar revisorernas uppfattning att sponsring måste ske på ett öppet sätt, ha allmänhetens förtroende och tåla en offentlig granskning. Kulturrådet anser att interna riktlinjer kan fylla ett behov av tydlighet för myndighetens arbete med sponsringsfrågor.
Föreningen kultur och näringsliv ser förekomsten av myndighetsinterna riktlinjer som en förutsättning för ett framgångsrikt sponsringssamarbete. Enligt föreningen ska båda parter ha tänkt igenom vad de vill få ut av ett samarbete och vad som är etiskt, juridiskt och ekonomiskt möjligt.
En ändamålsenlig policy för hur sponsringsverksamheten ska bedrivas är enligt Statens historiska museer (SHMM) sannolikt det effektivaste verktyget för att säkerställa att förtroendet för myndighetens kärnverksamhet inte rubbas. Även från sponsorernas utgångspunkt torde det vara angeläget att förtroendet för myndigheterna upprätthålls.
SHMM delar visserligen revisorernas bedömning att myndigheterna bör utveckla rutiner för uppföljning av verk
samheten, men anser inte att regeringen ska behöva ålägga myndigheterna detta. Myndigheterna bör själva ges möjlighet att avväga om behovet av uppföljning är störst när det gäller sponsorverksamheten eller om resurserna i stället bör disponeras för uppföljning av andra delar av verksamheten.
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) anser att regeringen kan ställa krav på att en myndighets interna riktlinjer även ska omfatta bedömningskriterier för när sponsring är att karakterisera som en anskaffning av en vara eller tjänst som ska upphandlas enligt lagen om offentlig upphandling.
Såväl Naturhistoriska riksmuseet som Moderna museet konstaterar att de tillhör den grupp av myndigheter som har utarbetat en sponsringspolicy. Naturhistoriska riksmuseet uppger sig vara medvetet om bristerna i sina uppföljningsrutiner och meddelar att det för närvarande pågår ett arbete med att ta fram riktlinjer för detta. Moderna museet meddelar att den sponsringspolicy som fastställts av Moderna museets styrelse fortlöpande kommer att ses över.
Administrativ stödfunktion
I rapporten föreslogs att om regeringen anser att sponsring ska vara en alternativ finansieringskälla för statliga myndigheter bör regeringen överväga behovet av en central administrativ stödfunktion.
Remissinstanserna har uttryckt viss tveksamhet till detta. Statskontoret ser visserligen ett behov av administrativ, ekonomisk och juridisk rådgivning i sponsringsfrågor, men menar att detta behov inte bäst tillgodoses genom etablerandet av en sådan central administrativ stödfunktion som revisorerna föreslagit. Enligt Statskontorets uppfattning bör Ekonomistyrningsverket utarbeta riktlinjer för hur sponsring ska hanteras, såväl i redovisningen som vid konstruktion av sponsringsavtal.
Även Ekonomistyrningsverket (ESV) ställer sig tveksamt till revisorernas förslag om inrättande av en central administrativ stödfunktion. Verket anser att det skulle kunna ge sken av att sponsring är en större och viktigare finansieringskälla för statlig verksamhet än vad den faktiskt är och framför att det redan i dag finns myndigheter som ger stöd i dessa frågor, t.ex. ESV själva, Nämnden för offentlig upphandling samt revisorer. Myndigheterna har dessutom alltid möjlighet att anlita externa konsulter för juridiska frågor. Frågor om uppföljning och utvärdering är enligt ESV lättast att sköta internt hos respektive myndighet av egen personal med inblick i verksamheten.
En avvaktande inställning till förslaget har även Stockholms universitet. Innan regeringen överväger att inrätta en stödfunktion bör det stå klart att sponsring av statlig verksamhet är så lönsam att den täcker kostnaderna för en dylik funktion, menar universitetet.
Statens historiska museer avstyrker förslaget med hänvisning till sponsringens ringa omfattning totalt sett inom statlig verksamhet. Det eventuella behov av stöd som kan finnas bland de statliga myndigheterna bör i stället kunna tillgodoses på annat sätt.
Varken Livrustkammaren/Hallwylska museet/Skoklosters slott eller Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde ser att det föreligger något behov av en myndighetsanpassad central stödfunktion. Behovet består snara
re av ett konsekvent regelverk och riktlinjer och därmed en tydligare styrning, menar Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde.
