Förslag till riksdagen

2000/01:RS1

Riksdagen inför 2000-talet Den av talmanskonferensen tillsatta Riksdagskommittén har utarbetat ett förslag med titeln Riksdagen inför 2000-talet. Med anledning härav föreslår riksdagsstyrelsen följande.

Förslag till riksdagsbeslut

Lagförslag

1. Riksdagen antar förslaget i bilaga 1 till lag om ändring i regeringsformen.

2. Riksdagen antar förslaget i bilaga 1 till lag om ändring i riksdagsordningen.

3. Riksdagen antar förslaget i bilaga 1 till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten.

Budgetprocessen

4. Riksdagen uppdrar åt riksdagsstyrelsen att inom riksdagsförvaltningen utveckla möjligheten att bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika budgetförslag (avsnitt 4.3.5).

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om särskilda resultatskrivelser (avsnitt 4.3.6).

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om lagrådsgranskning av skatteförslag i budgetpropositionen (avsnitt 4.4.2).

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller riksdagsordningen (avsnitt 4.7.1).

Uppföljning och utvärdering

8. Riksdagen godkänner riktlinjerna för riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering (avsnitt 5.7).

EU-frågor

9. Riksdagen godkänner riktlinjerna för riksdagens arbete med EU-frågorna (avsnitt 6.1-6.9).

10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om information från regeringen till utskotten, EU-nämnden och kammaren om EU-frågor (avsnitt 6.3, 6.4, 6.5, 6.6).

11. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om utredning av frågan om allmänhetens tillgång till EU-information (avsnitt 6.9).

Förändringar i utskottens arbetsformer

12. Riksdagen godkänner riktlinjerna för förändringar av utskottens arbete (avsnitt 7.4.3).

13. Riksdagen godkänner vad som anförts om erforderliga resurser för att genomföra kommitténs förslag (avsnitt 7.4.4).

Stockholm den 21 februari 2001

Birgitta Dahl

/Anders Forsberg

I detta beslut har förutom talmannen deltagit:

Sven Hulterström, Per Unckel, Berit Andnor, Anita Johansson, Lars Bäckström, Göran Hägglund, Anders Björck, Marianne Carlström, Inger René och Martin Nilsson.



Reservation

Sven Hulterström, Berit Andnor, Anita Johansson, Marianne Carlström och Martin Nilsson (alla s) anför:

I Riksdagskommittén avgav de socialdemokratiska ledamöterna en reservation angående problemet med dubbelarbete höst och vår (reservation 1, avsnitt 4.3). Vi delar de synpunkter som där framförs och vidhåller förslaget i reservationen.

Särskilt yttrande av företrädare för parti som inte är representerat i styrelsen

Bo Könberg (fp) anför:

I Riksdagskommittén avgav jag en reservation till förmån för Europaparlamentarikernas rätt att delta i debatter i kammaren (reservation 2, avsnitt 6.5 och 6.7). Det är beklagligt att riksdagsstyrelsen inte ställer sig bakom detta förslag.

Riksdagen inför 2000-talet

Riksdagskommitténs huvudbetänkande

2001-02-14

Till riksdagsstyrelsen

Talmanskonferensen beslutade den 2 december 1998 att tillkalla en parlamentarisk kommitté för att se över och utvärdera vissa frågor rörande riksdagens arbetsformer. Utredningen, som antagit namnet Riksdagskommittén, inledde sitt arbete i januari 1999.

Ordförande för kommittén är talman Birgitta Dahl. Ledamöter är eller har varit riksdagsledamöterna Sven Hulterström (s), Britt Bohlin (s), Jan Bergqvist (s), Per Unckel (m) fr.o.m. 1999-09-29, Lars Tobisson (m) t.o.m. 1999-09-28, Beatrice Ask (m), Lars Bäckström (v), Göran Hägglund (kd), Agne Hansson (c), Bo Könberg (fp) och Marianne Samuelsson (mp).

I arbetet med att ta fram föreliggande huvudbetänkande har kommittén biträtts av en expertgrupp med riksdagsdirektör Anders Forsberg som ordförande. Ledamöter i expertgruppen har varit f.d. kanslichef Magnus Isberg (sekreterare), föredragande Ingvar Mattson (bitr. sekreterare), föredragande Jörgen Wedin (bitr. sekreterare), föredragande Hans Hegeland (bitr. sekreterare), kanslichef Tom Thyblad, bitr. kammarsekreterare Ulf Christoffersson, bitr. kammarsekreterare Lisbet Hansing Engström, kanslichef Karin Laan och kanslichef Ove Nilsson.

Till grund för detta betänkande ligger det arbete som utförts i de tre särskilda parlamentariska referensgrupper som kommittén utsett att utreda olika delfrågor. I bilagorna 4-6 (särskild volym) redovisas referensgruppernas rapporter.

Härmed överlämnas kommitténs huvudbetänkande Riksdagen inför 2000-talet. Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden.

Kommitténs arbete fortsätter med vissa kvarstående frågor.



Stockholm den 14 februari 2001

Birgitta Dahl

Sven Hulterström Britt Bohlin Jan Bergqvist Per Unckel Beatrice Ask Lars Bäckström Göran Hägglund Agne Hansson Bo Könberg Marianne Samuelsson /Anders Forsberg /Lisbet Hansing Engström /Magnus Isberg /Hans Hegeland /Ingvar Mattson /Jörgen Wedin Sammanfattning

Inledning

Riksdagskommitten behandlar i detta betänkande, som är kommitténs huvudbetänkande, tre av sina huvuduppgifter. Den första av dem gäller att utvärdera den nya budgetprocessen och överväga behovet av förändringar. Den andra uppgiften avser en kartläggning och analys av riksdagens nuvarande former och resurser för uppföljning, utvärdering och kontroll. Den tredje uppgiften går ut på att utreda behovet av förändringar i riksdagens organisation och arbetssätt i syfte att stärka riksdagens ställning när det gäller arbetet med EU-frågor.

För var och en av dessa uppgifter har kommittén utsett en särskild parlamentarisk referensgrupp. Referensgrupperna har fortlöpande avrapporterat sitt arbete till kommittén och avlämnat sina slutrapporter, vilka finns som bilaga 4-6 till detta betänkande.

Betänkandet är disponerat på följande sätt. Efter en kortfattad redovisning av kommitténs uppdrag och arbetssätt inleds betänkandet med en redogörelse för hur riksdagsarbetets miljö förändrats under 90-talet (kap. 3). I kap. 4-6 behandlar kommittén de tre huvuduppgifterna på grundval av referensgruppernas förslag. Kap. 7 innehåller en samlad bedömning av konsekvenserna av förslagen för utskottens arbete och vilka ytterligare åtgärder som krävs för att intentionerna bakom de olika reformförslagen skall uppfyllas. I kapitel 8 analyserar kommittén förslagen i ljuset av riksdagens grundläggande uppgifter. I kap. 9 redovisas vilka återstående uppgifter som kommittén har.

Kommitténs förslag föreslås träda i kraft i och med 2001/02 års riksmöte.

Förändringar i riksdagsarbetets miljö under 90-talet (kap. 3)

Det nya personvalssystemet inrymmer en potential för förändringar i riksdagsarbetet även om genomslaget inte var så kraftigt 1998. En följd av reformen kan dock bli att det individuella, synliga, politiska agerandet i riksdagen ökar. Det kan bli ännu vanligare att väcka motioner och ställa interpellationer och frågor.

Övergången från ett fem- till ett sjupartisystem i riksdagen har haft olika effekter på arbetet i riksdagen. Fler partier har krävts för att skapa majoritet, samtidigt som kombinationsmöjligheterna ökat. De parlamentariska förhållandena var osäkrare under 90-talets första hälft än under dess senare hälft. Visserligen hade de regeringar som satt under den tidigare perioden i allmänhet ett starkare stöd i riksdagen än regeringarna under den senare perioden. Men å andra sidan har partisamarbetet under den senare perioden haft en fast, omfattande och tämligen långsiktig karaktär. För riksdagens del har detta inneburit att majoriteten för regeringens förslag har varit säkrad på förhand genom uppgörelser mellan regeringen och de samarbetande partierna.

Under enkammartiden t.o.m 1988 återvaldes mellan 77 och 84 % av ledamöterna.

Vid 90-talets val har återvalsfrekvensen legat klart lägre, mellan 64 och 70 %. Den ökade ledamotsomsättningen hänger främst samman med den ökade rörligheten i partisystemet och en ökad avgångsfrekvens bland ledamöterna. Den ökade nyrekryteringen har haft konsekvensen att de samlade erfarenheterna bland riksdagsledamöterna av arbetet i riksdagen och dess olika organ samt i partigrupperna har minskat. Det ökade inflödet av nya människor i riksdagen har inneburit en stimulans till förnyelse.

Kvinnornas numerära representation i riksdagen har ökat mindre under 90-talet än under 70- och 80-talen. Trots denna uppbromsning av ökningstakten (vilken kanske är naturligt ju närmare 50 % man kommer) har kvinnornas ställning i riksdagen utan tvekan stärkts i olika avseenden. Före år 1991 förelåg en underrepresentation av kvinnor bland de ordinarie utskottsledamöterna. Därefter har representationen ungefärligen motsvarat kvinnornas andel av riksdagsmandaten. Före valet 1994 var det 7 av 16 utskott som aldrig haft en kvinnlig ordförande. Efter valet 1998 återstår bara två sådana utskott.

När det gäller omfattningen av ledamöternas politiska uppdrag utanför riksdagen - i kommun, landsting, statliga utredningar och styrelser - har det rått en stor stabilitet under de senaste två decennierna.

Den utbyggnad av partigruppernas tjänstemannakår som ägde rum t.o.m. 1999 skedde successivt även om tempot i utbyggnaden ökade under 90-talet. Inriktningen var också i huvudsak stabil: utredarna knöts till partigruppen och dess olika organ medan de enskilda ledamöterna försågs med kontorshjälp. Efter 1999 har utbyggnadstakten ökat samtidigt som ledamöterna erhåller stöd av mer kvalificerade handläggare.

Under de senaste decennierna har det skett en viss förskjutning av fokus för de organiserade intressenas påverkan från organ med korporativa inslag till de ordinarie statsorganen, däribland riksdagen. Till en del sker denna påverkan öppet, bl.a. genom skrivelser till utskott och uppvaktningar av ledamöter och utskott. Men den vanligaste formen är direkta, vanligen muntliga kontakter med politiker och tjänstemän.

Tendensen till internationalisering av riksdagsarbetet är tydlig såväl i fråga om utbyggnaden av de institutionella kontakterna som beträffande innehållet i riksdagsarbetet. Ledamöternas kontakter har inte utvecklats lika påtagligt.

Riksdagen har blivit tillgängligare för medborgarna under det senaste decenniet. Genom datoriseringen av riksdagstrycket och dettas utläggning på Internet kan man snabbt och oberoende av tidpunkt på dygnet skaffa sig aktuell information om riksdagsarbetet. De ökade TV-sändningarna direkt från riksdagen ger också vidgade möjligheter att följa arbetet. De direkta kontakterna mellan medborgare och riksdagsledamöter har fått en ny och viktig kanal i e-posten.

Trots de ökade informations- och kontaktmöjligheterna har dock förtroendet för riksdagen minskat.

Det sjunkande förtroendet för riksdagen är dock inget isolerat fenomen vare sig i jämförelse med hur förtroendet utvecklats för andra politiska institutioner i Sverige eller i jämförelse med utvecklingen i andra länder. Forskningen har inte hittills kunnat ge någon tillfredsställande förklaring till det minskande förtroendet. En rimlig utgångspunkt är dock att förtroendet borde kunna påverkas i positiv riktning om riksdagen fullgör sina uppgifter på ett ännu bättre sätt än för närvarande.

Utvärdering av budgetprocessen (kap. 4)

Övergripande utvärdering av budgetprocessen

Intentionerna bakom reformen av riksdagens budgetberedning har i huvudsak uppfyllts. Den reformerade budgetprocessen är i viktiga avseenden bättre än den tidigare.

Rambeslutsmodellen har lett till förbättrad koordinering i riksdagens budgetarbete. Införandet av utgiftstak och en lagenlig skyldighet för regeringen att följa såväl utgiftstak som ramar för utgiftsområdena har gett riksdagen förbättrad möjlighet att kontrollera statsutgifternas utveckling. Budgetlagen har bidragit till en uppstramning av budgetprocessen och bättre översikt över centrala bestämmelser för statsbudgeten.

Rambeslutsmodellen har förstärkt en minoritetsregerings möjlighet att få igenom sitt budgetförslag. Den försvårar för olika majoriteter att öka anslag utan samtidig finansiering under riksdagsbehandlingen. Bruttoredovisning, en fullständigare budgetproposition, slopandet av förslagsanslag och ökade krav på uppföljning har stärkt riksdagens ställning. Dessa förändringar ledde till ökat informationsvärde av statsbudgeten och ökad skyldighet för regeringen att återkomma till riksdagen vid befarade eller konstaterade avvikelser från riksdagens beslut.

Övergången till kalenderårsbudget och beredning av budgeten i riksdagen under hösten har medfört en koncentration i tiden av den årliga behandlingen av budgetpropositionen. Riksdagsutredningens ambition att riksdagens arbete på våren med anledning av den ekonomiska vårpropositionen skulle vara övergripande och långsiktigt har emellertid inte uppfyllts. Arbetet i riksdagen med vårpropositionen har tenderat att bli detaljinriktat, och effekten av den nya budgetprocessen har därför i praktiken blivit att budgetarbete bedrivits två gånger per år.

Ekonomisk-politiska mål och övergripande budgetpolitiska restriktioner är viktiga planerings- och styrningsinstrument i budgetprocessen.

Erfarenheterna från hösten 1998 visar att riksdagen klarade av att hantera budgeten under ett valår. Problem kan emellertid uppstå valår med regeringsskiften om regeringsförhandlingarna drar ut på tiden. I så fall får alternativa beredningssätt tillämpas, beroende på den aktuella situationen.

Arbetsfördelningen över året i riksdagen är fortfarande ojämn. Det behövs förändrade rutiner för planeringen av riksdagsarbetet under en mandatperiod, främst genom att propositioner avlämnas i jämnare takt.

Problemet med dubbelarbete vår och höst

Budgetprocessen behöver modifieras för att minska dubbelarbetet och koncentrera budgetberedningen till hösten. Syftet bör vara att renodla själva budgetregleringen till hösten.

Riksdagsbehandlingen av vårpropositionen bör ägnas åt en kombinerad makroekonomisk och ideologisk diskussion som tar sin utgångspunkt i de samlade politiska alternativen för den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt. Dessutom bör arbetsformerna anpassas så att uppföljning och utvärdering blir integrerade inslag i budgetprocessen.

För att undvika dubbelarbetet skall riksdagen inte ta ställning till en preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområdena på våren. Dessutom bör regeringen inte lägga förslag om utgiftstak för staten i vårpropositionen, utan utgiftstak för år 3 behandlas i budgetpropositionen. Förslaget till riksdagsbeslut i vårpropositionen bör innehålla förslag om att godkänna allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetpolitiken.

Tydligheten och jämförbarheten mellan propositionens och motionernas förslag bör öka. Därför anser vi att Riksdagsförvaltningen bör ges i uppdrag att förbättra stödet till oppositionspartierna genom att utveckla metoder för att bedöma makroekonomiska och fördelningsmässiga konsekvenser av partiernas olika budgetalternativ.

För att förbättra riksdagens möjligheter att arbeta med uppföljning och utvärdering i budgetsammanhang bör regeringen senast den 14 maj varje år i skrivelser lämna resultatredovisningar. Skrivelser bör lämnas för alla utgiftsområdena, men behöver inte vara en heltäckande redovisning av utgiftsområdet utan kan med fördel vara en fördjupad redovisning och analys av vissa av verksamheterna inom utgiftsområdet. I skrivelserna bör resultaten för olika verksamheter under de senaste åren redovisas och ställas i relation till målen för verksamheterna och till förbrukade resurser.

Skattelagstiftningen i budgetprocessen

De inledande samordningsproblem som uppstod mellan finansutskottet och skatteutskottet har kunnat lösas. En praxis har etablerats för ärenderemittering och yttrandeförfarande som innebär att potentiella problem har kunnat hanteras inom ramen för den nya processen.

Vi har kunnat konstatera att regeringen i några fall inte har hunnit inhämta yttrande från Lagrådet över inkomstpåverkande lagförslag i budgetproposi-tionen. Lagrådsgranskningen har i stället i dessa fall genomförts under ären-dets beredning i riksdagen. Detta innebär emellertid att en viktig del av regeringens beredningsansvar i dessa lagstiftningsärenden har flyttats över till riksdagen. Vi anser att den bästa lösningen på detta problem är att regeringen undersöker vilka möjligheter som finns att ändra Regeringskansliets arbetsformer för att motverka att lagrådsgranskningen behöver genomföras under utskottsberedningen.

Budgetdebatterna i kammaren

Budgetdebatterna i kammaren fyller en viktig funktion i riksdagens budgetberedning. Dessa debatter upptar en stor del av kammarens sammanträden under hösten med ett högt antal deltagande ledamöter. Det finns emellertid anledning att överväga om budgetdebatterna kan vitaliseras och koncentreras i tiden.

Statsråden deltar i viss utsträckning i budgetdebatterna.

Deras medverkan verkar stimulerande på deltagandet i debatterna och ökar intresset för dem.

Det är angeläget att planera arbetet på ett sådant sätt att upprepade debatter i samma ämnen undviks under ett och samma riksmöte.

Budgetdebatterna bör som huvudregel vara sammanhållna och inte ämnes-indelade.

Den allmänpolitiska debatten bör flyttas från januari och förläggas omedelbart efter den partiledardebatt som brukar följa efter den allmänna motionstidens utgång.

Riksdagens planering av arbetet

För att få en rationellare och jämnare arbetsbelastning i riksdagen är det angeläget att de ansträngningar som regeringen gör för att undvika anhopningar i riksdagen av propositioner fortsätter.

Riksdagen bör utveckla planeringen av sitt arbete. Utgångspunkten för det arbetet bör vara att betrakta mandatperioden som planeringsperiod.

Författningsregleringen av budgetprocessen

Vi anser att det behöver göras ändringar i riksdagsordningen för att möta den utveckling som ägt rum när det gäller budgetfrågornas hantering i riksdagen. Vi har emellertid valt att i huvudsak inte lägga fram några förslag med anledning av konstitutionsutskottets uttalanden i samband med införandet av budgetlagen. De bestämmelser som konstitutionsutskottet tog upp är föremål för överväganden inom ramen för det utvecklingsarbete i fråga om den ekonomiska styrningen, VESTA-projektet, som pågår inom Regeringskansliet. Vi anser att det inte är lämpligt att nu föreslå ändringar i bestämmelser som snart kan komma att ändras i viktiga delar utan förutsätter att våra bedömningar om de aktuella bestämmelsernas placering övervägs i samband med beredningen av VESTA-projektets förslag (Ds 2000:63) och de förslag som lagts fram i betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61).

Vi anser att konstitutionsutskottets bedömningar när det gäller riksdagsordningens tilläggsbestämmelse om den ekonomiska vårpropositionen bör följas upp genom att bestämmelserna ändras så att den ekonomiska vårpropositionen blir obligatorisk. Vi föreslår därför en ändring i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 3.2.1. Bestämmelsen formuleras så att det tydligare framgår att det inte krävs att förslag om tilläggsbudget måste ingå i den ekonomiska vårpropositionen. Vi föreslår också vissa ändringar i 39 och 40 §§ budgetlagen som en följd av förslaget att den ekonomiska vårpropositionen inte skall innehålla förslag till utgiftstak eller preliminära ramar för utgiftsområdena.

Vi anser också att regeringsformen i likhet med vad konstitutionsutskottet anfört bör innehålla en bestämmelse som hänvisar till budgetbestämmelserna i riksdagsordningen och budgetlagen. Vi föreslår att den nya bestämmelsen tas in i 9 kap.

11 § regeringsformen och nuvarande 11-13 §§ betecknas 12-14 §§.

Vi har under vårt arbete kunnat konstatera att ramarna för utgiftsområdena har fått en mer beständig betydelse än som ursprungligen var avsett. Vi föreslår därför en ändring i 5 kap. 12 § riksdagsordningen som slår fast denna ändrade betydelse.

Slutligen föreslår vi att det i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 5.12.1 införs en ny bestämmelse som slår fast att ändringar i fråga om indelningen i utgiftsområden måste beslutas av riksdagen i samband med vårpropositionen.

Riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering (kap. 5)

Riksdagen och de nya styrformerna

Den statliga styrningen har under 1990-talet byggts upp kring mål- och resultatstyrningen. Styrmodellen förutsätter ett flöde av styr- och kontrollinformation.

För att tillhandahålla nödvändig information som underlag för kontroll och styrning krävs uppföljning och utvärdering. Uppföljning och utvärdering sker i olika former.

Riksdagens resurser för uppföljning och utvärdering

År 1993 bildades i enlighet med Riksdagsutredningens förslag en särskild metodgrupp bestående av tjänstemän med uppgift att stödja utskotten i deras arbete med uppföljning och utvärdering - den s.k. utvärderingsgruppen. Gruppen har under de sex åren arrangerat en rad utbildningsinsatser - riktat både mot tjänstemän och folkvalda.

Särskilt avsatta medel har funnits sedan budgetåret 1993/94 för att stödja utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete. Den ekonomiska ramen uppgick det första budgetåret till 500 000 kr och därefter till ca 1 miljon kronor per år. Dessa medel har endast delvis tagits i anspråk av utskotten.

Vad och hur har riksdagen följt upp och utvärderat?

27 rapporter har publicerats i serien Utredningar från riksdagen (URD) under perioden 1993-1999. Fyra utskott har arbetat och arbetar fortfarande med särskilda uppföljningsgrupper. Men även andra modeller för det praktiska uppföljnings- och utvärderingsarbetet finns inom utskotten.

Utskottens efterfrågan på biträde från Riksdagens revisorers kansli för uppföljning och utvärdering har varit av tämligen begränsad omfattning. Mer omfattande uppföljningsuppdrag från utskotten till riksdagens utredningstjänst är ovanliga.

I en rapport som Ekonomistyrningsverket tagit fram dras slutsatsen att resultatstyrningsreformen för närvarande har ett begränsat genomslag i riksdagen. Riksdagens utredningstjänst finner också att resultatinformationen i liten utsträckning kom till användning i utskottens ställningstaganden i budgetbetänkanden hösten 1999.

Arbetet med uppföljning och utvärdering redovisas mycket olika i utskottens verksamhetsberättelser.

Synen på uppföljning och utvärdering

Av intervjuer med och enkätsvar från ett antal enskilda ledamöter framgår att dessa anser att utskotten bör lägga ner mer tid på att följa upp och utvärdera sina beslut och att uppföljningsarbetet måste prioriteras. I intervjuer med kanslicheferna vid utskotten är ett genomgående tema att ledamöternas intresse för uppföljning och utvärdering upplevs som svagt. En del kanslichefer vid utskotten anser också att utskottskanslierna inte kan vara pådrivande i uppföljningsarbetet om inte ledamöterna ger uttryck för detta. I intervjuer med partiernas kanslichefer uttalas att utskotten måste arbeta mycket mer med uppföljning och utvärdering.

En förbättrad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet i riksdagen

Vi anser att riksdagen i ökad utsträckning skall följa upp och utvärdera fattade beslut för att åstadkomma ett bättre berednings- och beslutsunderlag i den politiska styr- och beslutsprocessen. Uppföljnings- och utvärderingsarbetet är en naturlig del av riksdagens kärnuppgifter att utöva kontroll, lagstifta, besluta om skatter och avgifter och att bestämma om användningen av statsmedel. Riksdagen skall också granska rikets styrelse och förvaltning. Från konstitutionella utgångspunkter har riksdagen således ett övergripande ansvar och särskilt stor anledning att ställa sig frågan hur tidigare beslut har genomförts, vad som presterats inom olika verksamhetsområden och vilka effekterna blivit. Riksdagen får med uppföljning och utvärdering av tidigare fattade beslut möjlighet att pröva innehållet i och ta ställning till de - i första hand - övergripande mål som är fastlagda på olika politikområden.

Vi föreslår att en handlingsplan för det fortsatta arbetet upprättas med följande inslag:

Av riksdagsordningen skall framgå att utskotten skall följa upp och utvärdera riksdagsbeslut

En förbättrad verksamhetsplanering måste åstadkommas i utskottsarbetet

Utskotten måste bli mer aktiva och ta ett större ansvar för att ta initiativ till uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter

Ett återkommande erfarenhetsutbyte bör ske inom ramen för ordförandekonferensens verksamhet

Ökad systematik i resultatinformationen bör tillämpas även i andra propositioner än budgetpropositionen

En särskild stödfunktion för utskottens arbete med uppföljning och utvärdering bör inrättas

Ökade utbildningsinsatser

Högre krav på utskottens verksamhetsberättelser

Ökade resurser för uppföljnings- och utvärderingsarbetet.

Riksdagens arbete med EU-frågor (kap. 6)

Utskotten

Utskotten skall ha en stark roll i riksdagens arbete med EU-frågor. Utskotten skall följa viktiga frågor under kommissionens beredningsprocess och under den fortsatta beslutsprocessen. Utskottens planering bör ske både på lång sikt över mandatperioden och på kort sikt över riksmötet.

EU-frågorna bör ingå som en integrerad del av utskottens ärendehantering och tas upp i betänkanden som behandlar näraliggande frågor.

Utskotten kan också ta ett utskottsinitiativ och föreslå kammaren att göra ett tillkännagivande. Utskott kan avge yttrande till EU-nämnden.

Samtliga utskott bör upprätta en EU-promemoria över EU-frågorna på sitt beredningsområde. Det är för den offentliga debattens skull önskvärt att utskotten i särskilt viktiga frågor anordnar öppna utfrågningar.

Riksdagens hantering av den årliga EU-skrivelsen bör utvecklas så att en samlad bild av hanteringen i riksdagen av EU-frågorna ges i större utsträckning.

Samtliga grön- och vitböcker bör bli föremål för faktapromemorior där det också anges när fristen för remissvar till kommissionen löper ut. Regeringen bör skicka de remissvar som regeringen avger till kommissionen till kammarkansliet för vidare befordran till berört utskott. Regeringen bör redovisa expertkommittéer inom kommissionen samt de så kallade verkställighetskommittéerna för riksdagen. Det är angeläget att utskotten får information från regeringen om vilka frågor som skall behandlas under ett visst lands ordförandeskap.

Faktapromemoriorna bör finnas lättillgängliga i en databas i riksdagen och bör inte längre delas till samtliga ledamöter utan endast till berört utskott. Utskotten bör rapportera till kammarkansliet om de vidtar någon åtgärd i den fråga som faktapromemorian rör. Det är viktigt att faktapromemoriorna upp-fyller riktlinjernas krav och innehåller relevant information. Faktapromemo-riorna bör publiceras i en särskild volym i riksdagstrycket.

EU-nämnden

EU-nämnden fungerar i stort sett enligt riktlinjerna. Nämnden bör fortsätta att verka enligt den praxis som utvecklats. Det är viktigt att utskottens synpunkter beaktas i nämndens samråd med regeringen.

Det åligger regeringen att presentera ett så fullgott underlag för nämnden att samrådet blir meningsfullt.

Riksdagsordningens krav på "synnerliga skäl" för att EU-nämnden skall få hålla en offentlig utfrågning skall utgå.

Praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå.

Kammaren

Kammarens centrala roll för att skapa insyn, öppenhet och allmän debatt kring EU-frågorna skall utvecklas vidare. Information från regeringen om EU-frågor bör planeras in mer långsiktigt och systematiskt i kammarens arbete. Statsministern bör alltid lämna information i nära anslutning till möten i Europeiska rådet. När ett nytt ordförandeland presenterar sitt arbetsprogram skall det alltid övervägas om regeringen skall informera kammaren muntligt om sin syn på programmet.

Regeringen bör överväga i vilken utsträckning EU-frågor kan tas upp i särskilda skrivelser eller i propositioner i olika sakfrågor.

En särskild årlig EU-debatt där en företrädare för regeringen deltar bör anordnas.

Uppföljning av regeringens agerande i EU

Regeringens skyldighet att redovisa sitt agerande i EU för riksdagen skall regleras i riksdagsordningen.

Regeringen bör i den årliga EU-skrivelsen redovisa vilka eventuella åtgärder domar från EG-domstolen som rör Sverige har föranlett. I skrivelsen bör också de direktiv redovisas som Sverige inte genomfört trots att tidsfristen för genomförandet löpt ut liksom de åtgärder som regeringen avser att vidta för att avhjälpa bristerna i genomförandet.

Kontakter med Europaparlamentarikerna

Europaparlamentet och riksdagen är två skilda parlament. Det är värdefullt med goda kontakter mellan de svenska Europaparlamentarikerna och riksdagens ledamöter men deras olika mandat skall inte sammanblandas.

Kontakter bör även fortsättningsvis gå genom partierna, men det finns anledning att utveckla kontakterna mellan Europaparlamentarikerna och andra delar av riksdagen. Till exempel bör utskotten och EU-nämnden överväga att bjuda in Europaparlamentariker till utfrågningar, öppna eller slutna. Möjligheten att i riksdagen ordna ett öppet seminarium där Europaparlamentarikerna deltar skall utnyttjas.

Stödfunktioner för kunskaps- och informationsinhämtning

Inom riksdagen erbjuds en mängd tjänster som kan vara ett stöd i EU-arbetet, t.ex. av EU-upplysningen, biblioteket och utredningstjänsten. Dessa tjänster bör göras mer kända för att kunna utnyttjas bättre. Det ankommer på riksdagen att med utgångspunkt i referensgruppens förslag närmare utveckla stödfunktionerna.

EU-information till allmänheten

Regeringens informationsverksamhet har inte begränsats på det sätt som var avsett när ansvaret för EU-information till allmänheten flyttades över till riksdagen. Frågan om allmänhetens tillgång till EU-information efter det svenska ordförandeskapet bör utredas gemensamt av riksdag och regering.

Förändringar i utskottens arbetsformer (kap. 7)

Inledning

Utgångspunkten för våra förslag är ett jämnare propositionsavlämnande och att utskotten skulle behöva ägna mindre men mer meningsfull tid åt att behandla de fristående motionerna. Genom att koppla samman motionsberedningen och annan ärendeberedning med uppföljning och utvärdering samt EU-bevakning skall den bli mer meningsfull. Samtidigt skall tidsåtgången för motionsberedningen minska så att utskotten får mer tid för andra uppgifter.

Utvecklingen av de fristående motionerna 1988/89-2000/01

Det finns inte någon tydlig tendens över tiden när det gäller antalet väckta motioner under allmän motionstid. Under perioden 1988-2000 väcktes flest motionsyrkanden vid allmänna motionstiden 1990 (ca 8 800) och minst 1992 (ca 5 000). Att frekvensen växlar sammanhänger i första hand med antalet partier som inte ingår i eller mer varaktigt samarbetar med regeringen.

De fristående motionerna avgörs efter flyttningen av den allmänna motionstiden från vår till höst 1996 i mycket stor utsträckning under samma riksmöte som de väcks.

Variationerna mellan utskotten i fråga om remitterade motionsyrkanden under allmän motionstid är betydande. De utskott som fått flest motioner får cirka sex gånger fler motionsyrkanden än de som får minst. För de flesta utskott är utvecklingen stabil eller ganska stabil.

Bara en mycket liten andel av motionerna bifalls. Andelen är under senare delen av 90-talet mindre än tidigare. En hel del motioner som avslås får dock ett positivt gensvar i den bemärkelse att utskottet instämmer i resonemangen i motionen men menar att tillräckliga åtgärder redan vidtagits eller att frågan är under utredning.

Kommitténs syn på de fristående motionerna

Vi anser att motionsrätten har stor betydelse för den demokratiska processen i vårt land. Det stora intresse som finns i den svenska riksdagen för att väcka självständiga ledamotsinitiativ genom motioner torde vara i det närmaste unikt i världen. Det är uttryck för en stark önskan hos riksdagens ledamöter och partier att vilja påverka samhällsutvecklingen inte bara direkt genom omedelbara riksdagsbeslut utan också genom att skapa opinion med långsiktig verkan.

Det långsiktiga syftet med att väcka motioner är givetvis att få genomslag i riksdagsbeslut för de förslag som motionen innehåller. Det stora antalet motioner i kombination med den låga bifallsfrekvensen visar dock enligt vår uppfattning att syftet på kort sikt med att väcka motioner i de flesta fall är att väcka uppmärksamhet och bilda opinion. De många upprepningarna av tidigare motionsförslag ger ytterligare stöd åt denna slutsats.

På grund av det berednings- och behandlingstvång som gäller även för motionerna i den svenska riksdagen innebär det stora antalet en betydande arbetsbörda för riksdagen, främst för utskotten. En besvärande omständighet är onekligen att motionstillströmningen är så ojämnt fördelad mellan utskotten att motionerna riskerar att få olika behandling beroende på vilket område de väcks inom. I vissa utskott kan således de fristående motionerna ges en förhållandevis grundlig behandling, medan i många utskott, kanske de flesta, motionsbehandlingen får en mer rutinmässig karaktär.

Enligt vår mening är den nuvarande situationen när det gäller behandlingen av de fristående motionerna inte tillfredsställande. Våra förslag syftar till att utskotten skall ägna mindre men mer meningsfull tid åt de fristående motionerna och mer tid åt uppföljning/utvärdering och EU-bevakning. Frågan om motionernas behandling är emellertid en fråga av så stor vikt för riksdagsarbetet att vi anser att utredningsarbetet bör fortsätta.

Utskottens arbetsplanering

I tidigare riksdagsbeslut (1994, 1998) har utskotten rekommenderats att planera arbetet för hela valperioden med fördjupning på olika områden under olika år. Några utskott har börjat arbeta i linje med intentionerna bakom dessa riksdagsbeslut, men genomslaget för det nya arbetssättet är enligt vår mening otillfredsställande. Vi är dock medvetna om att arbetssituationen kan gestalta sig olika för utskotten och att förutsättningarna därmed skiljer sig åt för att arbeta på det rekommenderade sättet. För utskott vars arbete domineras av propositioner och budgetfrågor och där motioner och lagstiftningsfrågor spelar en undanskymd roll kan detta arbetssätt te sig mindre relevant och bör i så fall givetvis inte tillämpas.

Vi vill hålla fast vid huvudlinjerna i de tidigare riksdagsbesluten och sammanfattar våra förslag i sex punkter:

1. Utskotten behöver bli mer självstyrande

Vi anser att utskotten skall ägna mer tid åt uppföljning/utvärdering och åt EU-bevakning. På sikt innebär det en förskjutning av utskottsarbetet från beslutsfattande med anledning av propositioner och motioner till utredningar och analyser på eget initiativ.

2. Det är viktigt med bryggor mellan utskottens traditionella och nya uppgifter

Vi vill se utskottens arbete med uppföljning/utvärdering och EU-frågor som ett led i en förbättrad och fördjupad beredning av de formella riksdagsärendena.

3. Utskotten behöver planera mer långsiktigt och mer tematiskt

Varje ämnesområde inom ett utskotts beredningsområde bör behandlas minst två gånger under en valperiod, första gången under det första riksmötet och andra gången under något av de följande riksmötena. Efter genomgången av utskottets hela beredningsområde under år 1 av valperioden gör utskottet en planering för resten av valperioden. Minst en behandling under det andra, tredje eller fjärde riksmötet skall vara mer ingående och innehålla inslag av uppföljning/utvärdering och EU-bevakning.

4. Utskotten skall vid behov kunna ge motionerna en förenklad behandling

Förenklad beredning kan användas vid det första riksmötet och vid de övriga riksmöten under valperioden då utskottet inte bestämt sig för att ha en fördjupad ärendeberedning. Vid förenklad behandling kan motionsförslag som behandlar frågor där beslutanderätten enligt utskottets uppfattning bör ligga kvar hos regeringen, en förvaltningsmyndighet eller hos kommunerna kunna avstyrkas utan ytterligare beredning. I fråga om motionsförslag som upprepas bör vid förenklad behandling utskottet hänvisa till tidigare ställningstagande.

5. Kanslicheferna får en central roll i planeringen av utskottsarbetet

Kanslichefen bör ägna sina krafter åt att planera och organisera utskottets arbete samt att leda utskottskansliets arbete. Vid behov skall kanslichefen föreslå utskottet att information om utvecklingen på ett visst område inhämtas t.ex.

genom av kansliet utförda kunskapsöversikter, studiebesök, utfrågningar eller undersökningar i utskottets egen regi med hjälp av egen eller extern personal.

6. Utskottens arbete bör fortlöpande diskuteras och utvärderas

I ordförandekonferensen kan ett erfarenhetsutbyte äga rum på politisk nivå. För kanslicheferna finns ett forum av motsvarande slag i de kanslichefsmöten som regelbundet anordnas av riksdagsdirektören.

Vissa personalförstärkningar bör enligt vår uppfattning ske i utskottsorganisationen och i de för riksdagen gemensamma funktioner som rör utredningsmetodik, budgetfrågor, EU-frågor, internationella frågor, informationsteknik, informationssökning och upphandling av konsulttjänster m.m. Utbyggnaden beräknas kosta 10 miljoner kronor och ske successivt under en treårsperiod.

Kommittéförslagen i ljuset av riksdagens uppgifter (kap. 8)

Riksdagen kan sägas ha sex uppgifter som har att göra med riksdagens ställning som det främsta demokratiska statsorganet. Dessa uppgifter är

representationsfunktionen: att avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna

beslutsfunktionen: att fatta de avgörande besluten för samhällsutvecklingen

kontrollfunktionen: att övervaka regeringens arbete

initiativfunktionen: att ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen

opinionsbildningsfunktionen: att vara en central debattarena

kvalitetsfunktionen: att förutse framtida problem innan de blir akuta.

Representationsfunktionen berörs inte direkt av vårt arbete och initiativ- och kvalitetsfunktionerna endast i viss utsträckning. Besluts-, kontroll- och opinionsbildningsfunktionerna berörs däremot ganska mycket.

Riksdagens beslutsfunktion har förstärkts och förbättrats med genom-förandet av den nya budgetprocessen. Vår utvärdering har visat att samord-ningen av budgetbesluten, kontrollen över statsutgifternas utveckling och framförhållningen när det gäller de övergripande budgetbesluten har blivit bättre. Den förstärkning av riksdagens beslutsfattarroll som skulle åstad-kommas genom en koncentration av budgetregleringen i tiden till hösten har inte förverkligats fullt ut. Åtgärder, som syftar till att undvika budgetarbete vår och höst, föreslås därför. Centralt för riksdagens beslutsfattande är också utskottens arbete. Utskotten bör ägna mer tid åt uppföljning, utvärdering och EU-frågor som ett led i en förbättrad och fördjupad beredning av riksdags-ärendena.

Riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering av tidigare fattade beslut är även en del av kontrollfunktionen. Den ökade användningen inom staten av resultatstyrning har ställt ökade krav på riksdagen i detta hänseende. Aktiviteten på området uppföljning och utvärdering har ökat under de senaste åren men inte tillräckligt. Vi föreslår en handlingsplan för att stärka genomförandet av ett förändrat arbetssätt när det gäller uppföljning och utvärdering.

Riksdagens kontroll av regeringen när det gäller förhandlingarna i EU-frågorna är av två slag - dels en kontroll på förhand av hur regeringen avser att lägga upp förhandlingarna i rådet och dess arbetsgrupper, dels en kontroll i efterhand av genomförandet av denna förhandlingsstrategi. För att förbättra förutsättningarna för denna kontroll föreslås att ökade krav ställs på information från regeringen i olika hänseenden. Vi anser att utskotten bör följa viktiga frågor redan under kommissionens beredningsarbete men även under den fortsatta beslutsprocessen i EU.

Det demokratiska kravet på att riksdagen skall ha en roll som ett opinionsbildningsorgan kan uppfyllas genom att det arbete som riksdagen utför redovisas öppet och debatteras i kammaren. Vi understryker att den skriftliga redovisningen först och främst bör ske genom utskottsbetänkandena och den muntliga genom kammardebatterna. Vi föreslår åtgärder i syfte att förstärka dessa båda redovisningsformer.

Beträffande initiativfunktionen anser vi att det traditionella utskottsarbetet i alltför stor utsträckning styrs både till ämne och tidpunkt av kammarens remiss av propositioner, skrivelser, motioner och förslag från olika riksdagsorgan. Utskotten bör bli mer självstyrande och ta fler egna initiativ framför allt när det gäller uppföljning och utvärdering och EU-bevakning.

För att bättre kunna förutse problem innan de blivit akuta behöver riksdagen skaffa sig mer och bättre kunskap om den aktuella verkligheten. Detta kan ske genom undersökningar av utfallet av beslutade åtgärder på olika områden, alltså genom uppföljning och utvärdering.

Kommitténs fortsatta arbete (kap. 9)

Vi avser att fortsätta utredningsarbetet med olika frågor.

För det första finns det anledning att närmare utreda skrivelsers och redogörelsers funktion i riksdagsarbetet samt frågan om huruvida motionsrätt bör finnas på dessa dokument.

För det andra avser vi att utreda frågor som har anknytning till de effekter som politikområdena och övergången till kostnadsbudgetering kan få för riksdagen. Till dessa frågor hör förändringarnas effekter för rambeslutsmodellen och utskottsindelningen, men också andra frågor kommer i sammanhanget att bli aktuella att behandla. Inriktningen av detta arbete bör vara att slå vakt om och stärka riksdagens grundlagsfästa finansmakt.

För det tredje bör en fortsatt utredning ske av behandlingen av motioner från den allmänna motionstiden. I detta sammanhang kan också motionsinstitutets utformning komma att beröras. Någon förändring av motionsinstitutet som kräver grundlagsändring bör dock inte komma i fråga.

Härtill kommer vissa uppgifter som har att göra med det fortsatta utredningsarbetet när det gäller den statliga revisionen.

Detta utredningsarbete bör bedrivas i samråd med kommittén för att behovet av parlamentarisk insyn och parlamentariskt inflytande skall kunna tillgodoses. Kommittén är också beredd att åta sig riksdagens uppdrag till riksdagsstyrelsen att utreda riksdagens behov av egna resurser för insatser av revisionsliknande karaktär.

Vi räknar med att huvuddelen av arbetet utförs under hösten 2001.

Reservationer

1. Problemet med dubbelarbete vår och höst (avsnitt 4.3) (s)

Jan Bergqvist (s), Britt Bohlin (s) och Sven Hulterström (s) anser att det finns starka skäl som talar för att övergripande restriktioner för statens utgifter skall fastställas på våren i samband med den ekonomiska vårpropositionen. Riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen föreslås presentera i den ekonomiska vårpropositionen med kommitténs förslag riskerar annars att bli politiska ambitioner, utan förankring och utan styreffekt. Dessutom kan de långsiktiga frågorna hamna i skymundan om utgiftstaket behandlas i samband med budgetpropositionen på hösten. Tidiga beslut om övergripande ramar och restriktioner behövs också för regeringens budgetarbete.

Enligt reservanterna bör riksdagens och regeringens budgetprocesser ses som en helhet. I kommitténs förslag har konsekvenserna för regeringen inte belysts tillräckligt och tillräcklig hänsyn har inte tagits till regeringens behov. Det är enligt reservanternas mening väsentligt att riksdagen och regeringen kommer överens om en gemensam ordning för hantering av budgetpolitiken i form av utgiftstak och saldomål under våren och anslagsbeslut under hösten.

2. Europaparlamentarikernas rätt att delta i debatter i kammaren (avsnitt 6.5 och 6.7) (fp)

Bo Könberg (fp) anser att EU-politiken måste föras närmare medborgarna. Politiker i Sverige måste göra Europapolitiken mer vardaglig. Ett steg i denna riktning vore att ge Europaparlamentarikerna ett eget formaliserat och öppet forum för återrapportering. De svenska Europaparlamentarikerna bör därför ges möjlighet att delta i särskilt anordnade EU-debatter i den svenska riksdagen.



Särskilda yttranden

1. Ekonomisk-politiska mål och övergripande budgetrestriktioner (avsnitt 4.2.4) (v)

Lars Bäckström (v) anser att ett beslutat utgiftstak bör kunna omprövas av riksdagen med hänsyn till makroekonomiska förhållanden och andra övergripande politiska mål som t.ex. mål för ökad sysselsättning. Han anser vidare att det finns skäl att utvärdera takets funktion både vad gäller dess omfattning och vissa enskilda delar i systemet som t.ex. budgeteringsmarginalens funktion. Eftersom kommittén inte tagit ställning till vilka utgifter som bör inrymmas under utgiftstaket eller hur flexibelt systemet med utgiftstak bör vara har han kunnat ställa sig bakom slutsatserna i betänkandet.

2. Problemet med dubbelarbete vår och höst (avsnitt 4.3) (v)

Lars Bäckström (v) understryker att det är viktigt med en väl fungerande budgetprocess i Regeringskansliet. Kommitténs förslag innebär inget hinder för regeringen att internt i sitt arbete använda preliminära tak och ramar under våren.

3. Skattelagstiftningen i budgetprocessen (avsnitt 4.4) (v)

Lars Bäckström (v) anser liksom kommittén i övrigt att skattelagstiftningen i budgetprocessen hittills fungerat väl efter vissa initiala svårigheter. Reservanten vill dock ifrågasätta om beslutsordningen på detta område är lika stabil som beslutsordningen när det gäller budgetens utgiftssida. Det kan diskuteras om nuvarande system är så robust att det klarar också mer oklara parlamentariska förhållande än dem som rått under de senaste åren.

4. Riksdagens arbete med EU-frågorna (avsnitt 6.1-6.9) (v)

Lars Bäckström (v) anser att kommitténs förslag om en stärkt roll för riksdagen är ett värdefullt steg i rätt riktning. Han konstaterar också att kommitténs tolkning av praxis innebär att EU-nämndens ställningstagande i praktiken blir politiskt bindande för regeringen. Därmed finner han inte anledning att avge reservation mot kommitténs skrivningar.

5. Riksdagens arbete med EU-frågorna (avsnitt 6.1-6.9) (mp)

Marianne Samuelsson (mp) konstaterar att kommitténs tolkning av praxis innebär att EU-nämndens ställningstagande i praktiken blir politiskt bindande för regeringen. Därför avstår hon från att reservera sig mot kommitténs skrivningar.

Enligt Marianne Samuelssons mening är det en lämplig ordning att utskotten avger yttranden till EU-nämnden och EU-nämnden till regeringen.

6. Direktbevakning av EU:s institutioner (avsnitt 6.8.2) (m)

Per Unckel (m) och Beatrice Ask (m) anser att riksdagen inte behöver någon direktbevakning i Bryssel. Den information som behövs kan inhämtas genom andra kanaler, t.ex. genom Sveriges representation vid EU.



Innehållsförteckning

Till riksdagsstyrelsen 7

Sammanfattning 9

Inledning 9

Förändringar i riksdagsarbetets miljö under 90-talet (kap. 3) 9

Utvärdering av budgetprocessen (kap. 4) 11

Riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering (kap. 5) 14

Riksdagens arbete med EU-frågor (kap. 6) 16

Förändringar i utskottens arbetsformer (kap. 7) 18

Kommittéförslagen i ljuset av riksdagens uppgifter (kap. 8) 21

Kommitténs fortsatta arbete (kap. 9) 22

Reservationer 23

Särskilda yttranden 23

Innehållsförteckning 25

Förslag till riksdagsbeslut 25

Lagförslag 29

Budgetprocessen 29

Uppföljning och utvärdering 29

EU-frågor 29

Förändringar i utskottens arbetsformer 30

1 Uppdrag 31

2 Arbetets bedrivande 33

3 Förändringar i riksdagsarbetets miljö under 90-talet 35

3.1 Inledning 36

3.2 Valsystemet 37

3.3 Partisystemet 38

3.4 Ledamotsomsättningen 40

3.5 Kvinnorepresentationen 41

3.6 Ledamöternas politiska uppdrag utanför riksdagen 43

3.7 Utbyggnaden av den politiska tjänstemannakåren 45

3.8 IT-utvecklingen 48

3.9 Kontakterna med intresseorganisationer och företag 50

3.10 Internationaliseringen 53

3.11 Mediernas rapportering om riksdagen 55

3.12 Förtroendet för riksdagen 56

3.13 Synen på hur riksdagen sköter sina uppgifter 58

3.14 Riksdagen inför 2000-talet 59

4 Utvärdering av budgetprocessen 61

4.1 Bakgrund 61

4.2 Övergripande utvärdering av budgetprocessen 61

4.2.1 Förbättrad koordinering av budgetarbetet 62

4.2.2 Mindre långdragen budgetreglering, men dubbelarbete vår och höst 63

4.2.3 Budgetarbetet möjligt att klara ett valår 64

4.2.4 Ekonomisk-politiska mål och övergripande budgetre-striktioner är viktiga styrnings- och planeringsinstrument 66

4.2.5 Riksdagens årsrytm 67

4.2.6 Riksdagens ställning i den statliga budgetprocessen 67

4.3 Problemet med dubbelarbete vår och höst 70

4.3.1 Bakgrund 70

4.3.2 Inga preliminära ramar på våren 72

4.3.3 Utgiftstaket på hösten 73

4.3.4 Särskild ordning på våren under valår 74

4.3.5 Utvecklat stöd till oppositionspartierna 75

4.3.6 Uppföljning och utvärdering som en integrerad del av budgetprocessen 76

4.4 Skattelagstiftningen i budgetprocessen 78

4.4.1 Arbetsfördelningen mellan finansutskottet och skatte-utskottet 79

4.4.2 Behovet av lagrådsgranskning innan regeringen lägger fram proposition 80

4.5 Budgetdebatterna i kammaren 81

4.5.1 Ämnesindelade kontra sammanhållna debatter 82

4.5.2 Den allmänpolitiska debatten flyttas till hösten 83

4.6 Riksdagens planering av arbetet 85

4.7 Författningsregleringen av budgetprocessen 86

4.7.1 Vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller riksdagsordningen 87

4.7.2 Den ekonomiska vårpropositionen 87

4.7.3 Regeringsformen 89

4.7.4 Permanentning av utgiftsramar 89

4.7.5 Inhämtande av yttrande från finansutskottet 91



4.7.6 Förteckning över anslagsämnen inom utgiftsområdena 91

4.8 Vissa utestående frågor 92

5 Riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering 93

5.1 Inledning 93

5.2 Riksdagen och de nya styrformerna 94

5.3 Riksdagens resurser för uppföljning och utvärdering 96

5.3.1 Den särskilda utvärderingsgruppen - verksamheten under åren 1993-1999 96

5.3.2 Resurser hos utskotten 97

5.3.3 Resurser hos Riksdagens revisorer 98

5.3.4 Resurser hos riksdagens utredningstjänst 99

5.4 Utskottens beredningsområden och arbete 100

5.4.1 Utskottens och departementens beredningsområden 100

5.4.2 Utskottens arbete 102

5.5 Vad och hur har riksdagen följt upp och utvärderat? 103

5.5.1 Uppföljnings- och utvärderingsinformation som utskotten tagit fram under åren 1993-1999 104

5.6 Synen på uppföljning och utvärdering 108

5.6.1 Ledamöterna 109

5.6.2 Utskottskanslierna 110

5.6.3 Partikanslierna 110

5.7 Kommitténs ställningstagande: En förbättrad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet i riksdagen 111

5.7.1 Utgångspunkter 112

5.7.2 En handlingsplan för riksdagen 115

6 Riksdagens arbete med EU-frågor 121

6.1 Bakgrund 121

6.2 Utgångspunkter 122

6.3 Utskotten 124

6.3.1 Utskottens arbete med EU-frågor 124

6.3.2 Hanteringen av faktapromemorior 128

6.3.3 Hur utskottens synpunkter kan komma till uttryck 130

6.4 EU-nämnden 133

6.4.1 Inledning 133

6.4.2 Regeringens underlag till nämnden 134

6.4.3 Ytterligare extra suppleant 134

6.4.4 Offentliga utfrågningar 135

6.4.5 Nämndens ställningstaganden 136

6.5 Kammaren 137

6.6 Uppföljning av regeringens agerande i EU 139

6.6.1 Inledning 139

6.6.2 Regeringens agerande i ministerrådet 140

6.6.3 EG-domstolen 140

6.6.4 Genomförandet av direktiv 141

6.6.5 Revisionsrätten 141

6.7 Kontakter med Europaparlamentarikerna 142

6.8 Stödfunktioner för kunskaps- och informationsinhämtning 143

6.8.1 Stöd i EU-arbetet 143

6.8.2 Direktbevakning av EU:s institutioner 144

6.9 EU-information till allmänheten 144

7 Förändringar i utskottens arbetsformer 147

7.1 Inledning 147

7.2 Utvecklingen av de fristående motionerna 1988/89-2000/01 148

7.2.1 Väckandet av fristående motioner 148

7.2.2 Resultaten av behandlingen av de fristående motionerna 151

7.3 Kommitténs syn på de fristående motionerna 153

7.4 Utskottens arbetsplanering 155

7.4.1 Frågans tidigare behandling 156

7.4.2 Utvecklingen under den innevarande valperioden 157

7.4.3 Kommitténs överväganden om utskottens arbetsformer 159

7.4.4 Nya resurser tillförs utskotten och vissa stödjande funktioner 167



8 Kommittéförslagen i ljuset av riksdagens uppgifter 169

8.1 Riksdagens uppgifter 170

8.2 Hur berör kommitténs arbete riksdagens uppgifter? 173

8.3 Hur förbättras fullgörandet av riksdagens uppgifter med anledning av kommittéförslagen? 173

8.3.1 Beslutsfunktionen 173

8.3.2 Kontrollfunktionen 174

8.3.3 Opinionsbildningsfunktionen 176

8.3.4 Initiativfunktionen 177

8.3.5 Kvalitetsfunktionen 177

8.4 Slutsatser 178

9 Kommitténs fortsatta arbete 179

10 Författningskommentar 181

10.1 Regeringsformen 181

10.2 Riksdagsordningen 181

10.3 Lagen om statsbudgeten 182

Reservationer 185

1. Problemet med dubbelarbete höst och vår (avsnitt 4.3) (s) 185

2. Europaparlamentarikernas rätt att delta i debatter i kammaren (avsnitt 6.5 och 6.7) (fp) 187

Särskilda yttranden 189

1. Ekonomisk-politiska mål och övergripande budgetrestriktioner (avsnitt 4.2.4) (v) 189

2. Problemet med dubbelarbete höst och vår (avsnitt 4.3) (v) 189

3. Skattelagstiftningen i budgetprocessen (avsnitt 4.4) (v) 190

4. Riksdagens arbete med EU-frågorna (avsnitt 6.1-6.9) (v) 190

5. Riksdagens arbete med EU-frågorna (avsnitt 6.1-6.9) (mp) 191

6. Direktbevakning av EU:s institutioner (avsnitt 6.8.2) (m) 191

Bilaga 1 Lagförslag 193

Förslag till lag om ändring av regeringsformen 193

Förslag till lag om ändring av riksdagsordningen 194

Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten 197

Bilaga 2 Summary 199

Bilaga 3 Utredningsdirektiv 205

Översyn av vissa riksdagsfrågor - Riksdagskommittén 205

Förslag till riksdagsbeslut

Lagförslag

1. Riksdagen antar förslaget i bilaga 1 till lag om ändring i regeringsformen.

2. Riksdagen antar förslaget i bilaga 1 till lag om ändring i riksdagsordningen.

3. Riksdagen antar förslaget i bilaga 1 till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten.

Budgetprocessen

4. Riksdagen uppdrar åt riksdagsstyrelsen att inom riksdagsförvaltningen utveckla möjligheten att bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika budgetförslag (avsnitt 4.3.5).

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om särskilda resultatskrivelser (avsnitt 4.3.6).

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om lagrådsgranskning av skatteförslag i budgetpropositionen (avsnitt 4.4.2).

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller riksdagsordningen (avsnitt 4.7.1).

Uppföljning och utvärdering

8. Riksdagen godkänner riktlinjerna för riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering (avsnitt 5.7).

EU-frågor

9. Riksdagen godkänner riktlinjerna för riksdagens arbete med EU-frågorna (avsnitt 6.1-6.9).

10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om information från regeringen till utskotten, EU-nämnden och kammaren om EU-frågor (avsnitt 6.3, 6.4, 6.5, 6.6).

11. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om utredning av frågan om allmänhetens tillgång till EU-information (avsnitt 6.9).



Förändringar i utskottens arbetsformer

12. Riksdagen godkänner riktlinjerna för förändringar av utskottens arbete (avsnitt 7.4.3).

13. Riksdagen godkänner vad som anförts om erforderliga resurser för att genomföra kommitténs förslag (avsnitt 7.4.4).

1 Uppdrag

Talmanskonferensen beslutade den 2 december 1998 att tillkalla en parlamentarisk kommitté för Översyn av vissa riksdagsfrågor - Riksdagskommittén. Av direktiven framgår att kommitténs arbete skall inriktas på följande fyra områden:

I riksdagens parlamentariska ledningsorganisation,

II budgetprocessen m.m.,

III riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering och revision,

IV riksdagens arbete med EU-frågor.

Enligt direktiven bör kommittén också förutsättningslöst kunna pröva andra frågor av vikt för riksdagsarbetets utveckling på sikt och andra frågor som uppstår under utredningsarbetets gång.

I direktiven anges följande riktlinjer för utredningsarbetet. Kommittén skall bl.a.

I. överväga behovet av en mer samordnad parlamentarisk ledningsorganisation för arbetet i riksdagen och överväga om det finns behov av att göra förändringar i tjänstemannaorganisationen i syfte att ytterligare förbättra samordningen mellan förvaltningens olika delar.

II. utvärdera den nya budgetprocessen och överväga behovet av förändringar. Undersöka om intentionerna bakom omläggningen av budgetprocessen har uppfyllts och vilka konsekvenser i övrigt omläggningen medfört som påverkar riksdagens ställning. Bedöma konsekvenserna för riksdagens arbete av det nya steget i budgetprocessen med utgiftstak och en preliminär fördelning på utgiftsområden i den ekonomiska vårpropositionen. Analysera konsekvenserna för riksdagen och budgetberedningen av de komplikationer ett val kan medföra. Bedöma om budgetpropositionens och vårpropositionens innehåll och uppläggning svarar mot riksdagens behov och vilken inverkan den nya budgetlagen har fått på riksdagens arbete m.m.

III. kartlägga och analysera riksdagens nuvarande former och resurser för uppföljning, utvärdering och kontroll. Analysera sambandet mellan detta arbete och ärendehanteringen och budgetprocessen. Kartlägga och utvärdera utskottens hittillsvarande arbete på området och utskottens samarbete med Riksdagens revisorer och utredningstjänsten. Finna metoder för att utveckla utskottens arbete och överväga behovet av förändringar. Kartlägga och analysera riksdagens former och resurser för ekonomisk kontroll. Se på riksdagens roll i relation till motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och överväga vilka principer som bör vara vägledande för organisationen av en revisionsverksamhet under riksdagen m.m.

IV. utreda behovet av förändringar i riksdagens organisation och arbetssätt i syfte att stärka riksdagens ställning när det gäller arbetet med EU-frågor. En utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att EU-arbetet så långt möjligt skall vara en integrerad del i riksdagens sedvanliga arbete. En målsättning skall vara att tillse största möjliga öppenhet och att öka möjligheterna för riksdagen och utskotten att följa, ta initiativ och utöva inflytande i utrednings- och lagstiftningsarbetet inom EU från ett tidigt skede till dess att formella beslut fattas.

Följa upp utskottens arbete med EU-frågor och utveckla och förbättra stödet till utskotten. Belysa uppgiftsfördelningen och samarbetet mellan EU-nämnden och utskotten. Belysa formerna för riksdagens uppföljning och kontroll av regeringens agerande i Europeiska unionens råd och implementeringen av EU-direktiv. Utreda behovet av en mer kontinuerlig bevakning i Bryssel från riksdagens sida.

För vart och ett av områdena II-IV utser kommittén en särskild parlamentarisk referensgrupp med uppgift att fortlöpande delta i utredningsarbetet. Varje referensgrupp biträds av en expertgrupp under riksdagsdirektörens ledning och en eller flera sekreterare. För område I utser riksdagsdirektören en expertgrupp och sekreterare att biträda kommittén.

Direktiven återfinns i bilaga 3 till detta betänkande.

2 Arbetets bedrivande

Kommittén började sitt arbete i januari 1999. Kommittén har haft 21 sammanträden och ett tvådagars internatsammanträde. Kommittén har tidigare avgett tre delbetänkanden. Förslagen i dessa betänkanden har avlämnats till riksdagen av talmanskonferensen/riksdagsstyrelsen samt behandlats och beslutats av riksdagen. Föreliggande betänkande är kommitténs huvudbetänkande. Kommitténs arbete fortsätter med vissa kvarstående frågor.

Under kommittén har tre särskilda parlamentariska referensgrupper arbetat. Referensgrupperna tillsattes av kommittén med uppdrag att åt kommittén utreda delfrågorna II-IV i utredningsuppdraget: budgetprocessen (II), uppföljning och utvärdering samt revision (III) och EU-frågorna (IV). Referensgrupperna har fortlöpande avrapporterat sitt arbete till kommittén och avlämnat sina slutrapporter.

Till ordförande för referensgrupp II om budgetprocessen utsåg kommittén i januari 1999 Lisbet Calner (s) och till ledamöter Bo Lundgren (m), Kenneth Kvist (v), Ingvar Svensson (kd), Marianne Andersson (c), Karin Pilsäter (fp) och Matz Hammarström (mp). Lennart Hedquist (m) ersatte Bo Lundgren fr.o.m. den 1 oktober 1999. Sekreterare i referensgruppen har varit föredra-gande Ingvar Mattson. Referensgruppen överlämnade sin slutrapport Utvärdering av budgetprocessen till kommittén i november 2000 (bilaga 4). Delar av beslutsunderlaget har tryckts i en särskild promemoriabilaga (ingår ej i betänkandet).

Till ordförande för referensgrupp III med uppdrag att se över frågor rörande uppföljning, utvärdering och revision utsåg kommittén i januari 1999 Fredrik Reinfeldt (m) och till ledamöter Ingemar Josefsson (s), Maggi Mikaelsson (v), Stefan Attefall (kd), Rigmor Stenmark (c), Kent Skårvik (fp) och Helena Hillar Rosenqvist (mp). Siv Holma (v) ersatte Maggi Mikaelsson i februari 1999. Sekreterare i referensgruppen har varit föredragande Jörgen Wedin och bitr. sekreterare utredningssekreterare Peter Strand. I juni 2000 avlämnade referensgruppen sin slutrapport Riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering (bilaga 5) till kommittén.

Till ordförande för referensgrupp IV för EU-frågor utsåg kommittén i september 1999 Sören Lekberg (s) och till ledamöter Göran Lennmarker (m), Eva Zetterberg (v), Dan Ericsson (kd), Eskil Erlandsson (c), Karl-Göran Biörsmark (fp) samt Gudrun Lindvall (mp). Yvonne Ruwaida (mp) ersatte Gudrun Lindvall fr.o.m. den 24 januari 2000. Sekreterare i referensgruppen har varit föredragande Hans Hegeland. Referensgruppen överlämnade sin slutrapport Riksdagens hantering av EU-frågor till kommittén i juni 2000 (bilaga 6). Delar av beslutsunderlaget har tryckts i en särskild promemo-riabilaga (ingår ej i betänkandet).

Referensgrupperna har biträtts av särskilda expertgrupper med riksdagsdirektör Anders Forsberg som ordförande. Bitr. kammarsekreterare Lisbeth Hansing Engström har svarat för samordningen av kommitténs och referensgruppens arbete. Expertgruppernas sammansättning framgår av bilagorna 4- 6.

Kommittén inledde sitt arbete i januari 1999 med del I, dvs.

frågan om riksdagens parlamentariska ledningsorganisation. Kommittén har i denna del avgett två delbetänkanden (se talmanskonferensens förslag 1999/2000:TK1 Riksdagens parlamentariska ledningsorganisation, bet. 1999/2000:KU19 och talmanskonferensens förslag 1999/2000:TK2 Ny förvaltningsorganisation för riksdagen, bet. 1999/2000:KU19). Kommitténs arbete är i denna del avslutat.

Frågan om revisionen under riksdagen har behandlats i särskild ordning. I januari 2000 överlämnade referensgrupp II en arbetsrapport till kommittén om riksdagen och den statliga revisionen utan några egna ställningstaganden. Riksdagskommittén fullföljde den slutliga beredningen av frågan under våren 2000 och avgav ett betänkande i juni 2000. Detta låg till grund för riksdagsstyrelsens förslag till riksdagen i juli 2000 (se riksdagsstyrelsens förslag till riksdagen Riksdagen och den statliga revisionen 1999/2000:RS1, 2000/01:

KU8).

Riksdagskommittén ställde sig i juni 2000 bakom förslaget från referensgruppen för EU-frågor om att regeringens skyldigheter gentemot riksdagen i EU-frågor skall anges i regeringsformen. Förslaget överlämnades till regeringen så att den fortsatta hanteringen kunde ske i samband med arbetet i 1999 års författningsutredning. Regeringen utfärdade i enlighet med detta ställningstagande tilläggsdirektiv till 1999 års författningsutredning (dir. 2000:61). Riksdagskommitténs hantering av frågan om grundlagsreglering var därmed avslutad.

Referensgruppernas slutrapporter ligger till grund för kommitténs överväganden i föreliggande betänkande. Kommittén har därvid gjort en samlad bedömning av referensgruppernas förslag och vägt in andra faktorer av betydelse för riksdagens arbete i dessa avseenden. Betänkandet är så disponerat att kommittén i kapitlen 4-6 tar ställning till referensgruppernas förslag. I kapitel 7 gör kommittén en samlad bedömning av konsekvenserna av förslagen för utskottens arbete och vilka ytterligare åtgärder som krävs för att intentionerna bakom de olika reformförslagen skall uppfyllas. I kapitel 8 analyserar kommittén förslagen i ljuset av riksdagens grundläggande uppgifter. Betänkandet inleds med en redogörelse för hur riksdagsarbetets miljö förändrats under 1990-talet (kapitel 3).



Kommitténs arbete fortsätter nu med vissa återstående frågor. Dit hör, om riksdagsstyrelsen så beslutar, revisionsfrågans fortsatta hantering i enlighet med ovannämnda riksdagens beslut. Vidare avser kommittén att följa utvecklingen av det pågående arbetet inom Regeringskansliet med det s.k. VESTA-projektet vad gäller de effekter som budgetens indelning i politikområden och övergången till kostnadsbudgetering kan få för riksdagen. Till denna fråga hör effekterna av en sådan förändring på rambeslutsmodellen och utskottsindelningen. Motionsinstitutets utformning kan också komma att tas upp i kommitténs fortsatta arbete. En särskild fråga i detta sammanhang är motionsrätten på skrivelser och redogörelser och dessa dokuments funktion i riksdagsarbetet.

3 Förändringar i riksdagsarbetets miljö under 90-talet

Sammanfattning

Syftet med detta kapitel är att beskriva förändringar i riksdagens miljö och analysera förändringarnas konsekvenser för riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer. Beskrivningarna bygger främst på resultaten från statsvetenskapliga undersökningar och opinionsundersökningar.

Det nya personvalssystemet inrymmer en potential för förändringar i riksdagsarbetet även om genomslaget inte var så kraftigt 1998. En följd av reformen kan dock bli att det individuella, synliga, politiska agerandet i riksdagen ökar. Det kan bli ännu vanligare att väcka motioner och ställa interpellationer och frågor.

Övergången från ett fem- till ett sjupartisystem i riksdagen har haft olika effekter på arbetet i riksdagen. Fler partier har krävts för att skapa majoritet, samtidigt som kombinationsmöjligheterna ökat. De parlamentariska förhållandena var osäkrare under 90-talets första hälft än under dess senare hälft. Visserligen hade de regeringar som satt under den tidigare perioden i allmänhet ett starkare stöd i riksdagen än regeringarna under den senare perioden. Men å andra sidan har partisamarbetet under den senare perioden haft en fast, omfattande och tämligen långsiktig karaktär. För riksdagens del har detta inneburit att majoriteten för regeringens förslag har varit säkrad på förhand genom uppgörelser mellan regeringen och de samarbetande partierna.

Under enkammartiden t.o.m. 1988 återvaldes mellan 77 och 84 % av ledamöterna. Vid 90-talets val har återvalsfrekvensen legat klart lägre, mellan 64 och 70 %. Den ökade ledamotsomsättningen hänger främst samman med den ökade rörligheten i partisystemet och en ökad avgångsfrekvens bland ledamöterna. Den ökade nyrekryteringen har haft konsekvensen att de samlade erfarenheterna bland riksdagsledamöterna av arbetet i riksdagen och dess olika organ samt i partigrupperna minskat. Det ökade inflödet av nya människor i riksdagen har inneburit en stimulans till förnyelse.

Kvinnornas numerära representation i riksdagen har ökat mindre under 90-talet än under 70- och 80-talen. Trots denna uppbromsning av ökningstakten (vilken kanske är naturlig ju närmare 50 % man kommer) har kvinnornas ställning i riksdagen utan tvekan stärkts i olika avseenden. Före år 1991 förelåg en underrepresentation av kvinnor bland de ordinarie utskottsledamöterna. Därefter har representationen ungefärligen motsvarat kvinnornas andel av riksdagsmandaten. Före valet 1994 var det 7 av 16 utskott som aldrig haft en kvinnlig ordförande. Efter valet 1998 återstår bara två sådana utskott.

När det gäller omfattningen av ledamöternas politiska uppdrag utanför riksdagen - i kommun, landsting, statliga utredningar och styrelser - har det rått en stor stabilitet under de senaste två decennierna.

Den utbyggnad av partigruppernas tjänstemannakår som ägde rum t.o.m. 1999 skedde successivt även om tempot i utbyggnaden ökade under 90-talet. Inriktningen var också i huvudsak stabil:

utredarna knöts till partigruppen och dess olika organ medan de enskilda ledamöterna försågs med kontorshjälp. Efter 1999 har utbyggnadstakten ökat samtidigt som ledamöterna erhåller stöd av mer kvalificerade handläggare.

Under de senaste decennierna har det skett en viss förskjutning av fokus för de organiserade intressenas påverkan från organ med korporativa inslag till de ordinarie statsorganen, däribland riksdagen. Till en del sker denna påverkan öppet, bl.a. genom skrivelser till utskott och uppvaktningar av ledamöter och utskott. Men den vanligaste formen är direkta, vanligen munt-liga, kontakter med politiker och tjänstemän.

Tendensen till internationalisering av riksdagsarbetet är tydlig såväl i fråga om utbyggnaden av de institutionella kontakterna som beträffande innehållet i riksdagsarbetet. Ledamöternas kontakter har inte utvecklats lika påtagligt.

Riksdagen har blivit tillgängligare för medborgarna under det senaste decenniet. Genom datoriseringen av riksdagstrycket och dettas utläggning på Internet kan man snabbt och oberoende av tidpunkt på dygnet skaffa sig aktuell information om riksdagsarbetet. De ökande TV-sändningarna direkt från riksdagen ger också ökade möjligheter att följa arbetet. De direkta kontakterna mellan medborgare och riksdagsledamöter har fått en ny och viktig kanal i e-posten.

Trots de ökade informations- och kontaktmöjligheterna har dock förtroendet för riksdagen minskat. Det sjunkande förtroendet för riksdagen är dock inget isolerat fenomen vare sig i jämförelse med hur förtroendet utvecklats för andra politiska institutioner i Sverige eller i jämförelse med utvecklingen i andra länder. Forskningen har inte hittills kunnat ge någon fullständig förklaring till det minskande förtroendet. En rimlig utgångspunkt är dock att förtroendet borde kunna påverkas i positiv riktning om riksdagen fullgör sina uppgifter på ett ännu bättre sätt än för närvarande.



3.1 Inledning

Det kan knappast ha undgått någon som intresserar sig för politik att stora förändringar har ägt rum i det svenska politiska systemet under de senaste decennierna. Möjligen har förändringstakten varit särskilt hög under 90-talet men detta är det för tidigt att med säkerhet uttala sig om. Förändringarna har både varit följden av politiska beslut och av förändringar i det omgivande samhället.

Detta kapitel syftar i första hand till att beskriva den dynamiska miljö som riksdagsarbetet utspelats i under 90-talet och som varit skådeplatsen för de reformer som kommittén haft i huvuduppgift att utvärdera och utveckla. Kapitlet vill också försöka analysera konsekvenserna för riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer av dessa förändringar. Eftersom framställningen i huvudsak men inte uteslutande inriktas på förändringar överdrivs kanske denna aspekt. Stabilitet har t.ex. kännetecknat grundläggande konstitutionella förhållanden.

Urvalet av förhållanden med relevans för riksdagsarbetet har inte varit självklart och kan säkert diskuteras i enskildheter. I någon mån har också inriktningen fått bestämmas av tillgängliga undersökningar. Det har nämligen inte varit möjligt för kommittén annat än i begränsad utsträckning att genomföra egna undersökningar.

Kapitlet har karaktären av en kunskapsöversikt som främst bygger på resultaten från statsvetenskapliga undersökningar och opinionsundersökningar. Vissa uppgifter har inte tidigare varit publicerade. Det gäller naturligtvis resultaten av de undersökningar som kommittén själv föranstaltat om. Men det mesta materialet är tidigare publicerat i bok- eller uppsatsform. I begreppet kunskapsöversikts senare led ligger att informationen skall ha stor bredd men inte nödvändigtvis stort djup. Här har detta inneburit att undersökningar av kvantitativt slag fått dominera över fallstudier och andra kvalitativa undersökningar.

Framställningen delar sig i två hälfter. Den första avser förhållanden som berör riksdagens sammansättning (valsystemet, partisystemet, ledamotsomsättningen, kvinnorepresentationen) och ledamöternas förhållanden (uppdrag utanför riksdagen, stödet från de politiska tjänstemännen). Den andra hälften gäller i huvudsak förhållanden som berör riksdagen som institution (IT-utvecklingen, kontakterna med intresseorganisationer och företag, internationaliseringen, mediernas rapportering om riksdagen, allmänhetens förtroende för riksdagen och för hur riksdagen sköter sina uppgifter). Kapitlet avslutas med sammanfattningar och slutsatser.



3.2 Valsystemet

Två förändringar av valsystemet genomfördes under 90-talet, utan tvekan de viktigaste sedan enkammarreformen 1968-1969. Genom beslut i samband med valet 1994 förlängdes valperioden från tre till fyra år. Införandet av en längre valperiod får sättas i samband med den statsfinansiella krisen i början av 90-talet. I samband med uppgörelsen om förlängningen av valperioden träffade partierna också en överenskommelse som innebar att väljarna skulle ges möjlighet att personrösta på en kandidat på valsedeln. Om denna kandidat uppnådde en viss procent av partiets röstetal i valkretsen skulle vederbörande bli invald. Denna procentsats bestämdes senare till 8 %. I samband med valet 1994 skedde en grundlagsändring varigenom personvalssystemet förankrades i RF (3 kap. 1 §).

Personvalssystemet användes vid val till riksdagen första gången 1998. Omkring 30 % av väljarna begagnade sig av möjligheten att personrösta men effekterna på rekryteringen till riksdagen var begränsade. Visserligen invaldes 87 personer på personröster men bara 12 av dem skulle på grund av sin listplacering inte också valts in under det gamla valsystemet. Av dessa 12 var det bara två som inte stod som nummer två på listan.

Det är uppenbart att personvalssystemet inrymmer en potential för förändringar i riksdagsarbetet även om genomslaget inte var så kraftigt 1998. Ett av syftena med reformen var att åstadkomma en ökning av kontakterna mellan riksdagsledamöterna och deras uppdragsgivare, väljarna. En ökad kontaktverksamhet, om den kommer till stånd, kan visserligen gå ut över den tid ledamöterna ägnar åt arbetet i partigrupperna, utskotten och kammaren. Men samtidigt kommer troligen kontakterna att leda till förväntningar från väljarnas sida på ökat intresse och engagemang för samma arbete. En följd av reformen kan bli att det individuella, synliga, politiska agerandet i riksdagen ökar. Det kan bli ännu vanligare att väcka motioner och ställa interpellationer och frågor.



3.3 Partisystemet

Under enkammarriksdagen fram till 1988 kännetecknades det svenska partisystemet av stor stabilitet vad gäller antalet partier och i huvudsak också i fråga om storleksrelationerna. På den borgerliga sidan skedde dock periodvis förändringar i rösternas fördelning på de tre partierna utan att för den skull den borgerliga röstandelen ökade eller minskade särskilt påtagligt. Genom valet 1988 fick ett nytt parti, Miljöpartiet, plats i riksdagen. Valet 1991 var dock mer omvälvande. Två nya partier - Kristdemokraterna och Ny demokrati - gjorde sin entré i riksdagen och Miljöpartiet försvann, som det skulle visa sig, tillfälligt ur riksdagen. Socialdemokraterna var fortfarande det klart största partiet men antalet mandat för partiet minskade kraftigt. De traditionella mittenpartierna - Folkpartiet och Centerpartiet - försvagades, medan Moderaterna gick framåt. Vid 1994 års val utplånades så gott som helt Ny demokrati medan Kristdemokraterna med knapp nöd klarade sig kvar i riksdagen. Miljöpartiet återkom. Av de gamla partierna återvann Socialdemokraterna sin starka ställning från 80-talet, Moderaterna behöll i stort sett sin position medan Folkpartiet och Centerpartiet fortsatte sin tillbakagång. 1998 års val medförde ingen förändring av vilka partier som är representerade i riksdagen, men storleksrelationerna undergick däremot stora förändringar. Socialdemokraterna gjorde ett sämre val än t.o.m. 1991. Sina sämsta val under enkammarriksdagen gjorde också Folkpartiet och Centerpartiet. Moderaterna låg för andra valet i följd ganska stilla. Valets segrare var Vänsterpartiet och Kristdemokraterna. Vänsterpartiet blev riksdagens tredje största parti, tätt följt av Kristdemokraterna.

Den ökade rörligheten i partibilden kommer klart till uttryck om man tittar på hur många mandat som bytt parti vid 90-talets val (netto). Under enkammartiden förekom inte vid något val före 1991 att mer än 30 mandat ändrade partifärg. Vid 1991 års val var det drygt dubbelt så många eller 65 mandat. Vid 1994 års val var motsvarande siffra 47 och vid 1998 års val 50. Den senare siffran är anmärkningsvärd med tanke på att inget nytt parti kom in i riksdagen eller något gammalt slogs ut vid detta val.

Övergången från ett fem- till ett sjupartisystem i riksdagen har haft olika effekter på arbetet i riksdagen. "Fragmentiseringen" av partisystemet påverkar majoritetsbildningen. Fler partier har krävts för att skapa majoritet, samtidigt som kombinationsmöjligheterna ökat. Ingen regering sedan den borgerliga trepartiregeringen 1979-1981 har haft egen majoritet men de socialdemokratiska regeringarna under 80-talet hade med Vänsterpartiets stöd - aktivt eller genom nedläggning av rösterna - ett flertal i omröstningar där de tre borgerliga partierna hade en gemensam linje. Stödet från Vänsterpartiet uteblev emellertid tidvis, särskilt under perioden 1988-1991. I februari 1990 tvingades den socialdemokratiska regeringen avgå sedan Vänsterpartiet inte stött en proposition om strejkförbud.

Då någon annan regeringsbildning inte var politiskt möjlig vid denna tidpunkt återkom socialdemokraterna i regeringsställning efter några veckor. Genom regeringsbildningen 1991 kom fyra av riksdagens sju partier att ingå i regeringen. Ändå hade regeringen inte majoritet utan fick i första hand förlita sig på stöd från Ny demokrati. En återgång till 80-talets förhållanden - socialdemokratisk regering med stöd av Vänsterpartiet - såg ut att ske efter 1994 års val. Men på våren 1995 vände sig regeringen till Centerpartiet och samarbetade sedan under resten av mandatperioden med detta parti. Efter båda partiernas tillbakagång i 1998 års val var en fortsättning av detta samarbete efter valet inte tillräckligt ur majoritetsbildningssynpunkt. I stället inledde regeringen ett samarbete med Vänsterpartiet och Miljöpartiet främst inriktat på fem områden: ekonomi, sysselsättning, rättvis fördelning, jämställdhet och miljö.

Sammanfattningsvis kan sägas att de parlamentariska förhållandena var osäkrare under 80-talet och 90-talet första hälft än under 90-talets senare hälft. Visserligen hade de regeringar som satt under den tidigare perioden i allmänhet ett starkare stöd i riksdagen än regeringarna under den senare perioden, om man ser till de ingående partiernas mandatmässiga styrka. Men å andra sidan har partisamarbetet under den senare perioden haft en fast, omfattande och tämligen långsiktig karaktär som gör att det närmar sig samarbetet i en koalitionsregering. Särskilt var det fallet under perioden 1995-1998. För riksdagens del har detta inneburit att majoriteten för regeringens förslag har varit säkrad på förhand genom uppgörelser mellan regeringen och de samarbetande partierna. Särskilt har budgetarbetet i riksdagen minskat i politiskt intresse.



3.4 Ledamotsomsättningen

Förändringar i ledamotsuppsättningen sker främst i samband med valen och har flera orsaker. För det första, förändras ledamotsuppsättningen som en följd av att partierna vinner och förlorar mandat vid valen. Nya ledamöter kommer in i vinnande partier och gamla ledamöter försvinner i förlorande. På grund av småpartispärren på fyra procent är dessa förändringar särskilt stora om ett parti vinner eller förlorar sitt säte i riksdagen. För det andra sker förändringar på grund av avsägelser. Ledamöter beslutar sig för att lämna av åldersskäl eller andra orsaker och ersätts av nya från samma parti. För det tredje uppkommer förändringar som en följd av att gamla riksdagsledamöter slås ut av nya inom samma parti. I det gamla valsystemet berodde det främst på att partierna ändrade på nomineringsordningen på valsedlarna, i det nya kan det också bero på att väljarna med sina personröster väljer in nya riksdagsledamöter och väljer bort gamla. En fjärde mer teknisk orsak till förändringar i ledamotsuppsättningen är att antalet mandat i riksdagen i sin helhet förändras eller omfördelas mellan valkretsarna.

Under enkammartiden t.o.m. 1988 återvaldes mellan 77 och 84 % av ledamöterna. Vid 90-talets val har återvalsfrekvensen legat klart lägre, 1991 70 %, 1994 64 % och 1998 66 %. Den viktigaste förklaringen till den högre ledamotsomsättningen vid dessa val är de stora förändringarna i partibilden, vilket ledde till att fler mandat än tidigare bytte "ägare" (se ovan). Det finns dock inte något positivt samband mellan omsättningen av ledamöter och mandat: omsättningen av mandat är högst 1991 och lägst 1994, medan omsättningen av ledamöter är högst 1994 och lägst 1991. I båda fallen intar 1998 års val en mellanställning. Härav kan man dra slutsatsen att särskilt i samband med 1994 års val ett större antal ledamöter än vanligt lämnade riksdagen av andra orsaker än sitt partis mandatförluster. Data över avsägelser bekräftar denna slutsats. Medan antalet ledamöter som frivilligt lämnade riksdagen i samband med ett val före 1994 låg på mellan 50 och 60 var det hela 79 som gjorde det i samband med 1994 års val. Antalet avsägelser i samband med 1998 års val var också högt, 72 personer. En viktig anledning till den ökade ledamotsomsättningen, särskilt vid valet 1994, var behovet av att nominera fler kvinnor på valbara platser. Parollen "varannan damernas" lanserades av Socialdemokraterna.

Det är inte bara i samband med val som ledamotsuppsättningen förändras. Även under valperioderna förekommer det att ledamöter lämnar riksdagen och ersätts av nya.

Orsakerna är dödsfall eller frivillig avgång, oftast i samband med att ledamoten får ett nytt uppdrag eller befattning. I det senare fallet krävs riksdagens medgivande (RF 4:7). Även de frivilliga avgångarna under valperioden ökar under 90-talet. Från att ha legat på under 20 ledamöter under enkammarriksdagen fram till valperioden 1988-1991 stiger antalet avgångar till 24 under valperioden 1991-1994 och till 35 under treårsperioden 1994-1997. Den senare, exceptionellt höga siffran förklaras av att 12 riksdagsledamöter lämnade riksdagen 1995 i samband med att de invaldes i Europaparlamentet.

Den ökade nyrekryteringen till riksdagen under 90-talet har haft konse-kvensen att de samlade erfarenheterna bland riksdagsledamöterna av arbetet i riksdagen och dess olika organ samt i partigrupperna minskat. Den har också betytt att introduktionen till verksamheten i dessa organ blivit betydelsefullare, såväl kvantitativt som kvalitativt. Även riksdagens tjänstemän och administration har utsatts för ett ökat tryck vid valperiodsskiftena. En annan konsekvens av den ökade omsättningen i kombination med fragmentiseringen av partiväsendet är att ledamöter med begränsad eller ingen egen erfarenhet alls av riksdagsarbete snabbt hamnar på ansvarsfulla positioner, t.ex. som enda talesman för sitt parti i ett utskott.

Givetvis har det ökade inflödet av nya människor i riksdagen inneburit en stimulans till förnyelse. Traditionens makt ("så har vi alltid gjort") är stark i den svenska riksdagen liksom i alla parlament med lång historia. Senioritet har varit ett grundläggande kriterium för befordran i riksdagen och med ökad senioritet har också följt ökade möjligheter för den enskilda ledamoten att få gehör hos gruppledningarna för önskemål om uppdrag i och utanför riksdagen.

Det bör dock understrykas att de som kommer in i riksdagen sällan är några "duvungar" i politiken. De allra flesta har en erfarenhet - längre eller kortare - av politisk verksamhet i ett politiskt parti oftast i kombination med kommunala eller landstingskommunala uppdrag. En undersökning (som dock avser alla som valdes in i riksdagen 1998) visar att bara 1 % aldrig haft lokala eller regionala partiuppdrag, 3 % aldrig haft uppdrag i kommun eller landsting och 8 % aldrig varit ledamot i kommun- eller landstingsfullmäktige.



3.5 Kvinnorepresentationen

Kvinnornas numerära representation i riksdagen har förändrats mindre under 90-talet än under 70- och 80-talen. Mellan valen 1971 och 1979 ökade andelen kvinnor i riksdagen från 14 % till 28 % och mellan valen 1979 och 1988 med ytterligare 10 procentenheter. Ökningen mellan 1988 och 1998 uppgår däremot till endast 5 procentenheter. Till och med 1988 var det dessutom fråga om en oavbruten ökning från val till val. Vid 1991 års val skedde för första gången en tillbakagång. Antalet kvinnor i riksdagen steg åter vid 1994 års val och överträffade även 1988 års siffra. En ytterligare ökning till 43 % ägde rum 1998.

Trots denna uppbromsning av ökningstakten (vilken kanske är naturlig ju närmare 50 % man kommer) och den tillfälliga tillbakagången 1991 har kvinnornas ställning i riksdagen utan tvekan stärkts i olika avseenden under 90-talet. Före år 1991 förelåg en underrepresentation av kvinnor bland de ordinarie utskottsledamöterna. Därefter har det handlat om en representation som ungefärligen motsvarar kvinnornas andel av riksdagsmandaten. Före valet 1994 var det 7 av 16 utskott som aldrig haft en kvinnlig ordförande. Efter valet 1998 återstår bara två sådana utskott (SkU , FöU). Både när det gäller ordinarie platser i utskotten och ordförandeposter handlar det i viss utsträckning om att alltfler kvinnliga riksdagsledamöter har uppnått en sådan senioritet i riksdagen att de erhåller placeringar av detta slag. Kvinnorepresentationen har med andra ord en sådan styrka och stabilitet att sedvanliga informella normer för befordran slår igenom.

Även i ett annat avseende synes utvecklingen vara på väg i en mer könsneutral riktning. Det gäller i vilka utskott kvinnor ingår. Som Lena Wängnerud visat var kvinnorna t.o.m. valperioden 1991-1994 överrepresenterade i utskott som sysslade med social välfärd (SoU, SfU, AU, UbU) och kultur/juridik (KrU, KU, JuU, LU) och underrepresenterade i utskott som hade hand om "basfunktioner" (UU, FöU, JoU, BoU) och ekonomi/teknik (FiU, SkU, NU, TU). Överrepresentationen i de sociala välfärdsutskotten och underrepresentationen i ekonomi- och teknikutskotten var särskilt markant under 80- och början av 90-talen. En utveckling i könsneutral riktning inleddes dock under perioden 1994-1998 och fortsatte under den innevarande valperioden. Dock bör noteras att kvinnorna fortfarande är klart underrepresenterade i KU, FöU, TU och MJU och klart överrepresenterade i JuU och SfU.

Skillnaderna i utskottsplaceringar beror i stor utsträckning på de skilda val som kvinnor och män gör beträffande vilka utskott de helst vill sitta i. Kvinnliga ledamöter önskade sig i större utsträckning än manliga till sociala välfärdsutskott, män i större utsträckning än kvinnor till ekonomi- och teknikutskotten.

Intresset bland kvinnorna för att sitta i ekonomi- och teknikutskotten var dock inte lika lågt som männens intresse för att sitta i de sociala välfärdsutskotten. Överensstämmelsen mellan önskad och erhållen placering ökar starkt för kvinnornas del mellan 1985 och 1994. Denna ökning kan inte bara bero på att kvinnorna vid det senare tillfället i genomsnitt suttit längre i riksdagen än vid det förra (ökad anciennitet) utan också på en tendens att hålla kvinnliga riksdagsledamöter utanför vissa utskottsområden 1985 som försvunnit 1994.

Hur kvinnornas ökade "närvaro" i riksdagen har uppfattats påverka politiken har också undersökts av Lena Wängnerud. För det första uppger sig kvinnliga ledamöter prioritera andra politikområden än manliga. Föga förvånande ansåg 1994 fler kvinnor (12 %) än män (1 %) jämställdhet vara ett viktigt intresseområde. Såväl fler män som kvinnor prioriterade omsorgspolitik (socialpolitik, familjepolitik, pensionärs/äldrevårds- och sjukvårdsfrågor) men skillnaden mellan kvinnor och män är betydande, 41 % respektive 22 %. Detta kan jämföras med att 45 % av de manliga ledamöterna ansåg ekonomi och skatter vara bland de mest intressanta områdena mot 24 % av de kvinnliga. För det andra gjorde 1994 riksdagsledamöterna själva den bedömningen att partiernas ståndpunkter i vissa konkreta sakfrågor blivit annorlunda på grund av den ökade kvinnorepresentationen. Till de sakfrågor som ansågs ha påverkats mest hörde jämställdheten, familjepolitiken och socialpolitiken. Lena Wängnerud drar slutsatsen av dessa och andra data att "könstillhörig-hetens betydelse i många fall skall förstås som en förskjutning av tyngd-punkter; med fler kvinnor i politiken blir de omsorgspolitiska frågorna mer centrala".

En annan och föga undersökt frågeställning är om den ökade kvinnorepresentationen och den ökade tyngden av denna representation har medfört några förändringar i riksdagens arbetsformer. I en enkätundersökning med riksdagens ledamöter 1994 fick dessa ta ställning till olika skäl för att förorda en jämn fördelning av kvinnor och män i riksdagen. Bland dessa skäl var att "arbetsformer och diskussionsklimat förändras". 60 % av de kvinnliga ledamöterna men bara 16 % av de manliga ansåg detta skäl mycket viktigt. Ett skäl som både fler kvinnor och män ansåg mycket viktigt var att "riksdagens sammansättning skall avspegla de viktigaste grupperna i samhället".



3.6 Ledamöternas politiska uppdrag utanför riksdagen

Uppdraget som ledamot av riksdagen förenas ofta med politiska uppdrag av annat slag inom den offentliga sfären. Det kan vara uppdrag på det kommunala och landstingskommunala planet. Inom den statliga organisationen utses ofta riksdagsledamöter att ingå i offentliga kommittéer och styrelser för olika myndigheter och andra organ både på central nivå och på länsnivå.

Tidigare undersökningar av uppdragsförening hos riksdagsledamöterna har gjorts 1969, när det gäller kommunala uppdrag hos andra kammarens ledamöter, och 1983 beträffande såväl statliga som kommunala uppdrag. Riksdagens utredningstjänst har för kommitténs räkning tagit fram uppgifter om riksdagsledamöternas statliga och kommunala uppdrag efter det senaste valet. Uppgifterna redovisar förhållandena den 31 mars 1999.

Andelen aktiva kommunpolitiker bland riksdagsledamöterna minskade kraftigt mellan 1969 och 1983. 1969 hade nästan 80 % av andra kammarens ledamöter någon typ av kommunalt uppdrag. 43 % satt i kommunfullmäktige och 35 % var landstingsledamöter. En fjärdedel satt i en kommunstyrelse och 12 % i ett förvaltningsutskott. 1983 hade andelen riksdagsledamöter med någon form av kommunalt uppdrag gått ned till en tredjedel. Flertalet av dem var kommunfullmäktigeledamöter. Ytterst få hade ledande kommunala befattningar. Endast 3 % var ledamöter av kommunstyrelser. 2 % var ledamöter av landstingens förvaltningsutskott. Minskningen av andelen ledamöter med kommunala uppdrag berodde enligt Folkstyrelsekommittén till en del på den ökade arbetsbördan i riksdagen och på att partierna hade sökt motverka uppdragskoncentrationen. Till stor del ansågs dock förklaringen vara de ändrade villkoren för det kommunala arbetet. Genom expansionen av den kommunala verksamheten hade kraven på såväl primärkommunala som landstingskommunala förtroendemän ökat.

För år 1999 kan noteras en ökning av andelen ledamöter med någon typ av kommunalt uppdrag från 33 % 1983 till 39 % 1999. Ökningen är visserligen begränsad men finns hos alla partier utom socialdemokraterna där andelen i stort sett är oförändrad. Ökningen beror helt och hållet på att andelen riksdagsledamöter som sitter i kommunfullmäktige ökat från 23 % till 33 %. Ungefär lika få ledamöter som 1983 har ledande befattningar och nämnduppdrag i kommuner och landsting. En sannolik förklaring till denna förändring är att kommunfullmäktigeuppdraget har blivit mindre betungande efter kommunallagsreformen 1992 som tillåter en långtgående delegering av beslutanderätten från fullmäktige till styrelsen, nämnderna och tjänstemännen. Fullmäktigeförsamlingarna möts numera alltmer sällan.

Det är en gammal tradition i Sverige att viktigare reformer på snart sagt alla områden utarbetas i regeringskommittéer med parlamentariskt inslag. Andelen ledamöter som har kommittéuppdrag har heller inte förändrats nämnvärt mellan 1983 och 1999, i båda fallen rör det sig om cirka en tredjedel.

Vanligare än kommittéuppdrag är uppdrag som ledamot i styrelser för statliga organ. 44 % av ledamöterna hade 1999 sådana uppdrag. Såväl 1983 som 1999 utses ca 10 % av ledamöterna av respektive landsting att vara medlemmar av länsstyrelsernas styrelser.

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att det tycks råda en stor stabilitet under de senaste två decennierna när det gäller omfattningen av ledamöternas politiska uppdrag utanför riksdagen. Man får förstås reservera sig för att undersökningen bara omfattar två mätpunkter. Det kan ju ha ägt rum förändringar under de femton år som gått mellan undersökningstillfällena. En slutsats man kan dra är dock den att det egentliga riksdagsarbetet alltså inte har blivit så tidskrävande att det uteslutit uppdrag av annat slag inom den offentliga sfären. Det finns också anledning att tro att många, kanske de flesta, riksdagsledamöter betraktar sådana uppdrag som så värdefulla för fullgörandet av riksdagsledamotskapet att man gärna tar på sig det ytterligare ansvar som det innebär att sitta med i olika statliga och kommunala organ.

3.7 Utbyggnaden av den politiska tjänstemannakåren

Fram till 1960-talets mitt existerade knappast några permanenta kanslier hos riksdagens partigrupper. Det var i huvudsak de centrala partiorganisationerna som tillhandahöll de tjänstemannaresurser som kunde behövas för det parlamentariska arbetet. Beslutet 1965 om inrättande av ett statligt kanslistöd till de politiska partierna förändrade situationen, och partigrupperna började bygga upp egna kanslier. I den partistödslag som riksdagen beslutade om 1972 reglerades emellertid detta kanslistöd tillsammans med det allmänna partistöd för partiernas utåtriktade verksamhet som också hade tillkommit 1965. Båda stödformerna utbetalades till och disponerades av partiernas centrala organisationer. Krav uppkom därför på ett stöd specialdestinerat till partigrupperna, och ett sådant stöd infördes också 1976. Stödet var uppbyggt på samma sätt som kanslistödet med ett lika stort grundbidrag till varje parti och ett bidrag per mandat som var större för oppositionspartier än för regeringspartier. Stödet var i början beloppsmässigt blygsamt men räknades upp i flera omgångar under 80-talet.

1989 gjordes stödet om samtidigt som det kraftigt förstärktes. Grundbidraget differentierades mellan oppositionspartier och regeringspartier (1,8 miljoner kronor per år respektive 0,9 miljoner kronor per år) medan mandat-bidraget utgick med lika belopp för alla mandat, 27 000 kronor per år. Härige-nom höjdes det totala utgående stödet till partigrupperna från ca 5 miljoner kronor per år till nästan 20 miljoner kronor.

Detta stöd var således främst inriktat på att göra det möjligt för partigrupperna att anställa politiska handläggare. Sedan enkammarriksdagens början existerade emellertid ett annat stöd som främst syftade till att förse de enskilda ledamöterna med kontorshjälp. KU uttalade dock vid detta stöds införande att varje partigrupp själv skulle få besluta om den kontorsservice gruppens medlemmar ansåg sig behöva. De varierande behoven av service bedömdes vara en fråga inte endast om antalet tjänster utan också om vilken kompetens de anställda skulle ha och när varje partigrupp önskade ha dessa tjänster utförda. Medel beräknades från början för ett kontorsbiträde per tio ledamöter. Efter hand förändrades denna norm så att efter 1989 års reform, som också omfattade denna stödform, ett kontorsbiträde beräknades per fyra ledamöter. Enligt den arbetsgrupp som förberett 1989 års reform bl.a. genom en enkät till ledamöterna, borde anslaget till kontorshjälp i största möjliga utsträckning också användas för detta ändamål. Arbetsgruppen föreslog att förvaltningsstyrelsen årligen följde utvecklingen av hur kontorshjälpsstödet fungerade med särskild hänsyn till hur det påverkar de enskilda ledamöternas arbetssituation.

Partigrupperna, inte riksdagen eller de enskilda ledamöterna, skulle dock alltjämt vara arbetsgivare för assistenterna. Kostnaderna för kontorshjälpsstödet ökade från ca 10 till ca 15 miljoner kronor.

En utvärdering av det reformerade partigrupps- och kontorshjälpsstödet gjordes våren 1991 och avsåg förändringarna sedan 1988. Av utvärderingen framgick att det totala antalet handläggare i partigruppernas tjänst den 1 juli 1990 uppgick till 55, en ökning med ca 15 sedan mandatperiodens början. Antalet handläggare i de enskilda partigrupperna varierade mellan 6 (c, mp) och 12 (m). Utvärderingen visade vidare att tre partigrupper (s, m, c) hade anställt assistenter med uppgift att enbart ge service till riksdagsledamöterna, och i två fall (s, c) hade antalet assistenter med sådana uppgifter ökat sedan 1988. I dessa tre partier delade mellan fyra och sju ledamöter på en assistent. I de övriga tre partigrupperna (fp, v, mp), som således inte hade anställt några assistenter med uppgift enbart att ge service åt ledamöterna, hade antalet assistenter i stort sett inte ökat. Mellan fem och elva ledamöter delade (rent matematiskt) i dessa partier på en assistent.

Uppenbarligen hade partierna vid denna tidpunkt valt olika strategier när det gäller användningen av de medel som stod till deras förfogande. Bara ett parti (c) hade satsat tillräckligt med medel på att anställa assistenter åt leda-möterna för att uppfylla normen, en assistent per fyra ledamöter. Två partier (fp, v) hade lagt en större del av medelstillskottet på att anställa handläggare medan de övriga partierna hade åstadkommit en mer balanserad satsning på båda kategorierna.

Under de följande åren av 90-talet gjordes vissa rätt begränsade uppräkningar av partigruppsstödet den 1 juli 1995 och den 1 januari 1997. Ledamotsbidraget (f.d. kontorshjälpsstödet) höjdes den 1 juli 1991, den 1 juli 1995 och den 1 januari 1997 så att normen efter den sista uppräkningen var 2 ledamöter per assistent. Höjningen av assistentstödet grundades bl.a. på de synpunkter som kommit fram i en enkät om ledamöternas service 1994 och som visade att assistent/utredarstödet till den enskilde ledamoten bedömdes som otillräckligt.

En genomgripande reform av stödet till ledamöternas och partigruppernas arbete i riksdagen beslöts 1999. Reformen går ut på att ledamotsstödet skall bekosta handläggarhjälp i form av politiska sekreterare åt ledamöterna i stället för den hittillsvarande kontorshjälpen. Arbetsuppgifterna för de politiska sekreterarna bör bl.a. innefatta att svara för kvalificerade allmänna sekreteraruppgifter, att bereda underlag för olika typer av politiska initiativ, att skriva artiklar, tal och brev samt att besvara elektronisk post från väljarna. Stödet kanaliseras via partigrupperna som även har arbetsgivaransvaret.

Ledamöterna bör ha ett stort inflytande i personfrågor och i fråga om stödets utformning. Utbyggnaden bör ske med sikte på att varje ledamot skall kunna påräkna "en politisk sekreterarresurs". I en första etapp fr.o.m. år 2000 lämnas stöd enligt en genomsnittlig beräkningsnorm av en halv politisk sekreterare per riksdagsledamot.

Basstödet till partigrupperna förstärks samtidigt. Syftet med detta är att förbättra partiernas möjligheter att pröva och göra egna oberoende bedömningar av förslag som lämnas till riksdagen. En successiv utbyggnad av basstödet skall ske. För år 2000 beslutade riksdagen om en ökning av ledamotsstödet från 52 till 67 miljoner kronor och av basstödet från 25 till 37 miljoner kronor, alltså ett totalt anslag för båda stödformerna på 104 miljoner kronor. Hösten 2000 har riksdagen beslutat om en ytterligare höjning av anslaget till 114 miljoner kronor. Ökningen fördelar sig ungefär lika på ledamotsstöd och basstöd.

En kartläggning för kommitténs räkning har gjorts av de anställda vid partigruppskanslierna i december 1999 och december 2000. Kartläggningen gör inte anspråk på exakthet i fråga om antal och funktion. Någon skillnad har heller inte kunnat göras mellan heltids- och deltidsanställda. Av kartläggningen framgår att i december 1999 var ca 170 personer anställda vid gruppkanslierna, dvs. tre gånger så många som för 10 år sedan (se ovan). Ett år senare dvs. i december 2000 uppgår antalet anställda till ca 230, en ökning under det gångna året på omkring 60 personer. Ökningen ligger främst på olika kategorier av handläggare med ca 50 personer. På grund av de varierande benämningar som används av partigrupperna är det svårt att säga med säkerhet hur denna ökning fördelar sig på politiska sekreterare knutna till ledamöterna och på andra handläggare knutna till partigrupperna och deras olika organ. Men om man utgår från att de som har titeln politisk sekreterare också i första hand hör till den ledamotsanknutna delen av handläggarkåren handlar det om en ökning på mellan 35 och 40 personer. Denna siffra överensstämmer ganska väl med de uppgifter om personaltillskott som lämnades av partigrupperna till förvaltningskontoret hösten 1999. Enligt samma uppgifter kommer under år 2001 ytterligare ca 25 politiska sekreterare och 6-8 övriga handläggare att anställas. Den kartläggning som gjorts för kommitténs räkning visar att antalet personer anställda i andra funktioner - som chefer och som administratörer, främst sekreterare - inte förändrats mellan december 1999 och 2000.

Den utbyggnad av partigruppernas tjänstemannakår som ägde rum t.o.m.

1999 skedde successivt även om tempot i utbyggnaden ökade under 90-talet. Inriktningen var också i huvudsak stabil: utredarna knöts till partigruppen och dess olika organ medan de enskilda ledamöterna försågs med kontorshjälp. Efter 1999 har utbyggnadstakten ökat samtidigt som ledamöterna successivt erhåller stöd av mer kvalificerade handläggare. Effekterna av denna utveckling på riksdagsarbetet är för tidigt att med säkerhet uttala sig om. Men det sannolika är att såväl partiernas som ledamöternas initiativ i form av motioner, interpellationer och frågor ökar både kvantitativt och kvalitativt.

3.8 IT-utvecklingen

Med informationsteknik (IT) avses enligt Demokratiutredningen kombinationer av data- och telekommunikation. Utredningen framhåller att allt kraftfullare tekniker för inhämtning, lagring, bearbetning och spridning av information har blivit tillgängliga för allt flera de senaste årtiondena.

Riksdagen har i hög grad tillgodogjort sig och påverkats av denna utveckling. Den nya informationstekniken har haft betydelse för det inre arbetet i riksdagen, för spridningen av information om riksdagsarbetet och för ledamöternas kontakter med väljarna.

Datoriseringen av riksdagsarbetet inleddes på allvar i mitten av 80-talet. Centrala datorer installerades och förbands med arbetsplatsernas terminaler genom nätverk. Datorsystemen användes för att framställa dokument som sedan i elektronisk form fördes över till tryckning. Även ärendehanteringen och vissa administrativa rutiner datoriserades tidigt. Nätverken möjliggjorde också kommunikation via e-post.

Utbyggnaden av arbetsplatser med datorterminaler tog till en början främst sikte på tjänstemännen i riksdagen. Mot slutet av 80-talet tog också datoriseringen av ledamöternas arbete fart. I juli 1988 hade en fjärdedel av ledamöterna datorer, ett år senare drygt hälften och ytterligare ett år senare fem sjättedelar. Några år in på 90-talet var utbyggnaden av terminalarbetsplatser i riksdagen i stort sett slutförd. I princip alla ledamöter och tjänstemän förfogade över datorer på sina arbetsplatser i Riksdagshuset.

Redan under 1987/88 års riksmöte hade en försöksverksamhet startat med datorstöd i ledamöternas hem. Även utbyggnaden av denna service accelererade under slutet av 80-talet och början av 90-talet och vid den tidpunkt då datoriseringen var fullt genomförd i Riksdagshuset hade också nästan samtliga ledamöter tillgång till datorer i hemmet med möjlighet till uppkoppling mot riksdagen. Under 1996/97 installerades ISDN-uppkoppling i hemmen vilket i hög grad underlättade datakommunikationen. Över 90 % av ledamöterna hade under 1999 ISDN-anslutningar.

Med början under 1993/94 års riksmöte skedde en övergång till ett nytt datasystem. Övergången tog cirka två år och var avslutad i november 1995. Under övergångstiden fick riksdagen leva med bl.a. två olika ordbehandlingsprogram och postsystem.

Det nya datasystemet baseras på nätverkskopplade persondatorer, ett grafiskt användargränssnitt, Windows samt en avancerad nätverksteknik och mycket goda möjligheter till kommunikation med omvärlden. En fast uppkoppling mot Internet togs i bruk under riksmötet 1994/95. Detta innebar att riksdagen fick tillgång till all information som finns i det världsomspännande nätverket Internet. På detta sätt fick också riksdagen ett mycket bra hjälpmedel för att sprida information om riksdagens verksamhet till medborgare, företag, organisationer och myndigheter.

De databaser som byggdes upp i riksdagen redan under 80-talet var av två slag, dels dokumenthanteringssystem som tar hand om riksdagens huvuddokument (motioner, betänkanden, protokoll), dels register som behövs för att planera verksamheten i kammaren och utskotten. Dessa båda typer av databaser samt en del annan information om riksdagen blev den 1 juli 1993 tillgängliga för utomstående. Av säkerhetsskäl lades riksdagens publika databaser, kallade Rixlex, på en separat dator. Ett avtal slöts också med Justitiedepartementet om att lägga ut författningstexter, författningsregister m.m. på Rixlex. Till en början fick användarna betala för användningen av Rixlex men sedan den 1 januari 1996 är den gratis. Antalet användare av Rixlex uppgick före övergången till gratisabonnemang till 2 500.

Efter drygt ett års förberedelser öppnade riksdagen sin webbplats den 4 november 1996. Ambitionen var att riksdagen skulle ge en bred allmän presentation och ha med så mycket som möjligt av aktuell och fortlöpande information i form av betänkanden, motioner och protokoll. Under 1997 blev även Rixlex tillgängligt på webbplatsen. Antalet besök på riksdagens webbplats ökade från knappt en halv miljon 1997 till drygt en miljon 1998. Under 2000 hade antalet besökare växt till två och en halv miljon.

Från hösten 1998 blev det möjligt att via e-post prenumerera på sammanfattningarna av riksdagens beslut, Beslut i korthet, som funnits sedan mitten av 90-talet och distribuerats per post eller fax. På kort tid anmälde sig 1 600 användare bland allmänheten, medier, organisationer och myndigheter som prenumeranter. Under 1999 blev det också möjligt att per e-post prenumerera också på riksdagens pressmeddelanden och riksdagskalendern. Vid slutet av 2000 uppgick antalet prenumerationer till drygt 15 000. Under hösten samma år öppnades en ny avdelning på webbplatsen som främst riktar sig till gymnasieungdom.

I en medborgarundersökning som genomfördes 1998 ställdes frågan hur ofta svarspersonen tagit del av bl.a. riksdagens hemsida på Internet. Svarsalternativen var "6-7 dagar/vecka", "3-5 dagar/vecka", "1-2 dagar/vecka", "mera sällan" och "aldrig". 9 % uppgav sig någon gång eller oftare (dvs. alla svarsalternativ utom "aldrig") ha besökt riksdagens hemsida. Det finns vissa skillnader mellan olika befolkningsgrupper. Andelen män som besökt hemsidan är t.ex. något högre än andelen kvinnor. Största skillnaderna finns mellan den lägsta åldersgruppen 15-19 år (14 %) och den högsta 60-75 år (3 %), mellan högutbildade (14 %) och lågutbildade (5 %) och mellan företagare (12 %) och arbetare (6 %). Skillnaderna mellan sympatisörer till olika partier är förhållandevis små. En anledning till skillnaderna är givetvis tillgången till datorer med möjlighet till Internetuppkoppling. I undersökningen testas sambandet mellan förtroendet för riksdagen (se nedan) och hemsidebesök.

Detta samband går i positiv riktning och är signifikant.

Sedan information om riksdagen blev tillgänglig via Internet har telefonförfrågningarna hos riksdagens sektion för press och information minskat från drygt 26 000 år 1997 till 12 500 år 2000. Samtidigt har e-postfrågorna till Riksdagsinfo ökat från 500 till 2 500. Förutom hos Riksdagsinfo finns i riksdagen e-postlådor hos biblioteket, EU-upplysningen, infocentrum, skolinfo och webb/Rixlex. Förfrågningarna i riksdagens samtliga e-postlådor uppgick år 2000 till 8 100. Några mer exakta uppgifter om hur mycket e-post som når riksdagsledamöterna och riksdagspartierna finns, såvitt bekant, inte men det är inte obetydliga mängder.

IT-utvecklingen i riksdagen hade således från början främst syftet att rationalisera men också höja kvaliteten på riksdagsarbetet. Så småningom har tyngdpunkten i utvecklingsarbetet förskjutits mot ett annat syfte, att sprida information om riksdagen och härigenom öka insynen i riksdagens arbete.

IT har, menar Demokratiutredningen, generellt vissa fördelar i förhållande till annan teknik. Det gäller inte minst snabbheten, möjligheten till interaktiv kommunikation med fler deltagare samt omständigheten att informationen som läggs ut i princip är tillgänglig oberoende av tiden på dygnet.

När det gäller det inre riksdagsarbetet har dessa fördelar fått till följd att dokumentproduktionen blivit väsentligt snabbare. Det har också blivit betydligt lättare att ta fram och även återanvända äldre dokument. Den interna kommunikationen i Riksdagshuset har underlättats genom e-postfunktionen. Möjligheten till snabb kommunikation är inte längre beroende av motpartens tillgänglighet i kommunikationsögonblicket.

