Förslag till riksdagen
2000/01:RR13
Riksdagens revisorers förslag angående
Regeringskanslitets upphandling av konsulter 2000/01 RR13 Sammanfattning
Riksdagens revisorer föreslår att regeringen tar initiativ till att förbättra kunskapen och överblicken över konsultanvändningen inom Regeringskansliet. Regeringen bör också göra en översyn av behov av resurser, kompetensutveckling och effektivisering av den interna arbetsorganisationen för upphandling av konsulter vid Regeringskansliet. För att säkerställa att departementen genomför upphandlingar på ett sätt som överensstämmer med lagen om offentlig upphandling föreslår revisorerna åtgärder som innebär att Förvaltningsavdelningens roll i upphandlingsprocesserna stärks. Revisorerna anser också att såväl den politiska ledningen som chefstjänstemännen inom departementen bör ta ett tydligare ansvar för upphandlingsfrågorna. Regeringen bör i EU verka för ett förtydligande av vissa upphandlingsbestämmelser. Avslutningsvis föreslår revisorerna att regeringen senast hösten 2002 återkommer till riksdagen med en redogörelse för vilka åtgärder som har vidtagits på upphandlingsområdet.
Riksdagens revisorers förslag
Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Revisorernas överväganden föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen begär att regeringen
tar initiativ till att förbättra kunskapen och överblicken över konsultanvändningen enligt vad som anförs i avsnitt 3.2,
ser över hanteringen av upphandlingsärenden och tillämpningen av lagen enligt vad som anförs i avsnitt 3.3,
återkommer till riksdagen med en redogörelse för vidtagna åtgärder enligt vad som anförs i avsnitt 3.5.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Agneta Lundberg (s), Marie Engström (v), Ingvar Eriksson (m), Conny Öhman (s) och Ulla Wester (s).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke Dahlberg, utredningschefen Margaretha Stålfors och byrådirektören Anna Björnemo (föredragande).
Stockholm den 10 maj 2001
På Riksdagens revisorers vägnar
Anders G Högmark
Anna Björnemo
Revisorernas granskning
Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat Regeringskansliets upphandling av konsulter. I granskningen kartlades omfattningen av konsultupphandlingen. Vidare undersöktes vilken samlad överblick som finns inom Regeringskansliet över användningen och upphandlingen av konsulter. Förvaltningsavdelningens roll som samordnare av upphandlingar belystes också. Slutligen granskades ett urval av upphandlingar med avseende på dokumentation, regelefterlevnad och affärsmässighet.
Revisorerna fann att det trots vidtagna åtgärder från Regeringskansliets sida förekommer flera problem inom upphandlingsområdet. Rutinerna för upphandling är bristfälliga. Efterlevnaden av lagen om offentlig upphandling är inom ett antal departement dålig. Underlagen för upphandlingarna är ofta undermåliga. I granskningen framkom vidare att varken Förvaltningsavdelningen eller någon annan instans vid granskningstillfället hade någon samlad överblick över Regeringskansliets konsultanvändning. Revisorerna fann inte heller att det dittills hade gjorts någon systematisk uppföljning och utvärdering av Regeringskansliets upphandlingar.
Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Regeringskansliets upphandling av konsulter (2000/01:6). Rapporten bifogas som bilaga 1.
Rapporten har på sedvanligt sätt remitterats till myndigheter och organisationer för synpunkter. Yttranden har inkommit från Justitieombudsmannen, Regeringskansliet, Svea hovrätt, Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Göteborg, Länsrätten i Stockholm, Länsrätten i Göteborg, Kammarkollegiet, Statskontoret, Ekonomistyrningsverket, Konkurrensverket, Nämnden för offentlig upphandling, Marknadsdomstolen, Sveriges Advokatsamfund, Industriförbundet och Företagarnas Riksorganisation. Sundsvalls tingsrätt, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet har beretts tillfälle men avstått från att yttra sig. Handelshögskolan i Stockholm har inte svarat. En sammanställning av remissvaren bifogas som bilaga 2.
Revisorernas överväganden
Allmänna synpunkter från remissinstanserna
De flesta av de remissinstanser som har yttrat sig stöder de förslag till åtgärder som revisorerna presenterar i rapporten. Flertalet remissinstanser avstår dock från att närmare kommentera de iakttagelser och bedömningar som revisorerna gör. Regeringskansliet uttalar sig varken för eller emot revisorernas förslag.
Flera av remissinstanserna betonar att Regeringskansliet har en mycket viktig roll som förebild för andra myndigheter på upphandlingsområdet. Nämnden för offentlig upphandling skriver att Regeringskansliets förhållningssätt till upphandlingsbestämmelserna får stort genomslag. De iakttagelser som revisorerna för fram avseende Regeringskansliets upphandlingar medför att inställningen till upphandlingsbestämmelserna allvarligt skadas.
Några av remissinstanserna framhåller i sina remissvar också den offentliga upphandlingens stora samhällsekonomiska betydelse. Nämnden för offentlig upphandling skriver att den sammanlagda upphandlingsvolymen i Sverige beräknas uppgå till omkring 400 miljarder kronor per år, vilket motsvarar drygt 23 % av Sveriges BNP. Det innebär att sättet att genomföra upphandlingar har mycket stor samhällsekonomisk betydelse. Företagarnas Riksorganisation menar att det självklart spelar en stor roll för skattebetalarna och för näringslivet hur medlen som används till upphandling fördelas. En fördelning som ger valuta för skattemedlen och som stimulerar tillväxt i näringslivet måste vara affärsmässig och utnyttja konkurrensen, påpekar organisationen.
Ekonomistyrningsverket (ESV) och Konkurrensverket framhåller att det kan vara förenat med svårigheter att genomföra tjänsteupphandlingar enligt lagen om offentlig upphandling. Enligt ESV kan en av orsakerna vara att det vid upphandling av tjänster är svårare att formulera tekniska kravspecifikationer och upphandlingsunderlag samt att bedöma relationen pris-kvalitet än det är vid upphandling av varor. Advokatsamfundet pekar på att regeln i 1 kap. 20 a § LOU är väl motiverad vid upphandling av varor och entreprenader men mindre lämplig vid konsultupphandlingar.
Kunskap och samordning
Rapporten
I granskningen framkom att Regeringskansliets överblick och kunskap om genomförda upphandlingar är dålig. Det finns exempelvis inga samlade uppgifter i departementens diarier eller bokföring om vilka konsulter som anlitats, hur ofta de anlitats eller hur mycket som utbetalats till en och samma uppdragstagare. Det finns heller inga uppgifter om hur själva anlitandet har gått till. I och med föreskrifterna fr.o.m. den 1 september 2000 om att planerade och genomförda upphandlingar ska anmälas till Förvaltningsavdelningen har Regeringskansliet utarbetat en rutin för att få en bättre överblick över
sin upphandlingsverksamhet. I rapporten framfördes dock att det finns en risk att vissa upphandlingar inte anmäls.
I rapporten framfördes också att regeringen bör se till att departementen skaffar sig bättre kunskaper om sin konsultanvändning. En lämplig väg kan vara att komplettera upphandlingsregistret, som Förvaltningsavdelningen utarbetar, med att inom varje departement låta det av ekonomiredovisningen eller på annat sätt tydligt framgå vilka konsulter som anlitats och i vilka ärenden. Det bör också framgå vilka konsulter som anlitats av kommittéer och hur stora konsultersättningar som betalats ut till statliga myndigheter. Vidare bör det finnas system för att från diarier och registratur på ett enkelt sätt få fram underlagen till gjorda upphandlingar. För att Förvaltningsavdelningens upphandlingsregister ska bli så komplett som möjligt bör även upphandlingar som omfattas av sekretess anmälas i lämplig form.
Förvaltningsavdelningen samordnar upphandlingar inom de varu- och tjänsteområden där samordnad upphandling anses gynna Regeringskansliet. Det innebär exempelvis att Förvaltningsavdelningen träffar ramavtal med olika leverantörer för Regeringskansliets räkning. Revisorerna sade i rapporten att det kan finnas fördelar med inköpssamordning avseende konsulttjänster inom vissa områden. Det bör dock inte ske okritiskt. Det är också av vikt att de ramavtal som sluts preciseras med avseende på vilka tjänster som ska ingå i ramavtalet.
Effektiv upphandling fordrar både upphandlingskompetens och kännedom om verksamhetens behov. Upphandlingsorganisationen vid Regeringskansliet skulle troligtvis fungera effektivare om upphandlingsexperterna vid Förvaltningsavdelningen och de sakkunniga vid departementen kunde utnyttja varandra i högre grad än de gör i dag. I rapporten föreslogs att regeringen gör en översyn av behovet av resurser, kompetensutveckling och effektivisering av den interna arbetsorganisationen för upphandling av konsulter vid Regeringskansliet. I översynen bör man finna och beskriva former för hur upphandlingsexperter och sakkunniga ska samverka vid upphandlingar av konsulter.
Remissinstansernas synpunkter
Regeringskansliet menar i sitt remissvar att rutinerna för diarieföring av upphandlingar kan behöva utvecklas. För närvarande genomförs inom Förvaltningsavdelningen en förstudie inom området. Regeringskansliet instämmer också i att kretsen av anmälningspliktiga upphandlingar skulle kunna utvidgas. Det gäller dock närmast anmälan av genomförda upphandlingar. Vidare skriver Regeringskansliet att det för närvarande pågår ett successivt arbete med riktlinjer för upphandlingsverksamheten. Ett led i det arbetet är att beskriva hur upphandlingsexperter och andra sakkunniga ska samverka med departementen i upphandlingsärenden.
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) påpekar att en professionellt skött upphandlingsverksamhet förutsätter ett väl fungerande samarbete mellan de upphandlingssakkunniga och kravställarna så att båda parternas kunskap tas till vara inför, under och efter en upphandlings genomförande. Det är enligt NOU:s uppfattning också viktigt att samtliga som helt eller delvis
deltar i upphandlingsprocessens olika faser har grundläggande kunskaper om offentlig upphandling.
Revisorernas överväganden
Revisorerna anser att Regeringskansliet måste skaffa sig bättre kunskap och överblick över sin konsultanvändning, både avseende planerade konsultupphandlingar och genomförda konsultinsatser. Revisorerna noterar att Regeringskansliet arbetar med att se över vissa frågor, såsom rutiner för diarieföring av upphandlingar och former för hur upphandlingsexperter och sakkunniga vid departementen ska samverka i upphandlingsärenden. I arbetet med att skaffa sig bättre kunskap och överblick är det enligt revisorernas uppfattning viktigt att utveckla ekonomiredovisningen och systemet för diarieföring av upphandlingar, liksom anmälningsplikten. I detta arbete har Förvaltningsavdelningen en betydelsefull samordnande roll. Riksdagens revisorer föreslår att regeringen tar initiativ till att förbättra kunskapen och överblicken över konsultanvändningen enligt vad revisorerna har anfört i rapporten. Regeringen bör också göra en översyn av behov av resurser, kompetensutveckling och effektivisering av den interna arbetsorganisationen för upphandling av konsulter vid Regeringskansliet.