Några remissinstanser ställer sig helt eller delvis bakom förslaget om en central administrativ stödfunktion. Riksantikvarieämbetet (RAÄ) framhåller att ett aktivt arbete med sponsorer kräver resurser samt noggranna avvägningar och prioriteringar av vad myndigheten bör satsa på för att uppnå störst effekt. Tillgång till en stödfunktion av det slag som revisorerna föreslagit uppges kunna vara av stort värde för RAÄ. Via en stödfunktion skulle myndigheterna kunna få hjälp med bedömningar vad gäller jäv, upphandling och gränsdragning mellan olika finansieringsformer. Även initialt, menar RAÄ, kan myndigheterna behöva stöd med att utarbeta riktlinjer för sin sponsringsverksamhet.
Moderna museet stöder förslaget om en central administrativ stödfunktion under förutsättning att rådgivningen är kostnadsfri.
Statens kulturråd välkomnar en diskussion om huruvida rådet skulle kunna utgöra ett stöd för myndigheter i frågor som rör kultursponsring. Även Föreningen kultur och näringsliv meddelar att den gärna ställer sig till förfogande för att ge myndigheter på kulturområdet råd i frågor av ekonomisk, juridisk och administrativ karaktär.
Innehållsförteckning
1 Revisorernas granskning 1
2 Revisorernas överväganden 2
2.1 Principiella utgångspunkter för sponsring 2
2.2 Definition samt riktlinjer för redovisning och upphandling 5
2.3 Myndigheternas hantering av sponsring 8
Bilaga 1
Sponsring av statliga myndigheter Rapport 2000/01:13
3 Revisorernas förslag 12
Sammanfattning 17
1 Granskningens bakgrund och inriktning 21
1.1 Syfte, metod och avgränsning 21
1.2 Rapportens disposition 22
2 Sponsring som fenomen 23
2.1 Definitionen av sponsring 23
2.2 Syftet med sponsring 24
2.3 Sponsringens omfattning 24
3 Uttalanden och regelsystem kring sponsring 26
3.1 Allmänna riktlinjer för sponsring 26
3.2 Myndigheters opartiskhet 27
3.3 Sponsring av kultur 27
3.4 Sponsring av utbildning 28
3.5 Företagens avdragsrätt för sponsring 28
3.6 Sponsring och lagen om offentlig upphandling 30
4 Former för finansiering av statliga myndigheter 33
4.1 Myndigheters verksamhetsintäkter 33
4.2 Finansiering genom anslag 34
4.3 Finansiering genom avgifter 35
4.4 Finansiering genom bidrag och donationer 38
4.5 Sponsring - en mellanform 39
4.6 Krav på myndigheters redovisning 39
5 Myndigheters samarbete med sponsorer 41
5.1 Förekomst av sponsring 41
5.2 Sponsringens omfattning och myndigheternas erfarenheter 43
5.3 Incitament för sponsring och möjliga vinster 44
5.4 Avtal reglerar samarbetet 44
5.5 Sponsringspolicy och interna riktlinjer 46
5.6 Resultatuppföljning 48
5.7 Rapportering och redovisning 49
5.8 Regeringens styrning och kontroll 49
6 Exempel på sponsring 52
6.1 Naturhistoriska riksmuseet 52
6.2 Moderna museet 58
6.3 Statens försvarshistoriska museer - Armémuseum 64
6.4 Finansinspektionen 67
7 Revisorernas överväganden och förslag 71
7.1 Principiella utgångspunkter för sponsring 71
7.2 Definition och riktlinjer 73
7.3 Myndigheternas hantering av sponsring 75
Referenser 79
Bilaga 2
Sammanfattning av remissyttranden över rapport 2000/01:13
Sponsring av statliga myndigheter 85
Remissinstanser 85
Allmänna synpunkter 86
Principiella utgångspunkter för sponsring 87
Definition samt riktlinjer för redovisning och upphandling 89
Myndigheternas hantering av sponsring 93
Elanders Gotab, Stockholm 2001
Enkäten omfattar myndigheter som utöver anslag finansierar sin verksamhet även med andra intäkter (bidrag och avgifter). Därmed finns en viss risk för att inte samtliga myndigheter som mottar sponsring fångats upp i granskningen. Risken bedöms dock vara liten.
Med kulturinstitutioner avses i sammanhanget museer, teatrar, operahus, körer, symfoniorkestrar, festivaler och andra som bedriver konstnärlig, litterär eller artistisk verksamhet.
Statens kulturråd, Kulturen i siffror 2000:7, Museer och konsthallar 1999.