När det gäller spridningen av informationen om riksdagen har genomslaget varit snabbt och förhållandevis stort, om man ser till antalet besök på riksdagens webbplats. Den interaktiva kommunikationen (fråga-svar) är än så länge inte så omfattande. Den bild vi kunnat redovisa är dock i det hänseendet klart ofullständig. Den interaktiva kommunikationen mellan medborgarna och riksdagen kanaliseras i mycket stor utsträckning via ledamöter och partier.



3.9 Kontakterna med intresseorganisationer och företag

Under 1900-talet hade det svenska statsskicket starka inslag av korporativism i betydelsen att "organiserade intressen under institutionaliserade former medverkar i den offentliga beslutsprocessen". I en forskarvolym publicerad av Demokratiutredningen skiljer man mellan besluts-, berednings- och genomförandekorporativism. Beslutskorporativism kommer främst till uttryck i att representanter för organiserade intressen har möjligheter att medverka i det parlamentariska beslutsfattandet. Exempel på detta skulle vara att riksdagsledamöter som också är förtroendevalda inom olika intresseorganisationer har en dominerande ställning inom berörda utskott, t.ex. förtroendevalda inom jordbrukarnas och löntagarnas intresseorganisationer i JoU resp. AU. Forskarnas undersökningar visar att under enkammartiden t.o.m. 1988 tillhörde omkring hälften av ledamöterna i JoU i allmänhet denna kategori. En stark minskning av denna grupp har inträtt under 90-talet. I AU har löntagarorganisationerna varit nästan lika starkt företrädda som jordbrukarorganisationerna i JoU. Någon tydlig försvagning har inte ägt rum under 90-talet. Enligt forskarnas mening behöver emellertid inte den starka ställning som de organiserade intressena haft i dessa utskott uppfattas som ett korporativt inslag utan som ett uttryck för ledamöternas specialisering.

Beredningskorporativismen kommer bl.a. till uttryck i de organiserade intressenas deltagande i kommittéväsendet. En undersökning av sammansättningen av kommittéerna (med undantag för enmansutredningarna) vart femte år under perioden 1960-1995 visar att representanterna för intresseorganisationer, näringsliv och andra fria sammanslutningar minskat från en femtedel till under en tiondel 1990. En viss ökning kan noteras mellan 1990 och 1995. För den mest påfallande ökningen står partiföreträdarna dvs. i allmänhet riksdagsledamöter. Den går inte bara ut över intresserepresentationen utan än mer över ämbetsmännens representation i kommittéerna.

De organiserade intressena medverkar också i genomförandet av den offentliga politiken (genomförandekorporativism). Bl.a. ingår organisationsrepresentanter i de statliga verksstyrelserna. Av en undersökning av styrelsernas sammansättning vart tionde år sedan 1960 (sista undersökningstillfället 1997) framgår att representanter för intresseorganisationer under hela perioden utgjort omkring 20 % av alla ledamöter. I likhet med i kommittéerna är den stora förändringen att partiföreträdarna vinner terräng på ämbetsmännens bekostnad.

Man kan således konstatera att inslagen av korporativism i den offentliga beslutsapparaten minskat på senare tid men inte på något dramatiskt sätt. Forskarna menar dock att "eftersom balansen mellan intresseföreträdare och politiker förändras till de senares fördel, kan vi alltså tala om avkorporatisering".

Detta betyder inte att de organiserade intressena saknar vare sig kanaler till eller kontakter med de offentliga beslutsfattarna. Dessa kanaler och kontakter är dock mindre ordnade och överblickbara och mera präglade av lobbyverksamhet och dolda nätverk än tidigare. De organiserade intressena fungerar i större utsträckning som påtryckare, informatörer och opinionsbildare.

Forskarna karakteriserar det nya systemet som pluralism eller intressegruppspluralism.

Hur försöker då intresseorganisationer och företag påverka det offentliga beslutsfattandet när det inte sker genom korporativa arrangemang? Forskarna har undersökt detta genom en enkät till Sveriges 500 största företag och till ungefär 1 200 av de större organisationerna. Undersökningen visar att den vanligaste formen för storföretagens och organisationernas samhällskontakter är lobbning, dvs. direkta kontakter med offentliga beslutsfattare som bereder ett visst ärende. Storföretagen och organisationerna uppger att det har skett i genomsnitt 4,6 respektive 6 gånger per år. Det är också relativt vanligt att storföretagen och organisationerna kontaktar medier eller själva deltar i samhällsdebatten. Minst vanligt är det att de anlitar en konsult. Organisationerna är aktivare än storföretagen i utnyttjandet av alla former för samhällskontakter utom i fråga om konsulter som anlitas mer av företagen än organisationerna.

Vilka offentliga företrädare som storföretagen och organisationerna kontaktar har också undersökts. Båda riktar sig i första hand till lokala politiker och tjänstemän. Därnäst kommer för företagens del de statliga verkstjänstemännen och riksdagsledamöterna i nu nämnd ordning, för organisationernas del samma grupper fast i omvänd ordning. På tredje plats kommer Regeringskansliets tjänstemän och statsråden/statssekreterarna. Minst kontaktades EU-tjänstemän och EU-politiker. En skillnad mellan storföretagen och intresseorganisationerna är att företagen på alla arenor utom i riksdagen söker påverka tjänstemännen i större utsträckning än politikerna. För organisationernas del är påverkanstrycket mera lika fördelat mellan politiker och tjänstemän utom i riksdagen där förhållandena är desamma som för företagen.

Forskarna konstaterar också att de organiserade intressena har blivit alltmer professionella i sin politiska verksamhet. Alltfler storföretag och många organisationer bygger upp särskilda avdelningar för samhällskontakt. Dessutom har det under senare år etablerats en särskild kår av politiska konsulter vilka ger service åt "den som kan och är villig att betala för sådana tjänster". Ur riksdagens synpunkt kan noteras att av de nio konsultföretag som deltagit i en enkätundersökning har fyra företag frekventa kontakter med något riksdagsutskott (någon gång i veckan eller oftare). Likaså uppger fyra företag att de "ibland" har författat underlag eller förslag till motioner.

Av allt att döma har således under de senaste decennierna skett en viss förskjutning av fokus för de organiserade intressenas påverkan från organ med korporativa inslag till de ordinarie statsorganen, däribland riksdagen. Till en del sker denna påverkan öppet, bl.a. genom skrivelser till utskott och uppvaktningar av ledamöter och utskott. Men den vanligaste formen är direkta, muntliga kontakter med politiker och tjänstemän.

En vanlig reaktion från ledamöter och tjänstemän på denna uppmärksamhet är att den information som lämnas är intressant och värdefull men att man många gånger på grund av tids- eller resursbrist saknar möjlighet att värdera den. Möjligen skall utbyggnaden av den politiska tjänstemannakåren bl.a. ses som ett sätt att hantera denna lobbning, samtidigt som de politiska tjänstemännen erbjuder ytterligare en måltavla för lobbyisten. Men lobbning bör också beaktas när man diskuterar utskottens arbetssätt och de resurser utskotten förfogar över vid ärendeberedningen.

3.10 Internationaliseringen

Det kalla krigets slut omkring 1990 öppnade nya förutsättningar för svensk utrikespolitik och också för riksdagens internationella verksamhet. Någon isolering från internationellt samarbete hade det förvisso inte varit fråga om dessförinnan. Förutom det nordiska parlamentariska samarbete som främst ägde rum inom ramen för Nordiska rådet ingick svenska parlamentariker även i Internationella parlamentariska unionen (IPU) och Europarådets parlamentariska församling. Riksdagen hade dessutom ett besöksutbyte med många länder. Slutligen hade sedan länge regeringen gett riksdagsledamöter möjligheten att ingå i de svenska delegationer som sänts till FN:s generalförsamlings årliga möten och till olika konferenser i FN:s regi.

Europasamarbetet kom efter hand alltmer i fokus för riksdagens internationella verksamhet och en hel flora av samarbetsdelegationer av mer eller mindre långvarigt slag inrättades. 1986 tillkom en permanent delegation för parlamentarikersamarbetet inom EFTA. När Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) tillkom 1994 inrättades en EES-delegation som deltog i samrådsprocessen inom EES tillsammans med parlamentariker från de andra EES-länderna och Europaparlamentet. EES-delegationen hade också som uppgift att samråda med regeringen inför beslut om nya EES-regler. Under medlemskapsförhandlingarna upprättades den s.k. Gemensamma parlamentarikerkommittén EG-Sverige som till hälften bestod av ledamöter av riksdagen och till den andra hälften av ledamöter av Europaparlamentet. Kommittén samrådde i alla frågor som rörde relationerna mellan Sverige och EG/EU. EFTA- och EES-delegationerna liksom Gemensamma parlamentarikerkommittén upphörde när Sverige blev medlem av EU 1995 men kom i viss mån att tjäna som embryon till EU-nämnden. EU-nämndens uppgifter och utveckling behandlas i kap. 6.

På det säkerhetspolitiska området etablerades ett samarbete i början av 90-talet inom ramen för Europeiska säkerhetskonferensen (ESK). Till detta samarbete kopplades ett parlamentariskt forum dit riksdagen sänder en delegation. ESK har sedermera bytt namn till Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Vidare skickar riksdagen också sedan början av 90-talet observatörer till Västeuropeiska unionens och Nato:s parlamentariska församlingar.

Ett institutionaliserat samarbete mellan talmännen i de europeiska parlamenten har också byggts ut, dels mellan Europarådets medlemsstater, dels mellan EU:s medlemsstater. Talmännen i de nordiska parlamenten träffas vidare regelbundet (minst en gång om året). Andra talmansnätverk existerar också.

Som framgår av utskottens verksamhetsberättelser har utskotten en omfattande internationell kontaktverksamhet. Utskotten företar, ofta uppdelade på mindre delegationer, studiebesök i utlandet och tar emot besökande från utlandet.

Den ökade internationaliseringen tar sig inte bara uttryck i inrättandet av nya institutionella forum för det parlamentariska samarbetet i Europa. Den har också fått sitt genomslag i det ordinarie riksdagsarbetet.

En undersökning, som omfattar vart tredje år under perioden 1972-1993 visar att utskotten i sina betänkanden alltmer uppmärksammar internationella aspekter. Vid början av 80-talet innehöll cirka en fjärdedel av betänkandena uppgifter om internationella förhållanden. Denna siffra hade 1993 stigit till hälften av betänkandena. Det är framför allt de västeuropeiska länderna och EU som uppmärksammas alltmer medan de nordiska perspektiven förlorar i betydelse under början av 90-talet. Även Östeuropa fick ökad uppmärksamhet i utskottens betänkanden. De sakfrågor vars internationella aspekter uppmärksammas oftare har en mer inrikespolitisk karaktär än tidigare: jordbrukspolitik, energipolitik och miljöpolitik. Detta innebär dock inte att riksdagsutskottens intresse för de traditionella utrikespolitiska frågorna minskar.

En specialstudie av de europeiska frågornas genomslag i utskottsbetänkandena visar på en tydlig ökning under 90-talet. Vid början av 90-talet omnämns EG och EES i cirka en fjärdedel av betänkandena. Denna andel hade vid slutet av decenniet stigit till ca 60 %. I propositioner och motioner - det arbetsmaterial som ligger till grund för betänkandena - är omnämnande av de europeiska organisationerna mer frekvent i propositionerna än i motionerna. Sedan före inträdet i EU har andelen propositioner som innehåller referenser till EU, EG eller EES ökat från ca 55 % till nästan 80 %, medan motsvarande andel av motionerna har ökat från ca 10 % till mellan 20 och 25 % under samma tid.

Riksdagsledamöternas internationella kontakter ökar också, dock inte på samma tydliga sätt som uppmärksamheten för internationella frågor i utskottens betänkanden. Andelen ledamöter med regelbundna internationella kontakter går upp från 14 % 1988 till 23 % 1994 men faller sedan tillbaka till 20 % fyra år senare. Kontakterna med politiker, myndigheter, organisationer och företag inom EU ökar mest, därnäst kontakterna inom Norden. Minst ökar kontakterna med internationella organisationer. Någon skillnad mellan kvinnliga och manliga riksdagsledamöter föreligger i huvudsak inte. Däremot har utbildningsbakgrunden en betydelse för kontaktfrekvensen. Ledamöter med högre utbildning har i genomsnitt mer regelbundna internationella kontakter än ledamöter med lägre utbildning.

Ett sätt att värdera dessa resultat är att jämföra dem med situationen i andra liknande parlament. En jämförande nordisk undersökning som avser läget vid mitten av 90-talet visar att svenska parlamentariker i genomsnitt har något färre internationella kontakter än sina kollegor i de övriga nordiska parlamenten. Skillnaderna skall dock inte överdrivas och kan i någon utsträckning bero på tidpunkten för undersökningarnas genomförande i förhållande till senaste val i respektive parlament.

Skillnaderna är dock systematiska så tillvida som att riksdagsledamöterna har färre nordiska kontakter än ledamöterna i något annat nordiskt parlament och likaså färre kontakter med EU/europeiska länder och internationella organisationer än kollegorna i de övriga nordiska parlamenten (med undantag för det isländska). Vidare kan konstateras att kontakterna i än högre grad än i övriga nordiska länder är koncentrerade till ledamöter från huvudstadsområdet med hög senioritet och med placering i utrikesutskottet eller i någon eller några av de internationella delegationerna. Det är visserligen en tendens i alla de nordiska parlamenten (och i många andra parlament dessutom) att det är en förhållandevis liten grupp av välmeriterade och specialiserade parlamentariker som svarar för huvuddelen av de internationella kontakterna. Denna tendens var åtminstone i mitten av 90-talet tydligare i Sverige än i våra nordiska grannländer.

3.11 Mediernas rapportering om riksdagen

Trots de oerhörda förändringar som skett i det svenska medielandskapet under 90-talet är det alltjämt tre "traditionella" medier som dominerar medieanvändningen i Sverige: TV, radio och morgontidningarna. Mellan 70 och 85 % av befolkningen har dagligen under hela 90-talet exponerat sig för dessa medier - tittat, lyssnat eller läst. TV har den högsta andelen (1998: 85 %), därnäst radion (1998: 80 %) och sist morgontidningarna (1998:72 %). Avståndet till nästa medium - också det ett traditionellt, nämligen böcker - är stort. Knappt 40 % av alla svenskar läser i genomsnitt i en bok varje dag. Nya medier som Internet och video ligger på mellan 10 och 20 %.

På grund av det ökade utbudet har selektiviteten i användningen av medierna ökat under 80- och 90-talen. Denna utveckling är särskilt tydlig för de tre mest populära medierna, TV, radio och morgontidningar. I morgontidningarna prioriterar läsarna de lokala nyheterna, följda av de nationella och internationella nyheterna samt annonser. TV är främst ett medium för nyheter, sport och underhållning. Public servicekanalerna TV1 och TV2 har förlorat marknadsandelar till de kommersiella kanalerna. I radio prioriterar lyssnarna nyheter och musik.

Direktsändningar från riksdagen förekommer i Sveriges Television. Sändningarna från olika debatter i riksdagen har ökat starkt under 90-talet. Under riksmötena 1988/89 till och med 1992/93 låg sändningstiden på mellan 10 och 20 timmar. Därefter har sändningstiden från debatterna ökat brant. Den hittillsvarande toppnoteringen 59 timmar nåddes 1997/98 dvs. under det sista riksmötet av förra valperioden. Särskilt stor är ökningen av sändningstiden från de särskilt anordnade debatterna (partiledardebatter, allmänpolitiska debatter, aktuella debatter). Sändningstiden var i början av perioden ca 10 timmar men har på senare år legat omkring 30 timmar. Den tid som kammaren ägnat åt denna typ av debatter varierar visserligen men någon trendmässig ökning är det inte fråga om. Följaktligen är det mycket större andel av dessa debatter som sänds av TV i slutet av perioden jämfört med i början. Under första hälften av 90-talet sändes ungefär 20 % av debatterna (räknat i debattid); under den senare delen rör det sig om hälften eller nästan hälften.

Frågestunden på torsdagseftermiddagar har direktsänts varje gång sedan den blev ett regelbundet inslag i kammarens veckoschema våren 1996. På ett helt riksmöte handlar det om en sändningstid på omkring 25 timmar. Den exakta tiden beror på antalet avhållna frågestunder.

Tittarsiffror för debatter och frågestunder föreligger sedan 1997.

I genomsnitt ligger tittarsiffrorna på någon eller några tiondelar under 1 % (1 % = 82 000 tittare). Den högsta tittarsiffran 0,95 % i genomsnitt noteras för frågestunderna under 1997/98 års riksmöte och den lägsta 0,56 % för debatterna under 1999/2000 års riksmöte.

Utvecklingen beträffande allmäntelevisionens direktsändningar från riksdagen får betecknas som positiv ur riksdagens synpunkt. I frågestunderna och de särskilt anordnade debatterna har riksdagen hittat debattformer som av allmäntelevisionen anses kunna intressera en större publik. Tittarsiffrorna är inte överväldigande men med tanke på att debatterna äger rum vid tidpunkter då de flesta yrkesverksamma svenskar är på jobbet måste de ändå betecknas som tämligen goda. Det finns väl anledning att tro att pensionärer och icke-yrkesverksamma är överrepresenterade bland dem som tittar på dessa debatter. I den mån opinionsbildare följer debatterna finns skäl att räkna med indirekta spridningseffekter.

3.12 Förtroendet för riksdagen

Det är en tämligen allmän tendens i världens demokratier att förtroendet för politiker, partier och politiska institutioner minskar. Inte heller Sverige har undgått att drabbas av denna utveckling. I själva verket är nedgången hos oss större och stabilare än på de flesta andra håll. Även förtroendet för riksdagen har minskat. Sedan de årliga mätningarna av förtroendet för olika samhällsinstitutioner inleddes 1986 har andelen svarspersoner som svarat att de har mycket eller ganska stort förtroende för riksdagen gått ned från 47 % till 27 % 1999. Nedgången är dock inte kontinuerlig utan den bryts av en uppgång varje år det är val. Under mellanvalsåren sjunker dock åter förtroendet till en successivt allt lägre nivå. Det finns ett nära samband mellan utvecklingen av förtroendet för riksdagen och för regeringen. Kurvorna är praktiskt taget identiska. Dock är förtroendet i allmänhet något högre för riksdagen än regeringen.

Valårseffekten är inte begränsad till de politiska institutionerna. Förtroendet ökar också dessa år för andra institutioner. Åtminstone två tolkningar av valårseffekten är enligt Sören Holmberg och Lennart Weibull rimliga. Den ena är att den främst är en följd av ökad uppmärksamhet. Särskilt de politiska institutionerna kommer i centrum av samhällsdebatten under en valrörelse. Den andra tolkningen är att ett val utlöser förhoppningar och genererar framtidstro. Detta sprider sig även till andra samhällsinstitutioner än de politiska.

Några enkla eller tydliga förklaringar till det minskade förtroendet för politiker, partier och politiska institutioner finns inte. De cykliska variationerna som uppenbarligen har ett samband med valen antyder att rent politiska faktorer har stor betydelse. En teori pekar på betydelsen av de politiska partiernas förtroendeskapande roll. Det tilltagande missnöjet med det egna partiets insatser eller ståndpunkter färgar av sig på det allmänna förtroendet för politiker. Det finns också relativt starka samband mellan bedömningar av den förda politikens resultat och politiskt förtroende. Är man missnöjd med det stöd eller den service man får från det allmänna smittar missnöjet av sig på de politiska institutionerna.

Mediernas roll för denna utveckling är omdiskuterad. Ovedersägligt är att rapporteringen ökat om händelser och företeelser som är negativa för politiker och politiska institutioner. Det finns också ett samband, ehuru svagt, mellan uppmärksamhet för olika typer av medier och politiskt förtroende. Ju större intresse en person har för medier som allmänt bedöms som seriösa (morgontidningar, allmäntelevision och allmänradio), desto större är sannolikt hans eller hennes politiska förtroende. Sambandets riktning är dock oklart.

Slutligen kan inte den ekonomiska nedgången i Sverige under 90-talet frånkännas en viss betydelse. Uppgången i slutet av decenniet har dock inte haft någon tydlig effekt på förtroendet.

3.13 Synen på hur riksdagen sköter sina uppgifter

Medborgarnas och riksdagsledamöternas syn på hur riksdagen fullgör sina olika uppgifter har undersökts av Martin Brothén 1998. Sex uppgifter har definierats med ledning av regeringsformens bestämmelser och tidigare forskning. Dessa uppgifter är att (1) fatta avgörande beslut för samhällsutvecklingen, (2) övervaka regeringens arbete, (3) vara central debattarena, (4) förutse framtida problem innan de blir akuta, (5) avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna, (6) ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen. Svarspersonerna har fått bedöma hur bra eller dåligt riksdagen sköter dessa uppgifter. Medborgarnas bedömning är övervägande positiv när det gäller de tre första uppgifterna; antalet svarspersoner som tycker att dessa uppgifter sköts mycket bra eller ganska bra är fler än dem som tycker att de sköts mycket dåligt eller ganska dåligt. Beträffande övriga tre uppgifter är bedömningarna övervägande negativa. Det kan noteras att omkring hälften av de svarande anser att alla uppgifter utom en sköts varken bra eller dåligt. Den uppgift om vilken fler än hälften (66 %) har en positiv eller negativ åsikt är uppgiften att "förutse framtida problem innan de blir akuta". Här är också opinionen mer negativ än till någon annan uppgift. 56 % anser att riksdagen sköter denna uppgift mycket eller ganska dåligt medan bara 10 % anser att den sköts mycket eller ganska bra.

Riksdagsledamöterna har inte oväntat en mer positiv syn på hur riksdagen sköter dessa sex uppgifter. För alla uppgifter utom uppgiften att "förutse framtida problem innan de blir akuta" är den övervägande åsikten positiv. Ledamöter och medborgare rangordnar dock fullgörandet av dessa uppgifter på liknande sätt. De är t.ex. överens om vilka uppgifter som riksdagen hanterar bäst, nämligen uppgifterna att "fatta avgörande beslut för samhällsutvecklingen" och att "övervaka regeringens arbete" och vilken uppgift som hanteras sämst, nämligen uppgiften att "förutse framtida problem innan de blir akuta". Störst är skillnaden i rangordningen av bedömningen av uppgiften att "vara central debattarena". Medborgarna anser att riksdagen sköter denna uppgift bättre än tre andra uppgifter, medan ledamöterna menar att den bara sköts bättre än en annan uppgift.

Ledamöternas bedömningar 1998 kan jämföras med resultaten från en motsvarande undersökning 1985. Ledamöterna rangordnade då fullgörandet av de sex uppgifter som finns med i båda undersökningarna på ungefär samma sätt som 1998. Bedömningarna av skötseln av uppgifterna att "fatta avgörande beslut för samhällsutvecklingen", "övervaka regeringens arbete" och "avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna" är emellertid positivare 1998 än 1985. För uppgiften att "vara central debattarena" är utfallet mindre positivt.

Medborgarnas värdering av hur riksdagen fullföljer sina uppgifter är förknippad med vilket förtroende man har för riksdagen. Som väntat är detta samband positivt: ju mer positiv värdering man har av skötseln av uppgifterna, desto större förtroende har man för riksdagen. De starkaste positiva sambanden finns mellan förtroendet och uppgifterna att "fatta avgörande beslut för samhällsutvecklingen" och "övervaka regeringens arbete", det svagaste med uppgiften att "avspegla åsiktfördelningen bland väljarna". Det enskilt viktigaste bedömningskriteriet är hur väl riksdagen lyckas med uppgiften att fatta de avgörande besluten för samhällsutvecklingen.

3.14 Riksdagen inför 2000-talet

Syftet med detta kapitel har varit att beskriva förändringar i riksdagens miljö och analysera förändringarnas konsekvenser för riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer. Vi kan konstatera att förändringarna har varit många och en del av dem betydelsefulla från de synpunkter som intresserar oss. En svårighet ligger givetvis i att bedöma vilka av dessa förändringar som blir bestående och därför långsiktigt påverkar riksdagsarbetet. De förändringar som manifesterats i institutionella reformer får dock antas vara mer bestående än förändringar som har karaktären av tendenser. Utvecklingstendenser som pågått en längre tid måste anses ha större prognosvärde än kortvariga tendenser.

Personvalsmöjligheten har endast funnits i ett val och utnyttjats i begränsad omfattning. Om personvalsmöjligheten används av många väljare och även används för att rösta fram kandidater med mer blygsamma placeringar på listorna är det sannolikt att personvalet kommer att stimulera det individuella, synliga agerandet i riksdagen, dvs. det agerande som tar sig uttryck i motioner, frågor och interpellationer samt i anföranden i kammaren.

Förutsättningarna för ett sådant agerande förbättras också starkt av andra institutionella förändringar, som tar sikte på att stärka ledamöternas resurser för politiskt arbete. Om några år kan alla ledamöter komma att ha egna politiska sekreterare vars uppgift bl.a. är att bereda underlag för olika typer av politiska initiativ. Datoriseringen underlättar ytterligare ledamöternas och de politiska sekreterarnas arbete med dessa initiativ.

Förändringarna i partisystemet har varit påtagliga under 90-talet. Hur stabila dessa förändringar är är det enligt vår uppfattning svårt att uttala sig om. Den nuvarande parlamentariska situationen, där riksdagens maktställning inte är så synlig trots regeringens minoritetsläge, kan lätt förändras. Med tanke på att väljarnas rörlighet mellan partierna och mellan röstning och icke-röstning trendmässigt ökar torde det vara en troligare utveckling att den parlamentariska situationen förändras än att den inte förändras i samband med varje val.

Den ökade ledamotsomsättningen vid 90-talets val hänger främst samman med två omständigheter, den ökade rörligheten i partisystemet och en ökad avgångsfrekvens bland ledamöterna. När det gäller rörligheten finns det, som vi nyss var inne på, knappast anledning att räkna med annat än att den består. Hur avgångsfrekvensen utvecklar sig är svårare att säga med säkerhet. Det finns kanske anledning att misstänka att det karriärmönster som hittills dominerat inte håller i sig. En livslång bana som riksdagsledamot kommer av allt att döma att bli allt ovanligare.

En ny omständighet är personvalet som, om det får ett starkt genomslag, kan öka ledamotsomsättningen.

Vi bedömer att den sannolikaste utvecklingen är att ledamotsomsättningen fortsätter att vara hög. Detta betyder att man i framtiden liksom under 90-talet har att räkna med att många ledamöter saknar tidigare erfarenheter av riksdagsarbete och att kraven på förnyelse av arbetsformerna också håller i sig.

Tendensen till internationalisering av riksdagsarbetet är tydlig såväl i fråga om utbyggnaden av de institutionella kontakterna som beträffande innehållet i riksdagsarbetet. Vi är något överraskade över att undersökningar visar att ledamöternas kontakter inte utvecklats lika påtagligt. Nedgången mellan 1994 och 1998 kan förvisso vara ett tillfälligt fenomen.

Enligt vår uppfattning är det uppenbart att riksdagen har blivit tillgängligare för medborgarna under det senaste decenniet. För den som vill följa riksdagsarbetet på egen hand utan medierna som mellanhand har möjligheterna kraftigt förbättrats. Genom datoriseringen av riksdagstrycket och dettas utläggning på Internet kan man snabbt och oberoende av tidpunkt på dygnet skaffa sig aktuell information om riksdagsarbetet. De ökade TV-sändningarna direkt från riksdagen ger också vidgade möjligheter att följa arbetet. De direkta kontakterna mellan medborgare och riksdagsledamöter har fått en ny och viktig kanal i e-posten. De vidgade informations- och kontaktmöjligheterna har också betydelse för framväxten av nya mönster för relationen mellan riksdagen och de organiserade intressena. Vi är övertygade om att IT-utvecklingen kommer att fortsätta, snarast i ett stegrat tempo.

Trots de ökade informations- och kontaktmöjligheterna har dock förtroendet för riksdagen minskat. Det sjunkande förtroendet för riksdagen är dock inget isolerat fenomen vare sig i jämförelse med hur förtroendet utvecklats för andra politiska institutioner i Sverige eller i jämförelse med utvecklingen i andra länder. Vi har kunnat konstatera att forskningen inte hittills kunnat ge någon fullständig förklaring till det minskande förtroendet. En rimlig utgångspunkt för oss är dock att förtroendet borde kunna påverkas i positiv riktning om riksdagen fullgör sina uppgifter på ett ännu bättre sätt än för närvarande. De förslag vi lägger fram i detta betänkande har ambitionen att förbättra förutsättningarna för riksdagen att fullgöra sina uppgifter. Efter det att vi i kapitlen 4-7 har presenterat våra bedömningar och förslag skall vi i kapitel 8 återkomma till hur vi anser att förslagen påverkar fullgörandet av riksdagens uppgifter.



4 Utvärdering av budgetprocessen

4.1 Bakgrund

Till kommitténs uppgifter hör att utvärdera den reformerade budgetprocessen i riksdagen och att överväga förändringar om utvärderingen påvisar brister. Har intentionerna med reformen uppfyllts? Vilka konsekvenser i övrigt har omläggningen medfört som påverkar riksdagens ställning?

I direktiven nämns vissa aspekter av budgetberedningen som särskilt skall beaktas. Det gäller bland annat beredningen av utgiftstak och preliminära ramar på våren samt komplikationer med budgetberedningen under valår. En annan fråga som skall utredas är finansutskottets ställning och utskottens arbete med budgetfrågor. Kommittén skall också utvärdera de intentioner som Riksdagsutredningen hade att skapa en jämnare årsrytm och att främja långsiktig planering. Inriktningen på kommitténs arbete bör vara att stärka riksdagens ställning.

En särskild uppgift är att utreda relationen mellan budgetlagen och riksdagsordningen. När konstitutionsutskottet beredde regeringens förslag om budgetlagen (bet. 1996/97:KU3) efterfrågade utskottet en utredning som skulle överväga om vissa av budgetlagens bestämmelser egentligen borde finnas i riksdagsordningen.

Utvärderingen omfattar huvudsakligen perioden 1996/97-1999/2000. Det innebär att erfarenheter från 4 budgetregleringar har kunnat analyseras och värderas. Perioden innefattar ett riksdagsval (1998), men inget regeringsskifte. De förändringar av statsbudgeten som gjordes hösten 2000, och som innebar att statsbudgeten också delades in i politikområden, har inte kunnat omfattas av utvärderingen.

Riksdagskommitténs referensgrupp för utvärdering av riksdagens budgetprocess överlämnade sin rapport till kommittén i november 2000. Rapporten återfinns som bilaga 4 till detta betänkande.

4.2 Övergripande utvärdering av budgetprocessen

Sammanfattning

Kommitténs bedömning: Intentionerna bakom reformen av riksdagens budgetberedning har i huvudsak uppfyllts. Den reformerade budgetprocessen är i viktiga avseenden bättre än den tidigare.

Rambeslutsmodellen har lett till förbättrad koordinering i riksdagens budgetarbete. Införandet av utgiftstak och en lagenlig skyldighet för regeringen att följa såväl utgiftstak som ramar för utgiftsområdena har gett riksdagen förbättrad möjlighet att kontrollera statsutgifternas utveckling. Budgetlagen har bidragit till en uppstramning av budgetprocessen och bättre översikt över centrala bestämmelser för statsbudgeten.

Rambeslutsmodellen har förstärkt en minoritetsregerings möjlighet att få igenom sitt budgetförslag. Den försvårar för olika majoriteter att öka anslag utan samtidig finansiering under riksdagsbehandlingen. Bruttoredovisning, en fullständigare budgetproposition, slopandet av förslagsanslag och ökade krav på uppföljning har stärkt riksdagens ställning. Dessa förändringar ledde till ökat informationsvärde av statsbudgeten och ökad skyldighet för regeringen att återkomma till riksdagen vid befarade eller konstaterade avvikelser från riksdagens beslut.

Övergången till kalenderårsbudget och beredning av budgeten i riksdagen under hösten har medfört en koncentration i tiden av den årliga behandlingen av budgetpropositionen. Riksdagsutredningens ambition att riksdagens arbete på våren med anledning av den ekonomiska vårpropositionen skulle vara övergripande och långsiktigt har emellertid inte uppfyllts. Arbetet i riksdagen med vårpropositionen har tenderat att bli detaljinriktat och effekten av den nya budgetprocessen har därför i praktiken blivit att budgetarbete bedrivits två gånger per år.

Ekonomisk-politiska mål och övergripande budgetpolitiska restriktioner är viktiga planerings- och styrningsinstrument i budgetprocessen.

Erfarenheterna från hösten 1998 visar att riksdagen klarade av att hantera budgeten under ett valår. Problem kan emellertid uppstå under valår med regeringsskiften om regeringsförhandlingarna drar ut på tiden. I så fall får alternativa beredningssätt tillämpas, beroende på den aktuella situationen.

Arbetsfördelningen över året i riksdagen är fortfarande ojämn. Det behövs förändrade rutiner för planeringen av riksdagsarbetet under en mandatperiod, främst genom att propositioner avlämnas i jämnare takt.



4.2.1 Förbättrad koordinering av budgetarbetet

Riksdagsutredningen kritiserade den gamla budgetprocessen för att vara splittrad och detaljinriktad. Inget utskott hade ett övergripande ansvar. Utskotten beredde anslagsförslagen isolerat från helheten i budgeten. Riksdagsutredningen menade att den splittrade budgetbehandlingen teoretiskt sett kunde leda till att de många enskilda besluten summerade till en helhet som ingen önskade eller ville ta ansvar för.

Den reformerade budgetprocessen är en uppifrån-och-ner-process. Avsikten är att riksdagen skall inleda arbetet med övergripande ekonomisk-politiska frågor genom beslut om utgiftstak, saldomål, m.m., därefter koncentrera uppmärksamheten på statsbudgetens inkomster och ramarna för utgiftsområdena och sedan diskutera anslagen som då måste rymmas inom de ramar som riksdagen beslutat.

Vi anser att det är viktigt att en regering kan få helheten i sitt budgetförslag prövad av riksdagen. Genom rambeslutsmodellen har den reformerade budgetprocessen skapat större fokus på statens samlade utgifter och deras huvudsakliga fördelning på olika områden. Den har också skapat bättre förutsättningar för en samtidig behandling i riksdagen av utgifter och inkomster. Budgetens inkomstsida behandlas integrerat med utgiftssidan.

Vi anser också att den reformerade budgetprocessen har skapat ett bättre ansvarsförhållande i riksdagen för budgetberedningen. Rambeslutsmodellen har tillsammans med införandet av utgiftstak givit finansutskottet ett ansvar för övergripande budgetfrågor. Samtidigt har ansvaret för beredningen av anslagen fördelats på 15 av riksdagens utskott enligt fackutskottsprincipen. Det är viktigt med en tydlig koppling i riksdagsbehandlingen mellan anslagen i budgeten å den ena sidan och lagstiftning, myndigheters verksamhet, m.m. å den andra.

När Riksdagsutredningen diskuterade rambeslutsmodellen föreställde den sig att ramarna för utgiftsområdena skulle fungera som en slags byggnadsställningar som revs efter det att riksdagen behandlat statsbudgeten. Ramarna hade således ingen funktion att fylla under budgetåret. Genom budgetlagen tillkom en bestämmelse om att regeringen är skyldig att vidta åtgärder om en använd ram riskerar att överskridas under löpande budgetår. Det gav ramarna en permanent status. I avsnitt 4.7.4 redogör vi för vilka konsekvenser detta har fått för beredningen av tilläggsbudgetarna i riksdagen. Vi anser att förfarandet med tilläggsbudget bör anpassas till tankarna bakom rambeslutsmodellen och ges en sådan reglering.

Även i ett annat avseende har riksdagens budgetberedning blivit mindre splittrad än tidigare. Regeringen är numera skyldig att lämna ett fullständigt budgetförslag. Regeringen har hittills inte behövt återkomma till riksdagen med kompletterande förslag eller revideringar. (Vissa propositioner om skattelagar har lagts parallellt.) Detta är en stor fördel för riksdagen, eftersom den kan få en helhetsbild av både regeringens och oppositionens alternativa budgetförslag.

Vi är övertygade om att den minskade splittringen skapar förutsättningar för en rationellare prioriteringsdiskussion i riksdagen.

Tillsammans med budgetlagens bestämmelser om att regeringen är skyldig att vidta åtgärder om utgiftstak eller ramar riskerar att brytas har rambeslutsmodellen också bidragit till en ökad kontroll över statens inkomster, utgifter och upplåningsbehov.

4.2.2 Mindre långdragen budgetreglering, men dubbelarbete vår och höst

Riksdagsutredningen kritiserade den gamla budgetprocessen för att den var långdragen. Budgetarbetet inleddes i riksdagen nästan ett halvår innan budgeten skulle träda i kraft. Under stora delar av våren arbetade utskotten med att skriva betänkanden om förslag i budgetpropositionen och från allmänna motionstiden. Ofta startade detta arbete på nytt när kompletteringspropositionen lämnades i april. Kompletteringspropositionen blev med åren också alltmer omfattande. Under höstarna återkom regeringen regelmässigt med ytterligare ekonomisk-politiska paket, vilket gjorde att ekonomisk-politiska frågor och budgetfrågor vanligtvis behandlades minst tre gånger per år. Detta arbete tenderade att tränga ut andra uppgifter som utskotten har. Riksdagsutredningen menade att det var viktigt att det bereddes tid för utskotten att arbeta mer med uppföljning och utvärdering. Riksdagsutredningen föreslog därför att budgetåret skulle ändras till kalenderår och budgetarbetet i riksdagen flyttas till hösten för att därigenom uppnå en i tiden mer koncentrerad budgetbehandling och undvika behovet av kompletteringar.

Vi anser att erfarenheterna av övergången till kalenderår och att flytta budgetarbetet till hösten i huvudsak har varit goda. Budgetpropositionen lämnas nu drygt tre månader innan budgetårets början. Det innebär att behovet av revideringar under riksdagsbehandlingen har minskat.

Vi konstaterar dock att den nya ordningen har lett till ett dubbelarbete vår och höst. Främst sammanhänger detta med att regeringen på våren begär riksdagens godkännande av såväl utgiftstak som preliminär nivå på ramarna för de 27 utgiftsområdena. Riksdagsarbetet har på så sätt kommit att upptas av budgetfrågor på anslagsnivå både under vår och höst, vilket inte var Riksdagsutredningens intention.

I vissa fall behandlas samma fråga inte bara två gånger, utan det kan t.o.m. hända att den behandlas tre gånger under ett riksmöte. Skälet till detta är att frågor som behandlas med anledning av vårproposition och budgetproposition också kan dyka upp i utskottens motionsbetänkanden under våren. Där behandlas motioner från allmänna motionstiden. Frågan kan också aktualiseras i propositioner från regeringen som behandlas under våren.

Nackdelen med dubbelarbetet är att andra angelägna uppgifter riskerar att trängas ut från utskottens och kammarens agendor. Vi anser att det går att ändra förhållandet och återkommer med förslag om detta i avsnitt 4.3.



4.2.3 Budgetarbetet möjligt att klara ett valår

När Riksdagsutredningen föreslog att budgetprocessen skulle flyttas till hösten övervägde den också att flytta valdagen. Två alternativ diskuterades, antingen val på våren eller ett par veckor före nuvarande datum i september. Riksdagsutredningen övervägde främst det sistnämnda (förs. 1993/94:TK1 s. 75), men stannade för att inte föreslå någon ändring. Eftersom tiden under ett valår kunde bli knapp övervägde Riksdagsutredningen två olika lösningar. Antingen fastställs en provisorisk statsbudget omedelbart före budgetårsskiftet varefter den definitiva budgetregleringen genomförs en bit in på det nya budgetåret. Eller använder man sig av en förenklad behandlingsordning som medför att budgetarbetet kan avslutas före budgetårsskiftet (förs. 1993/94:

TK2 s. 31).

Den nya budgetprocessen har hittills endast prövats en gång under ett valår (hösten 1998) och erfarenheten därifrån är att det efter de då givna förutsättningarna med en förenklad behandlingsordning fungerade någorlunda väl. Riksdagen hade kortare tid till sitt förfogande, men vår bedömning av arbetet, som bl.a. grundas på en enkät till ledamöterna samt intervjuer med partikan-slierna och ett antal utskottsordförande, är att det kunde genomföras utan större problem.

En svårighet som vi har kunnat notera hade sitt upphov i den ändrade parlamentariska situationen efter valet. Förhandlingar upptogs då mellan företrädare för regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Särskilt företrädare för de båda oppositionspartierna har vittnat om att det var mycket knappt om tid för att genomföra förhandlingarna och att de kom i en position där det var svårt att utöva ett inflytande över budgeten. Det berodde bl.a. på att förberedelserna i Regeringskansliet var så långt komna.

Övriga oppositionspartier menade att de klarade av att arbeta fram sina alternativa budgetförslag under valåret tack vare att de dels hade förberett förslag redan under våren, dels hade presenterat sin politik under valrörelsen. De svårigheter som uppstod hade mer att göra med att riksdagsgruppens storlek och sammansättning ändrats som en konsekvens av valet. Det ledde till vissa organisatoriska svårigheter.

Det finns en befogad farhåga för att det kommer att bli besvärligare att hinna med budgetprocessen under valår med regeringsskiften. Man kan därför fråga sig om det finns anledning att ändra antingen på budgetprocessen eller på valdagen.

Vi anser att valdagens förläggning bör bestämmas med utgångspunkt i en diskussion om olika demokrativärden. Budgetprocessen och andra administrativa omständigheter kan vägas in i det sammanhanget, men utgångspunkten måste vara att budgetprocessen anpassas till den valdag som bestäms utifrån demokratiaspekter, t.ex. bedömning av valdeltagande.

Riksdagen har givit regeringen i uppdrag att utreda vårval och regeringen har genom tilläggsdirektiv givit 1999 års författningsutredning i uppdrag att överväga frågan om valdagens förläggning (dir. 2000:21).

Då återstår frågan om man bör ändra i budgetprocessen. Enligt vår mening är erfarenheterna av den nya processen så goda att man inte bör göra några större ändringar, t.ex. återgå till budgetbehandling på våren. Inte heller bör rambeslutsmodellen frångås. För hanteringen under ett valår pekade Riksdagsutredningen på två möjliga lösningar. Vi anser att de båda fortfarande är acceptabla efter ett regeringsskifte, även om alternativet med en preliminär budget är svårt att tillämpa. Ambitionen bör vara att riksdagen skall fastställa en statsbudget före budgetårets ingång. I likhet med Riksdagsutredningen anser vi därför att beredningsformen bör kunna anpassas till den aktuella situationen under ett valår.

Slutligen finns det också anledning att kommentera en annan typ av kritik som vi har fångat upp, bl.a. i de intervjuer som referensgruppen genomfört, mot den nya budgetprocessen under valår med regeringsskiften. Kritiken går ut på att det är svårt för en tillträdande regering att hinna forma sitt budget-alternativ. Eftersom den avgående regeringen i praktiken redan har gjort nödvändiga förberedelser för att kunna lägga fram en budget, hänvisas i stort sett den nya regeringen till att lägga fram den gamla regeringens budgetförslag. Kritikerna menar att detta är ett odemokratiskt inslag. En ny majoritets vilja måste kunna få utslag i den tillträdande regeringens första budget.

Att det är svårt för en tillträdande regering att lägga fram ett budgetalternativ där alla dess förslag får genomslag omedelbart är uppenbart. Vi kan emellertid av flera skäl inte dela uppfattningen att detta förhållande skulle vara odemokratiskt eller ens anses olämpligt.

En väl förberedd ny majoritet hinner lägga in flera av sina prioriterade frågor i budgetpropositionen. Ändringar kan också göras i riksdagen, t.ex. under utskottsberedningen, även om utskottsinitiativ endast bör tillgripas i begränsad omfattning. Om den nya majoriteten inte hinner att få med allt, kan den återkomma med förslag under våren, t.ex. på tilläggsbudget. Det betyder i praktiken att en ny regering kan få snabbare genomslag för sin politik än i den gamla ordningen som innebar att en ny regering tillträdde på hösten och lade fram sin budget i januari, vilken trädde i kraft vid halvårsskiftet, dvs. nio månader efter valet.

Andra förslag från en ny regering kan kräva mer tid. Att förändra lagstiftning, myndighetsorganisation, etc. kräver ofta ganska lång tid för utredning, remissförfarande, regeringsberedning, m.m.

Dessutom bör riksdagen fatta beslut i god tid före ikraftträdandet. Detta förhållande har inte förändrats med den nya budgetprocessen.

4.2.4 Ekonomisk-politiska mål och övergripande budgetrestrik-tioner är viktiga styrnings- och planeringsinstrument

Utgiftstaken för staten och för offentlig sektor initierades efter det att Riksdagsutredningen hade avslutat sitt arbete, men har införts parallellt med genomförandet av utredningens förslag. Därtill kommer att regeringen också har begärt riksdagens godkännande av saldomål, arbetslöshetsmål och sysselsättningsmål vilka varit viktiga inslag i regeringens ekonomiska politik.

Vi är eniga om att det är viktigt med fasthet i budgetarbetet, och ett instrument för att uppnå detta är att använda ekonomisk-politiska mål och övergripande budgetrestriktioner både under beslutsfas och genomförandefas i den statliga budgetprocessen. De är viktiga som både styrnings- och planeringsinstrument. För budgetrestriktionerna gäller också att de måste fungera som övre gränser för utgifterna under löpande budgetår. Mål som bara formuleras i allmänna termer och utan någon institutionell bindning riskerar att bli verkningslösa.

Däremot är vi inte helt eniga om vilka utgifter som bör rymmas under utgiftstaket för staten och hur regeringen har hanterat utgiftstaket. Vi har under vårt arbete med den reformerade budgetprocessen inte för egen del vidtagit några undersökningar av hanteringen av utgiftstaket. Vi har däremot följt det arbete som bedrivits av Utredningen om utvärdering av budgetprocessen (SOU 2000:61). Utredningen, som gjordes av regeringens utredningsman Svante Öberg (i fortsättningen benämns utredningen Svante Öbergs utredning), behandlade konsekvenserna av en otillräcklig budgeteringsmarginal och diskuterade också vilka utgifter som bör inrymmas under taket. Den föreslog bl.a. att ett särskilt utgiftsmål skulle införas och att budgeteringsmarginalen delas upp i två olika komponenter i syfte att undvika alltför snäva budgeteringsmarginaler när budgeten skall genomföras.

Det bör också noteras att det parallellt med vårt arbete bedrivits ett utvecklingsarbete i Regeringskansliet under namnet VESTA-projektet som bl.a. handlar om utgiftstaket. I promemorian Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens (Ds 2000:63) föreslås vissa ändringar av utgiftstaket som en följd av övergången till de ändrade redovisningsprinciper (kostnadsbudgetering och kostnadsredovisning) som föreslås.

Svante Öbergs förslag bereds nu av regeringen. Därtill kommer förslagen från VESTA-projektet. Regeringen kan förväntas presentera förslag till riksdagen under innevarande mandatperiod.



4.2.5 Riksdagens årsrytm

Riksdagsutredningen kritiserade att riksdagens arbetsrytm över ett riksmöte var ojämn. Den stora ärendevolymen under våren fick till konsekvens att mer övergripande och långsiktigt reformarbete samt den viktiga efterhandskontrollen riskerade att få stå tillbaka för kortsiktiga och detaljinriktade frågor.

Den reformerade budgetprocessen har lett till en förändring av arbetsuppgifternas fördelning över året, t.ex. med budgetpropositionen på hösten. Vi har emellertid tvingats konstatera att budgetreformen inte har inneburit en jämnare arbetsfördelning över året.

Vi menar att det skulle gå att förbättra situationen genom en utveckling av verksamhetsplaneringen, särskilt i utskotten. Därtill är det viktigt att regeringen fortsätter arbetet med att få till stånd en större spridning av propositionsavlämnandet. Det är alltjämt en stor anhopning av propositioner i mars. Det vore önskvärt att fler propositioner avlämnades under perioden november t.o.m. februari. Våra förslag i denna del presenteras i avsnitt 4.6.

4.2.6 Riksdagens ställning i den statliga budgetprocessen

Av direktiven till Riksdagskommittén framgår att uppdraget syftar till att stärka riksdagens ställning i den statliga budgetprocessen. Rambeslutsmodellen innebär att en minoritetsregerings möjlighet att få igenom budgetpropositionen i riksdagen har ökat. Detta var en avsedd effekt av reformen. Vi anser att det är bra att budgetprocessen försvårar att hoppande majoriteter för ökade anslag utan finansiering bildas. Rambeslutsprocessen stärker i så måtto regeringsmakten, men det viktigaste ur riksdagens synvinkel är att budgetreformen ökar möjligheterna för riksdagen att göra en samordnad beredning av regeringens budgetförslag.

Eftersom rambeslutsmodellen ännu inte prövats under perioder med svåra ekonomiska påfrestningar eller parlamentarisk osäkerhet, är det för tidigt att med säkerhet uttala sig om hur den nya budgetprocessen skulle klara sådana påfrestningar. Vi bedömer emellertid att den nya budgetprocessen har bättre förutsättningar att fungera under sådana omständigheter än vad den gamla hade.

Vi har under vårt arbete fångat upp ett missnöje bland riksdagens ledamöter med svårigheten för utskotten att göra ändringar i anslagen i förhållande till regeringens förslag. Det är enkelt att konstatera att riksdagen gör färre ändringar i regeringens budgetförslag i den nya budgetprocessen än i den gamla. Höstarna 1999 och 2000 gjordes inga beloppsmässiga ändringar alls. Detta har tolkats som att riksdagens inflytande har minskat. Vår bedömning är dock att huvudförklaringen till detta ligger i det förhållandet att regeringen valt att presentera förslag till riksdagen som i förväg är förhandlade med ett eller två av oppositionspartierna.

Utskotten har endast i begränsad omfattning utnyttjat den frihet de har att i budgetprocessens andra steg på hösten ändra anslagsbelopp inom de av kammaren fastställda utgiftsramarna. Detta är naturligt med hänsyn till att regeringen, som inte haft egen majoritet i kammaren, varje år har försäkrat sig på förhand om stöd för sitt budgetförslag från vissa andra partier. Därmed har regeringen försäkrat sig om en majoritet i riksdagen för sitt förslag vilket naturligen innebär att utrymmet för förändringar i praktiken är begränsat. Endast sex av utskotten har föreslagit ändringar.

Företrädarna för regeringspartiet och de samverkande partierna har medverkat till de ändringar som har gjorts. Att antalet beslutade ändringar inte är större än det faktiskt är, beror på att alternativen inte kunnat samla majoritet i utskotten. Det faktum att det förekommer vissa gemensamma reservationer, där oppositionspartier har gått ifrån sina egna budgetförslag till förmån för gemensamma sådana, visar att de, när de alla är tillräckligt angelägna om en viss sak, har möjlighet att driva den till omröstning.

Det faktum att det förs förhandlingar mellan regeringen och delar av oppositionen innan vårpropositionen och budgetpropositionen presenteras i riksdagen har också bidragit till att uppmärksamheten på riksdagens budgetberedning minskat. I kombination med att det inom riksdagen finns en uppfattning om att innehållet inte kan påverkas vid riksdagsbehandlingen kan detta leda till att den budgetpolitiska debatten, där riksdagen spelar en så betydelsefull roll, riskerar att tystna. Det avgörande skedet i budgetprocessen ligger de facto utanför riksdagen, eftersom frågorna avgörs i förhandlingarna. Detta kan medföra att värden som är förknippade med öppenhet och debatt riskeras. Det finns risk för att medborgarna inte får insyn i vilka alternativen är och vilka argument som är avgörande. Vi återkommer i avsnitt 4.5 med förslag om hur budgetdebatterna i kammaren skulle kunna vitaliseras.

Vi har kunnat identifiera ytterligare en faktor som pekar på att riksdagens ställning har försvagats. Den har att göra med mål- och resultatstyrningen. En tanke bakom denna är att riksdagen skall formulera mål och att regeringen skall rapportera vilka resultat som har uppnåtts. Riksdagen skall i mindre utsträckning än tidigare besluta om vilka medel som väljs för att nå målen. Mål- och resultatstyrningen borde kunna vara ett naturligt element i riksdagens budgetprocess. För att detta skall fungera krävs emellertid att riksdagen blir bättre på att diskutera målen och att regeringen blir bättre på att rapportera uppnådda resultat. Målen skall vara styrande och resultatredovisningen måste kunna utgöra ett underlag för att bedöma måluppfyllelse i relation till insatta resurser. Det är viktigt att det utvecklingsarbete av mål- och resultatstyrningen som bedrivs inom VESTA-projektet i Regeringskansliet leder till avsedda resultat för att riksdagen skall kunna stärka sin ställning i den statliga budgetprocessen. Riksdagen måste också bli bättre på att följa upp och utvärdera sina tidigare beslut. Det är enligt vår mening mycket viktigt att detta arbete ger avsedda resultat för att riksdagens ställning skall kunna stärkas.

Det finns emellertid andra inslag i den reformerade budgetprocessen som har lett till att riksdagens ställning har stärkts. Till de viktiga förändringarna härvidlag hör kravet på bruttoredovisning och en fullständigare budgetproposition. Tidigare låg viktiga utgifter helt vid sidan om statsbudgeten eller redovisades netto, vilket gav riksdagen betydligt sämre information om den statliga verksamhetens kostnader. Exempelvis kom statsbudgetens saldo att bli närmast ointressant eftersom det skilde sig kraftigt från statens upplåningsbehov. Det är enligt vår mening mycket viktigt att principerna om bruttoredovisning och en heltäckande statsbudget upprätthålls.

Budgetlagens införande har stärkt riksdagens ställning i så måtto att regeringens befogenheter på finansmaktens område har klargjorts och att de bestämmelser som inte redan finns i regeringsformen eller riksdagsordningen har kunnat lagregleras. Det är en fördel också för riksdagen med ett tydligt regelverk.

En annan faktor som har bidragit till att öka riksdagens makt är att regeringen numera enligt budgetlagen är skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att utgiftstak och ramar överskrids. Det innebär ett ökat krav på att riksdagens beslut i budgetpolitiken verkligen genomförs.

Riksdagens ställning har också stärkts som en konsekvens av att förslagsanslagen slopades. Förslagsanslagen kunde överskridas med flera gånger det anvisade beloppet under löpande budgetår utan att riksdagen nödvändigtvis uppmärksammades eller än mindre omprövade utgifterna. I den nya ordningen kopplas riksdagen regelmässigt in om ramarna riskerar att brytas eller om anslagssparande och anslagskredit inte räcker till för att täcka ökande utgifter.

Återrapporteringen av utgifternas utveckling har förbättrats, men enligt vår mening borde regeringen ytterligare kunna förbättra rapporteringen av inkomsternas utveckling under löpande budgetår.

4.3 Problemet med dubbelarbete vår och höst

Sammanfattning

Kommitténs bedömning: Den reformerade budgetprocessen i riksdagen tar mer tid än vad som var Riksdagsutredningens intentioner och den innehåller arbetsmoment som återkommer flera gånger under året.

Budgetprocessen behöver modifieras för att minska dubbelarbetet och koncentrera budgetberedningen till hösten. Syftet bör vara att renodla själva budgetregleringen till hösten. Riksdagsbehandlingen av vårpropositionen bör ägnas åt en kombinerad makroekonomisk och ideologisk diskussion som tar sin utgångspunkt i de samlade politiska alternativen för den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt. Dessutom bör arbetsformerna anpassas så att uppföljning och utvärdering blir integrerade inslag i budgetprocessen.

Kommitténs förslag: För att undvika dubbelarbetet skall riksdagen inte ta ställning till en preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområdena på våren. Dessutom bör regeringen inte lägga fram förslag om utgiftstak för staten i vårpropositionen, utan utgiftstak för år 3 behandlas i budgetpropo-sitionen. Förslaget till riksdagsbeslut i vårpropositionen bör innehålla förslag om att godkänna allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetpolitiken.