Tillämpningen av lagen - iakttagelser från fallstudier
Rapporten
Revisorerna granskade elva upphandlingar vid Regeringskansliet. I granskningen av upphandlingar vid Miljödepartementet och Utrikesdepartementet framkom smärre brister. När det gäller Finansdepartementet konstaterades att underlagen till upphandlingarna var bristfälliga. I två fall erhölls inte några underlag alls. De upphandlingar som granskades vid Förvaltningsavdelningen uppvisade allmänt en högre kvalitet än andra granskade upphandlingar. Samtidigt var det flera upphandlingar vid Förvaltningsavdelningen som inte kunde granskas då det material som efterfrågades inte kom revisorerna till del under pågående granskning, trots flera påminnelser.
De granskade upphandlingarna vid Näringsdepartementet avsåg konsulttjänster i samband med den planerade sammanslagningen av Telia AB och Telenor AS. Upphandlingarna uppvisade stora brister. Gemensamt för de tre upphandlingarna var att inga skriftliga förfrågningsunderlag hade upprättats och att dokumentationen av upphandlingsförfarandena var bristfällig. I två av de tre fallen hade avtal tecknats flera månader efter att företagen påbörjat sitt arbete. I samma två fall hade Näringsdepartementet inte skriftligen formulerat några avtalsvillkor för uppdragen, utan avtalen bestod av företagens anbud plus departementets underskrift. I rapporten framhölls att underlåtenhet att upprätta tydliga förutsättningar för upphandling kan leda till att köparen hamnar i ett affärsmässigt underläge gentemot säljaren, som ges möjlighet att själv beskriva sitt uppdrag och att själv formulera det avtal som köparen sedan godtar.
När det gäller Näringsdepartementets avtal med Goldman Sachs International framhölls att villkoret för en utbetalning av bonusen på drygt 80 miljoner kronor borde ha varit tydligare definierat. Näringsdepartementet tog inte heller upp någon diskussion med Goldman Sachs International om huruvida företaget verkligen kunde anses vara berättigat till bonusen.
I upphandlingarna av Goldman Sachs International och Monitor Company Europe underlät Näringsdepartementet att annonsera upphandlingarna och att i övrigt genomföra dem enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). Det gjordes med hänvisning till sekretess samt till undantagsregler i LOU om brådska och finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument. Riksdagens revisorer ställde sig i rapporten tveksamma till att undantagsreglerna var tillämpbara i dessa fall. Revisorerna ansåg vidare att Näringsdepartementets enhet för statligt ägande alltför lättvindigt använder sig av undantagsregler i LOU. I rapporten poängterades också att även om en upphandling omfattas av undantag från LOU bör den upphandlande enheten så långt det är möjligt följa intentionerna i lagen.
Med anledning av vad som framkom i granskningen föreslogs att såväl den politiska ledningen som chefstjänstemännen inom departementen skulle ta ett tydligare ansvar för upphandlingsfrågorna. Regeringen borde vidta åtgärder för att säkerställa att LOU:s undantagsregler tolkas och tillämpas på ett sätt som överensstämmer med LOU och EG:s upphandlingsdirektiv. Departementen borde åläggas att göra bedömningar av huruvida reglerna i LOU är tillämpliga eller inte i samråd med Förvaltningsavdelningen. För att säkerställa upphandlingarnas kvalitet borde departementen enligt revisorernas uppfattning inte genomföra upphandlingar av konsulttjänster ovanför tröskelvärdet utan Förvaltningsavdelningens medverkan i arbetet med upprättande av förfrågningsunderlag och prövning och utvärdering av anbud. Förvaltningsavdelningen borde också medverka vid formulerandet av avtal.
Remissinstansernas synpunkter
Regeringskansliet instämmer i att dokumentationen i samband med de granskade upphandlingarna vid Näringsdepartementet är otillfredsställande. Numera dokumenteras dock upphandlingsärendena utförligt i enlighet med LOU:s bestämmelser, skriver Regeringskansliet. I övrigt menar Regeringskansliet i sitt remissvar att upphandlingarna vid Näringsdepartementet har hanterats på ett riktigt sätt. Regeringskansliet anser att begreppet "bonusersättning" som revisorerna använder i rapporten för att beteckna ersättningen till Goldman Sachs International på drygt 80 miljoner kronor är missvisande och att man i stället bör använda termen "transaktions-ersättning". Beträffande ersättningen säger Regeringskansliet också att man ansåg att det inte rådde något som helst tvivel om att Regeringskansliet den 18 oktober 1999 blev juridiskt förpliktigat att betala ut ersättningen då fusionen vid denna tidpunkt var ett faktum.
Av den promemoria som inkom till Riksdagens revisorer från Regeringskansliet den 31 januari 2001 med anledning av uppgifter i massmedierna om utkastet till revisorernas rapport framgår att Näringsdepartementet uppdrog
åt Företagsjuridik Nord även om ramavtal är effektivt för vissa upphandlingar kan ett okritiskt utnyttjande av ramavtal leda till dyrare upphandlingar än nödvändigt. Revisorerna anser att Förvaltningsavdelningen bör beakta detta.
Revisionskontorets granskningar
Upphandlingen av konsulttjänster inom Regeringskansliet granskades 1999 av Regeringskansliets internrevision (revisionskontoret). Granskningen avsåg perioden 1 januari - 30 april 1999, under vilken konsultupphandlingarna uppgick till 46 miljoner kronor. Revisionskontoret granskade inte ändamålet med upphandlingarna.
Revisionskontoret fann att den ekonomiska redovisningen och den interna kontrollen fungerade på ett tillfredsställande sätt. Kontoret påpekade dock i sin rapport att upphandlingar alltid ska baseras på skriftliga underlag. Vid upphandling av mindre omfattning kan underlaget bestå av t.ex. en offert med bekräftelse av uppdraget och gällande villkor. Ibland anlitas konsulter med hänvisning till ingånget ramavtal. I sådana fall anser revisionskontoret att konsultavtal ändå ska upprättas.
Revisionskontoret konstaterade att konsultföretagens egna avtalsmallar i vissa fall utnyttjats vid tecknandet av avtal. Enligt kontorets uppfattning bör Regeringskansliet använda en gemensam standardmall för konsultavtal, t.ex. den som har utarbetats av Förvaltningsavdelningen. Härigenom bör uppföljningen av gjorda insatser förenklas, menar man.
I de fall direktupphandlingar sker trots att avtalsbeloppet överstiger två basbelopp anser revisionskontoret att detta bör motiveras skriftligen. Vidare bör Förvaltningsavdelningen uppdatera riktlinjerna från 1994, och man bör överväga om en stickprovsvis uppföljning i efterhand bör införas vid departementens administrativa enheter.
För närvarande granskar revisionskontoret de upphandlingar som gjordes i samband med utförsäljningen av Telia, våren 2000. Avrapportering beräknas ske under våren 2001.
Fallstudier av konsultupphandlingar
Ett fåtal av Regeringskansliets konsultupphandlingar har valts ut för närmare granskning. Syftet med undersökningen har varit att se i vilken mån rimliga affärsmässighetskrav och gällande regelverk följts vid upphandlingarna. Revisorerna har granskat upphandlingar från de fyra departement som för år 1999 i bokföringen redovisat de största konsultkostnaderna, samt Förvaltningsavdelningen. Departementen är Näringsdepartementet, Finansdepartementet, Utrikesdepartementet och Miljödepartementet. Revisorerna har även informerat sig om Socialdepartementets och Utbildningsdepartementets bokförda konsultkostnader. Dock bedömdes inga av dessa ärenden ur principiell synpunkt vara av intresse för fortsatt granskning.
Urvalet av upphandlingar gjordes utifrån uppgifter i departementens leverantörsreskontror om utbetalningar för konsultuppdrag. Som nämnts tidigare (kapitel 4.2) är det svårt att få fram exakta, samlade uppgifter om vilka konsulter som anlitats, hur anlitandet har gått till, hur mycket som utbetalats till en och samma uppdragstagare etc. Tillvägagångssättet fick därför bli att välja ut ett antal större utbetalningar till olika privata leverantörer och sedan "spåra" dem bakåt. I de fall utbetalningen härrörde sig till en av departementet gjord och diarieförd upphandling valdes ärendet ut för granskning.
Revisorerna har i undersökningen valt att inrikta sig på specialistkonsulter som bokförts under kontot "övriga konsulter". Till övriga konsulter räknas exempelvis konsulter inom ekonomi, juridik, organisation och information. Upphandlingar avseende datakonsulter, tolk- och översättningstjänster, skrivhjälp m.m. har således inte granskats. De studerade upphandlingarna genomfördes av departementen antingen under 1999 eller 2000.
Följande upphandlingar har Riksdagens revisorer granskat närmare:
Näringsdepartementet
Upphandling av strategisk rådgivare i samband med förhandlingar kring sammanslagningen av Telia och Telenor, N1999/3625/SÄ (Goldman Sachs International)
Upphandling av strategisk analys i samband med sammanslagningen av Telia och Telenor, N1999/8806/SÄ (Monitor Company Europe)
Upphandling av rådgivning till svenska staten i samband med försäljning av aktier i samband med sammanslagningen av Telia och Telenor, N1999/7616/SÄ (Schroders)
Upphandling av finansiell rådgivning inför ombildandet av SJ (avrop av ramavtal), N2000/4485/SÄ (Price Waterhouse Coopers), se kapitel 5
Utrikesdepartementet
Upphandling av projektledare för projektet Vänort 2000, A/ordf/U 1/3 (Norna kommunikation AB)
Upphandling av grafisk profil för Sveriges ordförandeskap i EU, A/ordf/U 1/4 (Sandberg/Trygg AB)
Miljödepartementet
Upphandling av konsultstöd för insamling och information om farligt avfall, M1999/4742/Kn (WildellGruppen AB)
Upphandling av konsulttjänster i samband med införande av miljöledningssystem i statlig förvaltning, M2000/766/Kn (Kemi dels att undantaget i LOU 5 kap. 1 § om undantag för finansiella tjänster i samband med omsättning av värdepapper enligt departementets uppfattning gällde , dels att projektet inte kunde offentliggöras innan avsiktsförklaringen från svenska respektive norska staten om ett samgående mellan bolagen var genomförd. Departementet skriver att en upphandling skulle ha lett till att projektet kom till allmänhetens kännedom. Ett offentliggörande skulle ha kunnat medföra att projektet inte hade kunnat genomföras som planerat. Enligt uppgift från Näringsdepartementet tillämpar departementet sekretesslagen 8 kap. 6 § för sådana upphandlingar som man inte vill ska komma till allmänhetens kännedom.
Revisorernas iakttagelser och synpunkter
Goldman Sachs International anlitades till ett sammanlagt belopp om 86,1 miljoner kronor.