RRV, revisionspromemoria dnr 30-1999-0252 (Riksutställningars årsredovisning 1998)
Sponsring i skolan. TemaNord 2000:522
Riksskatteverkets handledning för beskattning av inkomst och förmögenhet m.m. vid 2000 års taxering (avsnitt 12.9, Sponsring).
Se LOU 1 kap 6 §.
NOU:s skrivelse Frågan huruvida sponsringsavtal omfattas av reglerna i LOU (dnr 2001/0115-29) är ställd till Finansdepartementet.
NOU menar att gränser uppställs av t.ex. konkurrenslagen, kommunallagen och bestämmelser om mutor och bestickning.
Se t.ex. Revisionsrapport avseende Statens konstmuseers årsredovisning 1997 (RRV dnr. 30-1998-0675).
Myndigheternas finansiella intäkter, dvs. ränteintäkter, tillkommer dock. Även om myndigheternas behållning på det s.k. räntekontot hos Riksgäldskontoret kan vara omfattande genererar det relativt begränsade ränteintäkter. I praktiken medför detta att ränteintäkterna vanligtvis har en begränsad betydelse för myndigheternas totala finansiering. Fortsättningsvis redovisas därför inte dessa intäkter särskilt.
Median: Hälften av myndigheterna har intäkter av denna finansieringsform som är större än angivet värde och den andra hälften har intäkter som är mindre. Kvartilerna delar materialet i fyra lika stora delar. 1:a kvartilen: 25 % av myndigheterna har intäkter som är mindre än det angivna värdet. 3:e kvartilen: 25 % av myndigheterna har intäkter som är större än det angivna värdet.
Till skillnad från uppgifter om myndigheters avgiftsintäkter som publiceras i ESV:s rapport Avgifter, omfattar posten avgifter i statsredovisningen även övriga ersättningar.
RRV 1999:34, Myndigheternas finansiering i ett besparingsskede, s. 10-11.
SOU 1996:14, Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens område.
Avgifter 2000, ESV 2001:7. Avgifter som erläggs av kommuner, privata företag, hushåll, organisationer, statliga bolag och stiftelser, andra länder eller utländska organisationer benämns som externa.
ESV 2000:21, Att styra avgiftsbelagd verksamhet.
Statskontoret 2000:16, Statens som kommersiell aktör, Omfattning och konkurrens-effekter, Del 1, huvudrapport.
Avsnittet 4.4 bygger i huvudsak på rapporten Erhållna bidrag och donationer (RRV 1998:8).
Statsredovisningen 1999.
ESV 2001:2, Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet
Sponsring skulle utgöra en stor del i finansieringen av Armémuseums återinvigning. Sponsorintäkterna uteblev dock. Förhandling om sponsring för år 2001 pågår. Myndigheten har uppgett att skriftligt avtal då ska upprättas. Se vidare avsnitt 6.3.
Sponsringen rör Bildmuseet för vilket Umeå universitet är huvudman.
I högskolelagen (1992:1434) föreskrivs att högskolorna ska samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet.
RRV 2001:11, Från forskning till tillväxt - statligt stöd till samverkan mellan högskola och näringsliv.
RRV dnr 30-1998-0675 (Statens konstmuseers årsredovisning 1997) och dnr 30-1998-2033 (Delårsrapport 1998-06-30 för Livrustkammaren/Skoklosters slott/Hall-wylska museet)
Kultursponsring - utvärdering av projekt, Föreningen kultur och näringsliv 1995
Statens konstmuseer bestod 1998 av Nationalmuseum, Moderna museet och Östasiatiska museet, men delades upp i separata myndigheter den 1 juli 1999.
Kulturen i siffror 2000:7, Museer och konsthallar
Hoechst Marion Roussel AB (nu Aventis Pharma) (dnr 16-100/1999), Försäkringsaktiebolaget SPP (dnr 16-56/1999) och Wasabröd AB (dnr 16-79/1999)
Avgiften höjdes i augusti 2000 efter samråd med ESV från 395 till 600 kronor per timma. ESV dnr 74-871/2000, Moderna museet dnr 06-105/00.
Medlen tillförs genom att anslaget 2:7 Avgift för statshypotekskassans grundfond minskas med 4 miljoner kronor.
Riksbanken är den enda av sponsorerna som inte står under Finansinspektionens tillsyn.
Det samlade diarienumret för konferensen är enligt inspektionen dnr 6096-00-011
Protokoll fört vid sammanträde med Finansinspektionens styrelse 2000-02-24
2001/02:RR9
2001/02:RR9
Bilaga 1