Tydligheten och jämförbarheten mellan propositionens och motionernas förslag bör öka. Därför anser vi att riksdagsförvaltningen bör ges i uppdrag att förbättra stödet till oppositionspartierna genom att utveckla metoder för att bedöma makroekonomiska och fördelningsmässiga konsekvenser av partiernas olika budgetalternativ.

För att förbättra riksdagens möjligheter att arbeta med uppföljning och utvärdering i budgetsammanhang bör regeringen senast den 14 maj varje år i skrivelser lämna resultatredovisningar. Skrivelser bör lämnas för alla utgiftsområdena, men behöver inte vara en heltäckande redovisning av utgiftsområdet utan kan med fördel vara en fördjupad redovisning och analys av vissa av verksamheterna inom utgiftsområdet. I skrivelserna bör resultaten för olika verksamheter under de senaste åren redovisas och ställas i relation till målen för verksamheterna och till förbrukade resurser.



4.3.1 Bakgrund

Riksdagsutredningen ville med sina förslag bl.a. få till stånd en mer kompri-merad budgetbehandling i riksdagen. Genom att flytta budgetarbetet från våren till hösten och samtidigt införa helt nya behandlingsformer räknade man med att kunna begränsa tidsåtgången för att fastställa en statsbudget från drygt fem till cirka tre månader.

Detta syfte har dock aldrig förverkligats. Redan innan den nya budgetprocessen tillämpades för första gången 1996 hade förutsättningarna för en mer komprimerad behandling ändrats radikalt.

Våren 1995 föreslog regeringen att ett utgiftstak skulle införas. Förslaget presenterades först som en idéskiss till ett flerårigt utgiftstak för hela den offentliga sektorn, en idéskiss som bemöttes positivt av riksdagen. Idéskissen utvecklades därefter vidare, och ett år senare lade regeringen i 1996 års vårproposition fram ett konkret förslag till utgiftstak för staten för de tre närmast följande åren. Enligt förslaget skulle riksdagen för de tre åren inte bara fastställa en högsta samlad nivå för statens utgifter. Riksdagen skulle för samma treårsperiod dessutom godkänna ett förslag till preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområden.

Den föreslagna nyordningen fick alltså till följd att utgifterna och deras fördelning på utgiftsområden kom att behandlas redan på våren, och för att kunna svara på dessa förslag har oppositionspartierna sett sig föranlåtna att utarbeta egna alternativa budgetförslag redan på detta tidiga stadium. Detta har inte varit oproblematiskt, eftersom redovisningen av utgiftsområdena är summarisk i vårpropositionen. En förkortning av budgetprocessen har därför inte åstadkommits, utan i dag tar budgetbehandlingen och frågor med anknytning till budgeten lika lång tid som tidigare, dvs. cirka fem (två på våren och tre på hösten) av de åtta månader som ett normalt riksmöte pågår.

För att markera fastheten i budgetpolitiken har ett en gång fastställt utgifts-tak hittills inte ändrats av politiska skäl. Rent tekniska justeringar gjordes dock i anslutning till budgetpropositionerna för 1999, 2000 och 2001, bl.a. med anledning av effekterna av pensionsreformen. Ytterligare justeringar beslutades i riksdagen på förslag i vårpropositionen 2000. På förslag av finansutskottet har utgiftstaket därutöver sänkts i anslutning till behandlingen av 1998 års vårproposition som en konsekvens av att utskottet tagit ett initiativ och föreslagit en sänkning av fastighetsskatten. Det första beslutet om utgiftstak omfattade åren 1997-1999. Varje år har sedan ett nytt utgiftstak fastställts för det tillkommande tredje året enligt ett rullande schema. Eftersom detta beslut tas i anslutning till vårpropositionen ligger beslutstillfället drygt två och ett halvt år före det aktuella budgetårets början.

Däremot har utgifternas preliminära fördelning på utgiftsområden regelbundet omprövats. Hittills har det skett två gånger per år i anslutning till dels vårpropositionen, dels budgetpropositionen. Eftersom även dessa beslut är treåriga blir följden att för ett givet år - t.ex. 2002 - kommer riksdagen att godkänna olika preliminärt beräknade fördelningar av utgifterna inte mindre än fem gånger innan utgiftsramarna definitivt låses i budgetpropositionen för 2002. Riksdagens godkännande av dessa preliminärt beräknade ramar har varit ett stöd för Finansdepartementet i budgetdialogen med övriga departement, men sett utifrån riksdagens utgångspunkt kan det ifrågasättas om en sådan ordning är rationell.

Den reformerade budgetprocessen i riksdagen tar med andra ord mer tid än vad som var Riksdagsutredningens intentioner och den innehåller arbetsmo-ment som återkommer flera gånger. Risken finns att budgetarbetet tränger undan andra angelägna uppgifter såsom uppföljning och utvärdering samt bevakning av EU-frågor. Vi har därför under vårt arbete övervägt olika alternativ som syftar till att komma till rätta med dessa brister. Dessa alternativ, som redovisats i referensgruppens slutrapport, handlar framför allt om när under året som olika beslut skall fattas av riksdagen. Enligt ett förslag borde riksdagen inte ta ställning till preliminära ramar på våren, men väl utgiftstaket för staten för år 3. Enligt ett annat förslag bör beslut om utgiftstaket för år 3 tas på hösten. Ett tredje förslag innebär att riksdagen tar ställning inte bara till en preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområden på våren, utan även beslutar om slutgiltiga ramar. Utgångspunkt har varit att riksdagen skall behålla grundstrukturen i rambeslutsmodellen.



4.3.2 Inga preliminära ramar på våren

Förslaget om de preliminära utgiftsramarna har hittills varit ett viktigt moment i vårpropositionen och ett centralt bidrag för att öka stadgan i regeringens budgetberedning. Vi anser emellertid att det är av avgörande betydelse för att komma till rätta med dubbelarbetet i riksdagen att regeringen avstår från att begära ett godkännande av denna preliminära fördelning på utgiftsområden. Med en sådan ordning skulle riksdagens budgetreglering kunna bli mer rationell.

Den ekonomiska vårpropositionen bör även fortsättningsvis vara ett viktigt ekonomisk-politiskt dokument. Den bör emellertid inte innehålla förslag till beslut om preliminära ramar för utgiftsområdena. Däremot bör den kunna utmynna i ett förslag om att riksdagen skall godkänna de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen förespråkar i propositionen. Då skulle riksdagen på våren kunna koncentrera sig på de övergripande aspekterna av budgeten och den ekonomiska politiken och budgetpolitiken på medellång och lång sikt. Normalt bör endast finansutskottets beredningsområde vara föremål för behandling, vilket skulle innebära att yttranden från övriga utskott inte längre skulle behövas. Övriga utskott kan då helt koncentrera sig på andra frågor under senvåren. Vidare behöver inte oppositionspartierna arbeta med alternativ till regeringens förslag om en preliminär fördelning på utgiftsområden.

Inget hindrar regeringen från att i vårpropositionen övergripande redovisa sin syn på vilka prioriteringar som behöver göras i det vidare budgetarbetet. Redovisningar av detta slag bör kunna lämnas som ett led i en mer generell framställning om budgetpolitikens inriktning. Eftersom vårpropositionens innehåll är styrande för riksdagens arbete är det emellertid viktigt att det huvudsakliga innehållet är inriktat mot övergripande frågor på medellång och lång sikt.

Hur detaljerad information som skall lämnas i vårpropositionen bestäms av regeringen. Den avgör vad som är en rimlig detaljeringsnivå och vilka upplysningar som den anser vara av betydelse för att riksdagen skall kunna fatta ett välgrundat beslut om de budgetpolitiska riktlinjerna. Regeringen kan också redan under våren offentliggöra slutsatser och bedömningar som man dittills nått fram till under budgetberedningen. Det kan gälla bl.a. utvecklingen av utgifterna på statsbudgeten för den kommande treårsperioden och kan handla såväl om politiska vägval som ändrade ekonomiska förutsättningar. På så sätt kan regeringen skapa förutsättningar för en rationell och väl planerad budgetberedning inom Regeringskansliet. Avgörande för riksdagen är emellertid att regeringen inte underställer riksdagen förslag om preliminära ramar för utgiftsområdena.

Det får förutsättas att oppositionspartierna i konsekvens härmed avstår från att i anslutning till vårpropositionen föra fram preciserade förslag om ändrade utgiftsramar eller olika detaljfrågor som man anser att regeringen bör beakta i sin fortsatta beredning av budgetförslaget. I den mån så trots allt sker bör dylika motionsyrkanden stoppas med hänvisning till att dessa förslag ligger utanför ärendets ram. Alternativt bör finansutskottet kunna skjuta upp behandlingen av sådana förslag till hösten.

För att ge kommunerna goda planeringsförutsättningar för sitt budgetarbete under hösten bör regeringen i vårpropositionen också redovisa förhållanden som är viktiga för kommunerna på ungefär samma sätt som hittills skett. Regeringen bör också redovisa den bedömning den gör för utvecklingen av den kommunala sektorns ekonomi. Avsikten är emellertid inte att i detta sammanhang behandla ramen för eller anslagen inom utgiftsområde 25 utryckta från rambeslutsmodellens olika moment, utan dessa frågor avgörs i riksdagen på hösten.

4.3.3 Utgiftstaket på hösten

Vid sidan om den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden är vårbehandlingen av utgiftstaket den främsta anledningen till att tiden för budgetarbetet inte har kunnat förkortas. Utan att ändra utgiftstakets fortsatta tillämpning skulle man kunna undvika detta problem genom att helt enkelt behandla frågor om utgiftstak och utgifternas fördelning på utgiftsområden bara i anslutning till budgetpropositionen på hösten. Besluten skulle i så fall komma att fattas omkring den 20 november under ett icke-valår. För riksdagens vidkommande skulle en sådan ordning knappast innebära någon ytterligare belastning under höstens budgetarbete. Enligt principerna för nuvarande ordning lägger regeringen visserligen då inte fram något förslag till utgiftstak (enbart ramar för utgiftsområdena), men frågan kommer likväl upp till behandling i finansutskottet även under hösten eftersom oppositionspartierna i detta sammanhang regelmässigt för fram förslag till alternativa nivåer till utgiftstak som svarar mot deras respektive budgetalternativ. Frågan om nivån på utgiftstaket har på hösten dessutom aktualiserats genom att regeringen i flera budgetpropositioner föreslagit rent tekniska justeringar av tidigare fastställda utgiftstak.

Den föreslagna ordningen innebär att beslutet om det tillkommande tredje årets utgiftstak skulle komma att senareläggas med knappt ett halvår samt att beslut om utgifternas preliminära/definitiva fördelning normalt fattas bara en gång per år. En sådan förändring skulle knappast kunna sägas ha någon mer menlig inverkan på stadgan i budgetprocessen. Inte heller medför förändringen att man avviker från uppifrån-och-ner-metoden i beslutsprocessen. Utgifts-taket tas som ett första steg i beslutsprocessen mer än 2 år i förväg, därefter beslutas ramarna för utgiftsområdena på hösten före budgetårets början för att slutligen följas av beslut om anslagen.

Regeringens i dag viktigaste budgetpolitiska dokument, vårpropositionen, skulle komma att få en delvis ny innebörd om man ur den lyfte ut förslag om tak och ramar. Alltjämt skulle regeringen kunna presentera ett tilläggsbudgetpaket i samband med vårpropositionen. (Våra förslag beträffande riksdagens behandling av tilläggsbudget redovisas i avsnitt 4.7.4.) Såsom förutsattes redan av Riksdagsutredningen bör regeringen där även i fortsättningen redovisa en förnyad bedömning av det ekonomiska läget med utblickar mot efterföljande år. Riktlinjer för vissa verksamhetsområden behöver också läggas fast redan på våren. Inte minst gäller detta riktlinjerna för den kommunala verksamheten, eftersom kommunerna behöver få besked på ett tidigt stadium för att kunna behandla sina budgetar under hösten. Det vore vidare önskvärt om regeringen kunde avisera de skatteförslag som den avser att lägga fram till hösten.

Däremot är det alltså inte meningen att vårpropositionen skall innehålla förslag till riksdagsbeslut avseende några budgetbelopp för kommande år, vare sig för tak, ramar eller anslag. Erfarenheten av riksdagsbeslut om utgifts-tak och preliminära ramar på våren talar för att riksdagsbeslut om olika budgetbelopp bör undvikas om man eftersträvar att förskjuta oppositionspartiernas arbete med sina budgetalternativ till hösten. Slopade preliminära ramar för utgiftsområdena är inte en tillräcklig förändring. Så länge som beslutet om utgiftstak ligger kvar på våren finns det risk för att oppositionspartierna ser sig föranlåtna att arbeta fram en detaljerad redovisning av hur det alternativa utgiftstaket har räknats fram, vilket i praktiken torde leda till ett fortsatt dubbelarbete. Inget hindrar dem heller från att på hösten ånyo lägga fram förslag till nya utgiftstak som bättre överensstämmer med deras då presenterade anslagsförslag och förslag till utgiftsramar. Så har hittills också skett varje år som den nya budgetprocessen har varit i bruk, vilket tyder på att risken för dubbelarbete är uppenbar. Därtill kommer de problem som skulle uppkomma under ett valår med regeringsskifte, då även den nya regeringen önskar manifestera sin politik i ändrade utgiftstak och utgiftsramar. För att verkligen säkerställa att riksdagen endast en gång per år behöver behandla frågor som rör utgiftstak, utgiftsramar, anslag samt inkomstberäkning bör sådana beloppsmässigt preciserade beslut alltså fattas på hösten.

4.3.4 Särskild ordning på våren under valår

I vårt förslag förutsätts att regeringen avstår från att lägga fram förslag om utgiftstak och preliminära utgiftsramar i vårpropositionen. Vi har emellertid övervägt om man inte borde kunna göra undantag från denna regel under valår. Ett förslag som har diskuterats är att vårpropositionen skulle innehålla förslag till riksdagsbeslut om tak och preliminära ramar under valår, men inte övriga år. Skälet skulle vara att väljarna härigenom får en mer detaljerad presentation av de olika politiska alternativen. Dessutom skulle oppositionen kunna vara bättre förberedd inför ett eventuellt regeringsskifte efter valet.

Vi bedömer emellertid att förslaget också har nackdelar. För det första leder taket och de preliminära ramarna till dubbelarbete och det bör undvikas oavsett om det är valår eller ej. Även under våren ett valår bör det finnas utrymme för riksdagen att arbeta på det sätt som Riksdagsutredningen avsåg. För det andra finns det en "smittorisk" med att ha ett detaljerat budgetarbete under vissa vårar. Både Regeringskansliet och oppositionen tillägnar sig vissa arbetsrutiner och det finns en uppenbar risk att dessa snabbt anpassas till det mer detaljerade arbetet på våren ett valår och sedan hänger med in i den nya mandatperioden. Riksdagen skulle i så fall inte befrias från dubbelarbete, vilket är syftet med våra förslag.

Det finns förvisso skäl för både väljare och partier att mer utförliga ekonomisk-politiska alternativ utarbetas under våren före valet. En redovisning av sådana alternativ kan dock ske utan att riksdagen tar ställning till tak och ramar. Vid en sammanvägning av för- och nackdelar har vi därför stannat för att inte föreslå regler som innebär att riksdagen skall fatta ett annat slags beslut med anledning av vårpropositionen under valår jämfört med andra år.



4.3.5 Utvecklat stöd till oppositionspartierna

Avsikten med den här föreslagna förändringen är att ge budgetarbetet under våren en ny inriktning. Riksdagen skulle då bli ett forum för diskussioner om helheten i de olika politiska alternativen och deras effekt på medellång eller lång sikt. Vårpropositionen bör enligt vår mening vara ett tillfälle för en kombinerad makroekonomisk och ideologisk diskussion som tar sin utgångspunkt i de politiska alternativen för den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt.

En förutsättning för att man skall kunna förskjuta fokus är att innehållet i vårpropositionen ändrar karaktär. Jämfört med i dag måste detaljeringsgraden minska och tidshorisonten bli längre. Om regeringen i vårpropositionen aviserar en rad konkreta förslag, kommer oppositionspartierna att känna sig föranlåtna att lägga fram sina förslag på motsvarande detaljeringsnivå. Om å andra sidan vårpropositionen huvudsakligen innehåller regeringens bedömningar av utvecklingen i dels ett treårsperspektiv, dels ett ännu längre perspektiv, kommer det att bli naturligt för oppositionen att lägga fram förslag med motsvarande ansats.

Vilka förutsättningar finns det då för oppositionspartierna att göra en bedömning av regeringens ekonomiska politik på medellång och lång sikt och att själva bedöma de egna alternativens ekonomiska effekter?

Som stöd för sitt arbete kan oppositionspartierna få hjälp från budgetkontoret inom riksdagens utredningstjänst med konsekvensberäkningar av sina förslag. Dessa beräkningar visar som regel vilken effekt förslaget har på statsbudgeten eller på den offentliga sektorn. Hur mycket lägre blir exempelvis statens inkomster nästa år om fastighetsskatten sänks med 0,2 procentenheter? Eller hur mycket kommer utgifterna på statsbudgeten att öka om barnbidraget höjs med 200 kr/månad?

Resultatet av att regeringen två gånger om året begär riksdagens godkännande av preliminära ramar har blivit att inriktningen på oppositionspartiernas budgetarbete under vår och höst knappast skilt sig åt. Men hur kan man då skapa förutsättningar för att ge arbetet i riksdagen med anledning av vårpropositionen en annan karaktär än höstens arbete med budgetpropositionen?

Vi menar att oppositionspartierna bör ges stöd för att kunna bedöma de egna alternativens samlade effekt på ekonomin. Hur slår partiets budgetalternativ på försörjningsbalansen på några års sikt? Vilka fördelningsmässiga konsekvenser får partiernas alternativ i ett femårsperspektiv? Budgetkontoret saknar i dag möjlighet att hjälpa partierna med att få svar på frågor av denna karaktär. Det finns emellertid verktyg för att göra denna typ av analyser, även om de naturligtvis alltid är behäftade med en viss grad av osäkerhet.

Vi föreslår därför att riksdagsförvaltningen ges i uppdrag att finna former som ger oppositions-partierna stöd att bedöma sina förslags samlade ekonomiska konsekvenser.

Detta utvecklingsarbete bör bedrivas inom ramen för nuvarande anslag. Kostnaderna hänför sig huvudsakligen till investeringar i erforderligt datorstöd. Vi förutsätter att kontakter tas med Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet för att dra nytta av deras erfarenheter och för att inbjuda till en samverkan om bl.a. metodutveckling och statistikinsamling. Vi räknar inte med att förslaget skall behöva leda till att den nuvarande personalen vid utredningstjänsten behöver utökas. Under utvecklingsskedet kan det emellertid finnas anledning att projektanställa en person med ansvar för utvecklingsarbetet.

4.3.6 Uppföljning och utvärdering som en integrerad del av budgetprocessen

Budgetarbetet i riksdagen bör utvecklas på så sätt att uppföljning och utvärdering blir en integrerad del av budgetprocessen. I syfte att förbättra förutsättningarna härför inom ramen för den ekonomiska styrningen föreslår vi att regeringen varje vår till riksdagen lämnar skrivelser med resultatinformation för alla utgiftsområdena.

Skrivelserna behöver inte avse all verksamhet inom ett utgiftsområde, utan kan med fördel koncentreras till vissa delar. Skälen för detta är för det första att skrivelserna får ses som ett led i en process. I ett initialskede kan regeringen börja med vissa verksamheter för att efter hand utvidga ambitionerna till en mer heltäckande redovisning. Det är viktigt att man på varje utgiftsområde börjar med en redovisning som sedan kan utgöra ett gott exempel för det fortsatta arbetet. Det är inte meningsfullt med rutinartade redovisningar av låg kvalitet om de inte åtföljs av analys och regeringens bedömning. För det andra finns det en risk att informationen blir alltför aggregerad och därmed abstrakt och generell om resultatinformationen lämnas på utgiftsområdesnivå. Uppföljningen av riksdagens beslut blir troligen mer meningsfull för mål på lägre nivåer, t.ex. verksamhetsområdesnivå eller anslagsnivå. Fördelen med en fördjupad redovisning är att riksdagen och ansvarigt utskott får en god utgångspunkt för en mer inträngande granskning av viss statlig verksamhet.

Det får ankomma på regeringen att avgöra vilka verksamheter som skall redovisas i skrivelserna. Vi förutser emellertid att utskotten kommer att ta en aktiv roll som beställare av fördjupad information. Ett resultat av utskottens beredning av skrivelserna kan vara att man arrangerar utfrågningar för att inhämta ytterligare upplysningar. Ett utskott kan också besluta sig för att göra en fördjupad uppföljning i egen regi på det sätt som redan prövats i några utskott och som diskuteras i kapitel 5 om uppföljning och utvärdering. Ett annat resultat kan vara att utskotten föreslår riksdagen att hos regeringen begära ytterligare resultatinformation. Utskottet kan naturligtvis också ta andra initiativ om det finner det lämpligt, t.ex. begära att en utredning tillsätts.

Det finns skäl att överväga om det skall föreligga motionsrätt på resultatskrivelserna. Huvudsyftet med skrivelserna är att få ett underlag för en diskussion i riksdagen om uppnådda resultat, och de skall alltså inte innehålla några förslag från regeringen. Sådana förslag bör även fortsättningsvis lämnas i propositioner. Risken finns att motionerna i stor utsträckning blir upprepningar av partiernas förslag på det aktuella politikområdet vilka redan behandlats under riksmötet.

I dag gäller att motion får väckas med anledning av skrivelse i samma utsträckning som med anledning av proposition (med det undantaget att motionstiden på skrivelse varigenom regeringen återkallar proposition endast omfattar sju dagar). Regeln tillkom 1988 efter förslag från Folkstyrelsekommittén.

En begränsning av motionsrätten på resultatskrivelserna skulle således kräva särskilda regler för dessa skrivelser. Vi är inte beredda att föreslå en särskild ordning som skiljer dessa skrivelser från andra skrivelser. Således bör samma motionsrätt finnas på resultatskrivelserna som på andra skrivelser.

Dock anser vi att det finns anledning att närmare utreda skrivelsers och redogörelsers funktion i riksdagsarbetet samt frågan om motionsrätten på dessa dokument. Denna fråga bör således utredas vidare.

Om skrivelserna lämnas på senvåren innebär det att utskotten hinner göra en första behandling av dem under vårsessionen. Vi förutser emellertid att utskotten vanligtvis kommer att välja att vänta med att avge sina betänkanden över dem till höstens arbete med budgetpropositionen. Resultatinformationen kommer på så sätt att fungera som ett viktigt beslutsunderlag för utskottens beredning av förslag om tilldelning av medel över statsbudgeten för det kommande budgetåret.

Skrivelserna förutses också kunna fungera som ett stöd för utskottens planering av sitt arbete det kommande riksmötet (med undantag för valår). Som vi diskuterar mer utförligt i avsnitt 4.6 anser vi att en aktivare utskottsplanering kan bidra till att vitalisera riksdagsarbetet och ge en jämnare arbetsbelastning över året. Resultatbeskrivningarna kan ge utskotten information om förhållanden som de anser att det finns anledning att fördjupa sin uppmärksamhet på. Med skrivelsen som utgångspunkt kan ett utskott besluta om utfrågningar under det kommande riksmötet. Ett utskott kan också ta initiativ till uppföljningsprojekt i egen regi som avrapporteras samtidigt som utskottet under det kommande riksmötet planerar att avge ett motionsbetänkande i ämnet (men kan också vara en förberedelse inför beredningen av en planerad proposition).

Skrivelserna med resultatredovisning bör ses som ett komplement till årsredovisningen för staten och budgetpropositionen. Årsredovisningen är i första hand en finansiell redovisning och begränsar sig huvudsakligen till föregående års förhållanden. Budgetpropositionen är huvudsakligen inriktad på förslag för kommande års statsbudget, men innehåller också resultatinformation från det föregående året. Skrivelsen bör innehålla fördjupad resultatredovisning för en längre period och regeringens analys och bedömning av utvecklingen. Sammantaget bör dessa nyckeldokument i budgetprocessen ge riksdagen goda förutsättningar för att fördjupa uppföljning och utvärdering och integrera dem i såväl budgetprocessen som motionsbehandlingen.

Vi föreslår att resultatskrivelserna införs successivt med början på några utgiftsområden under våren 2002.

Året därefter vore det önskvärt att resultatskrivelser redovisas på alla utgiftsområdena.

4.4 Skattelagstiftningen i budgetprocessen

Sammanfattning

Kommitténs bedömning: De inledande samordningsproblem som uppstod mellan finansutskottet och skatteutskottet har kunnat lösas. En praxis har etablerats för ärenderemittering och yttrandeförfarande som innebär att potentiella problem har kunnat hanteras inom ramen för den nya processen.

Vi har kunnat konstatera att regeringen i några fall inte har hunnit inhämta yttrande från Lagrådet över inkomstpåverkande lagförslag i budgetproposi-tionen. Lagrådsgranskningen har i stället i dessa fall genomförts under ären-dets beredning i riksdagen. Detta innebär emellertid att en viktig del av regeringens beredningsansvar i dessa lagstiftningsärenden har flyttats över till riksdagen. Vi anser att den bästa lösningen på detta problem är att regeringen undersöker vilka möjligheter som finns att ändra Regeringskansliets arbetsformer för att motverka att lagrådsgranskningen behöver genomföras under utskottsberedningen.

I detta avsnitt redovisar vi våra iakttagelser och slutsatser med anledning av vår utvärdering av hur skattelagstiftning och inkomstberäkning bereds i den reformerade budgetprocessen. Det är framför allt två frågor som vi vill kommentera. För det första arbetsfördelningen mellan finansutskottet och skatteutskottet. För det andra behovet av lagrådsgranskning av lagförslag i budgetpropositionen.

4.4.1 Arbetsfördelningen mellan finansutskottet och skatteutskottet

I den nya budgetprocessen behandlas ändringar i skattelagstiftningen som mer än marginellt påverkar statsbudgeten för nästkommande år redan när riksdagen tar ställning till utgiftsramar och fastställer inkomstberäkningen i budgetprocessens första steg. Fram till hösten 1996 hade skattelagstiftningen inte behandlats samordnat med budgeten på det sättet. Normgivningen om skatter hade regelmässigt behandlats fristående från budgetbehandlingen enligt en ordning som hade utvecklats redan med 1809 års regeringsform.

När den nya ordningen sjösattes 1996 uppkom vissa frågetecken och problem. När talmanskonferensen under våren 1998 gjorde en första genomgång av erfarenheterna av budgetreformen, var det framför allt behandlingen av budgetens inkomstsida, främst hanteringen av skattelagstiftningen, som ansågs ha vållat problem.

Av talmanskonferensens förslag framgår att vissa problem "uppstod eller upplevdes" den första hösten med den nya budgetprocessen. Å ena sidan hade hävdats att skattelagstiftningen hade splittrats upp på ett olyckligt sätt och att arbetet i skatteutskottet blev mer tidspressat. En annan kritik var att även skattefrågor som saknade betydelse för budgetens inkomstsida hade kommit att behandlas i rambetänkandet. Å andra sidan hade framförts att motioner med budgetpåverkande skatteförslag hade hamnat hos skatteutskot-tet. Ett sådant förhållande riskerar leda till att ambitionen att göra ett samlat ställningstagande till alla budgetförslag inte kan uppfyllas. Det innebar också att det uppstod frågor om reservationsmöjligheterna när dessa motioner skulle behandlas efter det att inkomstberäkningen redan var gjord.

När riksdagen har att behandla skatteförslag är det samtidigt fråga om budgetbeslut och normgivning, vilket innebär att två olika perspektiv kan anläggas. Från ett juridiskt perspektiv står normgivningen i centrum. Normgivningen har en särställning i regeringsformen, och särskilda krav ställs i regeringsfor-men på hur normgivningen skall gå till. Från ett ekonomiskt perspektiv står skatternas finansiella betydelse i fokus. Budgetregleringen inom finansmakten innebär att besluta om utgifter och beräkna inkomster. Budgetregleringen innebär att göra prioriteringar, och en av budgetreformens avsikter var att underlätta en samlad bedömning av olika samlade budgetalternativ.

Det är uppenbart att detta förhållande leder till ett krav på samordning. Olika förslag har därför diskuterats för att uppnå detta. Till de förslag som har övervägts i olika sammanhang hör införandet av en inkomstram (motsvarande utgiftsområdena), en sammanslagning av de båda utskotten och arbete i sammansatt utskott. Dessa alternativ har av olika skäl hittills avvisats. Den lösning som har valts innebär i stället att former har etablerats för remittering, yttrande mellan utskotten och betänkandeframställning som innebär att de potentiella problemen kan reduceras.

I vår uppföljning av hur skatteförslagen har hanterats kan det konstateras att de problem som uppstod till en början har lösts. Efter hand har en praxis skapats för remittering och samordning mellan de båda utskotten som innebär att de initiala problemen inte längre uppfattas som lika allvarliga. Bl.a. har fördelningen av motioner mellan finansutskottet och skatteutskottet antingen fått acceptans eller blivit träffsäkrare eftersom allt färre motioner lämnas mellan utskotten i samband med beredningen inför rambeslutet. Arbetsfördelningen mellan de båda utskotten har också underlättats av att regeringen i huvudsak lagt fram de för inkomstberäkningen avgörande skatteförslagen senast i budgetpropositionen. För de skatteförslag som lämnats senare har budgeteffekten regelmässigt redovisats i budgetpropositionen.

Talmanskonferensen uppmärksammade att en stor del av finansutskottets betänkande upptas av att upprepa de ställningstaganden som gjorts i skatteutskottet. Talmanskonferensen menade därför att mycket skulle vara vunnet om man kunde finna en ordning där de två utskotten, utan att tillsätta ett sammansatt utskott, gemensamt utformade betänkandetexten på skatteområdet. Vi kan för vår del konstatera att detta har uppnåtts. Samordningen av texternas disposition sker mellan utskottens kanslier och har också inneburit att utskotten har kunnat arbeta med samma föredragande.

Sammantaget innebär vår bedömning av skatteförslagens behandling i den nya budgetprocessen att vi inte föreslår några förändringar.

4.4.2 Behovet av lagrådsgranskning innan regeringen lägger fram proposition

Referensgruppen har genomfört en uppföljning av hur den inkomstpåverkande skattelagstiftningen har behandlats i den nya budgetprocessen. En utförlig redovisning av gjorda iakttagelser återfinns i promemoriebilagan. Referensgruppen har bl.a. kunnat konstatera att regeringen i några fall inte har hunnit inhämta yttrande från Lagrådet över inkomstpåverkande lagförslag i budgetpropositionen. Lagrådsgranskningen har i stället genomförts under ärendets beredning i riksdagen. Detta innebär att en viktig del av regeringens beredningsansvar i dessa lagstiftningsärenden har flyttats över till riksdagen. Häri ligger ett problem.

I budgetpropositionerna för åren 1997-2000 har lagförslag på grund av tidsbrist lagts fram med förbigående av Lagrådet. Beredningen av dessa lagförslag har alltså i ett viktigt avseende inte slutförts innan förslagen presenterats för riksdagen. Visserligen har lagrådsgranskning undantagslöst genomförts under utskottsbehandlingen, men en sådan ordning avviker från det normala. Regeringsformen anvisar i första hand en ordning där lagrådsgranskning av skattelagar och annan lagstiftning som innebär maktutövning mot medbor-garna skall genomföras innan ett lagförslag presenteras för riksdagen. Det är viktigt att den typ av lagtekniska frågor som ofta blir följden av ett lagrådsyttrande skall vara lösta innan riksdagen får lagförslaget, och att behandlingen av lagförslaget i riksdagen skall koncentreras kring en politisk prövning av förslagets innehåll. Om förslaget omarbetas kraftigt i riksdagen får partierna och de enskilda ledamöterna inte den möjlighet till granskning av förslaget som motionsrätten annars innebär. De motioner som har väckts i ärendet är skrivna utifrån det lagförslag som finns i propositionen. När lagrådsyttrandet väl föreligger har normalt motionstiden gått ut. Det finns i sådana fall inte längre någon möjlighet att motionera, trots att underlaget i lagstiftningsärendet kan ha förändrats i viktiga hänseenden med Lagrådets yttrande. Man kan jämföra med den påbjudna återhållsamheten med s.k. ut-skottsinitiativ, bl.a. just därför att det inte finns en motionsrätt på utskottets initiativ.

Det här beskrivna problemet har hittills uppkommit beträffande ett litet antal lagförslag. Tekniskt enkla lagförslag kräver inte lagrådsgranskning. Regler om skattesats och liknande bestämmelser som gäller skattenivå hör för det mesta till kategorin enkel lagstiftning och lär därför i allmänhet inte vålla något problem. Det kan också konstateras att, sedan den nya budgetprocessen infördes, lagrådsgranskning alltid har kunnat göras av riksdagen i de fall det inte hunnits med under regeringens beredning av ärendena.

Vi anser emellertid att det i möjligaste mån bör undvikas att en praxis etableras som innebär att lagrådsgranskningen av vissa lagförslag i budgetpropositionen regelmässigt måste genomföras under utskottsberedningen. Det är enligt vår uppfattning önskvärt att Regeringskansliet undersöker de möjligheter som kan finnas att motverka en sådan utveckling.

4.5 Budgetdebatterna i kammaren

Sammanfattning

Kommitténs bedömning: Budgetdebatterna i kammaren fyller en viktig funktion i riksdagens budgetberedning. Dessa debatter upptar en stor del av kammarens sammanträden under hösten med ett högt antal deltagande ledamöter. Det finns emellertid anledning att överväga om budgetdebatterna kan vitaliseras och koncentreras i tiden.

Statsråden deltar i viss utsträckning i budgetdebatterna. Deras medverkan verkar stimulerande på deltagandet i debatterna och ökar intresset för dem.

Det är angeläget att planera arbetet på ett sådant sätt att upprepade debatter i samma ämnen undviks under ett och samma riksmöte.

Budgetdebatterna bör som huvudregel vara sammanhållna och inte ämnes-indelade.

Den allmänpolitiska debatten bör flyttas från januari och förläggas omedelbart efter den partiledardebatt som brukar följa efter den allmänna motionstidens utgång.

4.5.1 Ämnesindelade kontra sammanhållna debatter

De flesta anslagsdebatterna har varit sammanhållna. Det betyder att en ledamot endast kan anmäla sig en gång och att någon uppdelning av debatten i olika avdelningar ej har skett. Några debatter har emellertid varit ämnesindelade och gett en ledamot tillfälle att anmäla sig flera gånger i ett och samma ärende. Vilka skäl finns för ämnesindelade debatter?

Det grundläggande skälet är att utgiftsområdena uppfattas som ett konglo-merat av olika frågor som var för sig förtjänar en debatt. Det kan t.ex. gälla utgiftsområde 22 Kommunikationer där anslagen i den tidigare ordningen behandlades uppdelat på olika områden såsom järnvägstrafik och luftfart. För socialutskottet kan det gälla Hälso- och sjukvårdspolitik, folkhälsa, handi-kap-politik, m.m. som alla ryms inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Företrädare för trafikutskottet och socialutskottet, men även andra utskott, har framfört synpunkten att det finns naturliga ämnesindelningar inom deras respektive utgiftsområden.

Om de olika frågorna inom ett utgiftsområde är mycket disparata, kan det vara svårt att i ett anförande samtidigt omfatta alla frågor. En ämnesindelad debatt ger bättre förutsättningar för en partiföreträdare att redovisa partiets politik.

Partierna har också möjlighet att låta flera olika ledamöter föra partiets talan genom att fördela ämnena mellan dem. För de partier som väljer att låta en och samma person föra partiets talan innebär ämnesindelningen att denna behöver gå upp flera gånger i talarstolen. Detta uppfattas av vissa som en nackdel, men av andra som en fördel.

Debatten riskerar att bli splittrad i sammanhållna debatter om ett anförande handlar om t.ex. järnvägstrafiken i Värmland och nästa handlar om taxfreehandelns betydelse för sjöfarten. Om debatten ämnesindelas kan ett ämne avhandlas åt gången i flera anföranden med repliker. Debatten blir därmed mer sammanhängande.

En ämnesindelning av budgetdebatterna kan bidra till att vitalisera debatten och göra den begripligare för allmänheten.

Vilka är då skälen för sammanhållna anslagsdebatter?

Vid kammarsammanträdena föregår debatterna ett ärendes avgörande. Ärendet i det aktuella fallet är att bl.a. besluta om anslag för olika ändamål inom ett utgiftsområde. I den nya budgetprocessen fattas anslagsbesluten enligt RO 5:12 inom ett utgiftsområde i en beslutspunkt. Anslagen får inte summeras till ett belopp som överstiger den av riksdagen beslutade ramen för utgiftsområdet. I ärendets natur ligger det därför att göra avvägningar mellan olika ändamål som ryms inom utgiftsområdet.

För trafikutskottets del kan det, för att ta ett exempel, handla om att göra en avvägning av medelsbehovet mellan vägtrafik och järnvägstrafik. En ämnesindelad debatt kan riskera att ge sken av att det handlar om flera olika beslut och försvåra den avvägning inom utgiftsområdet som är önskvärd.

Utgiftsområdena är indelade efter politiskt relevanta områden. Om ett utgiftsområde upplevs innehålla alltför disparata verksamheter kan man överväga om en annan indelning bör göras av utgiftsområdena.

Ett av syftena bakom budgetreformen var att skifta fokus från detaljer till mer övergripande frågor. Den talare som önskar föra en övergripande debatt om alla anslag inom utgiftsområdet riskerar att få en svårare uppgift med ämnesindelade debatter eftersom det då saknas ett naturligt tillfälle för detta.

Det finns således både för- och nackdelar med ämnesindelade debatter. Det kan finnas tillfällen då ämnesindelade debatter är att föredra, men som huvudregel förordar vi sammanhållna budgetdebatter.

4.5.2 Den allmänpolitiska debatten flyttas till hösten

Eftersom anslagsbetänkandena debatteras efter det att ramarna har beslutats av riksdagen och de ofta saknar reservationer beträffande anslagen finns det riksdagsledamöter som upplever att debatterna infaller i ett sent skede av processen och känns meningslösa. Referensgruppen för utvärdering av budgetprocessen anser att en ny slags remissdebatt skulle kunna vara värd att prova för att se om den skulle kunna vara en lösning. En debatt för varje utgiftsområde skulle i så fall äga rum efter det att budgetpropositionen och motionerna från allmänna motionstiden har remitterats. Debatten skulle vara öppen för alla ledamöter, inte enbart de ekonomisk-politiska talesmännen, och statsråden skulle kunna förväntas delta när deras utgiftsområden debatteras. (Detta underlättas om det finns ett statsråd utsett som ansvarigt för varje utgiftsområde.) Det blir då möjligt att skapa utrymme för övergripande debatter där partierna kan tydliggöra sin egen politik och sätta fokus på skillnader mellan partiernas olika budgetalternativ, både i övergripande ekonomisk-politiska frågor och inom utgiftsområdena. Tidsåtgången för detta skulle kunna bli flera dagar. Debatten bör hållas innan finansutskottet har behandlat ramförslagen. Debatten skulle då kunna bidra till finansutskottets beredning.

Referensgruppen bedömer att en remissdebatt av detta slag också skulle kunna leda till en förändring av anslagsdebatterna. Eftersom varje utgiftsområde har penetrerats under remissdebatten förutser gruppen att behovet av omfattande debatter med anledning av anslagsbetänkandena kan minska. Dessa debatter skulle kunna koncentreras till t.ex. de ändringar utskottet föreslår, till de reservationer som faktiskt föreligger och till andra aspekter som inte redan dryftats i remissdebatten.

Referensgruppen ser två stora fördelar med förslaget. Den första är att budgetdebatterna kan vitaliseras. Den andra är att kammaren kan koncentrera anslagsdebatterna till en kortare period än i dag. Beredningen av anslagen skulle på så sätt hinna avslutas tidigare än vad som i dag är fallet, dvs. strax före juluppehållet. Budgetberedningens totala tidsutdräkt skulle då kunna förkortas en aning, och myndigheterna skulle kunna få tidigare besked om villkoren för kommande budgetår. Regleringsbreven skulle då kunna beslutas tidigare än i dag.

Referensgruppen menar att remissdebatten är värd att prova, men är samtidigt väl medveten om att debattformen innebär vissa risker och därför måste utvärderas efter ett första försök. Fråga är nämligen om införande av remissdebatter kommer att förkorta anslagsdebatterna eller om de endast blir ännu ett tillfälle då samma ämne debatteras. För att undvika ytterligare en upprepning av debatterna i ett ämne krävs att ledamöterna visar återhållsamhet med att tala vid ärendenas avgörande i anslagsdebatterna för respektive utgiftsområde.

Någon formell inskränkning av detta anser emellertid referensgruppen inte vore lämplig.

Vi menar att förslaget är intressant, inte minst därför att dagens debatter med anledning av anslagsbetänkandena kommit att handla inte bara om anslagen som sådana, vilket var Riksdagsutredningens avsikt, utan om hela det politikområde som utgiftsområdet täcker. Det finns därför skäl att försöka begränsa både tidsåtgången i kammaren för dessa debatter och de antal ärenden som behandlas i anslagsbetänkandena. Vi befarar dock att de farhågor som referensgruppen hyser om en dubblering av budgetdebatterna kan komma att besannas. Dessutom finns det risk för att remissdebatterna kan komma att bli alltför omfattande om alla utgiftsområdena skall omfattas och reglerna för deltagande och talartid skall vara generösa. En så omfattande debatt riskerar att bli ointressant och kan till sin karaktär komma att bli en andra allmänpolitisk debatt. Vi avvisar därför förslaget om att införa en särskild remissdebatt och föreslår i stället att den allmänpolitiska debatten flyttas från januari och förläggs direkt efter den partiledardebatt som brukar följa efter den allmänna motionstidens utgång.

2 kap. 2 § tredje stycket i riksdagsordningen gör det möjligt att ordna en allmänpolitisk debatt utan samband med annan handläggning (fristående debatt). Avgörandet ligger hos talmannen, men talmannen skall samråda med företrädare för partigrupperna. Grundlagberedningen ansåg att det åtminstone en gång om året borde anordnas en allmänpolitisk debatt, som spände över "hela det politiska fältet" (SOU 1972:15 s. 237). Den borde ha sin utgångspunkt i den regeringsförklaring som statsministern normalt avger vid riksmötets öppnande och hållas snarast möjligt därefter. Enligt Grundlag-beredningen räckte det med en allmänpolitisk debatt av detta slag om året. Däremot kunde fristående debatter ordnas kring ett särskilt ämne, t.ex. utrikespolitiken.

Flera förändringar av riksdagsarbetet har genomförts efter det att Grundlagbe-redningen avgav sitt betänkande. T.ex. har den allmänpolitiska debatten inte den av beredningen omtalade direkta kopplingen till regeringsförklaringen kvar. En flyttning av den allmänpolitiska debatten skulle skapa en koppling till den just avslutade motionstiden och till budgetpropositionen, vilket skulle påminna om den gamla tanken bakom den allmänpolitiska debatten med en koppling till regeringsförklaringen och öppna för en debatt inom hela det politiska fältet.

Vårsessionen skall även i fortsättningen inledas med en partiledardebatt.



4.6 Riksdagens planering av arbetet

Sammanfattning

Kommitténs bedömning: Riksdagens arbetsrytm är alltjämt ojämn.

För att få en rationellare och jämnare arbetsbelastning i riksdagen är det ange-läget att de ansträngningar som regeringen gör för att undvika anhopningar i riksdagen av propositioner fortsätter.

Riksdagen bör utveckla planeringen av sitt arbete. Utgångspunkten för det arbetet bör vara att betrakta mandatperioden som planeringsperiod.

Till våra uppgifter hör, vid sidan av utvärderingen av budgetprocessen, att utvärdera om Riksdagsutredningens ambitioner om en jämnare arbetsrytm har uppfyllts. Riksdagsutredningen ansåg att den ojämna arbetsrytmen i riksdagen var och under lång tid hade varit ett stort problem.

Riksdagsutredningen eftersträvade att riksdagen skulle få en jämnare arbetsrytm, kunna koncentrera budgetarbetet till hösten och kunna ägna våren åt lagstiftning och ge utrymme för uppföljning och utvärdering. När det gäller att koncentrera budgetarbetet till hösten har vi redan diskuterat den frågan i avsnitt 4.3. Vilka bedömningar gör vi då beträffande de andra aspekterna?

Vi menar att kalenderårsbudget är att föredra framför brutet räkenskapsår. Vår slutsats blir emellertid att Riksdagsutredningens ambitioner om en jämnare arbetsrytm inte har uppfyllts. Propositionerna lämnas i stort antal under mars månad, vilket leder till att arbetet med dessa koncentreras till slutet av varje riksmöte. I kombination med att vårpropositionen kräver mycket arbete för både ledamöter och utskott innebär det att slutet av riksmötet fortsatt är alltför arbetstyngt.

Vår utvärdering har visat att Riksdagsutredningens ambitioner om en jämnare arbetsrytm inte har kunnat uppfyllas. Vi anser därför att inriktningen av riksdagens förändringsarbete bör kunna vägledas av följande:

Utjämna propositionsavlämnandet.

Planera för hela mandatperioden.

Integrera ärendeberedningen med uppföljning och utvärdering.

Koncentrera utskottsberedning och debatter för att undvika upprepningar i samma ämne under ett riksmöte (eller mandatperiod).

Denna inriktning representerar inte några nyheter utan ligger väl i linje med Riksdagsutredningens ambitioner.

När det gäller ett jämnare propositionsavlämnande är vi medvetna om att det pågår ett arbete i Regeringskansliet (i samarbete med riksdagen) med syfte att minska anhopningen av propositioner i mars. I stället bör propositionerna avlämnas under perioden november till och med februari. En sådan förändring skulle dels minska belastningen för oppositionspartierna att skriva följdmotioner under en koncentrerad period, dels göra det möjligt för utskotten och kammaren att arbeta med fler propositioner i början av vårsessionen. För att få en rationellare och jämnare arbetsbelastning i riksdagen anser vi att det är angeläget att de ansträngningar som regeringen gör för att undvika anhopningar av propositioner i riksdagen fortsätter.

Vi menar att den informella dialog mellan regeringen och riksdagens kammare och utskott som förekommer är ett naturligt inslag i planeringen av propositionerna. En sådan dialog ökar möjligheterna för en jämnare arbetsrytm och skapar dessutom bättre flexibilitet, vilket kan vara nödvändigt eftersom propositionsplanering ofta innebär planering under stor osäkerhet.

När det sedan gäller de tre andra uppmaningarna utvecklas dessa idéer i kapitel 7. Vi anser att utskotten i högre grad än vad som är fallet i dag bör kunna planera sin verksamhet för en hel mandatperiod. Utskotten bör välja ut vissa frågor som de sedan ägnar en fördjupad penetrering.

4.7 Författningsregleringen av budgetprocessen

Sammanfattning

Kommitténs bedömning: Vi anser att det behöver göras ändringar i riksdagsordningen för att möta den utveckling som ägt rum när det gäller budgetfrågornas hantering i riksdagen. Vi har emellertid valt att i huvudsak inte lägga fram några förslag med anledning av konstitutionsutskottets uttalanden i samband med införandet av budgetlagen. De bestämmelser som konstitutionsutskottet tog upp är föremål för överväganden inom ramen för det utvecklingsarbete i fråga om den ekonomiska styrningen, VESTA-projektet, som pågår inom Regeringskansliet. Vi anser att det inte är lämpligt att nu föreslå ändringar i bestämmelser som snart kan komma att ändras i viktiga delar utan förutsätter att våra bedömningar om de aktuella bestämmelsernas placering övervägs i samband med beredningen av VESTA-projektets förslag (Ds 2000:63) och de förslag som lagts fram i betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61).

Kommitténs förslag: Vi anser att konstitutionsutskottets bedömningar när det gäller riksdagsordningens tilläggsbestämmelse om den ekonomiska vårpropositionen bör följas upp genom att bestämmelserna ändras så att den ekonomiska vårpropositionen blir obligatorisk. Vi föreslår därför en ändring i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 3.2.1. Bestämmelsen formuleras så att det tydligare framgår att det inte krävs att förslag om tilläggsbudget måste ingå i den ekonomiska vårpropositionen. Vi föreslår också vissa ändringar i 39 och 40 §§ budgetlagen som en följd av förslaget i avsnitt 4.3 att den ekonomiska vårpropositionen inte skall innehålla förslag till utgiftstak eller preliminära ramar för utgiftsområdena.

Vi anser också att regeringsformen i likhet med vad konstitutionsutskottet anfört bör innehålla en bestämmelse som hänvisar till budgetbestämmelserna i riksdagsordningen och budgetlagen. Vi föreslår att den nya bestämmelsen tas in i 9 kap. 11 § regeringsformen och att nuvarande 11-13 §§ betecknas 12-14 §§.

Vi har under vårt arbete kunnat konstatera att ramarna för utgiftsområdena har fått en mer beständig betydelse än som ursprungligen var avsett. Vi föreslår därför en ändring i 5 kap. 12 § riksdagsordningen som slår fast denna ändrade betydelse.

Slutligen föreslår vi att det i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 5.12.1 införs en ny bestämmelse som slår fast att ändringar i fråga om indelningen i utgiftsområden måste beslutas av riksdagen i samband med vårpropositionen.



4.7.1 Vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller riksdagsordningen

Enligt direktiven till Riksdagskommittén bör i den allmänna utvärderingen av den nya budgetprocessen ingå de särskilda frågor med anknytning till budgetprocessen som konstitutionsutskottet och riksdagen ansett bör övervägas och andra närliggande frågor som kan komma att väckas under utredningsarbetets gång. När konstitutionsutskottet behandlade förslaget till lag om statsbudgeten (bet. 1996/97:KU3) aktualiserade utskottet en rad frågor av lagteknisk natur som i huvudsak gäller placering av vissa bestämmelser i riksdagsordningen i stället för i budgetlagen. Det ingår i vårt uppdrag att överväga de frågor som utskottet då väckte.

I Regeringskansliet bedrivs ett utvecklingsarbete av den ekonomiska styrningen inom VESTA-projektet. Det arbetet har bl.a. lett till en rad förslag som finns redovisade i promemorian Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens (Ds 2000:63). Flertalet av de bestämmelser konstitutionsutskottet tagit upp i sitt betänkande om lagen om statsbudgeten kommer att beröras av arbetet i dessa grupper och kan förmodligen behöva ändras för att tillgodose de nya förutsättningar som utredningarna ger. Enligt vår bedömning bör detta arbete inte föregripas. En lämpligare ordning är enligt vår mening att de lagförslag som blir resultatet av VESTA:s arbete och även av de förslag som lagts fram i betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) utformas av regeringen med beaktande av de överväganden som konstitutionsutskottet (bet. 1996/97:KU3) och referensgruppen för utvärdering av budgetprocessen (kapitel 9 i bilaga 4) har gjort.

4.7.2 Den ekonomiska vårpropositionen

I lagstiftningen finns begreppet ekonomisk vårproposition förutom i budgetlagen och instruktionen för Ekonomistyrningsverket bara i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 3.2.1 och då inom parentes som förklaring till uttrycket "förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken och anslag för löpande budgetår".

Konstitutionsutskottet har framhållit att enligt 40 § budgetlagen följer en skyldighet för regeringen att lägga fram en ekonomisk vårproposition för de fall att regeringen avser att i beredningen av förslaget till statsbudget använda sig av tak för statens utgifter eller om riksdagen har beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, medan riksdagsordningen inte föreskriver en skyldighet att lägga fram en ekonomisk vårproposition. Konstitutions-utskottet har ifrågasatt om inte denna skyldighet borde framgå också av riksdagsordningen.

Till detta kommer att Svante Öberg i sin utredning Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61 s. 202) föreslagit att regeringen skall presentera förslag till tilläggsbudget på våren i en separat proposition som lämnas samtidigt med den ekonomiska vårpropositionen. Om förslaget genomförs bör enligt Svante Öberg tilläggsbestämmelsen 3.2.1 ses över.

Enligt Riksdagsutredningen bör tilläggsbudgetförslag framläggas - förutom i början av hösten - i anslutning till vårpropositionen men inget hindrar regeringen från att lägga fram förslag om tilläggsbudget tidigare än den 15 april och således dela upp den ekonomiska vårpropositionen i två delar. Riksdagsutredningen ansåg att det inte fanns behov av en särskild reglering i frågan (försl. 1993/94:TK2 s. 29 och 61).

Med bestämmelserna i 40 § budgetlagen följer en skyldighet för regeringen att avlämna en ekonomisk vårproposition för det fall att regeringen avser att använda sig av utgiftstak eller riksdagen beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden. Eftersom riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 5.12.1 hittills föreskrivit att statsutgifterna skall hänföras till utgiftsområden innebär detta att regeringen enligt budgetlagen har en skyldighet att lägga fram ekonomisk vårproposition. Med hänsyn till den ekonomiska vårpropositionens centrala betydelse är det enligt vår mening inte minst av tydlighetsskäl rimligt att skyldigheten att lägga fram en vårproposition får en rakare och mer direkt reglering i riksdagsordningen. Mot bakgrund av behovet av flexibilitet kan bestämmelsen placeras i tilläggsbestämmelserna. Vi anser i likhet med Riksdagsutredningen att tilläggsbudgetförslag bör framläggas som samlade paket i början av hösten och i anslutning till vårpropositionen men att det inte behövs någon särskild reglering av detta. Bestämmelsen om den ekonomiska vårpropositionen bör därför utformas så att den inte inbegriper förslag om tilläggsbudget.

Därmed ges utrymme för att tillgodose Svante Öbergs förslag om uppdelning av vårpropositionen samtidigt som det inte innebär något ställningstagande till utredningsförslaget.

Vi föreslår således att sista stycket i tilläggsbestämmelsen 3.2.1 får följande lydelse:

Regeringen skall årligen senast den 15 april avlämna proposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (ekonomisk vårproposition).

Vårt förslag i avsnitt 4.3.2 innebär att regeringen inte längre skall lägga fram förslag om preliminära ramar för utgiftsområden i den ekonomiska vårpropositionen. Regeringens skyldighet när det gäller redovisningen i fråga om ramar för utgiftsområden i den ekonomiska vårpropositionen föreskrivs i 39 och 40 §§ budgetlagen. Vårt förslag får beträffande 39 § budgetlagen till följd att paragrafen utgår.

När det gäller 40 § budgetlagen får förslaget till följd att andra stycket bortfaller. Detta stycke gäller riktlinjer i den ekonomiska vårpropositionen för fördelning av statsutgifter på utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget. Bestämmelsen i 40 § budgetlagen kommer då att lyda:

Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i budgetpropositionen.

4.7.3 Regeringsformen

Konstitutionsutskottet har också förordat att en hänvisning görs i regeringsformens 9 kap. om finansmakten enligt följande: "Ytterligare bestämmelser i de ämnen som anges i kapitlets 2-10 §§ meddelas i riksdagsordningen eller i annan lag". Konstitutionsutskottet har därvid hänvisat till att en motsvarande hänvisning finns i 3 kap. regeringsformen om riksdagsval. I regeringsformen finns dessutom en hänvisning till riksbankslagen i 9 kap. 12 §. Med hänsyn till budgetlagens centrala betydelse i budgetprocessen skulle en motsvarande hänvisning på finansmaktens område enligt vår mening vara motiverad även om vissa bestämmelser i budgetlagen förs över till riksdagsordningen. För att en sådan hänvisning i regeringsformen inte skall hindra regeringen att besluta förordningar i anslutning till skilda bestämmelser i budgetlagen bör emellertid en bestämmelse i regeringsformen med hänvisning till riksdagsordningen och budgetlagen ha en annorlunda lydelse:

Ytterligare bestämmelser om riksdagens och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av statsbudgeten meddelas i riksdagsordningen och i särskild lag.

Bestämmelsen bör föras in i 9 kap. regeringsformen som en ny 11 §. Nuvarande 11-13 §§ blir i stället 12-14 §§.