Förfrågningsunderlaget
Något skriftligt förfrågningsunderlag där förutsättningarna för och omfattningen av uppdraget klargörs har inte utarbetats. Oavsett om LOU
tillämpas eller inte måste det anses vara nödvändigt att klargöra vad en konsulttjänst ska omfatta och hur den ska ersättas, särskilt om den avser tjänster av den aktuella omfattningen.
Handläggningen av upphandlingen
Endast ett företag tillfrågades. Det framgår inte av dokumentationen varför just detta företag tillfrågades eller vilka konkreta uppgifter företaget skulle utföra. Efter förfrågan från revisorerna meddelade departementet att man tillfrågade Goldman Sachs International då man ansåg att företaget var bäst skickat att utföra uppdraget.
Departementet gjorde bedömningen att upphandlingen av Goldman Sachs omfattades av LOU:s undantagsregel för finansiella tjänster i samband med omsättning av värdepapper. Således upphandlades inte Goldman Sachs enligt LOU. Revisorerna ifrågasätter att undantagsregeln var tillämplig i detta fall. Anledningen är att tjänsterna avsåg finansiell rådgivning i samband med förhandlingar m.m. vid sammanslagningen av Telia och Telenor. Tjänsterna avsåg inte finansiella expertråd knutna till utgivning eller omsättning av värdepapper eller andra finansiella instrument. Därmed borde upphandlingen enligt revisorernas uppfattning ha skett i enlighet med bestämmelserna i LOU.
När det gäller departementets önskan att inte offentliggöra upphandlingen konstaterar revisorerna att LOU inte medger några undantag från lagen på dessa grunder.
Avtalet och konsultarbetets genomförande
Regeringen bemyndigade Näringsdepartementet att teckna avtal mer än tre månader efter det att företaget påbörjat sitt arbete. Största delen av det omfattande arbetet utfördes således utan att det förelåg något avtal.
Beslutet om att teckna avtal med GSI innebar att regeringen i strid med EU:s och LOU:s regler genom direktupphandling köpte tjänster från GSI för drygt 86 miljoner kronor.
Avtalet utgörs av offerten från GSI plus departementets underskrift. Näringsdepartementet har således inte självt skriftligen formulerat några villkor för konsultuppdraget, trots att det inom Näringsdepartementet och även hos Förvaltningsavdelningen finns färdiga avtalsmallar på bå
de svenska och engelska att använda sig av. Avtalet är inte daterat och departementets version är en kopia av originalhandlingen.
Vid den tidpunkt då regeringen begärde att bli bemyndigad av riksdagen att fatta beslut om lån i Riksgäldskontoret för att täcka utgifterna i samband med sammanslagningen av bolagen hade företaget redan slutfört sitt arbete.
Provisionen på 10 miljoner US-dollar som enligt slutet avtal skulle utbetalas till GSI om sammanslagningen mellan Telia och Telenor genomfördes, har utbetalats trots att sammanslagningen inte genomfördes. Enligt uppgift från Näringsdepartementet betalades ersättningen ut till GSI med anledning av EG-kommissionens godkännande av affären. Avtalet som upprättats av GSI anger följande: "In addition, if the combination or merger of Telia and Telenor is accomplished in one or a series of transactions, we will charge a transaction fee of US$10m. Any amount paid by the Ministry as retainer fee during the period will be offset against this transaction fee up to the amount of the transaction fee. [RR:s kursiv.]" Denna formulering, som accepterats av Näringsdepartementet, har lett till att en utbetalning har gjorts av bonusen på 10 miljoner US-dollar i stället för fyra månadsarvoden på 125 000 US-dollar/månad. Riksdagens revisorer anser att det är anmärkningsvärt att det i avtalet inte fanns klarare regler för när bonusen skulle betalas ut. Bonusen kom nu att utbetalas trots att samgåendet mellan bolagen inte fullföljdes, vilket lett till en merkostnad för staten på 80 miljoner kronor. Bonusen betalades dessutom ut efter det att samgåendet mellan bolagen avbrutits. Näringsdepartementet tog inte heller upp någon diskussion med GSI om huruvida företaget verkligen kunde anses vara berättigat till bonusen.
Näringsdepartementets upphandling av Monitor Company Europe
Angående sammanslagningen av Telia och Telenor genomförde Näringsdepartementets enhet för statligt ägande våren 1999 en upphandling av strategisk analys. Enheten erbjöd de tre företagen Boston Consulting Group, Mercer Management Consulting och Monitor Company Europe att lämna anbud. Anbudsförfrågan gjordes muntligt i samband med ett besök i London den 28 och 29 maj 1999. Departementet gjorde bedömningen att upphandlingen var av brådskande karaktär. Dessutom befann man sig i en mycket känslig förhandlingssituation gentemot den norska sidan, varför ärendet behövde behandlas med sekretess. Av dessa anledningar var det enligt departementets uppfattning inte möjligt att annonsera upphandlingen i Europeiska gemen
skapernas officiella tidning, EGT. Enligt departementets mening var kravet på affärsmässighet ändå tillgodosett.
En förteckning över de inkomna anbuden finns i en upphandlingsredogörelse från den 28 juni 1999. I förteckningen anges tre anbudsgivare: Boston Consulting Group, Monitor Company Europe och Mercer Management Consulting. Anbudet från Boston Consulting Group har inte kunnat återfinnas på departementet.
Anbuden från Mercer Management Consulting och Monitor Company ankom till Näringsdepartementet via telefax den 31 maj. Monitor Company anger i sitt anbud att man är beredd att påbörja arbetet den 31 maj. Konsult-arvodet anges till 325 000 US-dollar under juni månad. Till detta kommer omkostnader, vilka enligt anbudet vanligtvis brukar uppgå till 20 % av konsultarvodet. Det gäller framför allt utgifter för resor, bakgrundsforskning, teleförbindelser och rapportproduktion, skriver Monitor Company. Anbudet är två sidor långt, exklusive en bilaga med en beskrivning av företaget.
Mercer Management Consulting anger kostnaden till 27 500 pund per vecka. Utöver denna kostnad framgår av offerten att företaget debiterar för allmänna omkostnader och direkta omkostnader. De allmänna omkostnaderna uppgår till 6 % av arvodet, medan de direkta omkostnaderna (såsom resor, logi och rapportproduktion) faktureras separat till inköpspris. Anbudet är fyra sidor långt.
Näringsdepartementet beslöt sig omgående för att anlita Monitor Company. Skälet var att man efter vad som framkommit i diskussioner med företaget samt utifrån det inkomna anbudet gjorde bedömningen att Monitor Company var det företag som hade störst kompetens inom det aktuella området. Monitor Company inledde sitt arbete den 2 juni 1999 och avslutade det i augusti 1999.
Det tecknades inget avtal mellan Näringsdepartementet och Monitor Company innan företaget påbörjade sitt arbete. En formell upphandlingsredogörelse skrevs den 28 juni 1999. Vid ett regeringssammanträde den 23 september 1999 bemyndigade regeringen departementsrådet Dag Detter att underteckna ett avtal mellan Monitor Company och Näringsdepartementet. Avtalet utgjordes av Monitor Companys anbud, vilket departementsrådet godkände och undertecknade (den 23 september 1999). Att det formella beslutet fattas först efter det att konsulttjänsten blivit utförd förekommer enligt Näringsdepartementet i vissa fall. Likaså använder man sig enligt uppgift ofta av företagets anbud - vilket undertecknas och returneras till företaget - som avtal. Ersättningen på 3,3 miljoner kronor betalades ut till Monitor Company i januari 2000.
Den upphandlade konsulttjänsten efterannonserades inte i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.
Revisorernas iakttagelser och synpunkter
Monitor Company Europe anlitades till ett sammanlagt belopp om 3,3 miljoner kronor.
Förfrågningsunderlaget
Något skriftligt förfrågningsunderlag där förutsättningarna för anbudsgivningen och uppdraget klargörs har inte tagits fram. Därmed kan det inte garanteras att de som lämnat anbud givits lika förutsättningar för anbudslämnandet. Det kan inte heller säkerställas att upphandlingen varit genomtänkt avseende Näringsdepartementets behov, krav på leverantören och utvärderingskriterier för anbuden.
Någon annonsering av upphandlingen i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, EGT, har inte gjorts. Av detta följer att anbudsgivarkretsen i strid med LOU:s regler har begränsats till de konsultföretag som enligt Näringsdepartementets uppfattning kunde vara aktuella.
Näringsdepartementet uppger att man på grund av upphandlingens brådskande karaktär samt behov av sekretess inte ansåg det vara möjligt att annonsera upphandlingen. Revisorerna vill i sammanhanget påpeka att det enligt 5 kap. 17 § LOU är möjligt att använda förhandlad upphandling utan föregående annonsering vid synnerlig brådska "orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller kan hänföras till den upphandlande enheten". Revisorerna ställer sig tveksamma till att brådskan i detta fall berodde på omständigheter utanför Näringsdepartementets kontroll. Diskussioner om en sammanslagning mellan Telia och Telenor hade vid tiden för upphandlingen av Monitor Company pågått i flera månader. Det borde därmed sannolikt ha funnits möjlighet för departementet att förutse behovet av upphandlingen. När det gäller åberopandet av sekretess konstaterar revisorerna att LOU inte medger några undantag från lagen för den här typen av "känsliga" upphandlingar. Enligt revisorernas bedömning går det sannolikt att annonsera en upphandling och väcka leverantörernas intresse utan att det specifika innehållet i upphandlingen röjs.
Handläggningen av upphandlingen
En förteckning över de inkomna anbuden upprättades den 28 juni 1999. I denna förteckning anges att anbud inkommit från Boston Consulting Group, Monitor Company Europe samt Mercer Management Consult-ing. Anbudet från Boston Consulting Group har inte gått att återfinna.
De inkomna anbuden hade endast lämnats som telefaxanbud. Telefax anses inte som en skriftlig handling i LOU:s mening. Enligt LOU:s regler för upphandling vid denna tidpunkt måste anbud lämnas skriftligt för att kunna beaktas.
Det finns ingen dokumentation som beskriver hur utvärderingen av anbuden gått till. Det framgår därför inte på vilka grunder departementet valde att anta anbudet från Monitor Company, trots att anbudet från Monitor Company innebar ett betydligt högre pris.
Avtalet och konsultarbetets genomförande
Anbuden infordrades i slutet av maj 1999. Monitor Company påbörjade sitt uppdrag den 2 juni 1999. Vid denna tidpunkt fanns ingen skriftlig överenskommelse om vad som skulle presteras av Monitor Company. Det fanns inte heller någon skriftlig överenskommelse om ersättningens omfattning och storlek.
Arbetet genomfördes i huvudsak under perioden den 2 juni till den 2 juli 1999. Monitor Company fakturerade 325 000 US-dollar (2,75 miljoner kronor) för månadens arbete samt knappt 64 000 US-dollar (540 000 kr) för omkostnader såsom flygresor, taxiresor, mat m.m.
Den 23 september 1999 fattade regeringen beslut om att bemyndiga departementsrådet Dag Detter att underteckna avtal med Monitor Company. Företagets tjänster var redan utförda och fakturerade när detta beslut fattades av regeringen.
Avtalet utgörs av det faxade anbudet från Monitor Company plus departementets underskrift. Näringsdepartementet har således inte självt skriftligen formulerat några villkor för konsultuppdraget.
Någon efterannonsering i EGT i enlighet med reglerna i LOU har inte genomförts.
Iakttagelser beträffande innehållet i akten N1999/8806/SÄ
Näringsdepartementets upphandling av Monitor Company Europe dokumenteras i akten N1999/8806/SÄ; upphandling av strategisk analys rörande sammanslagningen av Telia/Telenor. Akten granskades av Riksdagens revisorer i slutet av augusti och början av september 2000. I mitten av september överlämnade revisorerna en redogörelse för upphandlingen samt några kortfattade iakttagelser till departementet för faktakontroll. I samband med detta återlämnades också akten till departementet. Den 24 november 2000 begärde Riksdagens revisorer återigen ut akten. Revisorerna fann då att ett nytt dokument hade lagts i akten. Dokumentet är en kort promemoria skriven av ansvarigt ämnesråd på enheten för statligt ägande och daterad 1999-10-25. I promemorian sägs inledningsvis: "Med anledning av en genomgång av akten 1999-10-15 noteras följande ytterligare underlag." Sedan anförs en kortfattad motivering till varför direktupphandling gjordes av Monitor Company. Det finns ingen notering om vilket datum dokumentet infördes i akten. Näringsdepartementet framför till Riksdagens revisorer att dokumentet lades i akten efter revisorernas granskning av upphandlingen under hösten 2000. Enligt tjänstemän på departementet upprättades promemorian i samband med en genomgång av departementets upphandlingar hösten 1999. Promemorian upprättades eftersom man vid genomgången fann att upphandlingen var
bristfälligt dokumenterad. Ansvarigt ämnesråd ansåg vid denna tidpunkt emellertid inte att promemorian behövde läggas i akten, utan förvarade den på sitt tjänsterum.
Kompletterande uppgifter angående upphandlingen
I en promemoria som inkom till Riksdagens revisorer den 15 januari 2001 framför Näringsdepartementet att upphandlingen av Monitor Company Europe "genomfördes som förenklad upphandling enligt LOU 6 kap. 2 § eftersom det förelåg brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och som heller inte berodde på Näringsdepartementet. Genom att tre leverantörer tillfrågades tillgodosågs kravet på affärsmässighet." (Näringsdepartementet, Komplettering till faktaredovisningen i PM av Riksdagens revisorer beträffande Regeringskansliets användning av konsulter, 2001-01-11)
Revisorernas synpunkter
Revisorerna noterar att upphandlingar ska göras enligt LOU:s sjätte kapitel om de understiger tröskelvärdet, om de utgörs av s.k. B-tjänster eller om de angår rikets säkerhet. Upphandlingen av Monitor Company Europe omfattas enligt revisorernas bedömning av femte kapitlet i LOU eftersom tjänsten utgörs av en A-tjänst över tröskelvärdet. I övrigt har upphandlingen kommenterats ovan.
Näringsdepartementets upphandling av Schroders
Näringsdepartementets enhet för statligt ägande upphandlade i maj 1999 en rådgivare till departementet i fråga om försäljning av aktier i det nya bolaget Telia-Telenor. Utifrån enhetens egen kännedom om aktörer på kapitalmarknaden valde departementet ut tre företag som erbjöds lämna anbud. Departementet uppger till revisorerna i samband med granskningen: "Med vart och ett fördes ingående diskussioner om krav och uppgifter. Därigenom tillgodosågs kravet på affärsmässighet." De tre företagen var Carnegie, Lazard och Schroders. Carnegie avböjde anbudsförfrågan. Något skriftligt förfrågningsunderlag utarbetades inte från departementets sida.
Departementet uppger att kravet på tillkännagivande enligt LOU inte tillgodosågs. Anledningen var att upphandlingen gällde en finansiell tjänst som enligt departementets bedömning omfattas av undantaget i 5 kap. 1 § 5 punkten LOU. Lagen säger där att bestämmelserna i 5 kap. (vilket rör upphandling av A-tjänster över tröskelvärdet) inte ska tillämpas i fråga om finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument. Det upphandlade företagets uppgift bestod dels i rådgivning, dels i att assistera vid upphandlingen och styrningen av de
banker som skulle sköta försäljningen av aktier. Börsnoteringen av Telia-Telenor var enligt departementets mening en transaktion enligt 5 kap. 1 § LOU, varav uppdraget till Schroders var en del.
Skriftliga anbud inkom från Schroders och Lazard den 11 maj 1999. Lazard anger att de debiterar 100 000 US-dollar (ca 846 000 kr) per månad i arvode eller, om försäljningen av aktier genomförs, en "success fee" om 5 miljoner US-dollar (ca 42 miljoner kronor). Ersättning för vissa omkostnader tillkommer.
Schroders anger i ett telefaxanbud från den 7 maj kostnaden 9 miljoner US-dollar exklusive omkostnader. I ett telefaxanbud från den 9 maj är denna avgift reducerad till 7,5 miljoner US-dollar inklusive omkostnader. Det skriftliga anbudet, vilket inkom till departementet den 11 maj, innehåller inte något kostnadsförslag utan Schroders ber att få diskutera kompensationsfrågan vid ett senare tillfälle. I avtalet har Schroders och Näringsdepartementet enats om ett arvode på 300 000 US-dollar (ca 2,5 miljoner kronor) per månad eller, vid genomförd utförsäljning, en ersättning på 7,5 miljoner US-dollar (ca 63 miljoner kronor). Särskilda tillägg för omkostnader medges inte.
Departementet uppger att efter ingående diskussioner med Schroders och Lazard drogs slutsatsen att "trots en något högre kostnad för Schroders var deras erbjudande kvalitetsmässigt att föredra" (Näringsdepartementet, PM "Upphandling av rådgivare till Näringsdepartementet för försäljningen av aktier i Telia och Telenor", 99-05-13). Företaget har stor erfarenhet av både privatiseringar och aktieemissioner. I övrigt motiveras inte valet av Schroders.
Avtal mellan Näringsdepartementet och Schroders tecknades i juni 1999. Departementet hade dessförinnan anlitat Företagsjuridik för granskning och delvis omformulering av avtalsvillkoren.
Schroders påbörjade sitt arbete den 10 maj 1999 och avslutade det den 10 december samma år när det stod klart att någon börsnotering av det nya bolaget inte skulle bli aktuell. Ersättningen på 18,2 miljoner kronor betalades ut till Schroders i februari 2000.
Revisorernas iakttagelser och synpunkter
Schroders anlitades till ett sammanlagt belopp om 18,2 miljoner kronor.
Förfrågningsunderlaget
Något skriftligt förfrågningsunderlag där förutsättningarna för anbudsgivningen klargörs har inte tagits fram. Oavsett om LOU tillämpats eller inte måste det anses vara nödvändigt att klargöra vad en konsulttjänst ska omfatta och hur den ska ersättas, särskilt om den avser tjänster av den aktuella omfattningen.
Genom att inget skriftligt förfrågningsunderlag framställts har de grundläggande förutsättningarna för likabehandling av anbudsgivare
åsidosatts. Det gäller oavsett om undantag från LOU tillämpats eller inte.
Anbudet från Schroders innehöll inte något kostnadsförslag och kan därmed inte betraktas som ett fullständigt anbud.
Handläggningen av upphandlingen
Det finns ingen dokumentation som beskriver hur utvärderingen av anbuden gått till. Därför framgår det inte på vilka grunder anbudet från Schroders valts, trots att anbudet från Schroders innebar ett betydligt högre pris.
Utrikesdepartementets upphandling av Sandberg/Trygg
Under hösten 1999 genomförde Utrikesdepartementets press- och informationsenhet en upphandling av grafisk profil m.m. för det svenska ordförandeskapet i EU:s ministerråd 2001. I uppdraget ingick utarbetandet av grafisk profil, logotyp och slogan (inklusive förtester av dessa) samt att skapa digitala mallar för användande i Regeringskansliets pc:ar. För att få hjälp med upphandlingen kontaktade den ansvarige projektledaren på UD Förvaltningsavdelningens upphandlingssektion. Efter diskussioner kom man fram till att förhandlad upphandling med föregående annonsering skulle vara ett lämpligt förfarande vid upphandlingen.
Upphandlingen annonserades i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, EGT, i september 1999. I annonsen meddelades: "I ett första urval avgörs anbudslämnarens visade skicklighet, effektivitet, erfarenhet och pålitlighet baserat på tidigare uppdrag." Vidare angavs att detta skulle visas i anbudsansökan genom en förteckning av genomförda projekt och en beskrivning av dessa. Vad gäller bedömningen meddelades: "Vid bedömningen av skicklighet, effektivitet, erfarenhet och pålitlighet kommer hänsyn att tas till visade personella och tekniska resurser för att genomföra uppdraget i sin helhet." Enligt annonsen skulle det "även framgå vilken personal som skall arbeta med detta uppdrag, deras yrkesmässiga bakgrund och visade skicklighet, effektivitet, erfarenhet och pålitlighet". Vidare efterfrågades anbudsgivarens totala omsättning, hur stor andel av omsättningen som omfattar uppdrag som detta, ekonomisk och juridisk ställning m.m. Till de 10-15 anbudslämnare som bäst motsvarat uppställda kriterier (skicklighet, effektivitet, erfarenhet och pålitlighet) skulle ett förfrågningsunderlag sändas ut. I detta skulle anbudslämnarna ombedjas att föreslå arbetsordning, tidsplan och kostnadskalkyl för uppdraget.
Departementet fick in 46 anbudsansökningar. För att kunna välja ut de bästa anbudsansökningarna på så objektiva grunder som möjligt valde departementet att bedöma dessa med hjälp av en femgradig skala där 5 var det högsta betyget och 1 det lägsta. Bedömningsskalan hade inte redovisats i EGT-annonsen. Bedömningen gjordes utifrån uppgifter i ansökningarna avseende de uppställda kriterierna skicklighet, effektivitet, erfarenhet, pålitlighet samt
personella och tekniska resurser. Därutöver gjordes en allmän bedömning av anbudsgivarens lämplighet som leverantör. De 14 företag som fick högst poäng inbjöds att lämna anbud.