4.7.4 Permanentning av utgiftsramar

I vårt arbete har vi kunnat konstatera att utgiftsramarna fått en ändrad betydelse jämfört med Riksdagsutredningens intentioner. Utgiftsramarna har fått en fortsatt betydelse även efter det att riksdagen i december har fastställt statsbudgeten. Budgetlagens regler om att regeringen skall vidta åtgärder eller föreslå riksdagen åtgärder om utgiftstaket eller utgiftsramarna överskrids ger vid handen att ramarna för utgiftsområdena i praktiken inte längre är att se som ett tillfälligt arrangemang. Så har i regeringens förslag till tilläggsbudgetar genomgående föreslagits att ändringar i anslag och nya anslag förenas med godkännande av ändrade utgiftsramar, och riksdagen har i sina beslut följt denna ordning. Det medför enligt vår mening att utgiftsramarna bör omprövas när riksdagen fattar beslut om nya anslag på tilläggsbudget. Under den tid den nya budgetprocessen tillämpats har förslag till tilläggsbudget för löpande budgetår lagts fram bara i budgetpropositionen och vårpropositionen. Inget torde emellertid hindra vare sig regeringen eller riksdagsutskott att när som helst under pågående riksmöte föra fram ett fristående tilläggsbudget-förslag. Detta kan också enligt gällande regler göras utan att det samtidigt görs en anpassning av utgiftsramarna.

Införandet av utgiftstak har enligt vår bedömning kommit att ställa helt nya krav på att tillkommande utgifter och anslagsöverskridanden finansieras genom besparingar som är direkt inriktade på att minska andra utgifter. Görs inte det finns det risk för att utgiftstaket inte kan hållas eftersom en finansiering med höjda skatter och avgifter leder till att den s.k. budgeteringsmarginalen minskar i motsvarande mån. Genom att utgiftstaket kopplats ihop med utgiftsramarna har dessa fått fortsatt betydelse även efter det att riksdagen i december har fastställt statsbudgeten.

Enligt 4 kap. 5 § riksdagsordningen är det finansutskottet som skall bereda ärenden om ramar för utgiftsområden, och enligt 3 kap. 7 § riksdagsordningen får finansutskottet i ekonomisk-politiskt syfte väcka förslag även i ämne som hör till annat utskotts område. En permanentning av utgiftsramarna skulle medföra att ett beslut som påverkar utgiftsramarna skall förenas med ett beslut om ändrade utgiftsramar. En ordning som innebär att skilda utskott skall lägga fram förslag om anslagshöjning resp. ändrad utgiftsram till kammaren också när det gäller tilläggsbudget kan visserligen ifrågasättas som väl omständlig. Så har när det gäller tilläggsbudgetar i regeringsförslag utarbetats en praxis i enlighet med Riksdagsutredningens uttalanden som innebär att förslaget hänvisas till finansutskottet som inhämtar yttrande från berört utskott.

Intresset av att inte inskränka utskottens möjligheter att ta egna initiativ talar dock enligt vår mening för att inte ändra den formella ordning med skilda beslut i fråga om utgiftsramar respektive anslag inom en utgiftsram som gäller enligt riksdagsordningens nuvarande bestämmelser. Ändring av utgiftsramar tillhör endast finansutskottets beredningsområde. Andra utskott bereder ärenden om anslag inom utgiftsområden som anges i tilläggsbestämmelserna. Om utgiftsramen permanentas förutsätter en höjning eller minskning av ett anslag - utan motsvarande ändring på ett annat anslag inom utgiftsområdet - att även ramen för utgiftsområdet ändras, vilket sker efter beredning i finansutskottet.

Permanenta utgiftsramar förutsätter enligt vår mening en ändring i riksdagsordningen. I enlighet med Riksdagsutredningens utgångspunkt reglerar riksdagsordningen i dag endast beslut om utgiftsramar för närmast följande budgetår. Även om bestämmelsernas nuvarande ordalydelse ger utrymme för tolkningen att utgiftsramarna är att se som permanenta är förarbetena otvetydiga i sin avsikt att det bara är fråga om en tillfällig ordning för höstens budgetbeslut. En anpassning till den i praktiken gällande mer permanenta ordningen kräver därför att det införs en regel om att också tilläggsbudgetarna för löpande budgetår förenas med beslut om godkännande av ändrade utgiftsramar. Vi föreslår att detta kommer till uttryck i ett nytt sista stycke i 5 kap. 12 § riksdagsordningen och i vissa smärre ändringar i det nuvarande sista stycket enligt följande:

"Riksdagen kan genom lag besluta att hänföra statsutgifter till utgiftsområden.

Har riksdagen fattat beslut enligt första stycket, fastställer riksdagen för närmast följande budgetår genom ett särskilt beslut

dels för varje utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå,

dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten.

Beslut om anslag eller andra utgifter i staten för närmast följande budgetår får icke fattas innan beslut fattats enligt andra stycket. Anslag eller andra utgifter i staten fastställs därvid för varje utgiftsområde genom ett särskilt beslut.

Beslut om anslag för löpande budgetår som innebär att en utgiftsram påverkas får icke fattas innan beslut om godkännande av ändrad utgiftsram fattats."



4.7.5 Inhämtande av yttrande från finansutskottet

En permanentning av utgiftsramarna innebär att anslagshöjningar - utan motsvarande anslagsminskningar inom utgiftsområdet - inte kan beslutas utan att utgiftsramarna höjts. Normalt sett bör ärenden som gäller ändring av utgiftsram hänskjutas till finansutskottet för beredning. Frågan om ändring av utgiftsram skulle emellertid i undantagsfall tänkas kunna komma upp även i andra utskott, med anledning av följdmotion eller genom utskottsinitiativ.

Mot bakgrund av att finansutskottet enligt 4 kap. 5 § riksdagsordningen skall bereda ärenden om utgiftsramar kan det enligt vår mening förutsättas att fackutskottet aktualiserar frågan hos finansutskottet, antingen genom att frågan överlämnas till finansutskottet eller ett yttrande från finansutskottet inhämtas. Vi förutsätter att fackutskottet följer finansutskottets synpunkter när det gäller förändring av utgiftsram. Vi är i nuläget därför inte beredda att föreslå lagändringar för att säkerställa att yttranden från finansutskottet inhämtas i vederbörlig ordning.

4.7.6 Förteckning över anslagsämnen inom utgiftsområdena

I konstitutionsutskottets betänkande 1995/96:KU21 finns i bilaga 1 ett förslag till indelning av budgeten i utgiftsområden. I bilagan finns en förteckning över verksamheter, bidrag och myndigheter m.m. fördelade på utgiftsområden. Två hemställanspunkter i betänkandet, som godtogs av riksdagen, gällde godkännande av förteckningen. Lagreglerat är dock bara vilka utgiftsområden som skall finnas och hur de skall benämnas (5.12.1 riksdagsordningen).

Mot bakgrund av den osäkerhet som tycks finnas om vad som gäller beträffande ändringar i fråga om vad utgiftsområdena bör innefatta anser vi att det finns skäl att reglera frågan i riksdagsordningen. En lämplig ordning är att regeringen i vårpropositionen lämnar förslag till ändringar i indelningen och att ändringarna fastställs av riksdagen. De ändringar vi då avser är de som behövs för att utgiftsområdesindelningen skall vara förenlig dels med riksdagsordningen, dels med riksdagsbeslutet om ämnesförteckning. Samma skäl som gäller för regeringens förslag gör sig enligt vår mening gällande också i fråga om motioner. Alla förslag om utgiftsändringar som kräver ändringar i riksdagsordningen eller i den förteckning i KU-betänkandet som riksdagen ställt sig bakom med de ändringar som redan genomförts bör således beslutas under våren. Det ter sig enligt vår mening knappast rimligt att ha en ordning som innebär att hela ämnesförteckningen bifogas propositionen eller utskottsbetänkandet varje år. Det borde vara tillräckligt att bara ändringarna redovisas. Det kan vara lämpligt att med några års mellanrum - beroende på antalet ändringar - som bilaga till propositionen eller betänkandet foga en fullständig förteckning. Vi föreslår att det införs en reglering genom ett nytt sista stycke i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 5.12.1 enligt följande:

Beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som skall innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut om den ekonomiska vårpropositionen.



4.8 Vissa utestående frågor

Den statliga budgetprocessen är stadd i ständig förändring. I budgetpropositionen för 2001 introducerades begreppet politikområden i statsbudgeten. I Regeringskansliet pågår ett omfattande arbete, bl.a. inom ramen för VESTA-projektet och som en följd av de förslag som lämnades av Utredningen om utvärdering av budgetprocessen. Detta arbete kan förväntas leda till förslag från regeringen om ytterligare förändringar. Det finns av denna anledning skäl att framöver fortsätta arbetet inom Riksdagskommittén med frågor som har anknytning till de effekter som politikområdena och övergången till kostnadsbudgetering kan få för riksdagen. Till dessa frågor hör förändringarnas effekter för rambeslutsmodellen och utskottsindelningen, men också andra frågor kommer i sammanhanget att bli aktuella att behandla. Inriktningen av detta arbete bör vara att slå vakt om och stärka riksdagens grundlagsfästa finansmakt.

5 Riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering

5.1 Inledning

År 1993 utpekade Riksdagsutredningen de ändrade styrformerna - främst införandet av mål- och resultatstyrningen i förvaltningen - och kraven på minskad resursförbrukning och ökad effektivitet i den offentliga sektorn som skäl för att riksdagen borde ges en mera aktiv roll i granskningen och kontrollen av den statliga verksamheten.

I direktiven för Riksdagskommitténs arbete konstaterade talmanskonferensen att riksdagen i stor enighet våren 1994 uttalat att uppföljning och utvärdering är en viktig uppgift för utskotten. Trots de aktningsvärda insatser som hittills gjorts konstaterades att denna nya inriktning ännu inte fått ordentligt genomslag i riksdagens arbete. En utvärdering och översyn av utskottens verksamhet beträffande uppföljning och utvärdering bör därför komma till stånd, anfördes det. I direktiven uttalades att Riksdagskommittén skall kartlägga och analysera riksdagens nuvarande former, hittillsvarande arbete och resurser för uppföljning, utvärdering och kontroll. I uppdraget ingick även att utvärdera utskottens samarbete med Riksdagens revisorer och riksdagens utredningstjänst samt användningen av de särskilda resurser som avsatts till utskotten och revisorerna för utskottens arbete. Vidare skall, sades det, Riksdagskommittén finna metoder för att utveckla utskottens arbete med uppföljning och utvärdering och utifrån gjorda analyser överväga behovet av förändringar i riksdagens och utskottens arbetsformer i syfte att stärka riksdagens uppföljning och kontroll av beslut och granskning av regering och förvaltning.

I enlighet med direktiven har vi utsett en parlamentarisk referensgrupp med uppgift att fortlöpande delta i utredningsarbetet. Kommittén har också haft biträde av en expertgrupp under riksdagsdirektörens ledning. Ett omfattande kartläggningsarbete har genomförts. Huvudsyftet har varit att undersöka hur stort genomslag Riksdagsutredningens förslag om uppföljning och utvärdering haft. 39 av 65 tillfrågade ledamöter har besvarat en enkät med frågor om uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Intervjuer har genomförts med ett urval riksdagsledamöter och med företrädare för utskotts- och partikanslier. Kartläggningar har genomförts av resursläget hos utskotten och riksdagens utredningstjänst samt hur de särskilt avsatta resurserna hos Riksdagens revisorers kansli för utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet har använts. En genomgång har vidare gjorts av vilka större uppföljningar och utvärderingar som utskotten har genomfört under åren 1993-2000. Utskottens produktion av betänkanden under de senaste åren har kartlagts, liksom bl.a. antalet yrkanden och reservationer i utskottsbetänkanden. Förekomsten av och innehållet i resultatinformation i utskottsbetänkanden har analyserats, liksom riksdagens sätt att behandla resultatredovisningar från regeringen. Ett seminarium har avhållits med företrädare för Regeringskansliet i syfte att bl.a. få synpunkter på utskottens sätt att redovisa synpunkter på regeringens resultatinformation.

Referensgruppen överlämnade sin rapport till kommittén i juni 2000.

Rapporten återfinns som bilaga 5 till detta betänkande. För mer ingående bakgrundsbeskrivningar och redovisningar av genomförda kartläggningar hänvisas till denna bilaga.

5.2 Riksdagen och de nya styrformerna

Sammanfattning

Den statliga styrningen har under 1990-talet byggts upp kring mål- och resultatstyrningen. Styrmodellen förutsätter ett flöde av styr- och kontrollinformation.

För att tillhandahålla nödvändig information som underlag för kontroll och styrning krävs uppföljning och utvärdering. Uppföljning och utvärdering sker i olika former.

Under 90-talet har den statliga styrningen byggts upp kring mål- och resultatstyrningen. Att denna styrform skall tillämpas i staten har kodifierats genom införandet av lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Där sägs att regeringen för riksdagen skall redovisa mål och resultat på olika områden.

Begreppet mål- och resultatstyrning indikerar att det handlar om en relation mellan ett önskat tillstånd (mål) mot vilket styrningen skall inriktas och ett resultat som i högre eller lägre grad avviker från detta mål. Med hjälp av uppföljning och utvärdering skall resultatet kontrolleras och avvikelsen bedömas i förhållande till det uppsatta målet.

Det centrala i mål- och resultatstyrningen är att åstadkomma en fungerande styrkedja - från högsta till lägsta nivå - med hjälp av tydliga mål som formuleras på olika nivåer och en verifierbar resultatredovisning av uppnådda resultat som levereras från de styrda till de styrande. Styrkedjan måste alltså förses med information som fungerar styrande och information som innehåller kontroll av resultatet i syfte att bedöma måluppfyllelsen. Kort sagt kan man tala om att styrmodellen förutsätter ett flöde av styr- och kontrollinformation. De väsentliga begreppen i styrmodellen är alltså styrning och kontroll.

Formella krav ställs numera på myndigheterna att upprätta årsredovisningar med både resultatredovisningar och resultat- och balansräkningar. Revisionen har getts en förstärkt ställning; alla årsredovisningar revideras av Riksrevisionsverket (RRV), revisionsberättelserna underställs regeringen och de viktigaste iakttagelserna i revisionen anmäls av regeringen till riksdagen. Denna förvaltningspolitiska utveckling har bekräftats bl.a. genom införandet av budgetlagen. I denna lag sägs (2 §) att regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. I 44 § i samma lag fastslås att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § RF står till regeringens disposition.

För att tillhandahålla nödvändig information som underlag för kontroll och styrning krävs uppföljning och utvärdering. En uppföljning kan definieras som en relativt okomplicerad efterhandskontroll som normalt är fri från värderingsmoment. Uppföljning sker lämpligen återkom-mande och systematiskt.

Definitionen på utvärdering är att den inkluderar en analys samt någon form av bedömning eller värdering i förhållande till resultatet av en viss åtgärd, verksamhet eller norm. En utvärdering är en djupgående och relativt sett arbetskrävande specialstudie. Huvudfrågan i uppföljningar kan sägas vara "Vad har hänt?". I utvärderingarna ställs orsaksfrågan i centrum, dvs. "Varför har något hänt?". Utvärdering är alltså en mer krävande undersökningsmetod som tar sikte på t.ex. effektbedömningar; teknikarsenalen för att genomföra utvärderingar är omfattande. Uppföljning däremot är en fortgående verksamhet som fokuserar på utfallet av en löpande produktion och som inte har ambitionen att förklara (däremot kan uppföljningar bilda underlag för hypoteser om orsakssamband).

Utvärderingstraditionen i Sverige är lång (t.ex. det offentliga utredningsväsendet), och i staten finns förhållandevis goda resurser för utvärdering. Revisionen - alltså de nuvarande två revisionsorganen Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket (RRV) - täcker med sin uppföljnings- och utvärderingsverksamhet tillsammans hela kedjan från regeringen och ner till olika delar av förvaltningen. Myndigheterna följer upp och utvärderar den verksamhet som de har ansvar för, liksom också den egna interna effektiviteten.

Regeringen genomför också uppföljningar och utvärderingar via speciella myndigheter och genom särskilda, riktade uppdrag till vissa myndigheter. Uppföljningar fullgörs löpande dels av särskilda tillsynsmyndigheter (t.ex. Kemikalieinspektionen, Statens kärnkraftinspektion, Finansinspektionen, Yrkesinspektionen), dels via särskilda utvärderingsmyndigheter (t.ex. Statens skolverk, Högskoleverket, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering).

Även i riksdagsutskottens beredningsarbete förekommer uppföljning och utvärdering av fattade beslut. I detta kapitel presenteras i korthet inriktningen på utskottens uppföljningsarbete och på vilket sätt de har organiserat sig för denna uppgift. Vidare lämnas uppgifter om i vilken omfattning utskotten har utnyttjat resurser hos kansliet vid Riksdagens revisorer, liksom hos riksdagens utredningstjänst, för uppföljnings- och utvärderingsändamål. Den fullständiga redovisningen av dessa kartläggningar återfinns i bilaga 5.



5.3 Riksdagens resurser för uppföljning och utvärdering

Sammanfattning

År 1993 bildades i enlighet med Riksdagsutredningens förslag en särskild metodgrupp bestående av tjänstemän med uppgift att stödja utskotten i deras arbete med uppföljning och utvärdering - den s.k. utvärderingsgruppen. Gruppen har under de sex åren arrangerat en rad utbildningsinsatser - riktat både mot tjänstemän och folkvalda.

Särskilt avsatta medel har funnits sedan budgetåret 1993/94 för att stödja utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete. Den ekonomiska ramen uppgick det första budgetåret till 500 000 kr och därefter till ca 1 miljon kronor per år. Dessa medel har endast delvis tagits i anspråk av utskotten.

I detta avsnitt redovisas vidare resurserna hos utskotten, Riksdagens revisorer och riksdagens utredningstjänst.

5.3.1 Den särskilda utvärderingsgruppen - verksamheten under åren 1993-1999

På Riksdagsutredningens förslag tillsattes en utvecklingsgrupp för att i ett inledande skede stödja utskotten i arbetet med uppföljning och utvärdering.

Gruppen bestod av företrädare för utskottens kanslier, förvaltningskontoret (utredningstjänsten och personalenheten) och Riksdagens revisorers kansli. Gruppen skulle fortlöpande avrapportera till talmanskonferensen hur verksamheten utvecklades och vid behov komma med förslag till förändringar av utvecklingsarbetet.

Inledningsvis stod utvärderingsfrågorna i fokus för de utbildningsinsatser som genomfördes medan betoningen senare koncentrerats på uppföljningsfrågor. Gruppen har under de sex åren genomfört en rad utbildningsinsatser - riktat både mot folkvalda och tjänstemän. Under utvecklingsarbetet har utvärderingsgruppen svarat för en fortlöpande intern information till främst utskottskanslierna. Lägesrapporter om utvärderingsgruppens arbete och bedömning av genomslaget för uppföljnings- och utvärderingsarbetet i riksdagen har avlämnats till talmanskonferensen åren 1994-1997.

Budgetåret 1993/94 avsatte riksdagen särskilda resurser för externa utredningsinsatser i utskottens regi liksom för gemensamt utvecklingsarbete och viss utbildning av utskottens personal. Den ekonomiska ramen uppgick det första budgetåret till 500 000 kr och därefter till ca 1 miljon kronor per år. Utvärderingsgruppen har fungerat som ett beredningsorgan i detta sammanhang. Dessa medel har endast delvis tagits i anspråk av utskotten.

I utredningsarbetet har vi genomfört intervjuer med medlemmarna i utvärderingsgruppen. En rad synpunkter på utvecklingsarbetet framkom under dessa intervjuer. Som nyss nämndes koncentrerades de inledande utbildningsinsatserna till utvärderingsmetodik. Denna upplevdes av många som alltför avancerad och teknisk, vilket kan ha verkat avskräckande på delar av utskottskanslierna. Ett problem var att omsätta teori och metodik i praktiskt arbete på utskottsnivå. Det har varit och är svårt att få i gång ett reguljärt uppföljnings- och utvärderingsarbete. I intervjuerna anförs flera orsaker till detta förhållande. Bland annat sägs att ledamöterna inte är intresserade - politiker vill se framåt, ej bakåt. Uteblivna initiativ från politikerna ledde i många fall till inaktivitet vid kanslierna. Det fanns vidare inga formella regler om att utskotten skulle utföra dessa uppgifter som inte heller ansågs ingå i det ordinarie arbetet. Flera utskottskanslier ansåg sig inte ha tid, resurser eller kompetens för uppföljnings- och utvärderingsarbete. Det var svårt att ena utskotten om att följa upp kontroversiella frågor och dra gemensamma slutsatser. Trots svårigheterna konstateras att hälften av utskotten kommit i gång med uppföljningsaktiviteter - i de flesta fall på initiativ från utskottskansliernas sida.

Ett problem som påtalas i intervjuerna var att det inte fanns några direkta, formella direktiv för utvärderingsgruppens arbete förutom det som kortfattat nämndes i Riksdagsutredningens betänkande.

Gruppens uppgift var att initiera en process - inte att bedriva det konkreta uppföljnings- och utvärderingsarbetet. I intervjuerna påpekas också att utvärderingsgruppens arbete hela tiden sågs som en försöksverksamhet och att ingen tog ställning till eller ansvar för hur verksamheten skulle permanentas. Om en "utvärderingsgrupp" eller "metodenhet" skall finnas i riksdagen framöver understryks att den måste ha stöd från såväl den politiska som den administrativa ledningen i riksdagen för att kunna tjäna som en kraftfull "motor" i utvecklingsarbetet. Den bör ha en formell status och kunna utfärda rekommendationer till utskotten. Denna "enhet" skall inte ha en överprövande funktion utan vara helt rådgivande.

Vi tar inte ställning till dessa synpunkter nu, utan de slutsatser som kommittén drar av de genomförda undersökningarna redovisas i avsnittet 5.7 om en förbättrad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet i riksdagen.

5.3.2 Resurser hos utskotten

En kartläggning har genomförts av de resurser som utskotten har till förfogande för sitt beredningsarbete. Kartläggningen har omfattat bemanning, utbildningsnivåer och ålder vid utskottskanslierna under åren 1993-1999.

Utskottsorganisationen har 4,5 fler anställda år 1999 jämfört med år 1993, en ökning med 4,6 % från 98,5 till 103 anställda. Antalet anställda i riksdagen har under perioden ökat med 18 % från 446 till 527 anställda.

Beträffande utbildningsbakgrund finns inom utskottskanslierna en övervikt av jurister i föredragandekategorin. Av 52 föredragande har 31 personer jur. kand. examen. Även bland kanslicheferna dominerar personer med juridisk utbildning.

När det gäller de personella resurserna kan en jämförelse göras med Regeringskansliet (RK) och utrikesförvaltningen.

Inom Regeringskansliet kan noteras en större tillväxt av antalet anställda jämfört med riksdagen. Sammanlagt arbetade år 1999 ca 4 500 personer inom RK. Motsvarande siffra år 1993 var ca 3 500 personer, en ökning med ca 1 000 personer eller 28 %. Mellan åren 1993 och 1999 ökade antalet tjänstemän inom Regeringskansliet (exkl. UD) med 821 personer eller 39 %. Kategorin departementssekreterare och departementsråd ökade från 641 personer år 1993 till 1 099 personer år 1999. Ökningen är 458 personer eller 71 %. Även inom utrikesförvaltningen har handläggarkategorin vuxit i omfång, från 788 personer år 1993 till 1 029 personer år 1999, en ökning med 241 personer eller 31 %.

Bakgrunden till Regeringskansliets personaltillväxt är ökade arbetsuppgifter bl.a. föranledda av EU-medlemskapet och övergången till mål- och resultatstyrning. Men även för riksdagens vidkommande har detta inneburit en ökad arbetsbelastning. Frågan kan ställas om förutsättningarna för riksdagen att utöva sin kontrollmakt - mot bakgrund av en i förhållande till Regeringskansliet mer ojämlik tillgång till personalresurser - har försämrats jämfört med läget år 1993.



5.3.3 Resurser hos Riksdagens revisorer

Riksdagsutredningen ansåg att utskotten själva bör följa upp och utvärdera resultat i verksamheter inom respektive utskotts beredningsområde. För detta föreslogs en ny form för samverkan på kanslinivå mellan utskotten, riksdagens utredningstjänst och Riksdagens revisorer. Utredningen föreslog att ökade resurser skulle tillföras Riksdagens revisorers kansli i syfte att disponeras av utskotten för uppföljning och utvärdering. Förslaget omfattade en utbyggnad av Riksdagens revisorers kansli med två enheter, motsvarande 18 fasta tjänster och medel motsvarande 2 revisionsdirektörstjänster för inlåning av personal. Av detta personaltillskott skulle utskotten ges möjlighet att disponera resurser motsvarande 5 helårstjänster. Här förutsåg utredningen en stegvis utbyggnad av Riksdagens revisorers kansli med början budgetåret 1994/95 och som föreslogs vara avslutad budgetåret 1996/97.

Denna utbyggnad kom emellertid inte till stånd. I konstitutionsutskottets betänkande (bet. 1993/94:KU18) om Riksdagsutredningens förslag ställde sig utskottet bakom de principer för en förstärkning av revisionen som utredningen föreslagit, men förklarade samtidigt att utskottet inte var berett att ta ställning till den slutliga omfattningen av resurstillskottet till Riksdagens revisorer. I betänkandet föreslog utskottet att frågan om utvecklingen av relationen mellan Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket borde utredas ytterligare. En sådan utredning, menade utskottet, skulle snarast presenteras för riksdagen. Mot denna bakgrund ansåg utskottet att tillskottet till Riksdagens revisorer borde begränsas till sex tjänster.

När finansutskottet hösten 1994 behandlade (bet. 1994/95:FiU7) en framställning från Riksdagens revisorer om ett förstärkt anslag för budgetåret 1994/95 om drygt två miljoner kronor påpekade utskottet att Riksdagsutredningen inte lämnat något förslag till finansiering av utbyggnaden av Riksdagens revisorers kansli. Mot denna bakgrund förordade utskottet en förstärkning av anslaget detta budgetår (1994/95) på tilläggsbudget med 1 miljon kronor - ett belopp motsvarande fyra tjänster - och anförde att det borde ankomma på Riksdagens förvaltningskontor att finna vägar för en permanent finansiering av tillskottet till revisorerna. Någon möjlighet till finansiering inom finansutskottets eget beredningsområde hade inte stått att finna.

I en skrivelse till konstitutionsutskottet i december 1994 hemställde finansutskottet att konstitutionsutskottet föreslår riksdagen att hålla inne 1 miljon kronor på anslaget för Riksdagens förvaltningskostnader i syfte att finansiera utbyggnaden av revisorernas kansli med fyra tjänster. I betänkandet (bet.

1994/95:KU28) med anledning av skrivelsen från finansutskottet anförde konstitutionsutskottet att utskottet inte hade någon erinran mot att utbyggnaden av revisorernas kansli under budgetåret 1994/95 begränsades till att avse högst fyra tjänster på halvårsbasis och att denna utbyggnad finansieras genom att 1 miljon kronor hålls inne på anslaget för riksdagens förvaltningskostnader. Men konstitutionsutskottet underströk att detta inte fick innebära att de medel som står till förfogande för utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet minskades. När det gällde finansieringen på längre sikt hade konstitutionsutskottet ingen annan uppfattning än den som Riksdagens revisorer och finansutskottet hade gett uttryck för, nämligen att detta borde ske genom besparingar inom statsförvaltningen i övrigt. Dock borde, menade konstitutionsutskottet, den fortsatta utbyggnaden av Riksdagens revisorers kansli prövas av den utredning av revisionsverksamheten som riksdagen på konstitutionsutskottets förslag hade beslutat om.

Den utredning som så småningom lämnade förslag på området - Revisionsutredningen - föreslog i oktober 1997 att den årliga resursramen för Riksdagens revisorer borde utökas med 5 miljoner kronor och finansieras genom omdisponeringar inom utgiftsområdena 1 och 2. I betänkandet (1997/98:KU27) förordade konstitutionsutskottet en sådan förstärkning, men ansåg att utbyggnaden borde delas upp på tre år (åren 1999-2001). Riksdagen beslutade i enlighet med konstitutionsutskottets förslag.

5.3.4 Resurser hos riksdagens utredningstjänst

Riksdagsutredningen föreslog att ett närmare samarbete skulle etableras mellan utskotten och utredningstjänsten i arbetet med uppföljning och utvärdering. Utredningstjänsten skulle enligt utredningen främst komma att medverka i uppföljningsarbete. Begränsade uppföljningsprojekt skulle utredningstjänsten själv ta ansvar för, medan mer omfattande uppföljningar föreslogs ske i samverkan med och under ledning av utskotten. Även samverkansprojekt mellan Riksdagens revisorers kansli och utredningstjänsten nämndes. I sammanhanget betonades dock att tyngdpunkten i utredningstjänstens verksamhet även fortsättningsvis skulle vara service åt ledamöter och partikanslier. Några särskilda resurser för utredningstjänsten att ge detta stöd till utskotten avsattes inte.

Utredningstjänsten har för närvarande 29 heltidstjänster, och en budget som uppgår till ca 12,6 miljoner kronor. Drygt 90 % av denna summa är lönekostnader. Inom utredningstjänsten är kategorin jurister liten: ca 12 % av de akademiskt utbildade har juristbakgrund. Här dominerar i stället ekonomer och samhällsvetare.

Ett nytillskott i utredningstjänstens verksamhet är inrättandet av ett särskilt budgetkontor, vilket skedde år 1997. Kontoret bildades som en följd av ökade krav från ledamöter och partikanslier att kunna få hjälp med mer avancerade budgetberäkningar. I dag arbetar fem ekonomer på kontoret. Kontorets tillkomst har förbättrat riksdagens möjligheter att med hjälp av speciell kompetens och datoriserade analysmodeller göra kvalificerade budget- och skatteberäkningar. Detta ger ett stöd till partierna i arbetet med att ta fram alternativ till regeringens budgetförslag.



5.4 Utskottens beredningsområden och arbete

Sammanfattning

Ett flertal mer eller mindre omfattande förändringar av departementsindelningen har genomförts, medan utskottsorganisationen och utskottens beredningsområden genomgått jämförelsevis små förändringar. Den politikområdesindelning som presenterades i budgetpropositionen år 2000 skär i vissa fall genom såväl utgiftsområdesindelningen som utskottsindelningen. En konse-kvens av detta förhållande är att mål och resurser inte bereds av samma utskott.

Antalet propositioner har under perioden 1992-2000 minskat med närmare 45 % medan antalet utskottsbetänkanden nästan halverats. Utvecklingen av antalet motioner och reservationer följer en inte lika tydlig trend. En orsak till det minskade antalet betänkanden är införandet av den nya budgetprocessen 1997 som inneburit att utskotten endast lämnar ett budgetbetänkande per utgiftsområde.

5.4.1 Utskottens och departementens beredningsområden

Sedan år 1971 har ett flertal mer eller mindre omfattande förändringar av departementsindelningen genomförts, medan utskottsorganisationen och utskottens beredningsområden genomgått jämförelsevis små förändringar. Budgetreformen med en ny budgetprocess och indelningen av budgeten i utgiftsområden har bidragit till en mer sammanhållen budgetbehandling ur riksdagens perspektiv och att vissa gränsdragningsproblem inom utskottsorganisationen klarats ut. Fördelningen mellan utskotten av ansvaret för lagstiftningen följer bestämmelserna om utskottens beredningsområden i riksdagsordningen. När det gäller ansvaret för utgiftsområden är dessa entydigt definierade i riksdagsordningen; varje utskott har ett samlat ansvar för sina utgiftsområden. Dock finns det i vissa fall gråzoner i gränsdragningen mellan utskotten som mer har att göra med avgränsningen inom ramen för sådana politikområden som spänner över flera av utskottens utgifts- och beredningsområden. Det finns också exempel på delat ansvar mellan utskott vad gäller lagstiftning och anslag, t.ex. mellan lagutskottet och näringsutskottet beträffande konsumentpolitiken.

Det stora antalet förändringar som ägt rum på regeringssidan när det gäller departementens ansvarsområden och de förhållandevis små korrigeringar som genomförts i utskottsorganisationen har lett till att många departement nu har gränsytor mot flera utskott. Den senaste omorganisationen av Regeringskan-sliet hösten 1998 har ytterligare minskat följsamheten mellan utskott och departement.

Regeringskansliet består i dag av 10 departement samt Statsrådsberedningen och Regeringskansliets förvaltningsavdelning. I riksdagen finns 16 utskott. Alla departement har gränsytor mot flera utskott inom ramen för beredningsansvaret inom respektive utgiftsområde. Finansdepartementet har kontaktytor mot sju utskott, Social- och Justitiedepartementen mot fem utskott, Kultur- och Näringsdepartementen mot fyra utskott vardera. Från riksdagens sida sett har många utskott kontaktytor mot flera departement. Den politikområdesindelning som presenterades i budgetpropositionen år 2000 skär i vissa fall genom såväl utgiftsområdesindelningen som utskottsindelningen. En konsekvens av detta förhållande är att mål och resurser inte bereds av samma utskott.

Finansutskottet har under hösten 2000 tagit upp detta förhållande till behandling (bet. 2000/01:FiU1 s. 277-278). För att riksdagen, skriver utskottet, skall kunna ta till vara de potentiella fördelarna med politikområden är det viktigt att politikområdesindelningen anpassas till riksdagens arbetsformer. I nuläget är utgiftsområden den övergripande indelningsprincipen. Politikområdesindelningen skär emellertid genom såväl utgiftsområdesindelningen som utskottsindelningen. Det har, påpekar utskottet, varit en styrka med indelningen i utgiftsområden att dessa inte har delats mellan flera utskott. Utskottets uppfattning är att på sikt bör politik- och utgiftsområdena bringas i större överensstämmelse med varandra.

Det kan antingen ske, sägs det, genom att utgiftsområdena helt ersätts av politikområden, eller att politikområdena inordnas under utgiftsområdena på ett sådant sätt att de inte skär över flera utgiftsområden. Sammanfattningsvis anser utskottet att indelningen i politik-områden kan ge förutsättningar för bättre formulerade mål inom ramen för resultatstyrningen. Det är, menar utskottet, nödvändigt att regeringen i det fortsatta utvecklingsarbetet beaktar konsekvenserna för riksdagen av indelningen i politikområden.

5.4.2 Utskottens arbete

Följande sammanställning visar på antalet propositioner och motioner som utskotten haft att hantera under riksmötena 1992/93-1999/2000 samt antalet utskottsbetänkanden och reservationer.

Propositioner och skrivelser Motioner Utskottsbetänkanden Reservationer 1992/93 267 3 667 500 1 330 1993/94 254 3 029 512 2 113 1994/95 231 2 969 436 2 332 1995/96 232 735* 315 1 569 1996/97 178 2 951 283 2 400 1997/98 190 3 272 348 3 391 1998/99 147 2 513 256 2 077 1999/2000 147 3 211 271 2 437 * Ingen allmän motionstid förekom under verksamhetsåret 1995/96 med anledning av omläggning till kalenderårsbudget med början år 1997.

Antalet propositioner minskade under sjuårsperioden med närmare 45 % medan antalet utskottsbetänkanden nästan halverats. Utvecklingen av antalet motioner och reservationer följer en inte lika tydlig trend. Orsaken till det minskade antalet betänkanden är bl.a. införandet av den nya budgetprocessen 1997 som bl.a. inneburit att utskotten endast lämnar ett budgetbetänkande per utgiftsområde och att flera utgiftsområden i en del fall behandlas i ett och samma betänkande.

I syfte att närmare analysera utskottens arbete med propositioner, skrivelser och motioner har riksdagens utredningstjänst genomfört en närmare genomgång av de betänkanden som avlämnades under åren 1995/96-1998/99. I kartläggningen återfinns uppgifter om antal motionsbetänkanden, yrkanden, reservationer m.m. I bilaga 5 finns en utförlig redovisning av denna kartläggning.

Under de fyra åren har ca 1 200 betänkanden tagits fram inom utskottsorganisationen vilket innebär att varje utskott tagit fram i genomsnitt ca 75 betänkanden eller 19 betänkanden per år. I dessa betänkanden har under denna tid behandlats ca 33 000 motionsyrkanden, i medeltal ca 8 300 yrkanden per år. Per utskott innebär dessa medeltal ca 2 060 yrkanden på fyra år och ca 520 yrkanden per år. I genomsnitt behandlas ca 28 yrkanden per betänkande.

Spännvidden mellan utskotten är mycket stor. Medianvärdet för verksamhetsåret 1998/99 ligger på 460 yrkanden och för 1997/98 på 750 yrkanden per utskott. Av de betänkanden som förelagts kammaren under perioden har ca 225 varit motionsbetänkanden och ca 820 betänkanden föranledda av propositioner och skrivelser från regeringen samt förslag och redogörelser från Riksdagens revisorer. Under perioden 1995/96-1998/99 hade kulturutskottet störst andel motionsbetänkanden (63%) följt av bostadsutskottet (42%), utbildningsutskottet och miljö- och jordbruksutskottet (båda 38%) och socialutskottet (35 %). Utrikesutskottet hade den största andelen propositionsbetänkanden under perioden (87 %) följt av skatteutskottet (82 %), trafikutskottet (81 %), justitieutskottet (78 %) och försvarsutskottet (77 %).

Under den nämnda perioden beredde utskotten ca 33 000 motionsyrkanden.

Flest antal yrkanden hade socialutskottet med ca 3 500 yrkanden, följt av miljö- och jordbruksutskottet med ca 3 400 yrkanden och finansutskottet med ca 3 000 yrkanden. Minst antal yrkanden hade försvarsutskottet (ca 850 yrkanden) och lagutskottet (ca 800 yrkanden).

När det gäller antalet reservationer i betänkandena är spännvidden stor mellan utskotten. Genomsnittet under den undersökta perioden ligger för de utskott som skriver flest reservationer på 22 reservationer, medan motsvarande siffra för de utskott som skriver minst reservationer ligger på 5 reservationer.

I undersökningen ingick också att kartlägga antalet sammanträden och sammanträdestider. Riksmötet 1998/99 avhölls totalt 540 utskottssammanträden. Det kan även här konstateras att spännvidden är mycket stor mellan utskotten. Längst sammanträdestid hade UU med 101 timmar och lägst tid hade SkU med 15 timmar. Under verksamhetsåret 1998/99 sammanträdde KU 72 gånger medan LU, SkU, TU och UbU sammanträdde 23 gånger. Den genomsnittliga sammanträdestiden för samtliga utskott under perioden 1995/96-1998/99 var 49 timmar per verksamhetsår.

Undersökningen visar också att utskotten arbetar med ca 80 fasta ämnesområden som frekvent återkommer. Den fasta produktionen domineras av motionsbetänkanden. Men det bör samtidigt erinras om att många väsentliga politikområden regelmässigt har behandlats i samband med budgetpropositionen under den studerade perioden. Under samma period avhölls ca 50 offentliga utfrågningar, förutom KU:s granskningsutfrågningar.

Under dessa 80 ämnesområden finns ett brett spektrum politiska spörsmål och möjliga frågeställningar om hur statens styrning utövas och de styrmedel som staten använder sig av.

5.5 Vad och hur har riksdagen följt upp och utvärderat?

Sammanfattning

27 rapporter har publicerats i serien Utredningar från riksdagen (URD) under perioden 1993-1999. Fyra utskott har arbetat och arbetar fortfarande med särskilda uppföljningsgrupper. Men även andra modeller för det praktiska uppföljnings- och utvärderingsarbetet finns inom utskotten.

Utskottens efterfrågan på biträde från Riksdagens revisorers kansli för uppföljning och utvärdering har varit av tämligen begränsad omfattning. Mer omfattande uppföljningsuppdrag från utskotten till riksdagens utredningstjänst är ovanliga.

I en rapport som Ekonomistyrningsverket tagit fram dras slutsatsen att resultatstyrningsreformen för närvarande har ett begränsat genomslag i riksdagen. Riksdagens utredningstjänst finner också att resultatinformationen i liten utsträckning kom till användning i utskottens ställningstaganden i budgetbetänkanden hösten 1999.

Arbetet med uppföljning och utvärdering redovisas mycket olika i utskottens verksamhetsberättelser.



5.5.1 Uppföljnings- och utvärderingsinformation som utskotten tagit fram under åren 1993-1999

Utredningar från riksdagen (URD)

På initiativ av utvärderingsgruppen och som ett led i utvecklingen av uppföljnings- och utvärderingsarbetet startades under riksmötet 1993/94 en rapportserie med titeln Utredningar från riksdagen (URD). Sammanlagt har 27 rapporter publicerats i serien under perioden 1993-1999. De rapporter som publicerats i URD-serien kan schematiskt delas in i tre huvudkategorier.

Den första rapportkategorin består av dokumentation från utskottens seminarier eller utfrågningar samt en enkät (7 rapporter). Den andra består av kartläggningar (7 rapporter) medan den tredje kategorin förutom kartläggningar även innehåller analyserande avsnitt (13 rapporter). Huvuddelen av rapporterna kan sägas vara uppföljningar medan ett mindre antal i den tredje kategorin även innehåller utvärderande element.

Själva utredningsarbetet har utförts av utskottskanslierna, externa konsulter och forskare, personal från Riksdagens revisorers kansli, utredningstjänsten samt i ett fall av olika enheter inom riksdagen. Expertrapporterna och de rapporter som kommer från revisorernas kansli är uteslutande inriktade på kartläggning och analys, dvs. den mest arbetskrävande rapportkategorin. Fördelningen förefaller logisk; utskottskanslierna har resurser att genomföra vissa kartläggningar och att dokumentera t.ex. hearingar, men har inte arbetsmässigt utrymme, och ibland ej heller kompetens, att genomföra mer krävande utredningar. Den typen av studier läggs därför ut på utomstående utförare.

Det bör nämnas att det finns ett antal utredningar som utskotten genomfört som inte redovisats i URD-serien.

I regel har resultatet av utredningarna använts som ett breddat och fördjupat underlag i beredningen av propositioner. Det finns även exempel på att utredningsresultat legat till grund för utskottsinitiativ utan något direkt samband med något regeringsförslag, eller utgjort grund för en utskottsutfrågning. Samtliga rapporter - med något enstaka undantag - nämns i utskottsbetänkanden som behandlar den aktuella frågan. I en del fall hänvisas till utredningsresultaten i flera påföljande betänkanden.



Olika modeller för utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete

Riksdagsutredningen framförde uppfattningen att det kan vara ändamålsenligt att mindre grupper inom utskotten får i uppdrag att följa och styra utredningsarbetet och att lämna förslag om hur resultaten skall användas i utskottens fortsatta beredningsarbete. Under perioden 1993-1999 har fyra utskott arbetat och arbetar fortfarande med sådana särskilda uppföljningsgrupper. Men även andra modeller för det praktiska uppföljnings- och utvärderingsarbetet finns inom utskotten.

Det förekommer att utskott planerar verksamheten under hela eller delar av mandatperioden och arbetar med teman för de fördjupade granskningarna. Ambitionen är att åstadkomma en helhet så att betänkandearbetet blir integrerat med den verksamhet som bedrivs inom områdena resor och besök, uppföljning och utvärdering och omvärldsbevakning. På detta sätt kan man skapa utrymme för en mera fördjupad behandling av de tematiska frågorna. En utgångspunkt för ett sådant angreppssätt är att man kan anlägga en bred syn på begreppet uppföljning och utvärdering och samtidigt lägga in betydande element av kompetensutveckling inom olika områden för både ledamöter och tjänstemän. Med utgångspunkt i planerad och förväntad behandling av särpropositioner kan man också fördela väckta motioner från de allmänna motionstiderna på olika teman.

Ett annat tillvägagångssätt är att besluta om uppföljnings- och utvärderingsverksamhet dels mer långsiktigt genom ett samlat ställningstagande en gång om året, dels löpande vartefter olika frågor aktualiseras. Löpande uppföljning av olika frågor kan ske genom att man vid utskottssammanträdena får snabba och korta redovisningar som underlag för diskussion och ställningstaganden. Mindre arbetspromemorior i ämnen som inte är knutna till pågående ärendeberedning kan produceras av utskottskansliet. I något fall förekommer det också att man skickar veckobrev med ny information till ledamöterna.

Några utskott påpekar att utskottens möjligheter att genomföra egna omfattande och kvalificerade granskningsprojekt är begränsade. Det är därför viktigt att utskott i betänkanden ställer fortlöpande krav på regeringens återrapportering. Det väsentliga är att besluts- och planeringssystemet ger tillfredsställande information. I detta informationssystem måste uppföljning och granskning ingå som en naturlig och välutvecklad del. Därtill krävs en väl fungerande dialog mellan regeringen, myndigheter och riksdagen. Det viktigaste underlaget för riksdagens arbete är regeringens propositioner och skrivelser. Det är därför väsentligt att detta beslutsunderlag lämnar information som möjliggör för utskotten att bedriva ett effektivt uppföljningsarbete.

Flera utskott framhåller att uppföljnings- och utvärderingsarbetet fullgörs inom ramen för den normala ärendeberedningen som utmynnar i ett utskottsbetänkande. I denna beredning ingår bl.a.

både externa och interna utfrågningar, studieresor och studiebesök samt goda och täta kontakter med myndigheterna inom området. En stor mängd uppföljnings- och utvärderingsinformation produceras också av myndigheterna under regeringen. I uppföljningsarbetet ingår att bevaka denna information som ett underlag i ärendeberedningen.

När det gäller de utskott som har bildat särskilda uppföljnings- och utvärderingsgrupper kan konstateras att formerna för deras arbete väsentligt skiljer sig åt. Ett utskott har olika arbetsgrupper för varje projekt medan de andra har en arbetsgrupp som svarar för uppföljningsverksamheten. Ett utskott har en särskild arbetsordning för gruppen. Arbetsgruppernas sammansättning varierar också. I två utskott är alla partier representerade i arbetsgrupperna. Ett utskott har en utvärderingsgrupp som består av två företrädare för (s) samt en från (m), (v) respektive (kd). Ett utskott har en mindre grupp som består av tre ledamöter, (m), (s) och (v). Alla arbetsgrupper biträds av en föredragande från utskottskansliet. Uppläggningen av arbetet är också olika. Arbetet kan följa en plan som beslutas av utskottet, utskottet kan ge gruppen i uppdrag att genomföra särskilda studier, utskottskanslierna kan ta fram förslag på projekt etc. En arbetsgrupp kan också ha ett generellt uppdrag att bevaka uppföljnings- och utvärderingsverksamheten inom området.

I referensgruppens rapport (bilaga 5) finns en utförlig redogörelse för varje utskotts uppläggning av arbetet med uppföljning och utvärdering samt information om genomförda projekt.

Medverkan från Riksdagens revisorers kansli i utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete

I den uppföljning som vi gjort av utskottens efterfrågan på biträde från Riksdagens revisorers kansli under den period på snart fem år som möjligheten funnits att gratis disponera personal för uppföljning och utvärdering, kan det konstateras att denna har varit av tämligen begränsad omfattning. Totalt tio projekt har genomförts av åtta utskott. Den sammanlagda utredningstiden uppgår till ca 25 utredar-månader, vilket omräknat till årsarbetskrafter (inkl. semester) blir ca två och en halv årsarbets-krafter, dvs. i storleksordningen en halv årsarbetskraft per år. Intresset från utskotten var störst i början men har därefter mattats av.

Även om verksamheten med utlåning av personal till utskotten inte fått den omfattning som tidigare förväntades har den sannolikt bidragit till att stimulera utskottens arbete med uppföljning och utvärdering och stärkt samverkan mellan revisorerna och ut-skotten. Vissa problem har dock förekommit. Rollfördelningen har i praktiken varit något oklar. Trots att det tydligt framhållits av bl.a. Riksdagsutredningen att det är ut-skotten som svarar för uppföljningarna har utskottskanslierna gärna velat föra över detta ansvar på Riksdagens revisorer.

Uppdrag till riksdagens utredningstjänst från utskotten

Riksdagsutredningens förslag har fått ett mycket begränsat genomslag i praktiken. Inga samverkansprojekt mellan utredningstjänsten och Riksdagens revisorer har kommit till stånd. Antalet uppföljnings- och utvärderingsuppdrag från utskotten uppgick till sammanlagt sju under perioden 1995/96-1999, varav ett utvärderingsuppdrag och resten uppföljningsuppdrag. Arbetsinsatserna för dessa uppdrag har varierat mellan tre veckor och tre månader per uppdrag.

En stor del av utredningstjänstens ordinarie uppdrag från ledamöter och partikanslier är frågor som på ett eller annat sätt gäller uppföljning av riksdags- eller regeringsbeslut. Mer omfattande uppföljningsuppdrag - med en beredningstid på tre till fyra veckor eller mer - är dock ovanliga. Uppdrag av utvärderingskaraktär förekommer mycket sällan.

Beslutsinformation i utskottsbetänkanden

Hösten 1999 gav vi Ekonomistyrningsverket (ESV) i uppdrag att undersöka vilka olika typer av beslutsinformation som förekommer i riksdagens utskottsbetänkanden och hur informationen kommer till användning i betänkandena samt hur detta speglar utskottens arbete med beslutsinformation. En annan avsikt med uppdraget var också att undersöka resultatstyrningsreformens genomslag i riksdagen, dels med avseende på vilken information som förekommer och används i riksdagens utskottsbetänkanden, dels med avseende på vilka strategier för informationsförsörjning som kan skönjas i betänkandena. I december 1999 avrapporterades uppdraget till expertgruppen.

ESV:s slutsats är att resultatstyrningsreformen för närvarande har ett begränsat genomslag i riksdagen. Budgetpropositionsbetänkanden och motionsbetänkanden innehåller en viss del resultatinformation. Med undantag för särpropositionsbetänkanden redovisas i regel resultatinformation i betänkandena. Resultatstyrning på riksdagsnivå förefaller därför ha möjligheter att kunna utvecklas, menar ESV. Däremot är det svårt att se hur förekomsten av resultatinformation och annan beslutsinformation är förbunden med användningen av den. Den redovisade beslutsinformationen ligger knappast till grund för utskottens ställningstaganden.

Vidare förefaller resultatstyrningsreformens genomslag i riksdagen vara villkorad av regeringens ambitioner på området, skriver ESV. Utskotten synes, sägs det, till viss del vara passiva informationsmottagare. Denna passivitet framträder dels av samvariationen mellan budgetpropositioner och budgetpropositionsbetänkanden, dels av det relativt stora antalet källhänvisningar till propositionerna. När det gäller betänkanden över budgetpropositioner och särpropositioner tycks det som om utskotten inte har för vana att hänvisa till övriga källor. Det omvända förhållandet gäller emellertid i motionsbetänkanden.



Utskottens behandling av resultatinformation i budgetbetänkanden hösten 1999

På uppdrag av Riksdagskommittén har riksdagens utredningstjänst genomfört en undersökning av hur mål- och resultatfrågor som redovisas i budgetpropositionen för år 2000 har behandlas av utskotten.

Utredningstjänstens iakttagelser visar - i likhet med vad ESV redovisade i uppdraget från Riksdagskommittén - att resultatinformationen i liten utsträckning kommer till användning i utskottens ställningstaganden. Den undersökning som utredningstjänsten genomfört bekräftar den bild som uppdraget till ESV förmedlade, nämligen att mål- och resultatstyrningen fortfarande har ett begränsat genomslag i riksdagen.

Uppföljning och utvärdering i utskottens verksamhetsberättelser

En undersökning av utskottens verksamhetsberättelser visar på stora olikheter när det gäller redovisningen av arbetet med uppföljning och utvärdering. I begreppet uppföljning och utvärdering inordnas vitt skilda aktiviteter. Utskottens redogörelser om satsningar på olika typer av uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter är både av olika omfattning och av olika karaktär. Vanligast är att referera till utskottets studiebesök, utfrågningar och föredragningar som ett led i utskottets arbete med uppföljning och utvärdering.

5.6 Synen på uppföljning och utvärdering

Sammanfattning

Av intervjuer med och enkätsvar från ett antal enskilda ledamöter framgår att dessa anser att utskotten bör lägga ner mer tid på att följa upp och utvärdera sina beslut och att uppföljningsarbetet måste prioriteras. I intervjuer med kanslicheferna vid utskotten är ett genomgående tema att ledamöternas intresse för uppföljning och utvärdering upplevs som svagt. En del kanslichefer vid utskotten anser också att utskottskanslierna inte kan vara pådrivande i uppföljningsarbetet om inte ledamöterna ger uttryck för detta. I intervjuer med partiernas kanslichefer uttalas att utskotten måste arbeta mycket mer med uppföljning och utvärdering.

Under sommaren 1999 skickade vi ut en enkät till 65 riksdagsledamöter om deras syn på riksdagens uppföljnings- och utvärderingsarbete. 39 ledamöter svarade på enkäten. De svar som inkommit bör tolkas med viss försiktighet när det gäller representativitet för riksdagen, eller för partierna i riksdagen. För att kompensera bortfallet i enkäten genomfördes hösten 1999 också muntliga intervjuer med 13 ledamöter. Dessa intervjuer omfattade mer framträdande ledamöter från respektive parti (t.ex. utskottsordförande respektive vice utskottsordförande).

Vi utförde vidare under våren 1999 intervjuer med samtliga kanslichefer vid utskotten och kanslichefer vid partikanslierna.



5.6.1 Ledamöterna

Av intervjuer med och enkätsvar från ett antal enskilda ledamöter framgår att dessa anser att utskotten bör lägga ner mer tid på att följa upp och utvärdera sina beslut och att uppföljningsarbetet måste prioriteras. En dominerande del - över alla partigränser - av dem som svarat på enkäten anser att utskottskanslierna kan ta initiativ till uppföljningar och utvärderingar utan föregående krav på ett sådant initiativ från utskottsledamöternas sida. Men det sägs också att det vore önskvärt med fler initiativ från ledamöterna och att ledamöterna ställer för låga krav.

Samtliga tillfrågade ledamöter anser att en förstärkt uppföljnings- och utvärderingsverksamhet kan stärka riksdagens styr- och kontrollfunktion i förhållande till regeringsmakten. Det krävs både metodologiskt och praktiskt stöd för uppföljningsarbetet. För att åstadkomma en bättre uppföljningsverksamhet krävs bättre rutiner från riksdagens sida. Det sägs också att fler betänkanden bör skrivas som helt inriktar sig på uppföljning och utvärdering av tidigare fattade beslut. Debatter om resultatet från utvärderingar måste ges ett större utrymme.

Uppföljnings- och utvärderingsverksamheten har inte en tillräcklig status. Utskottskanslierna är små och arbetet med motionsyrkanden dominerar det dagliga arbetet. Bristen på långsiktighet utpekas också i några av intervjuerna, liksom att riksdagen hanterar en mängd detaljfrågor som inte är riksdagsfrågor. Målstyrningen inte är särskilt känd i riksdagen. Det är viktigt att målstyrningen fungerar och att den bygger på väldefinierade mål.

Samtidigt påtalar några ledamöter att riksdagen är reaktiv och inte aktiv och därmed är långsiktigheten satt på undantag. Överlag betraktas uppföljning och utvärdering som en "restpost" i verksamheten.

I intervjuerna föreslås bl.a. att genomförda utvärderingar skall göras till ärenden i kammaren; att verksamhetsplaner bör utarbetas i utskotten; att det krävs ett nytt arbetssätt i utskotten; att man inte har diskuterat modeller för hur uppföljningsarbetet skall skötas; att riksdagen kan arbeta med benchmarkingteknik (nyckeltalsmätning, prestandamätning); att utvärderingsarbetet bör ha en position i utskottsarbetet och att riksdagen bör diskutera principer för motionsskrivandet.

Det är viktigt att riksdagen håller på med riksdagens frågor. Riksdagen är ett parlament och inte en kommun. Den stora mängd yrkanden som man har att hantera leder till en snedvridande överbelastning av arbetet, vilket kan leda till att både riksdagens ledamöter och tjänstemän håller på med fel saker.



5.6.2 Utskottskanslierna

I intervjuerna med kanslicheferna vid utskotten är ett genomgående tema att ledamöternas intresse för uppföljning och utvärdering upplevs som svagt. En del kanslichefer vid utskotten anser också att utskottskanslierna inte kan vara pådrivande i uppföljningsarbetet om inte ledamöterna ger uttryck för detta. Det uttalas också att det är tveksamt om utskotten skall hålla på med uppföljning och utvärdering, då utskottskanslierna är dimensionerade för ärendeberedning och inte för denna typ av arbetsuppgifter.

Det framhålls vidare att den legala basen som legitimerar att utskotten håller på med detta måste klargöras och stärkas. I intervjuerna påtalas att något måste göras åt motionshanteringen i riksdagen.

Vissa utskott efterlyser mer resurser för uppföljningsverksamheten. Ett utskott önskar sig en egen kontaktperson hos riksdagens utredningstjänst som kan utnyttjas. Ett system för att stödja utvärderingsverksamheten hos utskotten måste finnas i huset. Det är svårt för utskotten att hitta tid och resurser för detta arbete, sägs det ofta i intervjuerna. En idé som framfördes i en av intervjuerna var att metodstöd skulle kunna finnas i syfte att bl.a. fungera som bollplank för projekten, som hjälp med mätproblem och att ta fram kriterier för måluppfyllelse etc.

Vilken är riksdagens roll? frågar sig ett utskottskansli. Var går gränsen mellan ett utskott och Regeringskansliet när det gäller uppföljningsverksamheten? Ett annat utskottskansli säger att riksdagen måste skärpa sig, annars förvandlas den till en pseudoinstitution, en redigeringsmaskin för propositioner. En tendens är att överlåtelsen av maktbefogenheter till EU och delegeringen av samhällsfunktioner till kommunerna urholkar riksdagens makt. Till detta kan läggas den maktförskjutning som ägt rum till regeringssidans förmån inom finansmaktens område. Detta leder till, sägs det, att vissa slutsatser måste dras när det gäller prioriteringen av de resurser som finns.



5.6.3 Partikanslierna

I intervjuerna med partiernas kanslichefer uttalas att utskotten måste arbeta mycket mer med uppföljning och utvärdering. För mycket resurser läggs ner på motionshanteringen - motioner som inte leder till något - i riksdagen, sägs det. Motionsskrivande måste bygga på prioriteringar, särskilda teman kan vara styrande för vilka motioner som skall väckas, teman som på förhand beslutats skall behandlas under mandatperioden.

Riksdagen har alltför lite tid för strategiskt arbete. Riksdagsledamöterna måste i framtiden hitta nya forum för sitt budskap: att vara en aktiv riksdagsledamot skall inte mätas mot hur många motioner som väckts under den allmänna motionstiden.

Mål- och resultatstyrningen är en krävande styrningsform. Ledamöternas kunskap om styrformen är bristfällig. Ett fortsatt arbete är nödvändigt. Det tillhör inte kulturen i politiken att blicka bakåt. Politikerna hinner bara med att hantera det mest akuta och tittar för lite på vad som hänt. Detta måste byggas ut. Kanslicheferna säger självkritiskt att de gjort för lite för att utveckla styrningen, samtidigt som en röst anser att regeringens förmåga att redovisa uppföljnings- och styrningsbara mål är bristfällig. Målen för olika politik- och verksamhetsområden bör vara ständigt återkommande i regeringens propositioner och i årsredovisningen. Dessa bör alltid redovisas så att man får kontinuitet.

Partikanslierna understryker att det är mycket viktigt att riksdagen följer upp de mål som satts upp inom olika politikområden, något som man säger inte fullgörs i dagsläget. Riksdagen kan, sades det, stärka sin position i kontrollen av regeringen om uppföljnings- och utvärderingsarbetet förbättras. Det är ur demokratisynpunkt mycket viktigt att besluten följs upp, eftersom ett riksdagsbeslut transformeras i flera led när det verkställs. Införandet av målstyrningen är positivt och det gäller att arbeta mer systematiskt med dessa frågor. Vi har, sägs det, för lite granskning i det politiska systemet - det gäller både regering och riksdag - samtidigt som svårigheten framhölls att det är svårt att åstadkomma en "kultur" för omprövning.

Kommittén tar inte nu ställning till de framförda synpunkterna, utan behandlar slutsatserna samlat i nästa avsnitt 5.7 En förbättrad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet i riksdagen.



5.7 Kommitténs ställningstagande: En förbättrad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet i riksdagen

Sammanfattning

Riksdagskommittén anser att riksdagen i ökad utsträckning skall följa upp och utvärdera fattade beslut för att åstadkomma ett bättre berednings- och beslutsunderlag i den politiska styr- och beslutsprocessen. Uppföljnings- och utvärderingsarbetet är en naturlig del av riksdagens kärnuppgifter att utöva kontroll, lagstifta, besluta om skatter och avgifter och att bestämma om användningen av statsmedel. Riksdagen skall också granska rikets styrelse och förvaltning. Från konstitutionella utgångspunkter har riksdagen således ett övergripande ansvar och särskilt stor anledning att ställa sig frågan hur tidigare beslut har genomförts, vad som presterats inom olika verksamhetsområden och vilka effekterna blivit. Riksdagen får med uppföljning och utvärdering av tidigare fattade beslut möjlighet att pröva innehållet i och ta ställning till de - i första hand - övergripande mål som är fastlagda på olika politikområden.

Vi föreslår att en handlingsplan för det fortsatta arbetet upprättas med följande inslag:

Av riksdagsordningen skall framgå att utskotten skall följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.

En förbättrad verksamhetsplanering måste åstadkommas i utskottsarbetet.

Utskotten måste bli mer aktiva och ta ett större ansvar för att ta initiativ till uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter.

Ett återkommande erfarenhetsutbyte bör ske inom ramen för ordförandekonferensens verksamhet.

Ökad systematik i resultatinformationen bör tillämpas även i andra propositioner än budgetpropositionen.

En särskild stödfunktion för utskottens arbete med uppföljning och utvärdering bör inrättas.

Ökade utbildningsinsatser.

Högre krav på utskottens verksamhetsberättelser.

Ökade resurser för uppföljnings- och utvärderingsarbetet.



5.7.1 Utgångspunkter

Vi anser att riksdagen i ökad utsträckning skall följa upp och utvärdera fattade beslut för att åstadkomma ett bättre berednings- och beslutsunderlag i den politiska styr- och beslutsprocessen. Uppföljnings- och utvärderingsarbetet är en naturlig del av riksdagens kärnuppgifter att utöva kontroll, lagstifta, besluta om skatter och avgifter och att bestämma om användningen av statsmedel. Riksdagen skall också granska rikets styrelse och förvaltning. Från konstitutionella utgångspunkter har riksdagen således ett övergripande ansvar och särskilt stor anledning att ställa sig frågan hur tidigare beslut har genomförts, vad som presterats inom olika verksamhetsområden och vilka effekterna blivit. Riksdagen får med uppföljning och utvärdering av tidigare fattade beslut möjlighet att pröva innehållet i och ta ställning till de - i första hand - övergripande mål som är fastlagda på olika politikområden.

Kopplingen mellan styrningen av statsförvaltningen som det i stora drag ankommer på regeringen att utforma och styrningen i sakpolitiken som i hög grad har sitt ursprung i riksdagens normgivnings- och finansmakt har varit otydlig. Detta har lett till oklarhet om riksdagens roll i styrkedjan - både externt som medaktör i ett styrningsperspektiv och internt vad gäller arbetsmetodik. De styrningsmässiga motiven för att riksdagen skall satsa mer på att följa upp och utvärdera sina beslut har inte tydliggjorts.

Resultatstyrningen har fått ett måttligt genomslag i riksdagen, vilket bl.a. kommer till uttryck i bristen på resultatinformation i de propositionsbetänkanden som inte är föranledda av budgetpropositionen och i avsaknad av ställningstaganden till regeringens resultatredovisningar. Den visar sig också i utskottens verksamhetsberättelser där stora olikheter uppträder när det gäller redovisningen av arbetet med uppföljning och utvärdering.

Även om mål- och resultatstyrningen är en uttalad del av finansmakten så förekommer mål- och resultatstyrning inte bara strikt i det som ligger inom budgetprocessen på hösten, utan detta skall fullgöras året om. Lagstiftningspropositioner, skatteförslag på budgetens inkomstsida etc. innehåller också mål som skall följas upp och utvärderas. Mål- och resultatstyrning skall tillämpas inte bara inom ramen för finansmakten, utan också inom normgivningsmakten, och utredningsmetoderna uppföljning och utvärdering skall också användas här. Mål- och resultatstyrning skall tillämpas inom sakpolitiken, och de styrmedel som utnyttjas - skatter, bidrag och lagstiftning - har sitt ursprung i riksdagens grundläggande konstitutionella åligganden. Detta visar att uppföljning och utvärdering är en integrerad del i riksdagens kärn-uppgifter.

I budgetlagen sägs att regeringen för riksdagen skall redovisa mål och resultat på olika områden. Detta ställer krav på att riksdagen måste vara en kompetent mottagare av sådan redovisning och kunna avge styrinformation till regeringen som svar på den överlämnade kontrollinformationen.

Uttalanden från riksdagens sida under senare år har också varit sådana att ambitionsnivåerna väsentligt har höjts när det gäller kraven på innehållet i och kvaliteten på regeringens resultatinformation i budgetfrågor. En mer systematisk målformulering och konsekvensanalys av förslag på andra områden bör eftersträvas för att möjliggöra former för en mer systematisk uppföljning och återrapportering även på dessa områden.

Med ledning av intervjuerna kan vi konstatera att det i grunden finns en gemensam grunduppfattning bland merparten av de tillfrågade ledamöterna, utskottens kanslichefer och partikansliernas chefer om behovet av ett nytt arbetssätt och att finna nya vägar i riksdagsarbetet. Vi anser i likhet med referensgruppen att det vore värdefullt om ett gemensamt synsätt kunde anläggas i hela riksdagsorganisationen på uppföljnings- och utvärderingsarbetet: bland ledamöter, i parti- och utskottskanslier. Ett sådant gemensamt principiellt synsätt skapar bättre förutsättningar för att uppföljnings- och utvärderingsarbetet får en starkare förankring och därmed ett större genomslag i riksdagsarbetet. I ett fortsatt arbete i riksdagen med dessa frågor måste därför ledamöter, partikanslier, utskottsorganisationen och utredningstjänsten vara engagerade. Kartläggningarna som referensgruppen låtit utföra har gett omfattande och värdefull kunskap om riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering. Denna information kommer att utgöra ett viktigt underlag för det fortsatta arbetet.

Vi kan också slå fast att de utfrågade ledamöterna ger uttryck för en ambitiös inställning när det gäller synen på riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla den omfattande verksamhet som ledamöterna har utanför riksdagen - i kontakter med enskilda människor, föreningar, organisationer, företag m.fl. - som spelar en stor roll för återförandet av erfarenheter till riksdagsarbetet och som har betydelse för arbetet med uppföljning och utvärdering.

Formerna för utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete varierar i hög grad. Fyra utskott har bildat särskilda arbetsgrupper. Några utskott diskuterar uppföljningsfrågorna i hela utskottet. Vissa utskott förlitar sig helt på återrapportering från regeringen. Andra utskott hänvisar till den ordinarie ärendeberedningen inom vilken uppföljning och utvärdering utförs.

Kartläggningarna visar att det finns stora olikheter mellan utskotten när det gäller hur många motionsyrkanden, propositions- och motionsbetänkanden samt reservationer som hanteras varje år. Antalet utskottsbetänkanden har gradvis minskat under åren 1991-1999. Trenden förstärktes av den nya budgetprocessens införande. Detta innebär att utskotten måste välja olika strategier för sin informationsförsörjning i uppföljnings- och utvärderingsarbetet.

Tanken bakom de undersökningar som genomförts av utskottens produktion är att se på vilka strukturella olikheter som finns mellan utskotten och vilka hinder som kan finnas att mer planmässigt infoga uppföljnings- och utvärderingsverksamheten i utskottsarbetet. Är förutsättningarna att bedriva uppföljnings- och utvärderingsverksamhet svårare t. ex. om utskotten har en hög andel propositionsbetänkanden? Hypotesen i så fall är att ett utskott som har många propositioner att bereda har svårare att planera in uppföljnings- och utvärderingsinsatser. Dock visar de genomgångar vi har gjort att trafik-, socialförsäkrings-, justitie-, utrikes- och finansutskotten har en hög andel propositionsbetänkanden, samtidigt som dessa utskott har bedrivit en förhållandevis ambitiös uppföljningsverksamhet jämfört med genomsnittet av utskotten.

Utskotten arbetar med ca 80 ämnesområden som löpande återkommer i betänkandeproduktionen. Inom dessa 80 ämnesområden finns ett brett spektrum av politiska spörsmål och möjliga frågeställningar om hur statens styrning utövas och hur statens medel används som skulle kunna vara föremål för uppföljning och utvärdering. Med ledning av kartläggningen av utskottens områden framstår det som möjligt för utskotten att planmässigt kunna initiera långt fler uppföljningar och utvärderingar än vad fallet blivit hittills.

Vad innebär det att utskotten måste välja olika strategier för sin informationsförsörjning? En sådan strategi måste bygga på att utskotten själva väljer ut kriterier, eller teman, som skall vara styrande för de områden som skall väljas ut för fördjupande uppföljningar och utvärderingar. Dessa kriterier varierar mellan utskotten efter karaktären på deras beredningsområden. De kriterier som tas fram hos t.ex. miljö- och jordbruksutskottet skiljer sig sannolikt i hög grad från dem som ligger till grund för socialutskottets informationsstrategi. Men det finns också kriterier, eller teman, som täcker flera utskotts beredningsområden. Här kan samarbete över utskottsgränserna aktualiseras.

En långsiktig planering måste vara grunden i utskottets strategi för informationsförsörjningen. Detta innebär att en utvärdering av ett tidigare fattat beslut skall genomföras till ett på förhand utvalt beslutstillfälle som inträffar när regeringen lägger fram en proposition i frågan eller när ett motions-betänkande skall avlämnas.

Bör en ökad metodologisk samstämmighet mellan utskotten eftersträvas? I det kan ligga att utskotten själva hanterar egna uppföljningar som kan vara utlagda på externa utförare. Ett antal utskott har genomfört uppföljningar i egen regi som också kommit till användning i utskottsbetänkanden. Åtgärder bör vidtas som underlättar genomförandet av en sådan verksamhet hos utskotten med egna uppföljnings- och utvärderingsprojekt.

Detta kan också innebära att utskotten blir mer kompetenta beställare av underlag som regeringen på sedvanligt sätt skall förse utskotten med i linje med strategin för informationsförsörjningen.

Den strikta uppdelningen av ansvarsområden mellan riksdagens utskott kan minska slagkraften i utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete som är en viktig förutsättning för riksdagen att utöva både kontroll- och finansmakten. En bättre överensstämmelse mellan departementens och utskottens beredningsområden samt en mer sammanhållen uppdelning av politikområden med hänsyn tagen till utskottens ansvar för mål och anslag ökar enligt vår mening förutsättningarna att åstadkomma en större tydlighet från riksdagens sida i mål- och resultatstyrningen.

Vid sidan av problemet med gränsdragningar mellan utskotten, eller antalet utskott, är en viktig fråga hur utskotten kan samverka i mer övergripande och fördjupande studier av tidigare fattade beslut. Uppföljnings- och utvärderingsprojekt över utskottsgränserna bör aktualiseras. Detta skulle, enligt vår uppfattning, sannolikt öka kraften i uppföljningsarbetet och sådana studier skulle också kunna läggas fram som separata utvärderingsbetänkanden.

5.7.2 En handlingsplan för riksdagen

Huvudintrycket är att det inom riksdagen finns olika uppfattningar - trots en bred samsyn på behovet av ett förändrat arbetssätt - om hur uppföljnings- och utvärderingsarbetet skall bedrivas och vilka förutsättningar som gäller för detta arbete. Sammantaget pekar detta på ett behov av konkreta åtgärder för att stärka genomförandet av ett förändrat arbetssätt i riksdagen. Mot denna bakgrund ställer vi oss bakom referensgruppens förslag att en handlingsplan för det fortsatta arbetet upprättas.

1. Av riksdagsordningen skall framgå att utskotten skall följa upp och utvärdera riksdagsbeslut

Att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut är att betrakta - som tidigare framhållits - som en del i utövandet av riksdagens konstitutionella befogenheter. Uppföljnings- och utvärderingsarbetet utgör en integrerad del i beredningsarbetet genom att man inför nya beslut följer upp mål och resultat eller andra förhållanden i tidigare beslut.

Med anledning av de resultat som våra undersökningar visat - bl.a. när det gäller framförda synpunkter i intervjuer samt det måttfulla genomslaget för uppföljnings- och utvärderingsverksamheten i riksdagen - föreslår vi att en bestämmelse införs i riksdagsordningen som uttryckligen säger att det är en uppgift för utskotten att följa upp och utvärdera beslut som riksdagen fattat.

När Riksdagsutredningen berörde behovet av en särskild lagreglering i denna del (Riksdagsutredningen I, juni 1993, s. 112-113) betonades det att det klart framgår av förarbetena till den gällande författningen att det förutsattes att utskotten skulle ha betydelsefulla uppgifter i granskningen av den statliga verksamheten och i utövandet av riksdagens kontrollmakt. Bl.a. betonades i dessa förarbeten "att den nya, på ämnesindelningen grundade utskottsorganisationen lämpade sig väl för en kontinuerlig granskning av resultatet av den statliga reformverksamheten".

Enligt vår uppfattning finns det - trots påpekandet från Riksdagsutredningen - behov av att detta ansvar blir klargjort på ett tydligare sätt än de resonemang som fördes i samband med författningsarbetet. Önskemål om en sådan reglering har ju också framförts bl.a. från flera av utskottens kanslichefer.

Vi vill i detta sammanhang hänvisa till de allmänna resonemang vi för i detta avsnitt - bl.a. inom ramen för det handlingsprogram för riksdagen som vi föreslår nedan - om principerna för utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete.

Enligt vår uppfattning bör det införas en ny bestämmelse i riksdagsordningen 4 kap. 16 § där det sägs att i utskottens beredning av ärenden skall ingå uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom de ämnesområden som för varje utskott anges i 4 kap. 4-6 §§ med tillhörande tilläggsbestämmelser.

Vårt förslag till lydelse skiljer sig från den som förordades av referensgruppen i vilken sades att utskott skall följa upp riksdagens beslut inom de ämnesområden som för varje utskott anges i 4-6 §§ med tillhörande tilläggsbestämmelser. I vårt förslag tydliggörs på ett bättre sätt den integrerade ställning som uppföljnings- och utvärderingsarbetet skall ha i utskottens normala ärendeberedning. En annan skillnad är lydelsen i referensgruppens förslag där det uttalas att det är riksdagens beslut som skall följas upp. Vår bedömning är att den formuleringen kan tolkas som att samtliga riksdagens beslut skall följas upp. Att i stället välja formuleringen riksdagsbeslut markerar att en prioritering skall göras av vilka beslut som skall följas upp, och det ligger enligt vår uppfattning bättre i linje med den tematisering av utskottsarbetet och förbättrad verksamhetsplanering hos utskotten som vi förordar.

2. En förbättrad verksamhetsplanering i utskottsarbetet

Utskottens verksamhetsplanering bör förbättras. Riksdagsutredningen uttalade år 1993 att en hel mandatperiod kan vara planeringshorisonten, en uppfattning som riksdagen ställde sig bakom. Vi vill i likhet med referensgruppen upprepa vikten av att ett sådant synsätt fullföljs i utskottsarbetet. I planeringen skall ligga de strategiska beslutspunkter som kan urskiljas i utskottets arbete, t.ex. när större propositioner och motionsbetänkanden skall läggas fram.

I utskottens verksamhetsplanering bör ingå en strategi för informationsförsörjningen. En sådan strategi bygger på att utskotten själva väljer ut teman som skall vara styrande för de områden som skall väljas ut för fördjupande uppföljningar och utvärderingar. Det kan också finnas frågor som täcker flera utskotts beredningsområden. Här kan samarbete över utskottsgränserna aktualiseras. Ett mer tematiskt arbetssätt bör enligt referensgruppen prövas i utskottens och riksdagens arbete.

Det kan förutses att spännvidden i utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete blir stor. Det ankommer på utskotten att inom ramen för den långsiktiga verksamhetsplanen själva bestämma den närmare uppläggningen av sin verksamhet.

Genom planering och prioritering kan tidsutrymme skapas för att åstadkomma en annan inriktning på riksdagsarbetet. En planering för hela valperioden, med fördjupningar inom olika ämnesområden olika år, är också ett sätt att underlätta motionshanteringen. Med ett sådant arbetssätt kommer beredningen av motionerna inte att stå i samma motsatsställning, vare sig till uppföljnings- och utvärderingsverksamheten eller till bevakningen av EU-ären-den, som blir fallet om man tillämpar den arbetsordning som nu är förhärskande. Undersökningarna i denna rapport visar dock att endast ett fåtal utskott arbetar med sådana, nyss nämnda, tidshorisonter för ögonen.

Vi finner det önskvärt med ett ytterligare genomslag i riksdagen för ett sådant arbetssätt, och att det måste ankomma på respektive utskott att närmare utforma strategierna för en sådan motionshantering. Detta utvecklas närmare i kapitel 7.

3. Inriktningen på utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete

Vi vill framhålla att studiebesök och utfrågningar i sig är ett naturligt inslag i utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete. Man bör emellertid också eftersträva uppföljnings- och utvärderingsverksamhet i andra former. Våra undersökningar har visat att ett antal utskott har genomfört uppföljningar i egen regi, något som också kommit till användning i utskottsbetänkanden. Att genomföra uppföljningar och utvärderingar i egen regi betyder inte att utskottet och dess kansli självt genomför själva undersökningen, utan oftast skall detta läggas ut på externa utförare som t.ex. forskare, konsulter, riksdagens utredningstjänst m.m. I utskottets ansvar ligger snarare att ta ett ansvar för att precisera den frågeställning som utskottet vill ha belyst. Det finns också många gånger ett behov av att - som ett led i uppföljningsarbetet - systematiskt samla ihop de utvärderingar som utförs av myndigheter under regeringen, och som har till sin enda uppgift att just svara för en sådan produktion. Här kan t.ex. utbildningsområdet åberopas som exempel. Det förslag som vi lämnar nedan om behovet av en metodologisk stödfunktion underlättar genomförandet av en sådan verksamhet hos utskotten med egna uppföljnings- och utvärderingsprojekt.

Av våra undersökningar framgår att en del utskottskanslier anser att det inte kan ankomma på kanslierna att själva förelägga ledamöterna i utskottet förslag till uppföljningsprojekt. Samtidigt är signalen från ledamöterna att uppföljning och utvärdering i riksdagsarbetet är viktigt och att det bör ankomma på utskottskanslierna att följa utvecklingen inom beredningsområdet och att aktivt komma med förslag till uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter.

Enligt vår uppfattning tyder detta på att det råder oklarhet om vad som skall göras, vem som skall ta initiativet och hur det skall göras. Ledamöter och utskottskanslier har olika förväntansbilder på varandra.

En följd av vårt förslag till ändring av RO 4 kap. är att utskotten måste bli mer aktiva och ta ett större ansvar för att ta initiativ till uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter. Det är enligt vår mening utomordentligt viktigt att ledamöterna - mot bakgrund av deras breda kontaktytor i samhället - och utskottspresidierna blir mer drivande när det gäller uppföljning och utvärdering av riksdagens beslut. Även tjänstemännen vid utskottskanslierna bör kunna spela en aktivare roll.

4.

Ordförandekonferensen

Utbyte av information om utskottens verksamhetsplaner och ett metodologiskt erfarenhetsutbyte i uppföljnings- och utvärderingsarbetet bör ske inom ramen för ordförandekonferensens verksamhet. Där kan samråd också äga rum om behovet av utskottsövergripande uppföljningar och utvärderingar. Det informationsutbyte som förväntas äga rum i ordförandekonferensen bör kunna resultera i att större krav kan komma att ställas på utskottens uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter.

Ett återkommande erfarenhetsutbyte bör kunna ske inom ramen för ordförandekonferensens verksamhet. Utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet kommer också att vara en återkommande fråga för de möten som riksdagsdirektören kommer att ha med representanter för utskott, kammarkansli samt riksdagens utredningstjänst.

5. Ökad systematik i resultatinformationen bör tillämpas även i andra propositioner än budgetpropositionen

En motsvarande systematik med resultatinformation som återfinns i budgetpropositionen bör också tillämpas i andra propositioner; detta skulle leda till att arbetet med uppföljning och utvärdering blir en verksamhet som regelmässigt bedrivs under hela året och inte bara i samband med budgetprocessen under hösten. Enligt vår uppfattning bör också en mer enhetlig utformning av utskottsbetänkanden övervägas. Uppföljnings- och utvärderingsinformation bör i tillämpliga fall vara en obligatorisk del av ett utskottsbetänkande (t.ex. i form av bedömning av lämnad resultatredovisning i propositionen eller resultat från utskottets uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter).

Enligt vår mening är det också av stor vikt att formerna för en fördjupad samverkan i resultatdialogen mellan riksdagsutskotten och Regeringskansliet utvecklas ytterligare. Inom ramen för denna dialog bör tydliga krav ställas från riksdagens sida om resultatredovisningens form och innehåll.

6. En särskild stödfunktion bör inrättas

Erfarenheterna från utvärderingsgruppens arbete är att utskotten även fortsättningsvis måste ha ett stöd i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. En liknande grupp som utvärderingsgruppen bör finnas även fortsättningsvis och fungera som en motor i utvecklingsarbetet. En uppgift för stödfunktionen är att anordna utbildningar och seminarier samt att ge stöd till utskottens utvärderingsarbete. I detta stöd skall ligga att förfoga över beställningskompetens och ekonomiska resurser för upphandling för de fall när ett utskott och dess kansli skall ta externa utförare i anspråk för ett uppdrag. Vidare skall funktionen tillhandahålla både ett metodologiskt och praktiskt stöd.

Till funktionen kan övervägas att knyta en referensgrupp som bl.a. skall tjäna som en länk till pågående utvärderingsforskning och till det internationella arbetet (t.ex. OECD-arbetet inom ramen för PUMA).

Riksdagens utredningstjänst kan enligt vår uppfattning få en förstärkt roll när det gäller att vara en resurs för utskotten i uppföljnings- och utvärderingsarbetet.

Vi vill erinra om att utredningstjänsten från den 1 juli 2000 har knutits närmare de delar i riksdagen som är direkt engagerade i beslutsprocessen, dvs. kammarkansliet och utskottskanslierna. Organisatoriskt kommer utredningstjänsten att ingå som en del i kammarkansliet.

Det kan t.ex. övervägas att - med budgetkontoret vid utredningstjänsten som modell - inom utredningstjänsten inrätta ett särskilt kontor som kan bistå utskotten i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Vi återkommer närmare om denna fråga i kapitel 7 om förändringar i riksdagens arbetsformer.

7. Utbildningsinsatser

Utbildningsinsatser bör genomföras som tar sikte på att förbättra hanteringen av och inhämtandet av beslutsinformation, att analysera målformuleringar och resultatredovisningar, att utarbeta rutiner för en förbättrad resultatdialog med Regeringskansliet och hur den egeninitierade uppföljnings- och utvärderingsverksamheten vid utskottet skall ledas.

8. Utskottens verksamhetsberättelser

Vår uppfattning är att ökad uppmärksamhet måste ägnas utformningen av utskottens verksamhetsberättelser. Av särskilt intresse i verksamhetsberättelserna är givetvis utskottens arbete med EU-frågor och uppföljning och utvärdering. I verksamhetsberättelserna bör också finnas en redovisning av tillkännagivanden och utskottsinitiativ, liksom de fall när utskottet föreslår en ändring i regeringens förslag. Sammantaget innebär detta att en mer samlad och fullständig bild ges av utskottens verksamhet.

Generella riktlinjer bör gälla för hur verksamhetsberättelserna skall utformas. Verksamhetsberättelserna bör göras tillgängliga i Rixlex och publiceras, förutom i den inbundna delen av utskottsbetänkanden i riksdagstrycket, tillsammans i en egen publikation. Det bör vara obligatoriskt att utskotten avger verksamhetsberättelse efter avslutat verksamhetsår.

9. Resurser till uppföljningsarbetet

De ambitionshöjningar i uppföljnings- och utvärderingsarbetet som vi uttalat ställer krav på ytterligare resurser. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 7 om förändringar i riksdagens arbetsformer.



6 Riksdagens arbete med EU-frågor

6.1 Bakgrund

En del av Riksdagskommitténs uppdrag rör riksdagens arbete med EU-frågorna. Riksdagskommittén har att utreda behovet av förändringar i riksdagens organisation och arbetssätt i syfte att stärka riksdagens ställning på området. En utgångspunkt för kommittén skall enligt direktiven vara att EU-arbetet så långt möjligt skall vara en integrerad del i riksdagens sedvanliga arbete. En målsättning för arbetet skall vara att tillse att det råder största möjliga öppenhet i riksdagens hantering och att öka möjligheterna för riksdagen och utskotten att följa, ta initiativ och utöva inflytande i utrednings- och lagstiftningsarbetet inom EU från ett tidigt skede till dess att formella beslut fattas.

I uppdraget ingår att följa upp utskottens arbete med EU-frågorna och att utveckla och förbättra stödet till utskotten. Kommittén bör också belysa uppgiftsfördelningen och samarbetet mellan EU-nämnden och utskotten. Kommittén skall också belysa konsekvenserna för riksdagen av att EU-samarbetet sker i olika former och att beslutsprocessen ändrats genom Amsterdam-fördraget. Två frågor som särskilt bör belysas är formerna för riksdagens uppföljning och kontroll dels av regeringens agerande i Europeiska unionens råd, dels av genomförandet av EG-direktiv.

Kommittén skall vidare utreda behovet av och kostnaderna för en ökad närvaro och en mer kontinuerlig bevakning på plats från riksdagens sida av verksamheten i EU:s institutioner. Kommittén skall även bedöma behovet av och kostnaderna för en ökad kontakt med andra nationella parlament och Europaparlamentet.

Riksdagskommitténs referensgrupp för riksdagens arbete med EU-frågor överlämnade sin rapport till kommittén i juni 2000. Rapporten återfinns som bilaga 6 till detta betänkande. Därutöver har huvuddelen av de promemorior som togs fram under referensgruppens arbete publicerats i en särskild volym. Promemoriorna förtecknas i referensgruppens rapport avsnitt 11.3. För mer ingående bakgrundsbeskrivningar hänvisas således till bilaga 6 och volymen med promemorior från referensgruppen. I en promemoria i den särskilda volymen redovisas svaren på referensgruppens enkät med riksdagens ledamöter om arbetet med EU-frågor.



6.2 Utgångspunkter

Sammanfattning

Riksdagen skall ha en stark ställning i behandlingen av EU-frågor. EU:s beslutsprocess innebär att en fråga kan behandlas i flera år. Detta skapar möjligheter för riksdagen att långsiktigt planera arbetet med EU-frågorna.

Utskotten skall ha en stark roll och följa viktiga frågor under kommissionens beredningsarbete och under den fortsatta beslutsprocessen i EU.

Samråd inför ministerrådets möten skall även fortsättningsvis ske i EU-nämnden.

Kammarens centrala roll för insyn, öppenhet och allmän debatt i EU-frågor skall utvecklas. Regeringen bör regelbundet lämna information om viktiga EU-frågor i kammaren.

Regeringens skyldighet att redovisa sitt agerande i EU för riksdagen skall regleras i riksdagsordningen.

Riksdagen har en central roll i det svenska statsskicket. Det är en självklar utgångspunkt att riksdagen skall ha en stark ställning i det politiska systemet också när Sverige är medlem i Europeiska unionen. Som anfördes i propositionen om Sveriges medlemskap i EU måste den grundläggande principen om folkstyret värnas även vid ett svenskt medlemskap i EU. Det gäller att genom riksdagen behålla en förankring hos folket även på de områden där Sverige utövar beslutanderätten gemensamt med andra medlemsländer i ministerrådet (prop. 1994/95:19 s. 532).

På samma sätt som i andra frågor är regeringen ansvarig inför riksdagen också när det gäller EU-frågor. Det innebär att de sedvanliga parlamentariska kontrollinstrumenten står till förfogande också i EU-frågor. EU-frågornas karaktär och samarbetets omfattning innebär att riksdagen måste ha en aktiv roll och utöva stort inflytande i den nationella behandlingen av EU-frågor för att fullgöra sin uppgift som folkets främsta företrädare. Riksdagen kan utöva inflytande genom att påverka regeringens agerande i EU i viktiga frågor. Med viktiga frågor avses både sådana frågor som skulle ha avgjorts av riksdagen om Sverige inte hade varit medlem i EU och frågor som av andra skäl är politiskt intressanta. En annan utgångspunkt är att riksdagen inte bara skall reagera på frågor som är under beredning i EU utan också gentemot regeringen kunna ta initiativ i EU-frågor.

Erfarenheterna under den tid som Sverige har varit medlem i EU visar att EU-frågor behandlas på många sätt i riksdagens arbete. EU-frågorna har således i flera avseenden kommit att bli en integrerad del av riksdagens arbete, och det finns ett utbrett intresse i riksdagen för att finna bra former för hanteringen av dessa.

Riksdagskommittén har tidigare ställt sig bakom referensgruppens förslag att regeringens skyldigheter gentemot riksdagen i EU-frågor skall anges i regeringsformen.

Regeringen har i enlighet med detta ställningstagande utfärdat tilläggsdirektiv till 1999 års författningsutredning (dir. 2000:61). Riksdagskommitténs hantering av frågan om grundlagsreglering är därmed avslutad.

Referensgruppen beskriver EU:s beslutsprocess och särskilt de aspekter som är viktiga ur riksdagens perspektiv. Beskrivningen av EU:s besluts-process delas in i fyra faser (jfr bild sist i referensgruppens rapport):

1) beredningsfasen (skedet innan kommissionen lägger fram ett förslag),

2) beslutsfasen (efter det att kommissionen lagt fram ett förslag fram t.o.m. beslut har fattats om en ny rättsakt/ändring i rättsakt eller nytt policybeslut. De flesta lagstiftningsärenden beslutas enligt medbeslutandeproceduren),

3) genomförandefasen (när ett fattat beslut genomförs),

4) uppföljningsfasen (när ett genomfört beslut följs upp).

För riksdagens arbete med EU-frågor har det sätt på vilket EU:s beslutsprocess fungerar flera implikationer. För att kunna utöva reellt inflytande är det viktigt att riksdagen kommer in tidigt i processen. Det innebär att riksdagen bör följa viktiga frågor redan under beredningsfasen, dvs. när arbetet med att ta fram ett förslag till t.ex. en rättsakt pågår. Utskotten, EU-nämnden och kammaren har delvis olika uppgifter i olika faser av EU:s beslutsprocess.

Inom utskotten finns sakkunskap, och utskotten har ett ansvar för lagstiftning, budget, nationella handlingsprogram och andra frågor inom det egna området. Vi anser att utskotten skall följa viktiga frågor redan under kommissionens beredningsarbete men även under den fortsatta beslutsprocessen i EU.

Samråd inför ministerrådsmöten skall även fortsättningsvis ske i EU-nämnden. Härigenom får ett riksdagsorgan överblick över samtliga EU-frågor och erfarenheter av alla de samarbetsområden som ingår i EU. Samtidigt vill vi understryka vikten av att utskottens kunskaper bättre utnyttjas i nämndens samråd.

Vi anser att regeringen regelbundet skall lämna information om viktiga EU-frågor i kammaren. Öppen information och debatt i kammaren innebär att samtliga riksdagsledamöter kan delta och att allmänheten kan följa frågorna.

Det finns således en mängd olika vägar för riksdagens ledamöter att aktualisera EU-frågor. De kan t.ex. väcka motioner, ta upp frågor i sina utskott och utnyttja frågeinstitutet i dess olika former.

En viktig slutsats, som är giltig för alla delar av riksdagen, är att arbetet med EU-frågor kräver planering. Frågorna behandlas ofta under flera år i EU:s beslutsprocess vilket innebär att det finns möjligheter för riksdagen att långsiktigt planera arbetet.

I regeringens allmänna informations- och samrådsskyldighet gentemot riksdagen i EU-frågor inbegrips frågor i andra och tredje pelaren.

Riksdagen får fortlöpande information om dessa frågor, och i många avseenden har riksdagens insyn i t.ex. utrikespolitiken ökat jämfört med tiden före Sveriges medlemskap i EU. Andra- och tredjepelarfrågor behandlas i riksdagen i huvudsak som förstapelarfrågor, dvs. informations- och samrådsskyldigheten omfattar också dessa frågor. Vi anser att denna ordning skall gälla även fortsättningsvis.

Sveriges medlemskap i EU innebär bl.a. att regeringen tillsammans med andra medlemsländers regeringar fattar beslut som riksdagen annars skulle ha fattat för svensk del. Detta innebär att det är särskilt angeläget att riksdagen följer upp regeringens agerande i EU. Regeringen skall därför redovisa sitt agerande för riksdagen, och vi föreslår i avsnitt 6.6 nedan att regeringens skyldighet i denna del regleras i riksdagsordningen.

6.3 Utskotten

Sammanfattning

Utskotten skall ha en stark roll i riksdagens arbete med EU-frågor. Utskotten skall följa viktiga frågor under kommissionens beredningsprocess och under den fortsatta beslutsprocessen. Utskottens planering bör ske både på lång sikt över mandatperioden och på kort sikt över riksmötet.

EU-frågorna bör ingå som en integrerad del av utskottens ärendehantering och tas upp i betänkanden som behandlar näraliggande frågor. Utskotten kan också ta ett utskottsinitiativ och föreslå kammaren att göra ett tillkännagivande. Utskott kan avge yttrande till EU-nämnden.

Samtliga utskott bör upprätta en EU-promemoria över EU-frågorna på sitt beredningsområde. Det är för den offentliga debattens skull önskvärt att utskotten i särskilt viktiga frågor anordnar öppna utfrågningar.

Riksdagens hantering av den årliga EU-skrivelsen bör utvecklas så att en samlad bild av arbetet i riksdagen med EU-frågorna ges i större utsträckning.

Samtliga grön- och vitböcker bör bli föremål för faktapromemorior där det också anges när fristen för remissvar till kommissionen löper ut. Regeringen bör skicka de remissvar som regeringen avger till kommissionen till kammarkansliet för vidare befordran till berört utskott. Regeringen bör redovisa expertkommittéer inom kommissionen samt de så kallade verkställighetskommittéerna för riksdagen. Det är angeläget att utskotten får information från regeringen om vilka frågor som skall behandlas under ett visst lands ordförandeskap.

Faktapromemoriorna bör finnas lättillgängliga i en databas i riksdagen och bör inte längre delas till samtliga ledamöter utan endast till berört utskott. Utskotten bör rapportera till kammarkansliet om de vidtar någon åtgärd i den fråga som faktapromemorian rör. Det är viktigt att faktapromemoriorna uppfyller riktlinjernas krav och innehåller relevant information. Faktapromemoriorna bör publiceras i en särskild volym i riksdagstrycket.



6.3.1 Utskottens arbete med EU-frågor

En viktig utgångspunkt är att utskotten skall ha en stark roll i riksdagens arbete med EU-frågor. Utskotten skall enligt riksdagsordningen följa arbetet i Europeiska unionen (RO 10 kap. 3 §). Inom utskotten finns sakkunskap och utskotten har ett ansvar för lagstiftning, budget, nationella handlingsprogram och andra frågor inom det egna området.

Vi kan konstatera att många utskott redan arbetar mycket med EU-frågorna. Det finns flera exempel som kan tjäna som förebild för andra utskott även om EU-frågornas omfattning och karaktär skiljer sig åt mellan utskottens områden. Det skall framhållas att arbetet med EU-frågorna kan vara resurskrävande, särskilt för de utskott som ansvarar för områden där många frågor hanteras på EU-nivå.

Utskotten bör i sin planering sträva efter att behandla EU-frågorna i den sedvanliga ärendehanteringen. Utskotten är inte hänvisade till att bara reagera på frågor som är under beredning i EU. När ett visst område behandlas är det naturligt att förhållanden såväl på EU-nivå som på nationell nivå beaktas. Utskotten kan gentemot regeringen ta initiativ i EU-frågor genom att t.ex. föreslå kammaren ett tillkännagivande. Därmed kan EU-frågorna integreras i den nationella politiken och riksdagen spela en aktiv roll.

Vi anser att utskotten skall följa viktiga frågor under kommissionens beredningsprocess och under den fortsatta beslutsprocessen. EU-frågorna är ofta aktuella under flera år på EU-nivå vilket skapar goda möjligheter för utskotten att planera arbetet också på lång sikt och följa frågorna under en längre tid. God planering minskar risken för att EU-frågorna trängs undan av det löpande riksdagsarbetet. Också problemet med ett svåröverskådligt dokumentflöde kan minska om utskotten har god framförhållning. För utskottens planering kan kommissionens respektive ordförandeskapets arbetsprogram vara viktiga. Också de preliminära dagordningarna för ministerrådsmöten bör bevakas. Så kallade icke-bindande regler från EU:s institutioner, som kan avse t.ex. riktlinjer för ett visst område, kan underlätta för utskotten att anlägga ett långsiktigt perspektiv. Genom att följa kommissionens meddelanden m.m. kan riksdagen få en uppfattning om vad som sker under kommissionens beredningsprocess.

Kommissionens samrådsdokument, framför allt grön- och vitböcker, är värda särskild uppmärksamhet. Samtliga grön- och vitböcker bör bli föremål för faktapromemorior där det också anges när fristen för remissvar till kommissionen löper ut. Det kan också finnas anledning för berört utskott att på egen hand inhämta information om grön- och vitbokens hantering i t.ex. Europaparlamentet.

Utskotten bör överväga om en offentlig utfrågning skall anordnas i frågan. Företrädare för regeringen kan också föredra frågan vid ett slutet utskottssammanträde. Regeringen bör skicka de remissvar som regeringen avger till kommissionen till kammarkansliet för vidare befordran till berört utskott.

Utskottens planering bör ske både på lång sikt över mandatperioden och på kort sikt över riksmötet. Utskotten bör i sin planering beakta att synpunkterna kan komma regeringen till del i rätt skede. EU-frågornas skilda karaktär på olika områden innebär att en viss flexibilitet är nödvändig men det finns också ett värde i att utskotten arbetar på snarlikt sätt. Utskotten bör dra nytta av varandras erfarenheter, bl.a. genom diskussioner i den nya ordförandekonferensen (jfr förs. 1999/2000:TK1).

Vi anser att regeringen till riksdagen bör överlämna en förteckning över de expertkommittéer inom kommissionen som förbereder lagförslag som regeringen har kännedom om och särskilt kommentera de kommittéer som hanterar frågor av större svenskt intresse. Förteckningen kan ingå i den årliga EU-skrivelsen.

Det är angeläget att berörda utskott får information om konvergens- och sysselsättningsprogrammen innan regeringen överlämnar dem till EU. Den närmare hanteringen av programmen bör planeras in i berörda utskotts EU-arbete.

Svensk lagstiftning som följer av EG-rätten skall naturligtvis på sedvanligt sätt beredas av utskott och beslutas i kammaren. Om utskottet har följt frågan under dess hantering på EU-nivå kan ett korrekt genomförande i svensk lagstiftning underlättas. Ett problem kan vara att utrymmet för noggrann beredning i riksdagen av lagförslag som genomför direktiv i vissa fall är begränsat eftersom lagstiftningen normalt måste vara genomförd till ett visst datum. I planeringen av behandlingen - och avlämnandet - av propositioner skall detta beaktas och utrymme så långt möjligt skapas för en fullgod beredning i riksdagen.

Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen och utskotten. Informationen skall inbegripa de tidiga skedena av EU:s beslutsprocess, dvs. när kommissionen bereder förslag till lagstiftning, och den fortsatta beslutsprocessen inom EU.

Vi vill erinra om att utskottens rätt att kräva information av regeringen i EU-frågor är mer långtgående än i andra frågor. Minoritetsskyddet innebär att fem ledamöter kan begära denna information. Om begäran framställs utan samband med ett riksdagsärende kan majoriteten inte avslå begäran. (RO 4 kap. 10 §, bet. 1994/95:KU22 s. 27, jfr bet. 1997/98:KU25 s. 44-47.)

Det är dock viktigt att utskotten också själva bedriver ett aktivt informationsinhämtande. Utskottens ledamöter kan t.ex. knyta kontakter med parlamentariker i andra EU-länder.

Ett annat medel för att inhämta information kan vara att utskotten genom sina kanslier etablerar direktkontakter med handläggare vid den svenska EU-representationen i Bryssel och vid EU-institutionerna, inte minst vid kommissionen.

Det är angeläget för utskottens arbete att regeringen behandlar långsiktiga EU-frågor i propositioner och skrivelser. Frågorna blir därmed föremål för formell ärendebehandling, och utskotten kan markera sina ställningstaganden i ett betänkande. Det är således önskvärt att regeringen presenterar sin övergripande syn på olika politikområden inom EU i propositioner och skrivelser. Som ofta sker i dag bör det i riktlinjepropositioner inom olika områden finnas ett avsnitt om riktlinjer för arbetet inom EU. Det kan också finnas anledning för regeringen att lämna skrivelser och propositioner som huvudsakligen fokuserar på förhållandena på EU-nivå. Avvägningen mellan redogörelser för den nationella nivån och för EU-nivån får göras från fall till fall.

Vi vill framhålla värdet av regeringens årliga EU-skrivelse som ger en heltäckande bild av EU-samarbetet och regeringens agerande inom unionen. Riksdagen har framhållit att det är önskvärt med mer omfattande redogörelser i skrivelsen för regeringens ställningstaganden. Skrivelsen har också blivit mer utförlig i detta avseende under de senaste åren vilket även kan förklaras av att Sverige i stigande grad har kunnat följa ett ärende från idé till genomförande. Många frågor hanteras inom EU under flera år vilket innebär att de frågor som redovisas i skrivelsen ofta är aktuella också framdeles. Skrivelsen fyller således också ett framåtblickande syfte även om den skall redogöra för det gångna årets händelser.

Riksdagens hantering av den årliga EU-skrivelsen bör utvecklas så att en samlad bild av arbetet i riksdagen med EU-frågorna ges i större utsträckning. Vissa utskott har avstått från att yttra sig över den årliga skrivelsen trots att motioner inom utskottets område som har remitterats till utrikesutskottet har behandlats i samband med skrivelsen. Vi anser att samtliga utskott och EU-nämnden skall beredas tillfälle att yttra sig. Utgångspunkten skall vara att utskott avlämnar yttranden när motioner inom deras område behandlas i samband med skrivelsen. De utskott som i stor utsträckning har att hantera EU-frågor inom sina beredningsområden bör överväga att avge yttrande även om det inte finns några motioner inom området.

Vissa utskott har upprättat en promemoria om EU-frågorna på sitt beredningsområde. Vi anser att samtliga utskott skall upprätta en sådan EU-promemoria. Promemorian bör uppdateras ett par gånger per år, t.ex. i samband med att kommissionen presenterar sitt årliga arbetsprogram och att ett nytt ordförandeland redovisar sina prioriteringar.

Promemorian kan innehålla en förteckning över de EU-frågor inom beredningsområdet som regeringen avser att driva under mandatperioden eller de närmaste åren. Med utgångspunkt i en sådan prioriteringslista kan utskottet välja ut ett antal områden för bevakning och fördjupning.

Det är angeläget att utskotten får information från regeringen om vilka frågor som skall behandlas under ett visst lands ordförandeskap. En möjlighet är att regeringen till riksdagen överlämnar en samlad promemoria med sin syn på ordförandeskapets program.

EU-frågor kan tas upp som en stående punkt på utskottets dagordning. Det kan vidare vara lämpligt att man inom utskottet tillsätter grupper som särskilt följer vissa områden. Ordningen med muntlig information av företrädare för regeringen bör också bestå och huvudsakligen inriktas på långsiktig information. Hur ofta föredragningar bör ske varierar mellan olika utskott. Utskotten bör även utnyttja möjligheten att kalla till sig företrädare för myndigheter m.fl. för information. Även företrädare för EU:s institutioner kan inbjudas.

Det är för den offentliga debattens skull önskvärt att utskotten i särskilt viktiga frågor anordnar öppna utfrågningar. Strävan bör också vara att så långt möjligt göra den information som riksdagen och utskotten får av regeringen i olika sammanhang lätt tillgänglig för allmänheten.

När en EG-rättsakt antas delegeras rätten att utfärda verkställighets-föreskrifter till kommissionen vars verksamhet i denna del följs av en genom-förandekommitté. Vi kan konstatera att riksdagens insyn i genomförande-kommittéerna för närvarande är begränsad. Samtidigt skall framhållas att ett syfte med delegering är att undvika att detaljfrågor hanteras på för hög nivå. En ordning där riksdagen aktivt följer arbetet i genomförandekommittéerna skulle innebära att riksdagen ägnar resurser åt frågor som normalt är politiskt mindre intressanta. De rättsakter som behandlats i genomförande-kommittéerna har dock företräde framför svensk lag vid en eventuell lagkonflikt och omfattar i vissa fall även frågor som kan bedömas vara politiskt viktiga. Det står naturligtvis alltid ett utskott fritt att begära information från regeringen om en fråga som hanteras i genomförandekommittéerna. I utskottens arbete med uppföljning och utvärdering kan också genomförandekommittéerna inom ett visst område studeras.

Statskontoret har i en rapport till regeringen i maj 2000 funnit att regeringen saknar överblick över genomförandekommittéerna. Statskontoret föreslår att en samlad förteckning över genomförandekommittéerna som täcker samtliga departements ansvarsområden lämpligen kan ingå som en bilaga till regeringens årliga EU-skrivelse.

Vi delar den uppfattningen och anser således att en sådan redovisning bör ges i den årliga EU-skrivelsen. Redovisningen skall inte bara innehålla en förteckning utan också innehålla uppgifter om vilka slag av kommittéer (rådgivande, förvaltande eller föreskrivande) det rör sig om. De kommittéer som bedöms vara av särskilt stort politiskt intresse bör redovisas mer utförligt. Efter att ha tagit del av den första redovisningen får riksdagen ta ställning till hur ofta redovisningen bör ges och om det finns anledning att begära annat slags information.

6.3.2 Hanteringen av faktapromemorior

Enligt gällande riktlinjer för regeringens information till riksdagen skall kommissionsförslag om nya, viktiga rättsakter bli föremål för faktapromemorior. Grönböcker, vitböcker och meddelanden med förslag till viktigare nya regelsystem eller principiellt viktiga ändringar i gällande lagstiftning skall också presenteras i faktapromemorior. Faktapromemorian skall överlämnas till riksdagen senast fem veckor efter det att kommissionen presenterat sitt förslag.

Vi anser att faktapromemoriorna skall finnas lättillgängliga i en databas som enkelt kan nås via Helgonät (riksdagens intranät) och riksdagens hemsida på Internet. Promemoriorna skall inte längre delas till samtliga ledamöter utan endast till berört utskott. Om någon ledamot önskar samtliga promemorior i pappersform får denne anmäla det till kammarkansliet.

Varje inkommen faktapromemoria - och således också det kommissionsdokument som faktapromemorian rör - bör tydligt föras till ett ansvarigt utskott. På motsvarande sätt som sker för propositioner och motioner bör detta ske i samarbete mellan kammarkansliet och utskottskanslierna. Även andra dokument som hör till samma ärende, t.ex. Europaparlamentets resolution över en grönbok, skall föras till det ansvariga utskottet. Därmed markeras utskottets ansvar för frågan. Vi vill samtidigt framhålla att vissa frågor kan röra flera utskott, och det är då viktigt att alla berörda utskott får kännedom om frågan och den fortsatta hanteringen.

Utskotten bör rapportera till kammarkansliet om de vidtar någon åtgärd i den fråga som faktapromemorian berör. Redovisningen bör ske genom utdrag ur utskottets protokoll. Redogörelsen kan t.ex. avse att utskottet har inhämtat kompletterande information genom en muntlig föredragning från regeringen. Utskotten kan också hänvisa till behandling i betänkanden av frågan eller av närliggande frågor eller till att man avser att yttra sig till EU-nämnden. Om utskottet inte vidtar någon åtgärd krävs ingen rapportering. När så är påkallat bör uppgifterna kompletteras.

Kammarkansliet bör lägga in uppgifterna i t.ex. sitt EU-diarium. Därmed blir uppgifterna lätt tillgängliga internt i riksdagen, bl.a. för andra utskott. EU-nämnden får också möjlighet att enkelt inhämta information om utskottens hantering av de frågor som skall behandlas på den kommande veckans rådsmöten.

I likhet med vad som gäller för kammarkansliets EU-diarium i dag bör även dessa uppgifter göras praktiskt tillgängliga för allmänheten genom att läggas ut på riksdagens hemsida. Därmed kan den som är intresserad följa utskottens hantering av frågorna. Uppgifterna bör också återges i den övergripande EU-promemoria som vi har föreslagit att varje utskott skall upprätta.

Det är viktigt att faktapromemoriorna uppfyller riktlinjernas krav och innehåller relevant information.

Det ankommer på Regeringskansliet att svara för urvalet av vilka kommissionsdokument som blir föremål för faktapromemorior men riksdagen bör följa urvalet och kvaliteten på promemoriorna. Detta bör ske löpande på kammarkansliet i samarbete med utskotten och kan också uppmärksammas inom ramen för konstitutionsutskottets granskning. Det är inget självändamål att antalet faktapromemorior som framställs är högt. I underhandskontakter mellan utskottskansli och berört departement bör en bedömning kunna göras av vilka frågor som bör bli föremål för faktapromemorior.

Vi vill understryka vikten av att femveckorsgränsen för avgivande av faktapromemorior hålls. Utskotten är dock oförhindrade att påkalla information från regeringen tidigare än fem veckor efter det att kommissionen lagt sitt förslag. Utöver vad som anges i nu gällande riktlinjer bör promemoriorna innehålla en kort sammanfattning som särskilt fokuserar på förslagets påverkan på svenska förhållanden. För att göra faktapromemoriorna, som numera numreras löpande per riksmöte, mer tillgängliga bör de publiceras i en särskild volym i riksdagstrycket.

6.3.3 Hur utskottens synpunkter kan komma till uttryck

Ett syfte med den ökade aktiviteten som här förespråkas är att utskotten skall kunna påverka regeringen. Påverkansmöjligheten i sig kan också vara ett incitament till att öka aktiviteten i EU-frågor.

Utskottens synpunkter bör därför kanaliseras till regeringen, inte minst på ett tidigt stadium. Samtidigt är det viktigt med flexibilitet, och riksdagen skall inte binda sig själv och regeringen vid en ståndpunkt som försvårar det fortsatta svenska förhandlingsarbetet. Varje enskild sakfråga har sin karaktär, vilket gör att olika former för kanaliseringen kan vara lämpliga för olika frågor.

Betänkanden

Vi anser att EU-frågorna normalt skall ingå som en integrerad del av ärendehanteringen, och utskotten bör således ta upp aktuella EU-frågor i sedvanliga betänkanden. Utskottens arbete präglas i mycket av regelbundenhet, dvs. ett antal politikområden återkommer vid de flesta riksmöten, vilket innebär att utskotten ofta har möjlighet att ta upp aktuella EU-frågor i sina betänkanden. Även om inte propositionen eller motioner som behandlas i betänkandet explicit tar upp en viss EU-fråga kan utskotten i betänkandet på eget initiativ ta upp olika för området relevanta EU-frågor.

Det finns naturligtvis inget som hindrar ett utskott från att ta ett utskotts-initiativ i en EU-fråga och föreslå kammaren ett tillkännagivande om hur regeringen bör agera i en viss fråga. I takt med att utskotten blir mer aktiva i EU-frågorna kan det bli aktuellt med fler utskottsinitiativ. Skrivningar i utskottsbetänkanden är också ett sätt att framföra synpunkter eller redovisa en diskussion utan något formellt tillkännagivande.

Yttrande över årliga EU-skrivelsen

Utskotten kan uttrycka ståndpunkter och redovisa sin hantering av EU-frågorna i ett yttrande till utrikesutskottet över den årliga EU-skrivelsen. Kammardebatten om skrivelsen kan därmed bli intressantare och allmänheten får tillgång till riksdagens synpunkter. Vi återkommer till frågan om yttranden från utskotten över den årliga EU-skrivelsen i avsnittet om kammaren.