Av förfrågningsunderlaget som sändes ut till de 14 kvalificerade, potentiella anbudsgivarna framgick att Regeringskansliet/UD skulle anta det anbud som var ekonomiskt mest fördelaktigt utifrån ställda krav på yrkesskicklighet, erfarenhet, effektivitet, pålitlighet samt teknisk kapacitet vad gäller utförandet av tjänsten. Som krav på leverantören (kvalifikationskrav) angavs att leverantören skulle ha omfattande erfarenhet av liknande uppdrag. Det framhölls vidare att leverantörens förmåga att utföra uppdraget skulle bedömas med utgångspunkt från hans visade skicklighet, effektivitet, erfarenhet och pålitlighet. Under rubriken Utvärderingskriterier listades i anbudsförfrågan fyra punkter. Dessa var: erfarenhet och yrkesskicklighet, effektivitet och pålitlighet, teknisk kapacitet samt pris. Utvärderingskriterierna i denna del, anbudsutvärderingsfasen, avsåg enligt uppgift från departementet anbudsgivarens förslag till arbetsprocess, sammansättning av projektgrupp och de nyckelpersoner som skulle arbeta med de olika delarna av uppdraget. Av anbudsförfrågan framgick också kommersiella villkor/avtalsvillkor för uppdraget (i bilaga) samt administrativa bestämmelser.
De inkomna anbuden (13 st.) bedömdes och rangordnades i enlighet med de angivna utvärderingskriterierna. Det gjordes med hjälp av samma sorts betygsskala som för anbudsansökningarna. För de fyra bästa anbuden tog departementet också referenser. Tre anbudslämnare kallades sedan till en muntlig presentation. På grundval av anbud och referenser gjorde departementet bedömningen att Sandberg/Trygg AB var det företag som bäst svarade mot kriterierna i förfrågningsunderlaget. Avtal mellan Regeringskansliet/UD och Sandberg/Trygg tecknades den 21 december 1999. Upphandlingen efterannonserades i EGT.
Revisorernas iakttagelser och synpunkter
Sandberg/Trygg upphandlades till ett sammanlagt belopp om 1,2 miljoner kronor.
Förfrågningsunderlaget
Förhandsannonsering av upphandlingen i Europeiska gemenskapernas officiella tidning har gjorts i enlighet med gällande regler.
Ett skriftligt förfrågningsunderlag har tagits fram. Utvärdering av inkomna anbudsansökningar och anbud har gjorts i enlighet med de i annons och förfrågningsunderlag angivna kriterierna.
En sammanblandning har dock gjorts av kvalifikationsgrunder och utvärderingskriterier. Enligt 1 kap. 20 a § LOU "skall den upphandlande enheten, innan den börjar pröva anbuden, pröva om anbudsgivarna eller anbudssökandena uppfyller de krav som ställs på leverantören" (kvalifikationskrav). Prövningen om anbudssökandena uppfyller de krav som ställs på leverantören ska alltså avslutas i och med prövningen av an
budsansökan. Efter att kvalificeringsfasen är avslutad ska anbuden värderas i enlighet med det ena av LOU:s två bedömningskriterier (ekonomiskt mest fördelaktigt anbud eller lägsta pris). I UD:s upphandling efterfrågas i annonsen bl.a. leverantörens visade tekniska resurser för genomförandet av uppdraget. Vidare vill man ha uppgifter om vilken personal som ska arbeta med det aktuella uppdraget och denna personals yrkesmässiga bakgrund, visade skicklighet etc. I förfrågningsunderlaget som UD sände till de utvalda anbudsgivarna återkommer dessa kvalificeringskrav, här omvandlade till utvärderingskriterier.
Handläggningen av upphandlingen
Upphandlingsproceduren är mycket väl dokumenterad, vilket gör det lätt att följa ärendets handläggning.
Vid utvärderingen av anbudsansökningarna och anbuden används två poängsättningssystem som inte redovisats i annonsen eller förfrågningsunderlaget. Avser den som upphandlar att använda viktningsmetodik för att rangordna och poängsätta anbud bör, med hänsyn till kravet på transparens, denna metodik framgå av förfrågningsunderlaget. Detta klargörs genom bland annat kammarrättsdom nr 943-1997 från Kammarrätten i Sundsvall.
Efterannonsering av upphandlingen har skett i enlighet med reglerna i LOU.
Miljödepartementets upphandling av WildellGruppen
Under hösten 1999 genomförde Miljödepartementet, enheten för kretslopp och näringsliv, en upphandling av WildellGruppen AB avseende konsultstöd i samband med en kampanj om insamling av farligt avfall. Upphandlingen genomfördes i form av förenklad upphandling enligt 6 kap. LOU.
Skriftliga förfrågningsunderlag sändes den 19 november ut till tio företag. Ytterligare ett företag fick en förfrågan per fax den 30 november. Av förfrågningsunderlaget framgick att projektet/upphandlingen kunde delas upp i tre steg. Som förutsättning för anbudsgivningen angavs att anbuden skulle innehålla konsulternas förslag på hur samtliga efterfrågade tre steg skulle kunna utformas. Samtidigt meddelades att departementet även kunde komma att beakta förslag som endast omfattade ett eller två av de skisserade stegen.
Vid anbudsprövningen skulle enligt förfrågningsunderlaget hänsyn tas till att anbudsgivaren hade dokumenterad praktisk erfarenhet av renhållningsbranschen eller miljöområdet i stort. Vidare angavs att hänsyn skulle tas till på vilket sätt anbudsgivaren tänkte genomföra uppdraget, dvs. vilka tjänster som ingick i uppdraget. Slutligen framhölls att anbudet skulle vara ekonomiskt fördelaktigt. Under detta kriterium har i förfrågningsunderlaget listats tre punkter: referenser, kvalitetssäkring och miljöhänsyn.
Anbudstiden gick ut den 8 december 1999. Vid denna tidpunkt hade åtta anbud kommit in. Anbuden öppnades av två tjänstemän vid departementet
den 9 december. Den 10 december inkom, via fax, ytterligare ett anbud. Även detta anbud togs med för utvärdering.
Departementet uppger i en redogörelse för upphandlingen att man, då man beslutade att anta ett visst anbud, i första hand tog hänsyn till upplägg och klargörande av de tre kriterier som omnämndes i förfrågningsunderlaget. Därefter såg man till förslagets kvalitet med hänsyn till förståelse för uppdraget samt kostnaden för projektets genomförande. Enligt departementet var kvaliteten på de inkomna anbuden mycket skiftande. Bland annat saknades kostnadsuppskattningar i de flesta fall.
Efter anbudsutvärderingen fattade Miljödepartementet beslut om att anta anbudet från Wildell Reklambyrå (WildellGruppen AB). Beslutet motiverades med att Wildell lämnat det anbud som var enklast i sin utformning och därmed billigast, samtidigt som det uppfyllde alla de krav som ställdes i anbudsförfrågan. I ett annat dokument förklaras valet av Wildell med att företagets anbud var prismässigt fördelaktigast, att det lämnat det mest kompletta förslaget samt hade bäst referenser och mest kännedom om området.
Avtal tecknades mellan Regeringskansliet/Miljödepartementet och WildellGruppen AB den 26 december 1999. Avtalet avsåg steg 1 i projektet, medan steg 2 och 3 skulle omförhandlas. Kostnaden för steg 1 (vilket innebar utformning av s.k. "kreativ plattform") uppgick till 270 000 kr. Arbetet skulle utföras under perioden den 3 januari till den 20 maj 2000.
Revisorernas iakttagelser och synpunkter
WildellGruppen AB upphandlades till ett sammanlagt belopp om 270 000 kr.
Förfrågningsunderlaget
Ett skriftligt förfrågningsunderlag har tagits fram. Förutsättningarna för hur anbuden ska komma att utvärderas är dock oklara. Departementet anger i förfrågningsunderlaget att anbuden ska avse samtliga tre uppdragsdelar, samtidigt som man uppger att det även går att lämna anbud på delar av uppdraget. Det framkommer inte hur ett anbud på delar av uppdraget ska värderas i relation till ett anbud som avser hela uppdraget.
Förfrågningunderlaget uppvisar också brister i tydlighet när det gäller utvärderingskriterierna. Det framgår exempelvis inte om något utvärderingskriterium är viktigare än ett annat. Inte heller framgår vad som avses med de uppställda punkterna "referenser, kvalitetssäkring, miljöhänsyn". EG-rättens princip om transparens implicerar att utvärderingskriterierna ska vara formulerade så att leverantörerna ska kunna förutse resultatet av utvärderingen. Revisorerna anser inte att utvärderingskriterierna som använts av Miljödepartmentet uppfyller denna princip.
Handläggningen av upphandlingen
En förteckning över de inkomna anbuden har upprättats. I denna nämns att ett anbud inkommit försent. Trots detta har anbudet enligt dokumentationen upptagits till prövning. Enligt 6 kap. 11 § LOU får en upphandlande enhet inte pröva ett anbud som har kommit in efter den dag som angetts som sista dag för lämnande av anbud.
Enligt dokumentationen har många anbud valts bort på grund av ofullständiga kostnadsförslag. Därmed har anbuden inte bedömts utifrån de kriterier som ställdes upp i förfrågningsunderlaget och det går inte att konstatera om rätt anbud valts.
Miljödepartementets upphandling av Kemi Upphandling avseende ramavtal för juridiska och ekonomiska tjänster, FA2000/83/Serv
Förvaltningsavdelningen; Upphandling av resebyrå för Regeringskansliet, FA2000/637/Stab
Förvaltningsavdelningen; Upphandling av delprojektledare för rättsinformationssystem, FA1999/1154/Stab-IT
Förvaltningsavdelningen; Upphandlingar i Regeringskansliet, rapport 1999-04-30
Hentze, Sylvén; Offentlig upphandling, lagkommentar 18:1, 1998, Norstedts Juridik
Konstitutionsutskottets betänkande 2000/01:KU2
Konstitutionsutskottets betänkande 1999/2000:KU20
Konstitutionsutskottets betänkande 1996/97:KU25
Konstitutionsutskottets betänkande 1994/95:KU30
Krall, Kalle; Upphandling av konsulter vid Regeringskansliet, konsultrapport till Riksdagens revisorer, 2001
Miljödepartementet; Upphandling av konsulttjänster i samband med införande av miljöledningssystem i statlig förvaltning, M2000/766/Kn
Miljödepartementet; Upphandling av konsultstöd för insamling och information om farligt avfall, M1999/4742/Kn
Nämnden för offentlig upphandling; Regeringskansliets upphanding av rådgivning och medverkan i omstrukturering av statens ägande i AssiDomän, 2000-02-28, ärende 1999/0210-29
Nämnden för offentlig upphandling; Begäran om utlåtande angående tecknandet av ramavtal med ett stort antal anbudsgivare och delegering av avropsrätten, 1998-08-25, ärende 203/96-21
Näringsdepartementet; Komplettering till faktaredovisningen i PM av Riksdagens revisorer, 2001-01-11
Näringsdepartementet; Näringsdepartementets upphandling av Goldman Sachs International m.m., 2001-01-30
Näringsdepartementet; Upphandling av finansiell rådgivning inför ombildandet av SJ, N2000/4485/SÄ
Näringsdepartementet; Upphandling av strategisk analys i samband med sammanslagningen av Telia och Telenor, N1999/8806/SÄ
Näringsdepartementet; Upphandling av rådgivning till svenska staten i samband med försäljning av aktier i samband med sammanslagningen av Telia och Telenor, N1999/7616/SÄ
Näringsdepartementet; Upphandling av strategisk rådgivare i samband med förhandlingar kring sammanslagningen av Telia och Telenor, N1999/3625/SÄ
Regeringens proposition 1999/2000:128 Offentlig upphandling i informationssamhället
Regeringens proposition 1998/99:100 1999 års ekonomiska vårproposition
Riksdagens revisorer; Myndigheten Regeringskansliet, förstudie 2000/01:3
Riksdagens revisorer; Offentlig upphandling, rapport 1997/98:3, förslag 1997/98:RR10
Riksdagens revisorer; Regeringens Sydafrikasatsning, granskningspromemoria, 2000-03-22
Riksdagens revisorer; Regeringskansliets upphandling och användning av konsulter, förstudie 1999/2000:20
SOU 1999:139; Effektivare offentlig upphandling. För fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt, delbetänkande av Upphandlingskommittén
SOU 1997:130; Effektivare statlig inköpssamordning, betänkande av Utredningen om effektivare statlig inköpssamordning
SOU 1996:23; Upphandling, en miljöfråga, betänkande av Upphandlings- och Miljöutredningen
Utrikesdepartementet; Upphandling av projektledare för projektet Vänort 2000, A/ordf/U 1/3
Utrikesdepartementet; Upphandling av grafisk profil för Sveriges ordförandeskap i EU, A/ordf/U 1/4
Lagar och förordningar
Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet
Lag (1992:1528) om offentlig upphandling
Regeringskansliets föreskrifter om upphandling, RKF 2000:11
Sekretesslag (1980:100)
Sammanfattning av remissyttranden över rapport 2000/01:6 Regeringskansliets upphandling av konsulter
Remissyttranden
Följande instanser har yttrat sig med anledning av rapporten:
Justitieombudsmannen
Regeringskansliet
Svea hovrätt
Kammarrätten i Stockholm
Kammarrätten i Göteborg
Länsrätten i Stockholm
Länsrätten i Göteborg
Kammarkollegiet
Statskontoret
Ekonomistyrningsverket
Konkurrensverket
Nämnden för offentlig upphandling
Marknadsdomstolen
Sveriges Advokatsamfund
Industriförbundet
Företagarnas Riksorganisation
Sundsvalls tingsrätt, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet har beretts tillfälle men avstått från att yttra sig. Handelshögskolan i Stockholm har inte svarat.
Många remissinstanser har endast lämnat allmänna och övergripande synpunkter. Yttrandena från Regeringskansliet, Nämnden för offentlig upphandling och Sveriges Advokatsamfund är mer specifika. De allmänna synpunkterna redovisas översiktligt nedan i kapitlet Allmänna synpunkter. I de två efterföljande kapitlen redovisas remissinstansernas mer ingående synpunkter på rapportens iakttagelser och överväganden. Så gott som alla remissinstanser stöder de förslag som revisorerna presenterar i rapporten. Synpunkter på förslagen återges under Revisorernas förslag.
Allmänna synpunkter
Justitieombudsmannen (JO) påtalar att det givetvis är angeläget att bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling följs. Ytterst tillgodoser regleringen intresset av att allmänna medel används på ett effektivt sätt och med försiktighet. JO instämmer i vad revisorerna anför i rapporten om att Regeringskansliet har en viktig roll som förebild för andra myndigheter på upphandlingsområdet.
Länsrätten i Göteborg vill allmänt framhålla att Regeringskansliet har en mycket viktig roll som förebild på upphandlingsområdet, och det är därför viktigt att dess upphandlingsverksamhet är organiserad på ett sådant sätt att den verkligen kan tjäna som förebild.
Kammarkollegiet delar revisorernas uppfattning att Regeringskansliet bör vara ett föredöme och med god marginal följa bestämmelserna i LOU. Det har en stor pedagogisk effekt hur Regeringskansliet uttolkar och tillämpar reglerna i LOU, menar kollegiet.
Ekonomistyrningsverket (ESV) påpekar att man i likhet med revisorerna anser att en grundläggande förutsättning för all framgångsrik verksamhet är ordning och reda samt god intern kontroll. Vidare menar ESV att det optimala, och därmed svåra, vid upphandling är att få erforderlig balans mellan sakkunskap inom ämnesområdet och upphandlingskunskap. ESV konstaterar att det kan vara förenat med svårigheter att tillämpa LOU vid upphandling av tjänster. En av orsakerna kan vara att det vid upphandling av tjänster är svårare att formulera tekniska kravspecifikationer och upphandlingsunderlag samt att bedöma relationen pris-kvalitet. Med tanke på att samhällsutvecklingen pekar mot alltfler tjänsteupphandlingar kan det finnas skäl att se över tillämpningen av LOU inom detta område, anser ESV.
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) vill framhålla att Regeringskansliets förhållningssätt till bestämmelserna på upphandlingsområdet får stort genomslag. Den sammanlagda upphandlingsvolymen i Sverige beräknas uppgå till omkring 400 miljarder kronor per år, vilket motsvarar drygt 23 % av Sveriges BNP. Det innebär att sättet att genomföra upphandlingar har mycket stor samhällsekonomisk betydelse. NOU menar att de iakttagelser som revisorerna för fram avseende Regeringskansliets upphandlingar medför att inställningen till upphandlingsbestämmelserna allvarligt skadas. Regeringskansliet borde, enligt NOU:s uppfattning, i stället fungera som en god förebild för övriga upphandlande enheter i landet. NOU uppger också att de
slutsatser och förslag som Riksdagens revisorer redovisar i rapporten med anledning av iakttagelserna, och den kritik som framförs, i huvudsak stämmer överens med nämndens uppfattning.
Marknadsdomstolen framhåller vikten av att man vid upphandlingsförfaranden tar hänsyn till konkurrensaspekter och att förfrågningsunderlag utformas på ett så fullständigt och korrekt sätt som möjligt.
Industriförbundet säger sig vara helt enigt med Riksdagens revisorer om att Regeringskansliet måste ha effektiva och affärsmässiga upphandlingsrutiner och självklart följa gällande upphandlingsregler. Om dessa regler i praktiken skulle stå i strid med kravet på affärsmässighet är det angeläget att initiera en förändring av reglerna, menar förbundet. Vidare sägs, som påpekas i rapporten, att Regeringskansliet fungerar som förebild för övriga upphandlande enheter. Skulle intrycket förmedlas att Regeringskansliet kan "tänja" på regelverket eller i övrigt agera oprofessionellt i upphandlingssammanhang får detta konsekvenser för hela den offentliga upphandlingen. Enligt Industriförbundets uppfattning är det därför angeläget att åtgärder vidtas för att säkerställa kvalitet och regelefterlevnad i samband med Regeringskansliets upphandlingar.
Företagarnas Riksorganisation (FR) vill betona den stora betydelsen av den offentliga upphandlingen och därmed också vikten av att denna sköts korrekt. Det är enligt FR självklart att det spelar en stor roll för skattebetalarna och för näringslivet hur medlen som används till upphandling fördelas. En fördelning som ger valuta för skattemedlen och som stimulerar tillväxt i näringslivet måste vara affärsmässig och utnyttja konkurrensen. FR menar också att det självfallet är viktigt att under hela upphandlingen noggrant dokumentera de olika faserna och att skriva tydliga förfrågningsunderlag där det, för både upphandlaren och leverantörerna, klargörs vad som ska levereras. En del av den kritik som riktas mot den offentliga upphandlingen kan undanröjas genom öppen och tydlig redovisning. När det gäller Regeringskansliet uppger FR att det är anmärkningsvärt att Regeringskansliet, som är den myndighet som står lagstiftaren närmast, inte efterlever lagen om offentlig upphandling eller myndighetens interna föreskrifter om hur upphandling ska gå till. Detta sänder tydliga signaler till andra myndigheter om att upphandlingsbestämmelserna inte behöver tas på allvar.
Samordning och kompetens
Revisorerna noterar i rapporten att Förvaltningsavdelningens upphandlingssektion är Regeringskansliets gemensamma resurs när det gäller upphandlingsfrågor. Upphandlingsorganisationen vid Regeringskansliet skulle enligt revisorernas uppfattning troligtvis fungera bättre om upphandlingsexperterna vid Förvaltningsavdelningen och de sakkunniga vid departementen kunde utnyttja varandra i högre grad än de gör i dag.
Regeringskansliets synpunkter redovisas under Revisorernas förslag.
Kammarkollegiet betonar i sitt remissvar allmänt nödvändigheten av att varje myndighet har förutsättningar att hantera upphandlingsfrågor på ett professionellt sätt. Detta kan för större myndigheter åstadkommas via en egen inköpsorganisation samt genom erfarenhetsutbyte och stöd inom ramen för den statliga inköpssamordningen.
Konkurrensverket skriver att den offentliga upphandlingens stora betydelse för samhällsekonomin ställer särskilda krav på att upphandlingen bedrivs i effektiva former. Allmänt sett förutsätter en effektiv upphandling - vid sidan av kännedom om upphandlingsreglerna - kunskap om avtalsrätt och om konkurrensen på olika områden. Det kan vara särskilt svårt att upphandla s.k. intellektuella tjänster som ofta eller i de flesta fall är knutna till konsultverksamhet. Kravet på olika typer av specialistkompetens vid offentlig upphandling talar generellt sett för att inköpen inom en upphandlande enhet samordnas med stöd av en särskild funktion eller enhet på området.
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) uppger att man ser mycket allvarligt på de i rapporten återgivna iakttagelserna, särskilt när det gäller uppgifterna om upphandlingarna vid Finans- och Näringsdepartementen, och nämnden ställer sig undrande till varför kunskapen inom Regeringskansliets Förvaltningsavdelning inte utnyttjades i större utsträckning. Den i rapporten refererade upphandlingen av grafisk profil m.m. inför ordförandeskapet i EU, som genomfördes av Utrikesdepartementet och vid vilken Förvaltningsavdelningens upphandlingssektion kontaktades, uppvisar en påtagligt bättre kvalitet än andra i rapporten refererade upphandlingar, skriver NOU.
NOU påpekar att en professionellt skött upphandlingsverksamhet förutsätter ett väl fungerande samarbete mellan de upphandlingskunniga och kravställarna så att båda parternas kunskap tas till vara inför, under och efter en upphandlings genomförande. Om den översyn som revisorerna föreslår genomförs anser NOU att detta samarbete bör belysas. Vidare bör enligt NOU:s uppfattning samtliga som helt eller delvis deltar i upphandlingsprocessens olika faser ha grundläggande kunskaper inom upphandlingsområdet inklusive regelsystemet.