Muntliga diskussioner

Det kan vara mer meningsfullt - inte minst i frågor där formella och detaljerade ställningstaganden anses olämpliga - med informella diskussioner än med uttalanden i betänkanden som sedan kan uppfattas som alltför bindande. Slutna utskottssammanträden kan således skapa möjligheter till värdefulla diskussioner. Det är värdefullt om det i utskottens protokoll anges vilka frågor som har behandlats; hur detaljerad den informationen bör vara varierar naturligtvis beroende på frågans karaktär. Till skillnad från samrådet i EU-nämnden förs det dock inga stenografiska uppteckningar i utskotten vilket begränsar öppenheten och möjligheten att följa upp regeringens agerande.

Kontakter med EU-nämnden

Vi vill framhålla vikten av att de goda och öppna kontakterna mellan utskotten och EU-nämnden utvecklas. Utskottens synpunkter bör vara ett stöd och en utgångspunkt för nämnden i samrådet. Informationsutbytet skall vara ömsesidigt, och det är viktigt att de praktiska arrangemangen stöder utbytet.

EU-nämnden förutsätts ha kännedom om de ställningstaganden som utskotten gjort tidigare i processen. Det är således viktigt med nära och öppna kontakter mellan utskotten och EU-nämnden.

Det skall framhållas att det råder personsamband mellan utskotten och EU-nämnden. 14 utskott finns representerade i nämnden, varav 9 på presidienivå. Partierna har fördelat sina platser i EU-nämnden så att ledamöter i de utskott som är mest berörda av EU-frågorna också sitter i EU-nämnden. Kontakterna mellan utskotten och EU-nämnden går således i stor utsträckning genom partigrupperna.

Vi vill erinra om att EU-nämndens handlingar skickas ut per e-post till utskottens kanslier och är tillgängliga för alla i riksdagen i EU-nämndens utskicksdatabas. Det ligger i utskottens intresse att aktualisera och att påminna EU-nämnden om tidigare ställningstaganden inför samrådet i nämnden. Detta kan ske både genom kontakter inom partierna och mellan utskottens kanslier och nämndens kansli.

Utskotten kan också yttra sig skriftligt till nämnden. Detta kan vara en form som kan användas när ett utskott vill göra en markering utan att utskottet och riksdagen binder sig vid klara ställningstaganden. Det kan röra sig om den mer övergripande inriktningen som man vill uttrycka sin syn på utan att ta ställning till alla enskildheter. Denna form bör användas framför allt för större frågor. Som konstitutionsutskottet påpekat bör utskotten kunna överlämna formella yttranden till EU-nämnden både på nämndens begäran och på eget initiativ (bet. 1994/95:KU22 s. 22). EU-nämnden kan alltså begära ett yttrande i en fråga där nämnden uppfattar att det vore värdefullt att få ta del av berört utskotts synpunkter i skriftlig form.

Skriftliga yttranden kan vara ett sätt för ett utskott att agera förhållandevis snabbt och smidigt. I likhet med vad som gäller för utskottsinitiativ kan frågor väckas och synpunkter framföras oberoende av allmänna motionstiden. Ett yttrande kan således ge partierna möjlighet att i utskotten aktualisera frågor som inte varit kända under allmänna motionstiden. EU:s tidsrytm är inte anpassad efter riksdagens, vilket innebär att smidiga former kan behövas i arbetet med EU-frågor.

Ett yttrande bör normalt ha samma form som yttranden mellan utskott har i dag, även om man för vissa frågor kan tänka sig t.ex. ett kort protokollsutdrag. EU-frågans läge i beslutsprocessen är en aspekt som bör beaktas när ett utskott avgör om det skall avge ett yttrande till EU-nämnden eller välja någon annan form för hanteringen av frågan. Det kan vara mindre motiverat med ett yttrande till EU-nämnden i frågor som huvudsakligen hanteras som t.ex. informationspunkter från kommissionen än när t.ex. en gemensam ståndpunkt skall antas. Samtidigt skall erinras om att frågorna kan komma upp på ministerrådet - och därmed i EU-nämnden - under i stort sett alla led av beslutsprocessen och att det är viktigt att komma in tidigt i processen för att kunna påverka. Om en fråga föranleder yttranden från flera utskott torde en samordning av ställningstagandena kunna förutsättas ske i respektive partigrupp.

Yttrandet blir ett stöd för nämnden i samrådet med regeringen, och när frågan återkommer senare på rådets dagordning - de flesta frågor behandlas flera gånger i rådet - har nämnden yttrandet att utgå från. Det bör enligt vår uppfattning stå nämnden fritt att avgöra hur yttrandet skall behandlas. Som vi framhåller nedan i avsnitt 6.4 om EU-nämnden bör regeringen agera i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter.

Utskottens möjlighet att framföra synpunkter till andra än regeringen

Utgångspunkten för utskottens aktivitet är att det är regeringen som utskotten och riksdagen vänder sig till. Det är regeringen som företräder Sverige i internationella sammanhang.

Utskotten kan inhämta information genom direktkontakter med t.ex. företrädare för EU-institutioner, och många utskott har goda erfarenheter av besök i Bryssel. I dessa kontakter kan utskottens ställningstaganden i skilda frågor aktualiseras. I frågor där det finns en tydlig svensk uppfattning kan utskotten stödja svenska positioner i kontakter med företrädare för andra länder eller för EU:s institutioner, även om det naturligtvis är regeringen som företräder Sverige i förhandlingar inom EU. Exempel på frågor där det råder svensk enighet är kraven på ökad öppenhet och kampen mot barnpornografi och narkotika. I andra fall, där det inte lika tydligt finns någon svensk linje, bör utskotten i sådana kontakter inte agera för någon viss ståndpunkt.

Formellt kan aldrig synpunkterna på detta sätt framföras på riksdagens vägnar.

Talmanskonferensen påpekade när EU-nämnden inrättades att nämnden kan komma att ställas inför uppgiften att i sammanhang som COSAC redovisa sin syn på olika frågor. Tal-manskonferensen anförde att det får anses vara partiföreträdarna i EU-nämnden som står bakom eventuella åsiktsyttringar och inte nämnden som riksdagsorgan (förs. 1994/95:TK1 s. 22). Enligt talmanskonferensen stod det klart att något avsteg inte kunde göras från huvudregeln att uttalanden från riksdagens sida förutsätter beslut i kammaren. Detta synsätt bör kunna vara tillämpligt på utskottens aktiviteter i detta avseende.

6.4 EU-nämnden

Sammanfattning

EU-nämnden fungerar i stort sett enligt riktlinjerna. Nämnden bör fortsätta att verka enligt den praxis som utvecklats. Det är viktigt att utskottens synpunkter beaktas i nämndens samråd med regeringen.

Det åligger regeringen att presentera ett så fullgott underlag för nämnden att samrådet blir meningsfullt.

Riksdagsordningens krav på "synnerliga skäl" för att EU-nämnden skall få hålla en offentlig utfrågning skall utgå.

Praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå.

6.4.1 Inledning

Vi kan konstatera att EU-nämnden fungerar i stort sett enligt de riktlinjer och de intentioner som fanns när den inrättades. Nämnden täcker in alla de frågor som behandlas av ministerrådet liksom vissa övriga EU-frågor, t.ex. regeringskonferenser. Därmed får nämnden en bred översikt över verksamheten inom EU och kan också göra kopplingar mellan frågor inom olika områden i EU-samarbetet. Till exempel kan förhandlingstaktiska överväganden i rådet som bör ses i ett större perspektiv behöva göras. Vi anser att nämnden skall fortsätta att verka enligt den praxis som utvecklats.

En styrka i riksdagens och EU-nämndens arbete är en koncentration på de viktiga frågorna och den i vissa avseenden informella hanteringen. EU-frågornas karaktär, särskilt tidigt i processen, innebär att ett formaliserat skriftligt förfarande ofta skulle vara meningslöst. Vi vill erinra om att andra medlemsstaters parlaments arbete med EU-frågorna ofta är mer dokumentbaserade än det svenska. Det innebär att resurser går åt till att hantera en stor mängd dokument - det kan röra sig om tusentals dokument per år som får en formell behandling - och de viktiga frågorna riskerar att drunkna i den stora massan.

De i huvudsak goda erfarenheterna av EU-nämndens verksamhet hindrar dock inte att vissa förändringar kan göras. Amsterdamfördraget innebär att hanteringen i beslutsfasen av de ärenden som avgörs genom medbeslutandeproceduren går snabbare. Detta kan innebära att nämnden bör fokusera mer på när ett förslag till normgivning kommer upp för första gången i rådet. Nämnden bör då utgå från den behandling i berört utskott som bör ha skett tidigare och i lämplig form ha kommit EU-nämndens ledamöter till del. Nämnden kan också ha samrått om frågorna i ett tidigt skede eftersom kommissionen ofta kan informera om t.ex. grön- och vitböcker på rådets möten. Det är viktigt att utskottens synpunkter beaktas i EU-nämndens samråd med regeringen. För att vinna inflytande i EU-samarbetet krävs en konsekvent linje, och det är också viktigt att riksdagen är konsekvent gentemot regeringen. När en fråga skall realbehandlas på rådsnivå, med andra länders ministrar, är det i praktiken för sent att föra fram nya synpunkter. Det innebär ofta en stor politisk kostnad att motsätta sig ett förslag i detta skede av beslutsprocessen om man i tidigare skeden har accepterat förslaget.



6.4.2 Regeringens underlag till nämnden

Det åligger regeringen att presentera ett så fullgott underlag för nämnden att samrådet blir meningsfullt. Den skriftliga informationen från regeringen till EU-nämnden har blivit bättre med tiden och är i stort sett bra och följer de riktlinjer som finns. Många gånger krävs dock insatser och påpekanden från nämnden. Utgångspunkten skall naturligtvis vara att informationen är så fullständig att några särskilda påpekanden inte skall behöva göras. En fortlöpande uppföljning av materialets kvalitet är dock ett naturligt inslag i nämndens verksamhet.

Vi förutsätter att regeringen överlämnar det material som skall gå till nämnden så fort som det är praktiskt möjligt. Det är angeläget att det finns utrymme för partierna att internt diskutera och förankra frågorna. När det gäller hanteringen av dagordningarna för enskilda rådsmöten har det inom EU nåtts enighet om att det skall löpa en hel vecka mellan Coreper och rådsmötet. Detta kan innebära att problemen med att dokument och information kommer sent till nämnden minskar.

Vi vill påpeka att EU-nämnden bidrar till öppenheten kring EU-frågorna genom att materialet inför sammanträdena liksom de stenografiska uppteckningarna läggs ut på riksdagens hemsida.

6.4.3 Ytterligare extra suppleant

Inför EU-nämndens inrättande fördes en diskussion om nämndens storlek. Grundlagsutredningen inför EG (SOU 1993:14 s. 245-246) ansåg att det var tre krav som kunde ställas på nämnden för att den skulle få en stark politisk ställning. För det första borde alla partier som passerat fyraprocentsspärren vara representerade i nämnden. För det andra borde nämnden ha en proportionell sammansättning. För det tredje borde nämnden ha en begränsad storlek för att fungera väl som samrådsorgan. Dessa krav stod delvis i konflikt med varandra och kunde inte fullt ut tillgodoses samtidigt annat än i vissa tämligen osannolika situationer.

Riksdagens beslut blev att nämnden borde ha samma sammansättning som utskotten. Representation för alla partier i riksdagen kunde tillgodoses nästan fullt ut genom ett system med extra suppleantplatser. När ett parti representeras av endast en ledamot borde systemet med extra suppleantplats kunna tillämpas (förs. 1994/95:TK1 s. 20-22, bet. 1994/95:KU22 s. 29-30).

Gällande riktlinjer innebär att ett parti som endast har en ordinarie plats inte har rätt till mer än en extra suppleantplats. Övriga partier har rätt till högst två extra suppleanter. Partierna utnyttjar i stor utsträckning möjligheten att utse extra suppleanter.

Som referensgruppen för riksdagens arbete med EU-frågorna påpekar skulle kontakterna inom partigrupperna mellan utskotten och EU-nämnden underlättas om partierna fick rätt till ytterligare en extra suppleantplats i EU-nämnden. De mindre partierna skulle få bättre möjligheter att bevaka EU-frågorna, och fler riksdagsledamöter skulle bli engagerade i EU-nämndens arbete. Mot fler extrasuppleanter kan anföras att den överblick som nämndens ledamöter får över olika ministerråd minskar om det i praktiken blir så att varje ledamot följer endast vissa ministerråd. Kontinuiteten i arbetet kan således bli mindre.

Riksdagskommittén delar referensgruppens uppfattning att vid en sammanvägning av för- och nackdelar väger argumenten för att de partier som bara har en ordinarie ledamot i nämnden bör få rätt till ytterligare en extra suppleant tyngre än motargumenten. EU-nämndens speciella roll innebär att det är viktigt att utskottens sakkunskap kan komma till nytta. För de mindre partierna som har bara en ordinarie ledamot, och för närvarande totalt två suppleanter, har erfarenheten visat att det har varit svårt att täcka alla områden som behandlas i EU-nämnden. Vi vill betona att detta synsätt endast avser EU-nämnden; frågan om praxis rörande antalet extra suppleanter i utskotten har inte aktualiserats.

Det ankommer emellertid inte på Riksdagskommittén att föreslå riksdagen att antalet extra suppleanter i EU-nämnden utökas.

Ett sådant förslag kan dock väckas av partiernas representanter i riksdagens valberedning.

6.4.4 Offentliga utfrågningar

Under EU-nämndens två första år kunde sammanträden ske endast bakom stängda dörrar. I samband med en utvärdering av riksdagens arbete med EU-frågorna av konstitutionsutskottet 1996 ändrades riksdagsordningen så att nämnden får besluta att sammanträdet helt eller delvis skall vara offentligt till den del det avser inhämtande av upplysningar. Samrådet med regeringen inför rådsmötena skall således inte ske inför öppna dörrar. Konstitutionsutskottet anförde att offentliga utfrågningar i frågor som är under behandling i EU:s institutioner i första hand är en uppgift för utskotten. Konstitutionsutskottet angav emellertid 1996-1997 års regeringskonferens som exempel på en fråga som på grund av sin övergripande karaktär saknar naturlig hemvist i något enskilt utskott och som därför skulle kunna föranleda att nämnden anordnade en offentlig utfrågning. För att nämnden skall få ordna öppna utfrågningar krävs enligt riksdagsordningen "synnerliga skäl", ett krav som inte ställs på utskotten för att de skall få ordna sådana utfrågningar (bet. 1996/97:KU2 s. 28-29, RO 10 kap. 7 §, 4 kap. 12 §).

Vi anser att riksdagsordningens krav på "synnerliga skäl" för att EU-nämnden skall få hålla en offentlig utfrågning skall utgå. Detta föranleder en ändring i 10 kap. 7 § riksdagsordningen.

Ett skäl för förslaget är att utvecklingen har visat att de övergripande frågorna i EU som berör flera utskott blir allt fler. Det gäller bl.a. förhandlingarna om Agenda 2000, WTO-förhandlingarna, utvidgningen och regeringskonferensen om institutionella frågor liksom stadgan för grundläggande rättigheter. Vidare förekommer en del frågor som inte är direkt övergripande men som ändå kan beröra flera utskott, t.ex. upphovsrätt, alkoholinförsel eller ekonomiska sanktioner.

När EU-nämnden överväger att arrangera en offentlig utfrågning skall nämnden i första hand eftersträva att hålla utfrågningen tillsammans med berört utskott. Om ett utskott och nämnden gemensamt anordnar en offentlig utfrågning kan den information som framkommer komma till nytta i både utskottets och nämndens verksamhet. Vid överväganden om hur utfrågningar skall hanteras bör en grund vara EU-nämndens och utskottens roller i de olika faserna.



6.4.5 Nämndens ställningstaganden

Regeringen är alltid ansvarig inför riksdagen, och de sedvanliga parlamentariska kontrollinstrumenten står naturligtvis till förfogande också i EU-frågor.

Vi vill erinra om att Grundlagsutredningen inför EG anförde att det kunde övervägas om regeringen inte borde kunna påfordra ett nämndens ställ-ningstagande för att kunna utforma sin förhandlingsposition med beaktande av riksdagens synpunkter (SOU 1993:14 s. 245). Konstitutionsutskottet påpekade när nämnden inrättades att den föreslagna ordningen innebär en möjlighet att förankra den ståndpunkt regeringen ämnar inta vid förhandlingarna i rådet och att kunna försäkra sig om riksdagens accept av förhandlingsståndpunkten. Samtidigt agerar regeringen med fullt politiskt ansvar vid rådets möten (bet. 1994/95:KU22 s. 15).

Konstitutionsutskottet granskade våren 1998 ett statsråds handläggning av en fråga i EU om samarbetet inom turismpolitiken. Bakgrunden var en anmälan om huruvida statsrådets instruktioner till den svenske representanten utformats i enlighet med EU-nämndens ställningstagande. Konstitutionsutskottet anförde att det måste föreligga mycket goda skäl för att regeringen skall få avvika från nämndens mandat (bet. 1997/98:KU25 s. 40).

Det har förekommit att berört statsråd har sökt telefonkontakt med företrädare för nämnden under pågående möte i Europeiska rådet. Det gällde ett under mötet framlagt kompromissförslag som inte överensstämde med den inställning som tidigare förankrats i EU-nämnden. Det ansvariga statsrådet begärde och fick telefonledes ett förnyat besked från företrädare för partierna i nämnden innan förhandlingarna fortsatte (se yttrande från EU-nämnden i bet. 1996/97:KU2 s. 69). Vidare hade nämnden under t.ex. de avslutande förhandlingar som ledde fram till Amsterdamfördraget respektive Nicefördraget sammanträde per telefon med de svenska förhandlarna på plats.

Beträffande EU-nämndens möjlighet att göra skriftliga uttalanden till regeringen vill vi erinra om att konstitutionsutskottet har påpekat att ett sätt att förtydliga opinionsläget i EU-nämnden skulle vara att nämnden antar ett skriftligt uttalande för att klarlägga nämndens inställning i frågor där regeringen framlagt förhandlingsståndpunkter. Sådana uttalanden saknar formell rättslig betydelse, men konstitutionsutskottet har i sammanhanget erinrat om att man bör kunna utgå från att "regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet" (bet. 1996/97:KU2 s. 28).

Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av riksdagen.

I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med riksdagens ståndpunkter.

Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå.

En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och EU-nämnden efter rådsmötet. Som konstitutionsutskottet påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt.

Det står riksdagen fritt att utnyttja de parlamentariska kontrollinstrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således riksdagen och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga.

6.5 Kammaren

Sammanfattning

Kammarens centrala roll för att skapa insyn, öppenhet och allmän debatt kring EU-frågorna skall utvecklas vidare. Information från regeringen om EU-frågor bör planeras in mer långsiktigt och systematiskt i kammarens arbete. Statsministern bör alltid lämna information i nära anslutning till möten i Europeiska rådet. När ett nytt ordförandeland presenterar sitt arbetsprogram skall det alltid övervägas om regeringen skall informera kammaren muntligt om sin syn på programmet.

Regeringen bör överväga i vilken utsträckning EU-frågor kan tas upp i särskilda skrivelser eller i propositioner i olika sakfrågor.

En särskild årlig EU-debatt där en företrädare för regeringen deltar bör anordnas.

Kammaren har en central roll för att skapa insyn, öppenhet och allmän debatt kring EU-frågorna. Samtliga ledamöter har möjlighet att debattera olika EU-frågor, och regeringen och partierna kan i kammaren öppet redovisa sina ställningstaganden för allmänheten. Debatterna kan bidra till den allmänna debatten i samhället om EU-frågor och på så sätt vara ett led i strävandena mot ett mer öppet och folkligt förankrat EU. EU-aspekter kan belysas i debatter om olika sakfrågor och politikområden så att EU-frågorna förs in i sitt naturliga sammanhang.

EU-frågorna debatteras redan i dag i kammaren i flera olika sammanhang men kammarens centrala roll bör utvecklas vidare. Med mer systematik och planering kan förutsättningarna förbättras. Dit hör en mer regelbunden information från regeringen, en årlig EU-debatt, redovisning i propositioner och skrivelser om utvecklingen på EU-området och en ökad behandling och redovisning i utskottsbetänkandena av EU-frågor inom utskottens område. Ledamöter och partier förutsätts i övrigt bevaka att viktiga EU-frågor tas upp till debatt.

Regeringens information i kammaren har hittills i huvudsak skett på ad hoc-basis. Vi anser att regeringens information om EU-frågor skall planeras in mer långsiktigt och systematiskt i kammarens arbete. Utrymme bör finnas i kammaren för debatt och regelbunden information om för Sverige viktiga EU-frågor och utvecklingen allmänt inom EU. Statsministern bör alltid lämna information i nära anslutning till möten i Europeiska rådet. När ett nytt ordförandeland presenterar sitt arbetsprogram anser vi att det skall övervägas om regeringen skall kommentera programmet i kammaren. Regeringen bör även informera kammaren om andra för Sverige särskilt viktiga frågor.

Vi anser att det som komplement till debatten i maj om regeringens årliga EU-skrivelse skall anordnas en särskild årlig EU-debatt. Debatten bör avse mer övergripande frågor, och en företrädare för regeringen bör delta.

Gränsdragningen mellan information och debatt i kammaren och öppna utskottsutfrågningar kan uttryckas så att i kammaren bör mer övergripande EU-frågor behandlas. Mer specifika ämnen är normalt mer lämpade för offentliga utskottsutfrågningar. Vissa enskilda ämnen kan dock vara så intressanta och röra så många riksdagsledamöter att det är motiverat med en debatt i kammaren. Vi anser att detta får avgöras från fall till fall.

Det är också av betydelse för möjligheterna till kammardebatter om regeringen redovisar sin syn på utvecklingen inom olika områden i skrivelser och tar upp EU-frågor i propositioner. Riksdagens ledamöter och partier bereds därmed tillfälle att presentera sina åsikter i följdmotioner, och frågorna blir föremål för beredning i utskott och beslut i kammaren. Vi anser därför att regeringen bör överväga i vilken utsträckning EU-frågor kan tas upp i särskilda skrivelser eller i propositioner i olika sakfrågor.

Frågan om Europaparlamentarikernas rätt att framträda i kammaren behandlas nedan i avsnitt 6.7 om kontakter med Europaparlamentarikerna.

6.6 Uppföljning av regeringens agerande i EU

Sammanfattning

Regeringens skyldighet att redovisa sitt agerande i EU för riksdagen skall regleras i riksdagsordningen.

Regeringen bör i den årliga EU-skrivelsen redovisa vilka eventuella åtgärder domar från EG-domstolen som rör Sverige har föranlett. I skrivelsen bör också de direktiv redovisas som Sverige inte genomfört trots att tidsfristen för genomförandet löpt ut liksom de åtgärder som regeringen avser att vidta för att avhjälpa bristerna i genomförandet.

6.6.1 Inledning

Sveriges medlemskap i EU innebär bl.a. att regeringen tillsammans med andra medlemsländers regeringar fattar beslut som riksdagen annars skulle ha fattat för svensk del. Detta understryker vikten av att riksdagen följer upp regeringens agerande i EU.

Regeringen redovisar sitt agerande i EU för riksdagen redan i dag. Mot bakgrund av EU-samarbetets omfattning och att det är regeringen som företräder Sverige i EU är det dock rimligt att regeringens skyldighet att redovisa sitt agerande i EU tydligare än för närvarande framgår av riksdagsordningen. Gällande lydelse av riksdagsordningen 10 kap. 1 § är :

Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen samt varje år till riksdagen lämna en skrivelse med berättelse över verksamheten i Europeiska unionen.

För att markera vikten av att regeringen redovisar sitt agerande i EU för riksdagen anser vi att ett nytt stycke skall läggas till 10 kap. 1 § enligt följande:

Regeringen skall redovisa sitt agerande i Europeiska unionen för riksdagen.

Redovisningen skall inbegripa hur agerandet förhåller sig till riksdagens ställningstaganden. Med riksdagens ställningstaganden avses betänkanden som kammaren ställt sig bakom, men regeringens redovisning bör också relateras till vad som framkommit i samrådet i EU-nämnden. Som påpekats ovan skall regeringen om den avviker från EU-nämndens mandat redovisa skälen för avvikelsen. Redovisningen för agerandet kan lämnas i olika former. Statsministern skall även fortsättningsvis lämna information i kammaren om Europeiska rådets möten, den årliga skrivelsen skall innehålla redogörelser för regeringens agerande, skriftliga återrapporter skall lämnas efter samtliga möten i ministerrådet, och ordningen med muntliga återrapporter i EU-nämnden skall fortsätta. Självfallet kan utskott påkalla information om regeringens handlande i en viss fråga.



6.6.2 Regeringens agerande i ministerrådet

Regeringen skall enligt gällande riktlinjer skicka en återrapport från varje ministerrådsmöte till kammarkansliet och EU-nämnden inom fem arbetsdagar efter varje rådsmöte. Sedan direktiven till Riksdagskommittén antogs har muntliga återrapporter i EU-nämnden införts vilket innebär att förutsättningarna för uppföljning av regeringens agerande har ökat. Genom de stenografiska uppteckningarna från samrådet i EU-nämnden blir också de muntliga återrapporterna allmänt tillgängliga. Muntlig information ersätter dock inte de skriftliga återrapporterna som skall inkomma i tid och vara fullständiga. Vikten av att det svenska agerandet samt frågans fortsatta hantering i EU tydligt redovisas i återrapporterna förtjänar att framhållas. Detta underlättar också för riksdagen att fortlöpande följa de enskilda frågorna. Riktlinjerna om att återrapporterna skall ställas till både EU-nämnden och kammarkansliet skall följas. Det finns naturligtvis heller inget som hindrar att ett utskott hos berört departement ber att få stå på sändlistan för återrapporterna, vilket redan är fallet för vissa utskott.

6.6.3 EG-domstolen

EG-domstolen har i ett antal fall kommit till slutsatsen att svensk lag stått i strid med EG-rätten. I sådana fall är det väsentligt för riksdagen att få klarhet i vilka åtgärder regeringen har vidtagit eller avser att vidta för att tillse att den svenska lagen överensstämmer med EG-rätten. Vi anser att regeringens årliga EU-skrivelse skall kompletteras med dessa uppgifter.

Vi har vidare övervägt en ordning som innebär att regeringen regelmässigt informerar riksdagen om nya överträdelseärenden i särskilda promemorior. En sådan ordning finns i Danmark. Mot en sådan formalisering skall ställas att utskotten genom sin löpande EU-bevakning bör få kännedom om relevanta ärenden. Vissa utskott har t.ex. redan avsnitt om relevanta mål i EG-domstolen i sina EU-promemorior. Vid en sammanvägd bedömning finner vi således inte anledning att föreslå att regeringen åläggs att särskilt informera riksdagen om nya överträdelseärenden. Vi förutsätter att regeringen även framdeles lämnar utförliga redovisningar i den årliga EU-skrivelsen och där redogör för den svenska ståndpunkten.



6.6.4 Genomförandet av direktiv

Genomförandet av gemenskapslagstiftningen är en central del av de förpliktelser som Sverige underkastat sig i samband med medlemskapet i EU. I egenskap av lagstiftare har riksdagen del i ansvaret för att genomförandet av direktiv är korrekt. Det är därför av väsentlig betydelse för riksdagen att få återkommande information som ger en överblick över gemenskapslagstiftningens genomförande i Sverige.

Att för varje direktiv i förväg kräva en tidsplan för genomförandet synes överflödigt, dels mot bakgrund av att Sverige genomför de flesta direktiv i tid, dels eftersom tidsfristen för genomförande vanligen är så lång som två år. Vi anser i stället att den årliga EU-skrivelsen skall innehålla en särskild sammanställning över de direktiv för vilka tidsfristen löpt ut, med en redogörelse för de åtgärder som regeringen avser att vidta för att avhjälpa bristerna i genomförandet.

6.6.5 Revisionsrätten

Vårpropositionens information om revisionsrättens rapporter och regeringens ställningstagande är förhållandevis utförlig. Dessa uppgifter kompletteras i viss mån av den årliga EU-skrivelsen, och det föreligger således knappast något behov för riksdagen av mera omfattande information i de sammanhangen. Även fortsättningsvis bör regeringen redovisa revisionsrättens iakttagelser och vilka åtgärder regeringen avser att vidta med anledning av dem i vårpropositionen.

Vad beträffar specialrapporterna kan det finnas ett behov av att få mer aktuell information om de rapporter som är politiskt intressanta. Om utskotten generellt har god EU-bevakning, t.ex. av kommissionens och Europaparlamentets nyhetsbrev, fångar de upp de viktiga specialrapporterna och kan begära kompletterande information från regeringen. Någon särskild redovisningsform är inte påkallad.



6.7 Kontakter med Europaparlamentarikerna

Sammanfattning

Europaparlamentet och riksdagen är två skilda parlament. Det är värdefullt med goda kontakter mellan de svenska Europaparlamentarikerna och riksdagens ledamöter, men deras olika mandat skall inte sammanblandas.

Kontakter bör även fortsättningsvis gå genom partierna, men det finns anledning att utveckla kontakterna mellan Europaparlamentarikerna och andra delar av riksdagen. Till exempel bör utskotten och EU-nämnden överväga att bjuda in Europaparlamentariker till utfrågningar, öppna eller slutna. Möjligheten att i riksdagen ordna ett öppet seminarium där Europaparlamentarikerna deltar skall utnyttjas.

Europaparlamentet och riksdagen är två skilda parlament, och Europaparlamentarikerna och riksdagsledamöterna är valda på olika mandat. Det är värdefullt med goda kontakter mellan de svenska Europaparlamentarikerna och riksdagens ledamöter, men deras olika mandat skall inte sammanblandas. Europaparlamentarikerna och riksdagsledamöterna har var sina formella arenor att verka på, och någon sammanblandning bör inte ske av arenorna.

I likhet med vad riksdagen och konstitutionsutskottet anfört tidigare bör kontakterna med Europaparlamentarikerna inte formaliseras (bet. 1996/97:

KU2 s. 31-33). Kontakterna bör främst gå genom partierna, men kontakterna mellan andra delar av riksdagen och Europaparlamentarikerna kan utvecklas.

Utskotten och EU-nämnden kan utnyttja de svenska Europa-parla-mentarikerna i sitt informationsinhämtande t.ex. genom att bjuda in dem till öppna, eller slutna, utfrågningar. Det finns inget hinder mot att också bjuda in andra länders Europaparlamentariker. Det kan t.ex. i vissa frågor vara värdefullt att ha kontakt med rapportören i berört utskott i Europaparlamentet. Mot bakgrund av EU-nämndens roll och arbetssätt torde kontakterna inom partierna vara tillräckliga för det löpande arbetet där.

Vi anser att Europaparlamentarikerna inte heller fortsättningsvis skall ha någon rätt att framträda i kammaren. Däremot finns det inga hinder för att ett seminarium av t.ex. det slag som anordnades av EU 96-kommittén genomförs i riksdagens lokaler och att Europaparlamentarikerna inbjuds att delta. En sådan möjlighet finns således redan i dag. Seminarierna kan anordnas av t.ex. informationsenheten i samarbete med EU-upplysningen. Vi anser att sådana seminarier skall anordnas. Erfarenheterna får avgöra om ytterligare seminarier av detta slag skall anordnas.



6.8 Stödfunktioner för kunskaps- och informationsinhämtning

Sammanfattning

Inom riksdagen erbjuds en mängd tjänster som kan vara ett stöd i EU-arbetet, t.ex. av EU-upplysningen, biblioteket och utredningstjänsten. Dessa tjänster bör göras mer kända för att kunna utnyttjas bättre. Det ankommer på riksdagen att med utgångspunkt i referensgruppens förslag närmare utveckla stödfunktionerna.

6.8.1 Stöd i EU-arbetet

Om riksdagen, och inte minst utskotten, skall följa EU-frågorna från ett tidigt skede av beslutsprocessen krävs delvis ändrade arbetsmetoder. Ledamöterna och utskottskanslierna behöver själva hålla sig uppdaterade om utvecklingen och bygga upp egna informationsvägar och nätverk. För att följa frågorna från ett tidigt skede kan annat än officiella dokument krävas. Det finns därför ett behov av att bygga upp kontaktnät i unionens institutioner, främst i kommissionen. Europaparlamentet, som har fått en starkare ställning i beslutsfasen genom Amsterdamfördraget, bör också ägnas ökad uppmärksamhet.

I arbetet med att följa och bevaka EU-frågor inom olika områden finns en del gemensamma problem och svårigheter att övervinna. Det finns behov av att vidta åtgärder för att förbättra stödet både till den enskilde ledamoten och tjänstemannen för att öka riksdagens kompetens. Det skall påpekas att det redan finns åtskillig verksamhet och service i riksdagen för arbetet med EU-frågor. Dessa tjänster bör förstärkas och göras mer kända för att kunna utnyttjas bättre. Det gäller t.ex. EU-upplysningens, utredningstjänstens och Riksdagsbibliotekets tjänster.

Dokumentflödet är mycket omfattande och svåröverskådligt. Det stora flödet av dokument medför också svårigheter när det gäller att identifiera vilka förslag och dokument som är särskilt viktiga och när det gäller att återfinna relevanta EU-dokument när de behövs för kunskapsinhämtning eller ärendehantering. Mängder av dokument kopieras och distribueras på papper. Hanteringen är tidskrävande och orationell.

För att få ordentlig kontroll på dokumentflödet är det viktigt att riksdagen har en central funktion för dokumentmottagning. Det underlättar vid kontakterna med departementen och ger möjligheter att förbättra distributionen av dokument och information internt i riksdagen. Ansvaret för att grundläggande skriftlig information om EU-frågor når ut till fackutskotten och EU-nämnden skall ligga på kammarkansliet (jfr förs. 1997/98:TK1). Kammarkansliets roll som central mottagare och distributör av EU-relaterade dokument bör förtydligas.

En effektiv och rationell dokumenthantering bör vara så utformad att samordningsvinster kan göras mellan arbetet med den interna informations- och kunskapsförsörjningen och EU-informationen till allmänheten. En utökad och förbättrad publicering av EU-relaterade dokument och information på riksdagens webbplats ökar öppenheten och insynen i EU:s och i den nationella svenska berednings- och beslutsprocessen. Faktapromemoriorna hör till de dokument som bör vara lättillgängliga. Också andra EU-relaterade dokument som är offentliga bör kunna läggas ut på webbplatsen.

Referensgruppen föreslår ett antal olika åtgärder av praktisk karaktär, t. ex.

att en handbok för EU-arbetet i riksdagen utarbetas. Vi anser att de åtgärder som föreslås av referensgruppen är viktiga. Det ankommer på riksdagen att med utgångspunkt i referensgruppens förslag närmare utveckla stödfunktionerna.

För att framgångsrikt kunna genomföra förslagen från referensgruppen krävs en god arbetsorganisation, genomtänkt planering och tydligt utpekade ansvarsförhållanden. De kommer också att medföra att särskilda resurser behöver avsättas. En ökad satsning på olika typer av utbildningar och utökning av studiebesök är exempel på åtgärder som kräver nya resurser. Det är viktigt att påpeka att det inte bara handlar om att avsätta medel i budget. Det handlar i lika hög grad om planering och engagemang och att erforderlig tid avsätts för kunskapsinhämtning, EU-bevakning och nätverksbyggande.

6.8.2 Direktbevakning av EU:s institutioner

Riksdagskommittén har under sitt arbete ställt sig bakom att riksdagen inför och under det svenska ordförandeskapet skall ha en ökad bevakning på plats i Bryssel. Vi konstaterar att referensgruppen har gett ett värdefullt underlag i frågan. Tillsammans med erfarenheterna från verksamheten inför och under det svenska ordförandeskapet finns därmed ett omfattande underlag för den långsiktiga bedömning av frågan som bör göras efter det svenska ordförandeskapet.

6.9 EU-information till allmänheten

Sammanfattning

Regeringens informationsverksamhet har inte begränsats på det sätt som var avsett när ansvaret för EU-information till allmänheten flyttades över till riksdagen. Frågan om allmänhetens tillgång till EU-information efter det svenska ordförandeskapet bör utredas gemensamt av riksdag och regering.

I Riksdagskommitténs direktiv anges att en målsättning för arbetet skall vara att tillse att största möjliga öppenhet råder i riksdagens hantering av EU-frågor. I den nya lagen med instruktion för riksdagsförvaltningen anges att en av huvuduppgifterna för riksdagsförvaltningen är att informera om riksdagens arbete och frågor som rör EU (förs. 1999/2000:TK2 s. 12, 26, bet. 1999/2000:KU19, SFS 2000:419). På referensgruppens uppdrag har en rapport om EU-informationen från både riksdag, regering och andra aktörer tagits fram.

Riksdagens EU-information bedrivs i stora delar genom EU-upplysningen, som inrättades i januari 1996 genom att delar av verksamheten vid Sekretariatet för Europainformation i Utrikesdepartementet fördes över till riksdagen (SOU 1995:127, bet. 1994/95:KU36). Ett av skälen till att EU-upplysningen skulle ligga under riksdagen var möjligheterna till nära samverkan med EU-nämnden och att upplysningen därmed skulle få tillgång till löpande information om den svenska beredningsprocessen.

Omfattningen av regeringens EU-information har ökat förhållandevis kraftigt under senare år. Regeringens informationsverksamhet har således inte begränsats på det sätt som var avsett när ansvaret för EU-information till allmänheten flyttades över till riksdagen. Tvärtom har regeringens informationsverksamhet utvecklats och fått en omfattning som överstiger verksamheten i riksdagens EU-upplysning. Uppdragen skiljer sig så till vida att EU-informationen i Utrikesdepartementet inte förutsätts vara partipolitiskt neutral eller i övrigt värderingsfri såsom den i riksdagen.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2001 (utgiftsområde 5, s. 39-40) anfört att för år 2002 skall en ny helhetsbedömning göras av behovet av EU-information till den svenska allmänheten. Regeringen påpekar att den efterfrågan på information som förutses i samband med ordförandeskapet kommer sannolikt därefter att ändra karaktär. En avvägning av hur inriktningen på och ansvaret för informationsverksamheten skall se ut och vilka resurser som krävs framöver måste avgöras utifrån efterfrågan och det behov som då och i framtiden kan finnas av särskilda satsningar, framhålls i budgetpropositionen. Till detta avser regeringen att återkomma.

Vi anser att när frågan därmed kommer att prövas på nytt bör riksdagen medverka i de överväganden som görs. Frågan om allmänhetens tillgång till EU-information bör således utredas gemensamt av riksdag och regering.

De närmare formerna får avgöras efter ordförandeskapet. En möjlighet är att utse en ensamutredare till vilken det knyts en referensgrupp med företrädare för riksdag och regering. Det bör åligga regeringen att tillsammans med riksdagen finna de närmare formerna för denna utredning.

I en sådan utredning bör bl.a. följande punkter belysas:

Vilket behov finns i samhället av en oberoende och neutral EU-information?

Vilka krav ställer EU-frågornas komplexa karaktär på den verksamhet som skall förmedla informationen? Var bör ansvaret för EU-informationen ligga?

Har riksdagens beslut från 1995 (bet. 1994/95:KU36) om att riksdagens EU-upplysning skall vara centralt organ med övergripande ansvar för Europainformationen i Sverige genomförts?

Vi vill i detta sammanhang framhålla att det är viktigt att den kompetens som finns på EU-upplysningen smidigt kan utnyttjas av utskotten och EU-nämnden. För att underlätta detta bör det övervägas att placera EU-upplysningen närmare utskottens och EU-nämndens lokaler än i dag. En sådan placering skulle underlätta utskottens och EU-nämndens informationsinhämtande.

Inför 1996 års regeringskonferens tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté som arbetade under namnet EU 96-kommittén. Vi vill framhålla att kommitténs verksamhet i flera avseenden var framgångsrik. Underlag gavs för en bred debatt och den bidrog till uppbyggnaden av ett forskarnät. Vi vill erinra om att enligt vad utrikesutskottet inhämtat planerar regeringen att inrätta en expertgrupp för EU-frågor, en motsvarighet till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) på det nationella området. Expertgruppen föreslås ges formen av en kommitté och ha till uppgift att bl.a. ta initiativ till forsknings- och utredningsverksamhet inom EU-relaterade områden och på uppdrag av Regeringskansliet utföra regeringsuppdrag. Utrikesutskottet, som justerade det aktuella betänkandet den 11 maj 2000, anför att enligt vad utskottet erfarit bereds ärendet för närvarande inom Regeringskansliet (bet. 1999/2000:UU10 s. 48).



Det är möjligt att detta EU-ESO kan fylla den roll som EU 96-kommittén spelade. Vi vill dock understryka att om detta inte är fallet när den i detta avsnitt föreslagna utredningen skall ske, bör den utredningen också analysera behovet av den verksamhet som EU 96-kommittén bedrev och vara fri att föreslå något av det slag som EU 96-kommittén stod för.

7 Förändringar i utskottens arbetsformer

7.1 Inledning

Ett gemensamt drag i de olika delar av kommitténs uppdrag som avhandlats i kap. 4-6 är att de berör utskottsarbetet på olika sätt. Budgetprocessdelen berör i stor utsträckning tidpunkterna och formerna för utskottsberedningen av riksdagens olika budgetbeslut och av uppföljningen av dessa beslut (se kap. 4). Utredningen av uppföljning och utvärdering handlar uteslutande om utskottens verksamhet med dessa frågor (se kap. 5). Även i den del som avser riksdagens hantering av EU-frågorna ägnas stor uppmärksamhet åt utskottens roll (se kap. 6).

Att utskotten skulle arbeta mer med uppföljning och utvärdering föreslogs av den riksdagsutredning vars betänkande godkändes av riksdagen i sina väsentliga delar 1994. Genomslaget för riksdagsbeslutet har dock enligt vår mening inte varit tillräckligt, och i kap. 5 har vi föreslagit olika åtgärder som syftar till att förbättra situationen. Genomslaget för den ordning för utskottens arbete med EU-frågor som utformades av Riksdagsutredningen och som senare utvecklades av KU hösten 1996 har enligt vår uppfattning varit bättre. Som framgår av kap. 6 anser vi dock även här att vissa förändringar bör ske. När det gäller utskottens arbete inom ramen för den nya budgetprocessen anser vi, som framgått av kap. 4, att detta i huvudsak fungerat väl. Vi anser dock att budgetarbetet kommit att uppta en väl stor del av utskottsarbetet på grund av den inriktning som vårpropositionen fått. För att utjämna utskottsarbetet över året är det enligt vår uppfattning också viktigt att regeringen fortsätter arbetet med att få till stånd en större spridning av propositionsavlämnandet. Fler propositioner bör avlämnas under perioden november-februari.

Om genomslaget denna gång skall bli bättre för de förändringar som föreslås, framför allt när det gäller arbetet med uppföljning och utvärdering, krävs det enligt vår uppfattning en större omställning av utskottsarbetet än som skedde med anledning av 1994 års beslut. Vi skall ägna detta kapitel åt att diskutera vilka förändringar som behövs i utskottsarbetet och i utskottsorganisationen för att genomslaget skall bli bättre.

Utgångspunkten för vår diskussion och våra förslag är ett jämnare propositionsavlämnande och att utskotten skulle behöva ägna mindre men mer meningsfull tid åt att behandla de fristående motionerna. Genom att koppla samman motionsberedningen och annan ärendeberedning med uppföljning och utvärdering samt EU-bevakning skall den bli mer meningsfull. Samtidigt skall tidsåtgången för motionsberedningen minska så att utskotten får mer tid för andra uppgifter.

Innan vi går in på våra förslag skall vi som en bakgrund lämna en statistisk redovisning av utvecklingen av de fristående motionerna under de senaste valperioderna.

7.2 Utvecklingen av de fristående motionerna 1988/89-2000/01

Sammanfattning

Det finns inte någon tydlig tendens över tiden när det gäller antalet väckta motioner under allmän motionstid. Under perioden 1988-2000 väcktes flest motionsyrkanden vid allmänna motionstiden 1990 (ca 8 800) och minst 1992 (ca 5 000). Att frekvensen växlar sammanhänger i första hand med antalet partier som inte ingår eller mer varaktigt samarbetar med regeringen.

De fristående motionerna avgörs efter flyttningen av den allmänna motionstiden från vår till höst 1996 i mycket stor utsträckning under samma riksmöte som de väcks.

Variationerna mellan utskotten i fråga om remitterade motionsyrkanden under allmän motionstid är betydande. De utskott som fått flest motioner får cirka sex gånger fler motionsyrkanden än de som får minst. För de flesta utskott är utvecklingen stabil eller ganska stabil.

Bara en mycket liten andel av motionerna bifalls. Andelen är under senare delen av 90-talet mindre än tidigare. En hel del motioner som avslås får dock ett positivt gensvar i den bemärkelse att utskottet instämmer i resonemangen i motionen men menar att tillräckliga åtgärder redan vidtagits eller att frågan är under utredning.

7.2.1 Väckandet av fristående motioner

Den statistiska redovisningen avser de tre fullständiga valperioder (1988/89-1990/91, 1991/92-1993/94, 1994/95-1997/98) som Rixlex-registret täcker. Dessutom redovisas statistik från de två hittills avslutade riksmötena i den innevarande valperioden. Sammantaget är det en tillräckligt lång tid (12 riksmöten) för att tillfälliga skillnader i t.ex. utskottens motionsbelastning skall utjämnas. Två omständigheter som man givetvis måste ha i åtanke vid tolkningen av statistiken är dels valperiodens förlängning till fyra år fr.o.m. 1994/95, dels flyttningen av den allmänna motionstiden från vår till höst fr.o.m. 1996/97 års riksmöte. Omläggningen medförde att någon allmän motionstid inte inträffade under 1995/96 års riksmöte.

Som framgår av diagram 1 finns inte någon tydlig tendens över tiden när det gäller väckandet av motioner under allmän motionstid. Flest motionsyrkanden väcktes under perioden 1988-91 och minst under perioden 1991-94. Att frekvensen väckta motionsyrkanden växlar på det sätt den gör sammanhänger i första hand med antalet regeringspartier eller med regeringen mer varaktigt samarbetande partier. Sådana partier väcker som regel inte parti- eller kommittémotioner. Under perioden 1988-91 var antalet oppositionspartier fem (m, fp, c, vpk, mp) och sjönk sedan till tre (s, nyd, v) under den följande perioden. Motionerandet minskade därvid tydligt. Under perioden 1994-98 var antalet partier som inte var regeringsparti eller samarbetade med regeringen åter fem (m, fp, v, mp, kd) och motionerandet ökade på nytt, dock utan att nå upp till de nivåer som gällde under perioden 1988-91. Under innevarande period ligger motionerandet på ungefär samma nivåer som förra perioden trots att antalet partier som inte samarbetar med regeringen nu gått ned till fyra (m, kd, c, fp). Man bör dock ta hänsyn till att Vänsterpartiets och Miljöpartiets samarbete med regeringen inte är lika omfattande som Centerpartiets under den föregående mandatperioden (se kap. 3).

Av diagrammet framgår också hur många fristående motioner som uppskjutits för behandling under ett kommande riksmöte. Före flyttningen av den allmänna motionstiden från våren till hösten var antalet uppskov mycket stort. Det berodde givetvis på att bara halva riksmötet återstod när motionstiden inträffade. Under det sista riksmötet före ett val fanns en strävan att göra sig av med så många motioner som möjligt, och därför sjunker uppskovsfrekvensen under riksmötena 1990/91 och 1993/94. Efter omläggningen och trots regeländringen beträffande uppskovsinstitutet (kammarens tillstånd krävs endast om uppskovet skall ske till nästa valperiod) har uppskovsfrekvensen varit ganska måttlig.

Utskotten har alltså strävat efter att avgöra de fristående motionerna i så stor utsträckning som möjligt under det riksmöte då de väcktes.

Av diagram 2 framgår antalet väckta motionsyrkanden inom de olika utskottens områden, beräknat per valperiod. För att få jämförbarhet mellan valperioderna har procentandelen i stället för absoluta antalet motionsyrkanden som remitterats till varje utskott beräknats. Om motionsyrkandena vore jämnt fördelade på utskotten skulle varje utskott få drygt 6 % av yrkandena.

Den första och mest slående iakttagelsen man gör är givetvis de stora variationerna mellan utskotten. En tätgrupp av utskott bestående av SoU, UbU och MJU (tidigare JoU) har under samtliga undersökta valperioder fått över 8 % av motionsyrkandena. Toppsiffran - 12,7 % - står JoU för under valperioden 1988-91. Strax efter denna tätgrupp kommer TU som under samtliga valperioder utom 1994-98 erhållit över 8 % av motionsyrkandena. UU och AU har fått över 6 % under samtliga valperioder och t.o.m. över 10 % under en. Till en mellangrupp som i allmänhet erhållit mellan 4 och 8 % av motionsyrkandena hör SkU, JuU, SfU, KrU och NU (dock över 8 % 1998-2000). FiU hör till denna kategori under de två senaste valperioderna. Minst motioner har KU, LU, FöU och BoU fått, i allmänhet omkring eller under 4 %. Hit får också FiU räknas under de två första valperioderna. De utskott som fått mest motioner får alltså cirka sex gånger fler motionsyrkanden under allmän motionstid än de som får minst.

För flera utskott - KU, LU, FöU, SfU, KrU och BoU - är variationerna mellan valperioderna små. De överstiger inte två procentenheter. Variationerna är större för några utskott (JuU, UbU, TU, MJU) utan att någon tydlig tendens över tiden kan urskiljas. En vikande tendens kan iakttas för SkU, UU och AU, en uppåtgående för FiU, SoU och NU. Överflyttningen från SkU till FiU 1996 av de skattemotioner som avser det kommande budgetåret förklarar förändringarna för dessa utskotts del. Nedgången för UU torde ha att göra med att de europeiska integrationsfrågorna som före inträdet i EU handlades av UU numera fördelas på de av sakfrågorna berörda utskotten. Vidare har motionerna rörande bistånd till enskilda länder minskat till följd av den nya budgetprocessen. Överflyttningen av regionalpolitiken 1998 från AU till NU förklarar nedgången för AU och uppgången för NU. Den klara och kontinuerliga tendens till ökning som kan iakttas för SoU:s del torde i första hand hänföra sig till hälso- och sjukvårdsområdet.



7.2.2 Resultaten av behandlingen av de fristående motionerna

Bara en mycket liten andel av motionerna bifalls. Under hela undersökningperioden uppgår andelen bifallna eller delvis bifallna motioner till omkring 5 %. Av diagram 3 framgår att denna andel har sjunkit från 8 % i början av undersökningsperioden till 2 % under det senast avslutade riksmötet. Minskningen är inte kontinuerlig. Det kan konstateras att före 1995/96 års riksmöte var andelen inte lägre än 6 % vid något riksmöte (med undantag för 1991/92 års riksmöte). Därefter har andelen aldrig varit högre än 4,5 %. Skiljelinjen i utvecklingen går alltså vid införandet av den nya budgetprocessen som uppenbarligen inneburit ökade svårigheter för ledamöter och oppositionspartier att få igenom förslag till ändringar (jfr kap. 4). Det bör också framhållas att de politiska förutsättningarna för riksdagsarbetet förändrades ungefär samtidigt genom samarbetet mellan regeringen och Centerpartiet (se kap. 3).

Denna statistik ger emellertid en alltför grov bild av resultatet av behandlingen av motionerna. En hel del motioner får ett positivt gensvar i den bemärkelsen att utskottet instämmer i resonemangen i motionen men menar att tillräckliga åtgärder redan vidtagits eller att frågan är under utredning.

7.3 Kommitténs syn på de fristående motionerna

Sammanfattning

Vi anser att motionsrätten har stor betydelse för den demokratiska processen i vårt land. Det stora intresse som finns i den svenska riksdagen för att väcka självständiga ledamotsinitiativ genom motioner torde vara i det närmaste unikt i världen. Det är uttryck för en stark önskan hos riksdagens ledamöter och partier att vilja påverka samhällsutvecklingen inte bara direkt genom omedelbara riksdagsbeslut utan också genom att skapa opinion med lång-siktig verkan.

Det långsiktiga syftet med att väcka motioner är givetvis att få genomslag i riksdagsbeslut för de förslag som motionen innehåller. Det stora antalet motioner i kombination med den låga bifallsfrekvensen visar dock enligt vår uppfattning att syftet på kort sikt med att väcka motioner i de flesta fall är att väcka uppmärksamhet och bilda opinion. De många upprepningarna av tidigare motionsförslag ger ytterligare stöd åt denna slutsats.

På grund av det berednings- och behandlingstvång som gäller även för motionerna i den svenska riksdagen innebär det stora antalet en betydande arbetsbörda för riksdagen, främst för utskotten. En besvärande omständighet är onekligen att motionstillströmningen är så ojämnt fördelad mellan utskotten att motionerna riskerar att få olika behandling beroende på vilket område de väcks inom. I vissa utskott kan således de fristående motionerna ges en förhållandevis grundlig behandling, medan i många utskott, kanske de flesta, motionsbehandlingen får en mer rutinmässig karaktär.

Enligt vår mening är den nuvarande situationen när det gäller behandlingen av de fristående motionerna inte tillfredsställande. Våra förslag syftar till att utskotten skall ägna mindre men mer meningsfull tid åt de fristående motionerna och mer tid åt uppföljning/utvärdering och EU-bevakning. Frågan om motionernas behandling är emellertid en fråga av så stor vikt för riksdagsarbetet att vi anser att utredningsarbetet bör fortsätta.

Vi delar KU:s uppfattning (se bet. 1993/94:KU18 s. 26) att den fria motionsrätten har stor betydelse för den demokratiska processen i vårt land, både från opinionsbildningssynpunkt och som ett led i riksdagens kontroll av rege-ringen. Det stora intresse som finns i den svenska riksdagen för att väcka självständiga ledamotsinitiativ genom motioner torde vara i det närmaste unikt i världen. Det är uttryck för en stark önskan hos riksdagens ledamöter och partier att vilja påverka samhällsutvecklingen inte bara direkt genom omedelbara riksdagsbeslut utan också genom att skapa opinion med långsiktig verkan.

För oppositionspartierna är det ett sätt att självständigt kunna formulera och presentera sina alternativ till regeringspolitiken och inte bara vara hänvisade till att föreslå ändringar i regeringsförslagen. Härigenom bidrar också motionsinstitutet till att oppositionspartierna har en hög sakpolitisk beredskap att ta över regeringsmakten efter ett val där majoritetsläget kastats om. Det förhållandet att de flesta motionerna avslås måste också ses mot denna bakgrund. I en parlamentarisk demokrati är det regeringen med stöd av sin majoritet i riksdagen som genomför sin politik medan oppositionen visar på alternativa möjligheter.

Det långsiktiga syftet med att väcka motioner är givetvis att få genomslag i riksdagsbeslut för de förslag som motionen innehåller. Det stora antalet motioner i kombination med den låga bifallsfrekvensen visar dock enligt vår uppfattning att syftet på kort sikt med att väcka motioner i de flesta fall är att väcka uppmärksamhet och bilda opinion. De många upprepningarna av tidigare motionsförslag ger ytterligare stöd åt denna slutsats. Som det svenska motionsinstitutet är utformat har emellertid väckandet av en motion en rad statsrättsliga konsekvenser. Motionerna skall hänvisas till utskott för beredning, och när beredningen är avslutad skall utskottet i ett betänkande till kammaren avge ett beslutsförslag. Till skillnad mot vad som är fallet i många utländska parlament är således ledamotsinitiativen underkastade såväl berednings- som behandlingstvång. På grund av dessa regler innebär det stora antalet motioner en betydande arbetsbörda för riksdagen, främst för utskotten. Redan Riksdagsutredningen behandlade denna fråga. Riksdagsutredningen föreslog inga formella begränsningar av motionsrätten. I stället utarbetade utredningen riktlinjer som rekommenderade frivillig restriktivitet vid väckandet av motioner. Bland annat borde motioner på områden där beslutsrätten är delegerad till regeringen eller till myndigheter undvikas. I riktlinjerna avrådde också utredningen från täta upprepningar av motioner. Berednings- och behandlingstvånget skulle i princip behållas oförändrat, men metoder för förenklad ärendeberedning skulle få en vidgad användning. KU hade ingen annan mening än utredningen men påpekade att det inte finns några konstitutionella hinder mot att även delegerade frågor vid behov blir föremål för både prövning och debatt i riksdagen. Härtill kom enligt utskottet att det får anses legitimt att motionsvägen väcka uppmärksamhet eller skapa opinion i en viss fråga, som formellt sett tillhör regeringens eller en myndighets beslutsområde.