Sveriges Advokatsamfund anför med anledning av Förvaltningsavdelningens ramavtal med leverantörer av ekonomiska och juridiska konsulttjänster att man ser det som önskvärt att juridisk rådgivning upphandlas separat från ekonomiska tjänster. Samfundet ställer sig också tveksamt till om juristtjänster kan specificeras och standardiseras i sådan grad att en rättvis anbudstävlan går att få till stånd i syfte att uppnå ramavtal.
Tillämpningen av LOU m.m.
Revisorerna fann vid granskningen av ett antal genomförda upphandlingar att efterlevnaden av LOU var dålig. Revisorerna ansåg att Näringsdepartementets enhet för statligt ägande alltför lättvindigt hade använt sig av undantagsregler i LOU. Departementet fick också kritik för att inte ha utarbetat skriftliga förfrågningsunderlag samt för otillräcklig dokumentation, bris
ter angående avtalen, oklar finansiering m.m. Finansdepartementet fick kritik för bristfälliga underlag till upphandlingarna.
Regeringskansliet instämmer i att dokumentationen i samband med de granskade upphandlingarna vid Näringsdepartementet är otillfredsställande. Det är enligt Regeringskansliet också riktigt att hanteringen av material inte alltid har varit formellt korrekt. Numera dokumenteras dock upphandlingsärendena utförligt i enlighet med LOU:s bestämmelser, skriver Regeringskansliet.
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) anser allmänt att tillvägagångssättet vid Regeringskansliets konsultupphandlingar kännetecknas av stora brister vad gäller iakttagandet av LOU:s bestämmelser. De brister som NOU anser är särskilt allvarliga är avsaknaden av fullständiga och tydliga förfrågningsunderlag, bristen på konkurrensutnyttjande, åsidosättande av dokumentationskravet vid upphandlingar och avsaknaden av avtal vid tidpunkten då konsulten påbörjade sitt arbete.
Näringsdepartementets upphandling av Goldman Sachs International
Regeringskansliet konstaterar i sitt remissvar att revisorerna när det gäller tillämpningen av undantagsregler i LOU förespråkar en snävare tolkning än vad som gjorts av Näringsdepartementet i de aktuella upphandlingsfallen. Regeringskansliet menar, angående upphandlingen av Goldman Sachs International (GSI), att det emellertid saknar betydelse om undantaget för finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper var tillämpligt eller inte eftersom upphandlingen omfattades av sekretess enligt sekretesslagen. Därmed blev bestämmelserna i 6 kap. LOU tillämpliga. På grund av synnerliga skäl (framför allt behov av sekretess) gjordes en direkt-upphandling enligt 6 kap. 2 § LOU. Regeringskansliet menar att upphandlingen därför under alla omständigheter är förenlig med LOU. Dessutom har upphandlingen skett enligt vad som är brukligt i branschen.
Regeringskansliet menar att det starka behovet av sekretess gjorde att endast GSI tillfrågades. "Att utöka kretsen av dem som har information om en affär innebär alltid en ökad risk för spridning av informationen", skriver Regeringskansliet. Man anför vidare: "Bland annat fanns en risk för att uppgifter om en förestående transaktion som når en aktör på finansmarknaden skulle kunna utnyttjas av denne i eget kommersiellt syfte."
I remissvaret bemöter Regeringskansliet vidare revisorernas synpunkter i rapporten angående avtalet med GSI, finansieringen av uppdraget och utbetalningen av bonusen. Avtalet är enligt Regeringskansliet "ett normalt avtal om transaktionsersättning". Angående revisorernas kritik om att finansieringen av konsultuppdraget inte var ordnad vid den tidpunkt då avtal tecknades med konsulten sägs att om riksdagen inte hade godkänt avtalet om sammanslagningen mellan Telia och Telenor skulle kostnaderna för rådgivningen ha blivit avsevärt lägre och tillräckliga anslagsmedel skulle då ha funnits att tillgå. Beträffande bonusen på drygt 80 miljoner kronor framhålls bl.a. att Regeringskansliet ansåg att det inte rådde något som helst tvivel om att Regeringskansliet den 18 oktober 1999 blev juridiskt förpliktigat att betala ut
ersättningen eftersom fusionen vid denna tidpunkt var ett faktum. Regeringskansliet ansåg att det skulle ha varit klart olämpligt att söka förmå uppdragstagaren att sätta ned eller helt avstå från den extra ersättningen. Regeringskansliet menar också att begreppet "bonusersättning" som revisorerna använder i rapporten är missvisande och att man i stället bör använda termen "transaktionsersättning".
Regeringskansliet har till sitt remissvar bifogat ett yttrande från FAR angående genomförandet av större strukturaffärer och ett yttrande från advokatfirman Vinge med anledning av Riksdagens revisorers rapport.
Förutom remissvaret har en promemoria inkommit till Riksdagens revisorer från Regeringskansliet den 31 januari 2001 med anledning av uppgifter i massmedierna om utkastet till revisorernas rapport. I promemorian redogörs utförligt för upphandlingen av Goldman Sachs International och de överväganden som Näringsdepartementet gjorde i samband med denna. Bland annat framförs att direktupphandling var nödvändig på grund av brådska. Dessutom omfattades tjänsterna av sekretess och innebar finansiella tjänster i samband med omsättning av värdepapper enligt 5 kap. 1 § 5 LOU. Av promemorian framgår också att Näringsdepartementet i anslutning till att fusionen avbröts uppdrog åt Företagsjuridik Nord & Co AB att granska uppdragsavtalet med Goldman Sachs International för att bedöma huruvida det fanns skäl att kräva återbetalning av hela eller en del av transaktionsersättningen. Prövningen ledde till att det stod klart att ersättning skulle utgå. I en promemoria från en jurist på Företagsjuridik, som var departementets juridiska rådgivare i transaktionen, dokumenterades skälen.
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) anser att mycket talar för att undantaget i LOU (5 kap. 1 § andra stycket 5) avseende vissa finansiella tjänster som åberopas av Näringsdepartementet inte var tillämpligt. Enligt NOU:s uppfattning får undantaget tolkas så att de tjänster som kan undantas ska ha ett nära samband med utgivning av värdepapper och andra finansiella instrument. NOU uppfattar inte att de nu aktuella tjänsterna har ett sådant samband.
NOU anser i likhet med revisorerna att LOU inte medger något undantag från LOU i dess helhet på den grunden att enheten inte önskar att offentliggöra upphandlingen. För upphandlingar som omfattas av sekretess ska bestämmelserna i 6 kap. LOU tillämpas. Det medför bl.a. att enheten ska ta fram ett skriftligt förfrågningsunderlag, att infordrande av anbud ska göras och att konkurrensen på marknaden ska utnyttjas.
NOU vill också framhålla att en upphandlande enhet som åberopar en undantagsregel i LOU har bevisbördan för att förutsättningarna för dess tillämpning är uppfyllda. Undantagsreglerna ska dessutom tillämpas restriktivt. NOU är av uppfattningen att Näringsdepartementet borde ha styrkt eller åtminstone gjort sannolikt att undantagsregeln för sekretesskäl förelegat.
Sammantaget säger sig NOU göra den bedömningen att upphandlingen borde ha skett enligt 5 kap. LOU eller, i det fall sekretesskäl kan åberopas, 6 kap. LOU.
Sveriges Advokatsamfund säger sig kunna intyga att avtal av den typ som beskrivs i rapporten - ofta benämnda "engagement letters" - är vanligen förekommande och tämligen standardiserade när det gäller de allmänna villkoren. Det förhållandet att Näringsdepartementet inte självt skriftligen har formulerat villkoren för uppdraget hindrar inte att departementet under förhandlingens gång har kunnat påverka skrivningarna i den offert som inkom till departementet den 18 januari 1999, menar samfundet. Enligt samfundet verkar därför kritiken mot Näringsdepartementet för att inte tillräckligt aktivt ha deltagit i avtalets utformning ogrundad.
Beträffande transaktionsersättningen framför Advokatsamfundet att beloppet måste sättas i relation till de arvodesnivåer som gäller för internationella finansiella transaktioner i allmänhet. Det förefaller inte avvika nämnvärt från vad som förekommit i samband med andra stora företagstransaktioner med svenska företag inblandade.
Näringsdepartementets upphandlingar av Monitor Company Europe och Schroders
Regeringskansliet anför i sitt remissvar att upphandlingen av Monitor Company Europe genomfördes som förhandlad upphandling enligt 6 kap. 2 § LOU. (Revisorernas anm: Förhandlad upphandling förekommer endast i 5 kap. LOU. Upphandling enligt 6 kap. LOU görs som förenklad upphandling.)
När det gäller Schroders skriver Regeringskansliet att upphandlingen enligt Regeringskansliets bedömning klart omfattades av undantaget för vissa finansiella tjänster enligt 5 kap. 1 § LOU. Samtidigt menar Regeringskansliet att upphandlingen genomfördes som förhandlad upphandling.
Beträffande upphandlingen av Monitor Company instämmer Nämnden för offentlig upphandling (NOU) i revisorernas bedömning att LOU:s krav på brådska sannolikt inte var uppfyllt. NOU anser vidare i likhet med revisorerna att LOU inte medger något undantag enbart på den grunden att enheten inte önskar offentliggöra upphandlingen. Att inte ha tid att ta fram ett skriftligt förfrågningsunderlag och att kontakta endast tre tänkbara leverantörer vid en upphandling som uppgår till drygt tre miljoner kronor är enligt NOU:s uppfattning inte förenligt med LOU:s krav på utnyttjande av befintlig konkurrens (1 kap. 4 §).
Enligt rapporten valde departementet Monitor Company som leverantör - trots att det anbudet innehöll ett betydligt högre pris - på grund av att företaget hade "störst kompetens" inom området. NOU påpekar att ett tilldelningsbeslut ska motiveras tydligare än vad departementet här har gjort.
Angående Schroders uppger NOU att det enligt nämndens mening inte är möjligt att i dess helhet undanta en upphandling som innehåller olika typer av tjänster från upphandlingsreglerna på grund av ett inslag av tjänster som inte omfattas av reglerna. NOU säger i remissvaret att man utifrån den knappa informationen som ges i rapporten gör bedömningen att de två förstnämn
da tjänsterna (rådgivning och assistans vid upphandling) sannolikt inte omfattas av något undantag. När det gäller tjänsten att styra bankerna inför försäljningen är nämnden mer tveksam, men vill framhålla att om en tjänst i detta sammanhang ska anses undantagen bör den förmodligen mer tydligt knyta an till tjänster i direkt samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument.
Upphandlingar vid andra departement
Regeringskansliet meddelar att Utrikesdepartementet och Miljödepartementet tar till sig den kritik som revisorerna framför i rapporten. Miljödepartementet kommer att se över om upphandlingsrutinerna inom departementet behöver förbättras ytterligare. Finansdepartementet har intensifierat arbetet med att skapa tydliga rutiner kring upphandling.
Nämnden för offentlig upphandling anser att allvarlig kritik bör riktas mot Finansdepartementet för de sakuppgifter som återges i rapporten. När det gäller en upphandling som gjordes vid Miljödepartementet och där en betydande del av det ursprungliga uppdraget ströks, vill NOU understryka att en upphandlande enhet inte väsentligen kan ändra omfattningen på ett uppdrag utan att avsluta den pågående upphandlingen och med ett nytt förfrågningsunderlag göra en förnyad upphandling.
Sveriges Advokatsamfund skriver att redogörelsen för Utrikesdepartementets upphandling av Sandberg/Trygg ger en intressant belysning av det problem som uppstår när en upphandlande enhet, i enlighet med EG-domstolens avgörande i Beentjesmålet och det i anslutning därtill införda stadgandet i 1 kap. 20 a § LOU, måste företa och avsluta en prövning av anbudsgivarnas kvalifikationer innan enheten prövar anbuden. Samfundet menar att en sådan regel är väl motiverad vid upphandlingar av varor och entreprenader. Vid konsultupphandlingar anser Advokatsamfundet att det däremot framstår som naturligt att skillnader i sådana avseenden som nämns i UD-fallet (konsultföretagets erfarenhet, yrkesskicklighet, effektivitet och pålitlighet) i någon mån också ska få påverka själva anbudsprövningen.
Revisorernas förslag
Revisorernas förslag i korthet: Departementsledningarna bör ta ett tydligare ansvar för upphandlingsfrågorna. Departementen bör skaffa sig bättre kunskaper om sin konsultanvändning. En översyn av behov av resurser, kompetensutveckling och effektivisering av den interna arbetsorganisationen för konsultupphandlingar bör göras. Åtgärder bör vidtas för att säkerställa upphandlingarnas regelefterlevnad och kvalitet. Regeringskansliet bör skapa rutiner för uppföljning av konsultuppdrag. Förvaltningsavdelningen bör genomföra stickprovsvisa granskningar av upphandlingar. Internrevisionen bör granska hur internkontrollen av upphandlingar fungerar.
De flesta remissinstanser stöder de förslag till åtgärder som revisorerna presenterar i rapporten. Länsrätten i Stockholm avstår från att ta ställning. Regeringskansliet uttalar sig varken för eller emot revisorernas förslag.
Regeringskansliet redovisar i remissvaret vad som för tillfället görs inom myndigheten när det gäller upphandlingsverksamheten. Bland annat framförs att det i upphandlingssektionens fortsatta arbete ingår att tillsätta en funktion för kvalitetsuppföljning. Funktionen ska ha till uppgift att utveckla metoder för att kvalitetssäkra tjänsteupphandlingar, bygga system för kvalitetsuppföljning av utförda uppdrag och utveckla metoder för intern informationsspridning.
Vidare menar Regeringskansliet att rutinerna för diarieföring av upphandlingar kan behöva utvecklas. För närvarande genomförs inom Förvaltningsavdelningen en förstudie inom området. Regeringskansliet instämmer också i att kretsen av anmälningspliktiga upphandlingar skulle kunna utvidgas. Det gäller dock närmast anmälan av genomförda upphandlingar.
Regeringskansliet skriver att det för närvarande pågår ett successivt arbete med riktlinjer för upphandlingsverksamheten. Ett led i det arbetet är att beskriva hur upphandlingsexperter och andra sakkunniga ska samverka med departementen i upphandlingsärenden.
När det gäller lagtillämpning påpekar Regeringskansliet att om departementen ska ha en skyldighet att besluta i samråd med Förvaltningsavdelningen urholkas departementens möjlighet att ta ansvar för sina upphandlingar. Ett alternativ kan enligt Regeringskansliet vara att departementen görs skyldiga att i vissa fall besluta efter samråd med Förvaltningsavdelningen.
I enlighet med revisorernas förslag framför Regeringskansliet att man för närvarande bereder ett förslag om att internrevisionen fortlöpande ska granska hur internkontrollen av upphandlingar fungerar. Man anför dock också att även åtagandet att granska upphandlingar i första hand bör vara en uppgift för internrevisionen.
Kammarrätten i Göteborg tillägger att det också bör klargöras vem som bär ansvaret för upphandlingsfrågorna inom respektive departement.
I syfte att ytterligare effektivisera konsultanvändningen efterlyser Statskontoret även åtgärder för att lägga fast strategier för konsultanvändningen, innefattande exempelvis behovsanalyser och långsiktig kompetensförsörjning.
Nämnden för offentlig upphandling skriver att den översyn som revisorerna föreslår enligt nämndens uppfattning även bör omfatta förslag till nya rutiner som ska göra det möjligt att också vid viss tidsbrist genomföra effektiva upphandlingar med uppsökande och utnyttjande av konkurrens. Översynen bör vidare omfatta riktlinjer för hur sekretessbedömningar vid upphandlingar ska göras och tydligt ange vilka regler som gäller för olika situationer, exempelvis hur annonsering kan göras utan att avslöja känsliga förhållanden.
Företagarnas Riksorganisation anser med tanke på de allvarliga brister som Riksdagens revisorer funnit att revisorernas förslag är förvånansvärt besked
liga. Enligt FR:s mening är det uppenbart att det krävs skarpare åtgärder för att rätta till bristerna. FR hänvisar till förslag som Upphandlingskommittén presenterade i sitt delbetänkande Effektivare offentlig upphandling (SOU 1999:139), och som också Riksdagens revisorer tog upp i förslaget Offentlig upphandling (1997/98:RR10), om behovet av en ny myndighet för tillsynen av den offentliga upphandlingen, en särskild sanktion vid klara överträdelser av upphandlingsreglerna samt möjligheter för näringslivets organisationer att föra talan vid överträdelser av reglerna.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
1 Riksdagens revisorers förslag 2
2 Revisorernas granskning 3
3 Revisorernas överväganden 4
3.1 Allmänna synpunkter från remissinstanserna 4
3.2 Kunskap och samordning 4
3.3 Tillämpningen av lagen - iakttagelser från fallstudier 6
3.4 Uppföljning, kontroll och tillsyn 10
3.5 Återrapportering till riksdagen 11
Bilaga 1: Rapport 2000/01:6 Regeringskansliets upphandling av konsulter
Förord 15
Sammanfattning 16
Näringsdepartementets konsultupphandlingar 17
Revisorernas förslag 18
1 Granskningens bakgrund och inriktning 19
2 Andra granskningar av konsultanvändning och upphandling
inom staten 20
2.1 Konstitutionsutskottets betänkanden 20
2.2 Tidigare granskningar från Riksdagens revisorer 21
2.3 Upphandlingskommittén 22
2.4 Statskontoret 23
3 Offentlig upphandling - lag och tillsyn 24
3.1 Lagen om offentlig upphandling 24
3.2 Nämnden för offentlig upphandling 28
4 Regeringskansliets användning av konsulter 30
4.1 Konsultuppdragens omfattning i kronor 30
4.2 Överblick och kunskap om konsultanvändningen 31
4.3 Förberedelser inför och uppföljning av konsultuppdrag 32
5 Regeringskansliets konsultupphandlingar 33
5.1 Vem fattar beslut om att upphandla en konsult? 33
5.2 Upphandlingssektionens samordnande roll 34
5.3 Användande av ramavtal 36
5.4 Revisionskontorets granskningar 39
6 Fallstudier av konsultupphandlingar 41
6.1 Näringsdepartementets upphandling av Goldman Sachs
International 43
6.2 Näringsdepartementets upphandling av Monitor Company
Europe 46
6.3 Näringsdepartementets upphandling av Schroders 50
6.4 Utrikesdepartementets upphandling av Sandberg/Trygg 52
6.5 Miljödepartementets upphandling av WildellGruppen 54
6.6 Miljödepartementets upphandling av Kemi & Miljö 56
6.7 Upphandlingar vid Finansdepartementet 57
6.8 Upphandlingar vid Förvaltningsavdelningen 57
7 Revisorernas överväganden och förslag 59
7.1 Regeringskansliets överblick över konsultanvändningen 60
7.2 Förberedelser och uppföljning av konsultuppdrag 61
7.3 Förvaltningsavdelningens roll 61
7.4 Näringsdepartementets konsultupphandlingar 62
7.5 Upphandlingar vid andra departement 65
7.6 Revisorernas förslag 66
Källförteckning 68
Intervjuer 68
Offentligt material och litteratur 68
Lagar och förordningar 70
Bilaga 2: Sammanfattning av remissyttranden över rapport 2000/01:6 Regeringskansliets upphandling av konsulter 71
Remissyttranden 71
Allmänna synpunkter 72
Samordning och kompetens 73
Tillämpningen av LOU m.m. 74
Revisorernas förslag 78
Elanders Gotab, Stockholm 2001
Enligt utredningen upphandlade statliga myndigheter för ca 116 miljarder kronor under kalenderåret 1996.
Regeringskansliet bytte kontoplan mellan 1998 och 1999. Från och med 1999 redovisas ekonomiska och juridiska tjänster (förutom advokat- och rättegångskostnader) m.fl. under kontot övriga konsulter.
Enligt departementets uppfattning innebär ett undantag enligt 5 kap. 1 § LOU att tjänsten är undantagen från LOU i sin helhet.
Under perioden december 1997 till januari 1998 fördes förhandlingar mellan svenska och norska staten om en sammanslagning av Telia och Telenor. Diskussionerna avbröts i februari 1998. Ett väsentligt skäl var den pressdebatt som uppkom, främst i Norge. Parterna var därför överens om att det nya initiativ som togs i november 1998 skulle behandlas med största sekretess. (Näringsdepartementet, 2000-10-26)
I avtalet sägs att GSI ska agera som "financial adviser in connection with the possible combination or merger of Telia AB . with Telenor AS". Tjänsterna "include valuation, assisting you [Näringsdepartementet, RR:s anm.] in negotiating the financial and other aspects of the transaction and assisting you in co-ordinating the work performed by other advisers in connection with the transaction".
Översättning: finansiell rådgivare i samband med det eventuella samgåendet eller fusionen mellan Telia AB och Telenor AS. Tjänsterna omfattar värdering, biträde i samband med förhandlingen om finansiella och andra frågor i affärsuppgörelsen och biträde med att samordna det arbete som utförs av andra rådgivare i samband med affärsuppgörelsen.
Översättning: Dessutom, om samgåendet eller fusionen mellan Telia och Telenor fullföljs i en eller flera uppgörelser debiterar vi en avgift på 10 miljoner US dollar. Belopp som betalats ut av departementet som arvode under uppdraget räknas av mot denna avgift upp till det belopp som avgiften omfattar.
För upphandlingar som omfattas av 6 kap. LOU gällde att anbud kunde inkomma via telefax om de omedelbart bekräftades genom en egenhändigt undertecknad handling.
6 kap. 2 § LOU säger att "upphandling skall göras genom förenklad upphandling. Direktupphandling får dock användas om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten."
När det gäller Goldman Sachs International föregicks enligt departementet anbudet av diskussioner mellan departementet och företaget.
2000/01:RR13