Det är enligt vår bedömning osäkert om försöken att åstadkomma frivilliga begränsningar i motionerandet haft några egentliga effekter. Under alla förhållanden kan konstateras att antalet avlämnade motioner alltjämt måste betecknas som mycket stort och att någon minskning knappast är att förvänta.

För framtiden är det tvärtom snarast att räkna med att motionerna kommer att öka på grund av införandet av personvalsmöjligheten och det utökade stödet till politiska sekreterare som riksdagen fattat beslut om (se kap. 3).

En besvärande omständighet är onekligen att motionstillströmningen är så ojämnt fördelad mellan utskotten att motionerna riskerar att få olika behandling beroende på inom vilket område de väcks. Här bör givetvis erinras om att motionsbehandlingen också måste konkurrera med andra uppgifter som utskotten har. Vissa utskott med förhållandevis få fristående motioner kan ha fler och mer omfattande propositioner än andra utskott (t.ex. FiU) eller särskilda andra uppgifter (KU:s granskning). I vissa utskott kan således de fristående motionerna ges en förhållandevis grundlig behandling, medan i många utskott, kanske de flesta, motionsbehandlingen får en mer rutinmässig karaktär.

Enligt vår mening är den nuvarande situationen när det gäller behandlingen av de fristående motionerna inte tillfredsställande. Behandlingsformerna kan medföra en sådan överbelastning av systemet att vissa utskotts möjligheter att bedriva verksamheten utifrån andra kriterier än motionsyrkanden försvåras. Härtill kommer att vi anser att utskotten bör ägna mer tid åt uppföljning och utvärdering av riksdagsbesluten inom sina områden. Även bevakningen av EU-frågorna borde ges mera tid i utskotten. Som vi redan inledningsvis framhöll i detta kapitel handlar det om att ägna mindre men mer meningsfull tid åt de fristående motionerna och mer tid åt uppföljning/utvärdering och EU-bevakning. Metoderna för att åstadkomma denna förändring skall utvecklas i det följande avsnittet.

Vi anser att den fria motionsrätten bör vara kvar. Frågan om motionernas behandling är emellertid en fråga av så stor vikt för riksdagsarbetet att vi anser att utredningsarbetet bör fortsätta. I detta sammanhang kan också motionsinstitutets utformning komma att beröras.



7.4 Utskottens arbetsplanering

Sammanfattning

I tidigare riksdagsbeslut (1994, 1998) har utskotten rekommenderats att planera arbetet för hela valperioden med fördjupning på olika områden under olika år. Några utskott har börjat arbeta i linje med intentionerna bakom dessa riksdagsbeslut, men genomslaget för det nya arbetssättet är enligt vår mening otillfredsställande. Vi är dock medvetna om att arbetssituationen kan gestalta sig olika för utskotten och att förutsättningarna därmed skiljer sig åt för att arbeta på det rekommenderade sättet. För utskott vars arbete domineras av propositioner och budgetfrågor och där motioner och lagstiftningsfrågor spelar en undanskymd roll kan detta arbetssätt te sig mindre relevant och bör i så fall givetvis inte tillämpas.

Vi vill hålla fast vid huvudlinjerna i de tidigare riksdagsbesluten och sammanfattar våra förslag i sex punkter:

1. Utskotten behöver bli mer självstyrande

Vi anser att utskotten bör ägna mer tid åt uppföljning/utvärdering och åt EU-bevakning. På sikt innebär det en förskjutning av utskottsarbetet från beslutsfattande med anledning av propositioner och motioner till utredningar och analyser på eget initiativ.

2. Det är viktigt med bryggor mellan utskottens traditionella och nya uppgifter

Vi vill se utskottens arbete med uppföljning/utvärdering och EU-frågor som ett led i en förbättrad och fördjupad beredning av de formella riksdags-ärendena.

3. Utskotten behöver planera mer långsiktigt och mer tematiskt

Varje ämnesområde inom ett utskotts beredningsområde bör behandlas minst två gånger under en valperiod, första gången under det första riksmötet och andra gången under något av de följande riksmötena. Efter genomgången av utskottets hela beredningsområde under år 1 av valperioden gör utskottet en planering för resten av valperioden. Minst en behandling under det andra, tredje eller fjärde riksmötet bör vara mer ingående och innehålla inslag av uppföljning/utvärdering och EU-bevakning.

4. Utskotten skall vid behov kunna ge motionerna en förenklad behandling

Förenklad beredning kan användas vid det första riksmötet och vid de övriga riksmöten under valperioden då utskottet inte bestämt sig för att ha en fördjupad ärendeberedning. Vid förenklad behandling kan motionsförslag som behandlar frågor där beslutanderätten enligt utskottets uppfattning bör ligga kvar hos regeringen, en förvaltningsmyndighet eller hos kommunerna kunna avstyrkas utan ytterligare beredning. I fråga om motionsförslag som upprepas bör vid förenklad behandling utskottet hänvisa till tidigare ställningstagande.

Kanslicheferna får en central roll i planeringen av utskottsarbetet

5. Kanslichefen bör ägna sina krafter åt att planera och organisera utskottets arbete samt att leda utskottskansliets arbete.

Vid behov skall kanslichefen föreslå utskottet att information om utvecklingen på ett visst område inhämtas t.ex. genom av kansliet utförda kunskapsöversikter, studiebesök, utfrågningar eller undersökningar i utskottets egen regi med hjälp av egen eller extern personal.

6. Utskottens arbete bör fortlöpande diskuteras och utvärderas

I ordförandekonferensen kan ett erfarenhetsutbyte äga rum på politisk nivå. För kanslicheferna finns ett forum av motsvarande slag i de kanslichefsmöten som regelbundet anordnas av riksdagsdirektören.

Vissa personalförstärkningar bör enligt vår uppfattning ske i utskottsorganisationen och i de för riksdagen gemensamma funktioner som rör utredningsmetodik, budgetfrågor, EU-frågor, internationella frågor, informationsteknik, informationssökning och upphandling av konsulttjänster m.m. Utbyggnaden beräknas kosta 10 miljoner kronor och ske successivt under en treårsperiod.

7.4.1 Frågans tidigare behandling

Sedan länge behandlar de flesta utskotten de fristående motionerna ämnesvis i "motionspaket", som ibland samordnas med behandlingen av en proposition eller skrivelse från regeringen. Paketen återkommer regelbundet. I kap. 5 har vi talat om utskottens "fasta produktion". När utskotten började med motionspaketsmodellen strävade utskotten att lägga fram betänkanden på alla eller så gott som alla sina ämnesområden innan en ny allmän motionstid inträffade. Men ibland sköts motionerna upp för att behandlas senare, vanligen tillsammans med en proposition eller skrivelse.

Ett av Riksdagsutredningens huvudförslag på detta område var att utskotten skulle gå över till en arbetsplanering som i princip baseras på man-datperioden. Eftersom de politiska styrkeförhållandena normalt är oför-ändrade under valperioden var det enligt utredningens mening i många fall tillräckligt att ett visst ämnesområde behandlades mera utförligt endast en gång per valperiod. Efter hand som utskotten gick över till en sådan planering fanns det anledning för ledamöterna att anpassa sitt motionsarbete efter denna utveckling. Genom en mer långsiktig arbetsplanering i utskotten och ett utökat samarbete mellan utskottskanslierna och partikanslierna skulle information spridas om utskottens planering och i vad mån ett visst ämnesområde redan hade behandlats eller skulle komma att behandlas senare under valperioden. Utredningen såg det som en självklarhet att alla berörda parter insåg behovet av att undvika upprepningar av motioner som ännu inte hade behandlats av utskottet eller riksdagen. För att underlätta en arbetsplanering som sträckte sig över hela valperioden föreslog utredningen att utskotten själva skulle ha befogenheten att besluta om uppskov med behandlingen av ärenden från ett riksmöte till ett annat inom valperioden. Riksdagens medverkan borde endast krävas i de fall behov fanns att skjuta upp ett ärende över ett val. KU tillstyrkte förslaget till förändring av uppskovsinstitutet men kommenterade i övrigt inte utredningens förslag på denna punkt. Riksdagen följde utskottet.

När talmanskonferensen våren 1998 redovisade en utvärdering av utfallet av Riksdagsutredningens förslag noterade man att utskotten i mycket liten utsträckning utnyttjat de möjligheter som öppnats genom förändringarna i reglerna för uppskov med beredningen av motionsyrkanden. Enligt TK var säkert den främsta anledningen till detta omläggningen av budgetåret och av budgetprocessen. TK ville för sin del hålla fast vid Riksdagsutredningens rekommendation att utskotten skulle planera arbetet för hela valperioden, med fördjupning på olika områden olika år. Med ett sådant arbetssätt skulle beredningen av motionerna inte stå i samma motsatsställning, vare sig till utvärderings- och uppföljningsverksamheten eller till bevakningen av EU-ärendena, som blev fallet om man tillämpade den förhärskande arbetsordningen. Arbetssättet skulle ge utskotten ökade möjligheter att få en helhetsbild av området.

Beslutsförslagen behövde inte inskränka sig till ställningstaganden till frågorna i motionerna. Budgetbetänkandena borde renodlas till att gälla förslag rörande anslag eller anslagsvillkor för det kommande budgetåret. KU instämde i dessa rekommendationer.

7.4.2 Utvecklingen under den innevarande valperioden

Av de motionsyrkanden som väcktes under de allmänna motionstiderna 1998 och 1999 är det bara drygt 10 % som uppskjutits till ett följande riksmöte. 89 % av de yrkanden som väcktes under den allmänna motionstiden 1998 behandlades under riksmötet 1998/99 och 10 % under riksmötet 1999/2000. 1 % (47 yrkanden) återstår att behandla. För de motionsyrkanden som väcktes under den allmänna motionstiden 1999 är siffrorna ungefär desamma. 86 % avgjordes under samma riksmöte som de väcktes och 14 % återstår följaktligen. Möjligheten att uppskjuta motionsyrkanden har mellan riksmötena 1998/99 och 1999/2000 i särskilt stor utsträckning begagnats av MJU, men även av KU, SoU och KrU. Av dessa utskott har MJU och SoU en mycket stor tillströmning av motioner. Andra utskott med stor tillströmning såsom UbU och TU har däremot avgjort den alldeles övervägande delen av motions-yrkandena under samma riksmöte som de väcktes. KrU tillhör en grupp av utskott som har ett ganska genomsnittligt tillflöde av motionsyrkanden och KU ett tillflöde under genomsnittet. Resultaten får tolkas så att arbetsbelastning med motionerna spelar en viss men inte avgörande roll för om motions-yrkandena från allmän motionstid läggs ut över en längre tidsperiod. En mer eller mindre tydlig strävan att arbeta på ett nytt sätt förklarar i stället en del av variationerna mellan utskotten.

MJU är ett utskott som konsekvent gått in för att planera arbetet med de fristående motionerna i enlighet med intentionerna i 1994 och 1998 års riksdagsbeslut. Utskottets planering utgår i princip från den tidsram som den fyraåriga valperioden omfattar. Vid planeringen försöker man ta hänsyn till sittande utredningar och till när propositioner förväntas. Hittills har dock systemet inte tillämpats fullt ut i den meningen att motioner sparats för behandling vid endast ett tillfälle under valperioden. Detta har både praktiska och politiska orsaker. Obehandlade motioner återkommer i stor utsträckning vid varje allmän motionstid, och det skulle innebära stora administrativa svårigheter att t.ex. hantera motioner från fyra motionstider under det sista året i valperioden. Omvänt skulle det vara svårt att få politisk accept för en behandling av ett visst motionsämne det första året i valperioden och därefter inte någon gång före nästa val. Det tillämpade planeringssystemet har inneburit att MJU behandlat motioner inom ett visst ämnesområde i huvudsak vartannat år. Den tidsvinst som uppstår har utnyttjats för en mer djupgående behandling av sakfrågorna. Bland annat företar utskottet studiebesök hos berörda myndigheter eller kallar dem till utfrågning i utskottet.

En mycket stor del av de motioner som väcks inom utskottets område rör frågor som är delegerade till regeringen och myndigheterna. I dessa frågor inhämtar utskottet uppgifter om förordningar och föreskrifter utfärdade av regeringen respektive av myndigheterna och bedriver på så sätt en uppföljning och utvärdering av riksdagens delegationsbeslut.

I ett meddelande till alla partikanslier informerar MJU om vilka motioner som kvarstår obehandlade. Detta sker i god tid före den allmänna motionstiden. Enligt MJU:s verksamhetsberättelse från 1999/2000 års riksmöte har detta hittills endast haft marginella effekter på motionsflödet. Huvuddelen av de motioner som kvarstår obehandlade återupprepas under allmän motionstid i oförändrat skick eller med endast mindre variationer. Även inför innevarande riksmötes allmänna motionstid gick uppgifter ut till alla partikanslier om obehandlade motioner. Trots detta finns ett 100-tal yrkanden som utgör direkta upprepningar av obehandlade motionsyrkanden från samma motionär eller där andra motionärer tar upp exakt samma frågeställning som i obehandlade motioner. I många fall är det partimotioner med många yrkanden som för fram direkta upprepningar av obehandlade yrkanden.

Även UU arbetar på ett liknande sätt. 1998 fastställde utskottet en plan för inriktningen av verksamheten under hela valperioden 1998-2002. Denna plan har i allt väsentligt följts. En utgångspunkt för utskottets arbete har varit att integrera betänkandearbetet med den verksamhet som bedrivs inom områdena resor och besök, uppföljning och utvärdering samt omvärldsbevakning. Utskottet söker också i görligaste mån relatera olika sakfrågor inom sitt beredningsområde till varandra. Under det gångna riksmötet har därför utskottet i detta syfte inlett arbetet på ett större betänkande ("En säkerhetsordning för 2000-talet") som beräknas bli färdigställt under riksmötet 2000/01 och som behandlar större frågekomplex rörande folkrätt, FN, OSSE, Europarådet och konflikthantering.

KrU prövar fr.o.m. våren 2000 ett system för beredning av fristående motioner som innebär att motioner inom större ämnesområden i princip avses behandlas endast endast en gång under den återstående delen av mandatperioden.



7.4.3 Kommitténs överväganden om utskottens arbetsformer

Vi kan således konstatera att inte heller den rekommendation som riksdagen riktade till utskotten 1998 efterlevts i någon större utsträckning. Några utskott har dock under denna valperiod börjat arbeta i linje med intentionerna bakom riksdagsbesluten 1994 och 1998. Men genomslaget för det nya arbetssättet är enligt vår mening otillfredsställande.

Vi är medvetna om att arbetssituationen kan gestalta sig olika för utskotten och att förutsättningarna därmed skiljer sig åt för att arbeta på det rekommen-derade sättet. Till exempel finns det utskott vars arbete domineras av propositioner och budgetfrågor och där motioner och lagstiftningsfrågor spelar en undanskymd roll. För sådana utskott kan detta arbetssätt te sig mindre relevant och bör i så fall givetvis inte tillämpas.

Som redan framgått i kap. 4-6 vill vi emellertid hålla fast vid huvudlinjerna i de tidigare riksdagsbesluten och kommer i det följande att utveckla och sammanfatta våra förslag i sex punkter.

1. Utskotten behöver bli mer självstyrande

Det traditionella utskottsarbetet styrs i mycket stor utsträckning både till ämne och tidpunkt av kammarens remiss av propositioner, skrivelser, motioner och förslag från olika riksdagsorgan. Utskotten har möjligheten att välja ämne och tidpunkt genom egna initiativ (se RO 3:7) men den begagnas - i enlighet med uttalandena i förarbetena - sällan. Tidpunkten för att behandla ärenden som remitterats från kammaren väljer utskotten själva med undantag för att budgetärenden i princip måste avgöras före budgetårets ingång. Vidare krävs det kammarens tillstånd om ett utskott vill uppskjuta ett ärende över ett val. Om ett sådant tillstånd lämnas måste ärendet behandlas under det första riksmötet av den nya mandatperioden (RO 5:10). I praktiken påbörjas dock så gott som alltid behandlingen av propositioner omedelbart efter följdmotionstidens utgång och avslutas med justering efter i genomsnitt ca 7 veckor. Samma ordning tillämpas i allmänhet också på skrivelser från regeringen och för förslag från riksdagsorgan. Motioner som väcks under den allmänna motionstiden behandlas på hösten om de har anknytning till budgeten, annars i anslutning till propositioner, skrivelser, förslag eller i särskilda motionspaket på våren. Som vi tidigare varit inne på sker uppskov till senare riksmöten i viss begränsad utsträckning. Planeringen av det traditionella utskottsarbetet är således bunden dels ämnesmässigt av de propositioner, skrivelser och förslag som väntas och av de motioner som väckts under allmän motionstid, dels tidsmässigt av den beräknade tidpunkten för avlämnandet av propositionerna.

Det säger sig självt att planeringen av utskottsarbetet på kort sikt - låt oss säga för en vår eller en höst - står och faller med hållbarheten i de uppgifter som lämnas från departementen om vilka propositioner som skall lämnas och vid vilken tidpunkt detta skall ske.

Vi anser inte att den rådande ordningen för behandling av propositioner bör rubbas. Det är naturligt i ett parlamentariskt system att förslag från regeringen prioriteras framför andra riksdagsärenden. Om en proposition inte lämnas vid den aviserade tidpunkten utan först väsentligt senare och utskottet vid denna senare tidpunkt planerat in behandlingen av andra ärenden bör dock behandlingen av propositionen kunna anstå. I den mån fristående motioner kan knytas till aviserade propositioner bör de, liksom hittills ofta har skett, behandlas i samband med dessa. Särskilt för utskott med ett förhållandevis litet antal motioner är det en praktisk ordning. I övrigt bör enligt vår uppfattning fristående motioner behandlas tematiskt och behandlingen bör planeras för hela valperioden (se vidare punkt 3 nedan).

När det gäller uppföljning och utvärdering samt bevakning av EU-frågorna - i fortsättningen för enkelhets skull kallade de nya uppgifterna, även om den beteckningen inte är alldeles adekvat - är utskottens beroende av initiativ från regeringen och riksdagsledamöterna i propositioner respektive motioner betydligt mindre. Ämne och tidpunkt för utskottens uppföljnings- och utvärderingsundersökningar måste utskotten välja helt själva (inom ramen för utskottets ämnesområde). På EU-området är i allmänhet utgångspunkten de förslag som är under utarbetande eller behandling inom EU:s institutioner. Men något tvång att behandla alla dessa förslag på samma sätt som de formella riksdagsärendena finns inte. Inte heller är tidpunkten för behandlingen av EU-förslagen given. Vi har i kap. 6 framhållit att det är önskvärt att utskotten följer viktiga frågor under kommissionens beredningsfas och under den fortsatta beslutsprocessen. Denna flexibilitet i tidpunkten för ett utskotts hantering av de nya uppgifterna gör att arbetet kan utföras vid tidpunkter då utskottet är mindre belastat av de traditionella uppgifterna.

Om utskotten skall ägna mer tid åt de nya uppgifterna skulle det alltså på sikt innebära en förskjutning av utskottens arbete från beslutsfattande med anledning av propositioner och motioner till utredningar och analyser på eget initiativ. Utskotten förändras från att ha varit i huvudsak reaktiva instanser till att bli mer proaktiva.

2. Viktigt med bryggor mellan utskottens traditionella och nya uppgifter

Man får dock akta sig för att skapa motsättningar mellan de traditionella och nya uppgifterna. I stället bör det vara en strävan att skapa bryggor mellan det traditionella och det nya utskottsarbetet.

Vi har redan i kap. 4 betonat att arbetsformerna bör anpassas så att uppföljning och utvärdering blir integrerade inslag i budgetprocessen. I syfte att förbättra förutsättningarna härför inom ramen för den ekonomiska styrningen föreslog vi i detta kapitel att regeringen varje vår till riksdagen lämnar skrivelser med resultatinformation på alla utgiftsområden. I kap. 5 har vi framhållit att ämnet för en uppföljnings- och utvärderingsundersökning inom det nya området kan väljas med hänsyn till propositioner som väntas eller motioner som väckts. Undersökningen kan sedan redovisas i betänkandet över propositionen/motionerna.

På EU-området finns ofta möjligheter till bryggbildning. I motionsbetänkandena kan det finnas anledning att redovisa vad som är på gång på området inom EU. Där kan vara platsen för utskottet att uttrycka sin mening om inriktningen av regeringens EU-arbete på detta område. Detta kan leda till ett riksdagens tillkännagivande till regeringen. Vi har också tidigare framhållit att ett korrekt genomförande i svensk lagstiftning av ett EU-direktiv underlättas om utskottet följt frågan under dess behandling på EU-nivå.

Sammanfattningsvis vill vi se utskottens arbete med uppföljning, utvärdering och EU-frågor som ett led i en förbättrad och fördjupad beredning av de formella riksdagsärendena.

3. Utskotten behöver planera mer långsiktigt och mer tematiskt

Om utskotten blir mer självstyrande när det gäller behandlingen av de fristående motionerna och om de också strävar efter att integrera behandlingen av de nya uppgifterna med de traditionella bör det vara möjligt att i de flesta utskott åstadkomma en mer långsiktig planering av verksamheten än som sker i dag. Som både tidigare utredningar och vi själva i tidigare kapitel varit inne på bör utgångspunkten vara att planeringen skall avse hela valperioden. Vårt förslag till arbetsplanering skiljer sig emellertid på några punkter från tidigare idéer, och vi hoppas på detta sätt öka realismen och genomslagskraften i förslaget.

Vi anser det lämpligt att under första riksmötet av valperioden, då arbetsbelastningen med propositioner och motioner normalt är som minst, utskotten försöker behandla hela sitt beredningsområde. Syftet med detta är flera. För det första kan man räkna med att en stor och antagligen ökande andel av utskottens ledamöter är nya, i de flesta fall också nya ledamöter av riksdagen (se kap. 3). De behöver det första riksmötet för att sätta sig in i frågorna på utskottets område. För det andra kan majoritetsläget i olika sakfrågor ha förändrats genom valet på ett sätt som gör att utskottets ställningstagande i omstridda frågor förändras.

Den nya majoriteten kan ha ett berättigat önskemål att så snabbt som möjligt få sina förslag genomförda. För det tredje kan utskottet med denna genomgång av hela sitt område skaffa sig en god grund för att planera verksamheten för resten av valperioden. Det ger också utskottet möjlighet att i god tid beställa eller själv börja genomföra undersökningar som skall användas senare under valperioden i utskottets uppföljning/utvärdering av något visst beslut. Regeringen, särskilt om det är en ny regering, har också fått tid på sig att organisera sitt arbete genom att tillsätta utredningar och planera propositioner. Denna information bör ingå i planeringsunderlaget. För de utskott där propositionsbehandlingen utgör en särskilt viktig del av verksamheten kan uppgifterna om kommande propositioner utgöra den mest betydelsefulla utgångspunkten för planeringen.

På grundval av sina egna erfarenheter och uppgifter om regeringens planering kan utskottet mot slutet av det första riksmötet i valperioden således göra en planering av arbetet för resten av valperioden. I denna plan bör anges när under de återstående tre riksmötena olika ämnesområden skall behandlas, om det skall ske mer än en gång och om det beräknas ske i anslutning till någon proposition eller skrivelse. Helst bör utskottet också ange vilka fördjupande beredningsåtgärder som utskottet avser att vidta, t.ex. på vilka områden utskottet tänker sig att genomföra eller beställa uppföljningar och utvärderingar. En annan möjlighet är att utskottet föreslår riksdagen att uppmana regeringen att tillsätta en parlamentarisk utredning med utvärderingsuppgifter. Om man redan i detta skede är klar över att det bör äga rum öppna utfrågningar i vissa ämnen bör detta också anges i planen.

De ämnesområden som enligt planen skall tas upp till behandling under det andra och tredje riksmötet kommer också att behöva behandlas under det fjärde riksmötet, i första hand med tanke på att riksdagen bör undvika att uppskjuta behandlingen av fristående motioner över ett val. Därvid måste det, särskilt för utskott med hög motionsbelastning, bli fråga om en mera förenklad beredning (se vidare punkt 4 nedan).

Planen kan givetvis inte vara bindande men bör ändå på ett lämpligt sätt offentliggöras, t.ex. vid en presskonferens (på det sätt som redan sker med SfU:s arbetsplaner för det kommande riksmötet).

Referensgruppen för utvärdering av budgetprocessen - som också pläderat för en övergång till mer långsiktig och tematisk planering av utskottsarbetet - har konstruerat ett fiktivt exempel på hur det skulle kunna fungera i TU. Referensgruppen anför:

Hösten år 1 väljer trafikutskottet ut vissa ämnen som det anser förtjänar fördjupad granskning under mandatperioden. Det väljer att bl.a. fördjupa sig i sjöfarten och planerar för att lämna ett betänkande om detta i mars år 3. Inför denna behandling önskar utskottet ett fördjupat beslutsunderlag. Det kan bl.a. innebära att det begär av regeringen att lämna en resultatskrivelse om sjöfartspolitiken våren år 2 . Under januari och februari år 3 arrangerar utskottet flera utfrågningar (offentliga eller interna) på temat sjöfartspolitik. Till dessa utfrågningar kan inbjudas t.ex. regeringsföreträdare, myndighetsföreträdare, intresseföreträdare och forskare på området på det sätt som är legio för utskottsutfrågningar. En ytterligare möjlighet är att bjuda in företrädare för Europeiska kommissionen för att informera om läget inom EU angående sjöfart, t.ex. beträffande tax free-handel. Inför år 3 kan utskottet, om det så önskar, arbeta med en särskild arbetsgrupp ("underutskott") av den modell som bl.a. näringsutskottet haft . Utskottet kan också ta initiativ till en uppföljning i egen regi av det slag som beskrivs i samma rapport och som i så fall skulle avrapporteras under januari år 3. I sitt betänkande år 3 gör utskottet också en fördjupad prövning av de förslag som har väckts i motioner. I den utsträckning som motionerna av olika skäl inte anses behöva behandlas tidigare kan de med fördel skjutas fram till våren år 3.

Trafikutskottet avlämnar som ett resultat av sitt arbete ett betänkande med förslag till riksdagsbeslut i de ärenden utskottet har haft att bereda. Detta kan då gälla lagstiftning, organisation, resurser, m.m. Utskottet står också bättre rustat att till hösten bedöma regeringens och oppositionspartiernas budgetförslag på sjöfartens område.

I detta sammanhang vill vi påminna om att vi i kap. 5 tog upp frågan om samverkan mellan utskotten i mer övergripande och fördjupande studier av tidigare fattade beslut. Uppföljnings- och utvärderingsprojekt över utskottsgränserna bör enligt vår uppfattning aktualiseras.

En nackdel med denna behandlingsplanering ur motionärernas synvinkel är att de kan få vänta på svar på sina motioner. Behandlar motionerna vad motionärerna betraktar som aktuella problem är det naturligtvis extra besvärande. En snabb behandling av fristående motioner är - om man bortser från budgetmotionerna - redan i den traditionella ordningen dock snarare undantag än regel. Riksdagens arbetsformer erbjuder också andra och bättre möjligheter att diskutera aktuella frågor än motionerna, t.ex. frågor och interpellationer.

En annan invändning mot att inskränka antalet behandlingstillfällen under valperioden är att ett eller annat ämnesområde är så centralt för utskottet att det måste gås igenom varje riksmöte. Här måste då avses lagstiftningsområden som saknar anknytning till statsbudgeten (som ju behandlas varje år). En lösning på problemet kan vara att utskottet bestämmer att det prioriterade ämnesområdet blir föremål för fördjupad behandling vid ett visst riksmöte men i övrigt en förenklad behandling i enlighet med den modell som måste gälla på flera områden det sista året i en valperiod. Ett betänkande ger i varje fall underlag för en årlig debatt i kammaren på ämnesområdet.

4. Utskotten skall vid behov kunna ge motionerna en förenklad behandling

a. Förenklad behandling av frågor på myndighets- och kommunnivå

Enligt regeringsformen har riksdagen hela makten att besluta om föreskrifter (normgivningsmakten) med de begränsningar som anges i grundlagen och internationella avtal, t.ex. EU-fördragen. Endast regeringen har en direkt på regeringsformen grundad rätt att besluta en föreskrift. Denna rätt gäller dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels förskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen, den s.k. restkompetensen (RF 8:13). Riksdagen kan därutöver bemyndiga regeringen i lag att meddela föreskrifter i de ämnen som anges i regeringsformen (se RF 8:7-10). Riksdagen kan därvid också medge att regeringen överlåter denna rätt till förvaltningsmyndighet eller kommun (RF 8:11).

Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne utgör dock inte något hinder för riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne (RF 8:14). Detta kan ske såväl inom det område där regeringen har kompetens enligt regeringsformen som i ämnen som ligger under regeringens kompetens på grund av delegationsbeslut av riksdagen. Det har heller inte någon betydelse om regeringen har utnyttjat sin behörighet eller ej. Riksdagen är således konstitutionellt oförhindrad att lagstifta på ett område där det finns en regeringsförordning och därmed göra denna förordning verkningslös.

I regeringsformen stadgas att varje riksdagsledamot får, i enlighet med vad som närmare anges i riksdagsordningen, väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning, om inte annat är bestämt i regeringsformen (RF 4:3). Det skulle således strida mot regeringsformen att införa en regel av innebörd att en motion inte får väckas om att lagstifta på ett område där normgivningsmakten enligt gällande uppgiftsfördelning tillhör regeringen, en förvaltningsmyndighet eller kommunerna.

Eftersom lämplighetsskäl onekligen kan anföras mot att riksdagen ingriper i gällande uppgiftsfördelning för att ändra på en föreskrift beslutad av regeringen, en förvaltningsmyndighet eller en kommun begagnas som regel inte heller denna metod. I stället föreslås i motioner att riksdagen skall uttala att regeringen ser till att föreskriften ändras.

Vi anser att vare sig förslaget har formen av lagstiftning eller tillkännagivande till regeringen bör det vid förenklad behandling stå det beredande utskottet fritt att avstyrka förslaget med hänvisning till att regeringen, en förvaltningsmyndighet eller kommunerna bör fortsätta att sköta denna fråga. Utskottet skall inte behöva sakbehandla en sådan fråga, om utskottet (dvs. utskottsmajoriteten) inte anser att delegationen skall upphävas.

Även på finansmaktens område är riksdagens konstitutionella maktbefogenheter vidsträckta. Regeringsformen föreskriver att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen bestämt (RF 9:2). Detta innebär att nya anslag kan beslutas av riksdagen liksom högre och lägre anslagsbelopp än som föreslagits i budgetpropositionen. Vid behandlingen av förslaget till budgetlag erinrade KU (1996/97:KU3 s. 17) bl.a. om att det också står riksdagen fritt att sätta vilka villkor den vill vid angivandet av anslagsändamålen, under förutsättning att villkoren står i organiskt samband med anslagsändamålet i fråga och inte strider mot tidigare åtaganden. Sådana villkor kan men behöver inte ha formen av lag och kan innebära en precisering av mål, prioritering inom ett anslag, den regionala fördelningen av medlen, organisering av verksamheten, viss typ av insatser eller krav på återrapportering av resultat. KU erinrar också om att i förarbetena till den ovannämnda bestämmelsen avvisades tanken att riksdagen skulle hindras från att gå för långt i detalj vid anslagsspecificeringen.

Riksdagen får dock inte besluta eller avstå från att besluta om anslag på ett sätt som strider mot lag eller civilrättsliga förpliktelser. Lagstiftning kan dock riksdagen själv ändra på.

Anslagsbesluten ses i den statsrättsliga doktrinen som bemyndiganden för regeringen att använda statens medel för ett visst ändamål. Regeringen behöver således inte utnyttja anslagen. Men den kan givetvis lika lite som riksdagen avstå från att besluta om utgifter som följer av lag eller annan förpliktelse för staten. Regeringen är också bunden av att följa riksdagens anslagsvillkor.

Det skulle alltså också i fråga om anslagsbeslut strida mot regeringsformen att införa en begränsning av området för motionsrätten som inte överensstämmer med den kompetens riksdagen har. Detta innebär bl.a.

att det inte kan sättas någon laglig gräns för hur långt i detaljeringsgrad en motion kan gå när det gäller att ange hur ett anslag skall utnyttjas så länge det inte strider mot lag eller annan förpliktelse för staten.

Vi anser dock att det bör stå det beredande utskottet fritt att utan ytterligare beredning avstyrka motionsförslag med detaljerade krav på anslagsvillkor under hänvisning till att regeringens rätt att använda ett anslag inte bör inskränkas på det sätt som föreslås i motionen.

Vid förenklad behandling skulle utskotten kunna börja med att sortera bort de motionsförslag som rör frågor vilka det inte bör ankomma på riksdagen att besluta om. Sådana motioner skulle vid förenklad behandling bara listas och avstyrkas. Självfallet hindrar inte detta ledamöter av utskottet från att reservera sig till förmån för bifall till motioner. Denna ordning skulle naturligtvis alltid kunna tillämpas och inte bara vid förenklad behandling. Men det är rimligt, som för närvarande sker i MJU, att utskotten vid fördjupad behandling följer upp hur regeringen, de statliga förvaltningsmyndigheterna eller kommunerna sköter de uppgifter som de fått av riksdagen.

b. Förenklad behandling av upprepade motioner

Vi anser inte att något hinder föreligger enligt RF (4:3) att införa en regel som innebär förbud för en riksdagsledamot att väcka ett nytt motionsförslag som överensstämmer med ett motionsförslag som ledamoten tidigare väckt och som ännu inte slutbehandlats av riksdagen. Det kan inte uppfattas som en inskränkning i den motionsrätt som tillkommer varje riksdagsledamot inom riksdagens kompetensområde, om ledamöterna fråntas rätten att upprepa ej färdigbehandlade motionsförslag. En sådan regel får anses vara av samma ordningskaraktär som reglerna om allmän motionstid. Däremot måste regeln i RF anses hindra att ett sådant förbud utsträcks till att omfatta andra än dem som redan har en motion liggande för behandling. Visserligen kan andra riksdagsledamöter än motionären ansluta sig till motionen under riksdagsbehandlingen, men ingreppet får ändå anses vara av det slaget att ett förbud skulle kräva en grundlagsändring för att kunna genomföras. Grundlagshindret är slutligen odiskutabelt när det gäller möjligheten att införa förbud mot att upprepa tidigare slutbehandlade motioner.

Vi vill dock inte förespråka att det införs ett förbud för ledamöter mot att upprepa ett motionsförslag innan behandlingen av det tidigare väckta förslaget är slutförd. Förbudet skulle kunna kringgås genom mindre ändringar i motionsförslaget. Vidare skulle partistödda motionsförslag kunna föras fram av olika ledamöter från samma partigrupp varje gång det väcks.

Vinsten för utskotten av ett sådant förbud skulle också vara begränsad till den praktiska hanteringen av motionerna. Beredningen är ju i sak densamma oavsett om motionsförslaget väckts en eller flera gånger. Denna vinst skulle kanske dessutom ätas upp av det merarbete som det medför att bedöma om motionsförslag är överensstämmande med redan väckta motionsförslag.

Vi vill i stället peka på möjligheten att motionsförslag i vilka samma ledamöter eller partier upprepar motionsförslag som redan tagits upp i ett utkast till betänkande samlas under särskild rubrik i slutet av betänkandet. En allmän hänvisning görs där till de ställningstaganden som utskottet tidigare gjort i betänkandet. I utskottets formella förslag till riksdagsbeslut måste dock de tillkommande motionsförslagen fördelas på olika moment.

För motionsförslag som upprepas efter det att en tidigare behandling avslutats är det naturligt att hänvisa till tidigare behandling om ingenting nytt inträffat. Detta kan ske i form av en lista med en gemensam motivering. Beträffande reservationsrätten gäller givetvis, som framhölls ovan, vanliga regler och praxis. Vid den fördjupade behandling som enligt vår uppfattning bör äga rum minst en gång per valperiod bör även motionsförslag som är upprepningar från en tidigare valperiod ges en grundligare behandling.

5. Kanslicheferna får en central roll i planeringen av utskottsarbetet

För att genomföra den föreslagna omställningen av utskottsarbetet krävs enligt vår mening att kanslicheferna får en central roll i planeringen och organisationen av arbetet. Kanslichefen bör ägna sina krafter åt att planera och organisera utskottets arbete samt att leda utskottskansliets arbete. Kanslichefen skall ansvara för att ett förslag till arbetsplan för valperioden tas fram och verka för att den antagna planen så långt möjligt hålls. Detsamma gäller givetvis för arbetsplaner av mer kortsiktig karaktär, t.ex. för ett riksmöte eller en session. Vid behov skall kanslichefen föreslå utskottet att information om utvecklingen på ett visst område inhämtas t.ex. genom av kansliet utförda kunskapsöversikter, studiebesök, utfrågningar eller undersökningar i utskottets egen regi med hjälp av egen eller extern personal. Kanslichefen skall givetvis ta fram dessa förslag till arbetsplaner eller informationsinhämtande i samverkan med kansliet i övrigt. En konsekvens av denna inriktning på kanslichefernas arbete är att de inte annat än i begränsad omfattning kommer att föredra några ärenden för utskottet.

6. Utskottens arbetsformer bör fortlöpande diskuteras och utvärderas

Det är enligt vår uppfattning viktigt att utskottens förändrade arbetsformer fortlöpande diskuteras och utvärderas. Som framhålls i både kapitel 5 och 6 är ordförandekonferensen ett lämpligt forum för denna diskussion.

Där kan ett erfarenhetsutbyte på politisk nivå äga rum under talmannens ledning. För kanslicheferna finns ett motsvarande forum i de kanslichefsmöten som regelbundet anordnas av riksdagsdirektören.

7.4.4 Nya resurser tillförs utskotten och vissa stödjande funktioner

Den nya uppläggningen av utskottsarbetet och kanslichefernas roll i detta arbete måste enligt vår uppfattning leda till vissa personalförstärkningar i utskottsorganisationen, särskilt vid de mest arbetstyngda utskotten. Det handlar då framför allt om den handläggande personalen. Utskotten bör också erbjudas en möjlighet att utföra sitt långsiktiga planeringsarbete vid ett internatsammanträde. Vidare bör en förstärkning ske av vissa gemensamma stödjande funktioner som rör utredningsmetodik, budgetfrågor, EU-frågor, internationella frågor, informationsteknik, informationssökning och upphandling av konsulttjänster m.m. Var och hur denna utbyggnad organisatoriskt bör ske får närmare utredas.

Denna utbyggnad bör sammankopplas med de resursförstärkningar som föreslås i tidigare kapitel. I kap. 4 (avsnitt 4.3.5) föreslogs att riksdagsförvaltningen skulle få i uppdrag att förbättra stödet till oppositionspartierna genom att utveckla metoder för att bedöma makroekonomiska och fördelningsmässiga konsekvenser av partiernas budgetalternativ. Som vi varit inne på i kap. 5 bör man överväga att inom riksdagens utredningstjänst inrätta ett särskilt kontor som kan bistå utskotten i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. På EU-området erbjuds, som framhölls i kap. 6, inom riksdagen en mängd tjänster som kan vara ett stöd i arbetet. Dessa tjänster bör utvecklas och göras mer kända för att kunna utnyttjas bättre.

En total utgiftsram på 10 miljoner kronor har bedömts erforderlig för utbyggnaden. Den bör ske successivt under en treårsperiod. Vi föreslår att en arbetsgrupp under ledning av riksdagsdirektören får riksdagsstyrelsens uppdrag att närmare utforma kommitténs förslag.



8 Kommittéförslagen i ljuset av riksdagens uppgifter

Sammanfattning

Riksdagen kan sägas ha sex uppgifter som har att göra med riksdagens ställning som det främsta demokratiska statsorganet. Dessa uppgifter är

representationsfunktionen: att avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna

beslutsfunktionen: att fatta de avgörande besluten för samhällsutvecklingen

kontrollfunktionen: att övervaka regeringens arbete

initiativfunktionen: att ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen

opinionsbildningsfunktionen: att vara en central debattarena

kvalitetsfunktionen: att förutse framtida problem innan de blir akuta.

Representationsfunktionen berörs inte direkt av kommitténs arbete och initiativ- och kvalitetsfunktionerna endast i viss utsträckning. Besluts-, kontroll-och opinionsbildningsfunktionerna berörs däremot ganska mycket.

Riksdagens beslutsfunktion har förstärkts och förbättrats med genomförandet av den nya budgetprocessen. Vår utvärdering har visat att samordningen av budgetbesluten, kontrollen över statsutgifternas utveckling och framförhållningen när det gäller de övergripande budgetbesluten har blivit bättre. Den förstärkning av riksdagens beslutsfattarroll som skulle åstadkommas genom en koncentration av budgetregleringen i tiden till hösten har inte förverkligats fullt ut. Åtgärder, som syftar till att undvika budgetarbete vår och höst, föreslås därför. Centralt för riksdagens beslutsfattande är också utskottens arbete. Utskotten bör ägna mer tid åt uppföljning, utvärdering och EU-frågor som ett led i en förbättrad och fördjupad beredning av riksdagsärendena.

Riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering av tidigare fattade beslut är även en del av kontrollfunktionen. Den ökade användningen inom staten av resultatstyrning har ställt ökade krav på riksdagen i detta hänseende. Aktiviteten på området uppföljning och utvärdering har ökat under de senaste åren men inte tillräckligt. Vi föreslår en handlingsplan för att stärka genomförandet av ett förändrat arbetssätt när det gäller uppföljning och utvärdering.

Riksdagens kontroll av regeringen när det gäller förhandlingarna i EU-frågorna är av två slag, dels en kontroll på förhand av hur regeringen avser att lägga upp förhandlingarna i rådet och dess arbetsgrupper, dels en kontroll i efterhand av genomförandet av denna förhandlingsstrategi. För att förbättra förutsättningarna för denna kontroll föreslås att ökade krav ställs på information från regeringen i olika hänseenden. Vi anser att utskotten bör följa viktiga frågor redan under kommissionens beredningsarbete men även under den fortsatta beslutsprocessen i EU.

Det demokratiska kravet på att riksdagen skall ha en roll som ett opinionsbildningsorgan kan uppfyllas genom att det arbete som riksdagen utför redovisas öppet och debatteras i kammaren. Vi understryker att den skriftliga redovisningen först och främst bör ske genom utskottsbetänkandena och den muntliga genom kammardebatterna.

Vi föreslår åtgärder i syfte att förstärka dessa båda redovisningsformer.

Beträffande initiativfunktionen anser vi att det traditionella utskottsarbetet i alltför stor utsträckning styrs både till ämne och tidpunkt av kammarens remiss av propositioner, skrivelser, motioner och förslag från olika riksdagsorgan. Utskotten bör bli mer självstyrande och ta fler egna initiativ framför allt när det gäller uppföljning och utvärdering och EU-bevakning.

För att bättre kunna förutse problem innan de blivit akuta behöver riksdagen skaffa sig mer och bättre kunskap om den aktuella verkligheten. Detta kan ske genom undersökningar av utfallet av beslutade åtgärder på olika områden, alltså genom uppföljning och utvärdering.

8.1 Riksdagens uppgifter

I kapitel 3 (avsnitt 3.13) redovisade vi medborgarnas och riksdagsleda-möternas syn på hur riksdagen sköter olika uppgifter. Det handlade om sex uppgifter. Vi diskuterade inte då närmare innebörden och tyngden av dessa uppgifter, men vi skall göra det här som en inledning till en sammanfattande diskussion om hur fullgörandet av dessa uppgifter kan förbättras genom kommitténs förslag.

Riksdagen har vissa konstitutionellt fastställda uppgifter. Andra uppgifter har att göra med riksdagens ställning som det främsta demokratiska statsorganet.

Redan i regeringsformens inledningsparagraf fastslås att statsskicket är representativt, och i den paragraf som handlar om riksdagen (1 kap. 4 §) heter det att riksdagen är folkets främsta företrädare. Bland de uppgifter för riksdagen som medborgarna och ledamöterna ställdes inför att bedöma (se avsnitt 3.13) var uppgiften att "avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna" (representationsfunktionen). Detta krav kan inte sägas vara konstitutionellt grundat, men riksdagens demokratiska legitimitet är sannolikt beroende av hur väl detta krav är uppfyllt. Av avsnitt 3.13 framgick att ledamöterna har en övervägande positiv och medborgarna en övervägande negativ syn på hur riksdagen fullgör denna uppgift men att skötseln av denna uppgift rangordnas varken särskilt högt eller särskilt lågt av ledamöter och medborgare.

Riksdagen har alltså den övergripande funktionen att på svenska folkets vägnar utföra olika uppgifter. I fortsättningen av den paragraf i regeringsformens inledningskapitel som handlar om riksdagen anges riksdagens huvudfunktioner. Där sägs att riksdagen stiftar lag och beslutar om skatt till staten. Det senare sker visserligen också genom lag men har ansetts så viktigt att det nämns särskilt. Vidare bestämmer riksdagen hur statens medel skall användas. Slutligen anges i paragrafen att riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning. Riksdagens konstitutionella uppgifter kan alltså, med den terminologi som används i avsnitt 3.13, sägas vara två: 1) "fatta de avgörande besluten för samhällsutvecklingen" genom lag och anslag (beslutsfunktionen), 2) "övervaka regeringens arbete" (kontrollfunktionen). Skötseln av dessa båda uppgifter bedöms övervägande positivt av både ledamöter och medborgare.

Riksdagen fattar inte bara de avgörande besluten utan är givetvis också konstitutionellt oförhindrad att ta initiativ till dessa beslut. Men det normala i ett parlamentariskt system är att regeringen har initiativmakten och därmed i praktiken den politiska makten genom att den har eller skapar en majoritet för sina initiativ. Detta utesluter inte att riksdagen, efter utskottsinitiativ eller efter motioner, frågor eller interpellationer från oppositionspartier eller enskilda riksdagsledamöter, uppmärksammar regeringen på en fråga. En allt vanligare form för oppositionsinitiativ är att "utmana" regeringen och de andra partierna till debatt i en aktuell fråga, de s.k. särskilda debatterna.

Denna uppgift för riksdagen går alltså ut på att "ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen" (initiativfunktionen). Denna uppgift fullgörs enligt de flesta ledamöters uppfattning på ett bra sätt och enligt de flesta intervjuade medborgares uppfattning på ett mindre bra sätt.

I ett demokratiskt samhälle med regelbundna val är parlamentet viktigt inte bara som beslutsforum utan också som debattarena. Den demokratiska opinionsbildningen är betydelsefull, inte minst mellan valen, och bör inte uteslutande vara en uppgift för massmedierna. Riksdagen bör således också ha som uppgift att "vara en central debattarena" (opinionsbildningsfunktionen). Här skiljer sig inte ledamöternas och medborgarnas syn. Båda ställer sig svagt positiva till riksdagens fullgörande av denna uppgift. Samtidigt bedöms skötseln av denna uppgift mindre positivt av ledamöterna och mer positivt av medborgarna än de flesta andra uppgifterna.

Ytterligare en uppgift tilldelas riksdagen i de undersökningar som refereras i avsnitt 3.13. Det är uppgiften att "förutse framtida problem innan de blir akuta". Denna uppgift kan knappast kopplas till konstitutionella eller demokratiska krav på riksdagen. Det är snarast ett kvalitetskrav som kan ställas på allt beslutsfattande, låt oss därför kalla den för "kvalitetsfunktionen". Denna uppgift sköts enligt såväl de flesta ledamöters som medborgares uppfattning på ett dåligt sätt.

Ingen av de uppgifter som tilldelats riksdagen kan betecknas som oviktig. Men det finns ändå skäl att diskutera om det föreligger skillnader i betydelsen av dessa uppgifter.

Låt oss se vad riksdagsledamöterna själva anser i denna fråga. Ledamöterna har tillfrågats om sin uppfattning i undersökningar som har genomförts i samband med valen 1985 och 1994. För varje uppgift har ledamoten ombetts markera om han/hon anser uppgiften mycket viktig, ganska viktig, varken viktig eller oviktig, ganska oviktig eller helt oviktig. I den följande tabellen anges för 1985 och 1994 andelen av de svarande som anser uppgiften vara mycket viktig.

Uppgift 1985

% 1994

% Beslutsfunktionen 85 77 Kvalitetsfunktionen 49 60 Opinionsbildningsfunktionen 47 59 Initiativfunktionen 44 51 Kontrollfunktionen 43 44 Representationsfunktionen 35 39 Ledamöternas rangordning av uppgifterna är alltså densamma 1985 som1994. Skillnaden mellan undersökningarna består huvudsakligen i att fler ledamöter 1994 än 1985 anser riksdagens samtliga uppgifter utom beslutsfunktionen som mycket viktiga. Skillnaden är dock liten när det gäller kontrollfunktionen.

De allra flesta ledamöterna gör alltså den rimliga bedömningen att beslutsfunktionen, en av de båda konstitutionellt föreskrivna huvuduppgifterna, är mycket viktig. Beträffande den andra konstitutionellt reglerade huvuduppgiften, kontrollfunktionen, är det däremot mindre än hälften som gör bedömningen att den är mycket viktig. Som något överraskande får betecknas att så många anser att den uppgift som vi kallat kvalitetsfunktionen är mycket viktig och att å andra sidan så förhållandevis få anser representationsfunktionen som mycket viktig.

Vi kan således konstatera att enligt ledamöternas bedömning är beslutsfunktionen viktig och sköts också på ett bra sätt av riksdagen. Kvalitets- och opinionsbildningsfunktionerna tillhör också de tre viktigaste, men ledamöterna anser att riksdagen inte fullgör dem på bästa sätt. Det är alltså beträffande dessa funktioner som reformbehovet enligt ledamöterna är som störst. Övriga uppgifter är något mindre viktiga för ledamöterna. Av dem sköts representationsfunktionen på ett sämre sätt än kontroll- och initiativfunktionerna.

8.2 Hur berör kommitténs arbete riksdagens uppgifter?

Det yttersta syftet med allt reformarbete som gäller riksdagen kan sägas vara att förbättra förutsättningarna för riksdagen att fullgöra sina olika uppgifter. Detta gäller givetvis även Riksdagskommittén och vårt arbete berör de flesta av dessa funktioner.

Budgetprocessen är självklart ett led i riksdagens utövande av sin beslutsfunktion, men resultatstyrningen kräver att också kontrollaspekten spelar en ökad roll i utskottens arbete med budgeten. Vi behandlar även budgetdebatterna i kammaren, och därmed är vi inne på opinionsbildningsfunktionen.

Utskottens arbete med uppföljning och utvärdering är självklart en del av kontrollfunktionen. Den berör också initiativfunktionen eftersom utskotten förutsätts själva initiera uppföljnings- och utvärderingsundersökningarna och ta politiska initiativ med anledning av dessa. Sådana undersökningar kan också bidra till att framtida problem upptäcks snabbare, och därmed berörs även kvalitetsfunktionen. Hur dessa undersökningar skall föras ut till medborgarna (opinionsbildning) är också en fråga som vi har haft anledning att komma in på.

Riksdagens bevakning av de EU-frågor som är under behandling i EU:s institutioner berör främst kontrollfunktionen eftersom det är regeringen som under riksdagens överinseende förvaltar de befogenheter som riksdagen överlämnat till EG och som i fråga om andra och tredje pelarfrågorna förhandlar om överenskommelser som sedermera skall godkännas av riksdagen. En viktig del av utredningsarbetet rör hur riksdagen kan bidra till opinionsbildningen i EU-frågorna, framför allt genom redogörelser och debatter i kammaren. Även här berörs initiativfunktionen av samma skäl som i fråga om uppföljning och utvärdering, nämligen att utskotten själva måste ta initiativ till att bevaka EU-frågor och till de framstötar till regeringen som bevakningen ger anledning till.

Representationsfunktionen berörs således inte direkt av kommitténs arbete och initiativ- och kvalitetsfunktionerna endast i viss utsträckning. Besluts-, kontroll- och opinionsbildningsfunktionerna berörs däremot ganska mycket.



8.3 Hur förbättras fullgörandet av riksdagens uppgifter med anledning av kommittéförslagen?

8.3.1 Beslutsfunktionen

Riksdagens beslutsfunktion har enligt vår uppfattning förstärkts och förbättrats med genomförandet av den nya budgetprocessen. Vår utvärdering har visat att samordningen av budgetbesluten, kontrollen över statsutgifternas utveckling och framförhållningen när det gäller de övergripande budgetbesluten har blivit bättre. Krav på bruttoredovisning och en fullständigare budgetproposition liksom slopandet av förslagsanslagen har i beslutshänseende stärkt riksdagens ställning gentemot regeringen. Samtidigt har onekligen en minoritetsregering fått ökade möjligheter att få igenom sin budgetproposition utan stora ändringar.

Den förstärkning av riksdagens beslutsfattarroll som skulle åstadkommas genom en koncentration av budgetregleringen i tiden till hösten har inte förverkligats fullt ut. Vi föreslår därför åtgärder, som syftar till att undvika dubbelarbete vår och höst. Riksdagen bör inte i fortsättningen ta ställning till en preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområden redan på våren. Dessutom bör regeringen inte lägga förslag om statligt utgiftstak på våren. Den treåriga framförhållningen bör emellertid bibehållas, och beslutet om utgifts-tak för tredje budgetåret efter det innevarande bör därför endast flyttas från våren till hösten.

Vi anser också att oppositionspartiernas budgetalternativ bör bli tydligare och mer jämförbara med regeringens. Detta kan ske genom att metoder utvecklas för att bedöma de makroekonomiska och fördelningsmässiga konse-kvenserna av budgetalternativen. Härigenom ökar också oppositionspartiernas beredskap att vid ett förändrat majoritetsläge snabbt kunna fatta genomarbetade beslut i centrala budgetfrågor.

Utskottens arbete är centralt för riksdagens beslutsfattande. Vi vill se utskottens arbete med uppföljning, utvärdering och EU-frågor som ett led i en förbättrad och fördjupad beredning av riksdagsärendena. För att åstadkomma detta bör enligt vår uppfattning utskotten planera sitt arbete mer långsiktigt och mer tematiskt. Utgångspunkten bör vara att planeringen skall avse hela valperioden. En lämplig ordning är att utskotten under första riksmötet av valperioden, då arbetsbelastningen normalt är som minst, försöker behandla hela sitt beredningsområde. Denna genomgång ger det nyvalda utskottet en god grund för att planera verksamheten för resten av valperioden. Under år 2, 3 och 4 av valperioden bör utskottets alla ämnesområden behandlas en eller flera gånger. Minst en gång bör behandlingen vara mer ingående och innehålla inslag av uppföljning/utvärdering och EU-bevakning. Detta kan samordnas med beredningen av en viktig proposition på området. Motioner bör i så stor utsträckning som möjligt sparas till dessa tillfällen och kan då få en fördjupad beredning.

Vid övriga tillfällen kan det vara tillräckligt att ge åtminstone motioner som är upprepningar av tidigare motioner eller avser frågor på myndighets- och kommunnivå en förenklad behandling.

8.3.2 Kontrollfunktionen

Riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering av tidigare fattade beslut är en del av kontrollfunktionen. Denna typ av verksamhet har alltid varit ett mer eller mindre tydligt inslag i utskottens beredning av riksdagsärendena. Den ökade användningen inom staten av resultatstyrning har emellertid ställt ökade krav på riksdagen i detta hänseende. På grundval av de beslut som riksdagen fattade 1994 har aktiviteten på området uppföljning och utvärdering ökat under de senaste åren men enligt vår uppfattning inte tillräckligt. Vi föreslår därför en handlingsplan för att stärka genomförandet av ett förändrat arbetssätt när det gäller uppföljning och utvärdering. Denna handlingsplan omfattar bl.a. följande.

En bestämmelse införs i riksdagsordningen som fastslår att det i utskottens beredning av ärenden skall ingå uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom respektive utskotts ämnesområden.

Utskottens verksamhetsplanering bör förbättras. (Denna fråga har redan avhandlats i avsnitt 8.3.1.)

Uppföljnings- och utvärderingsverksamhet i olika former bör eftersträvas. Undersökningar kan genomföras av utskotten själva med hjälp av deras tjänstemän eller beställas från forskare, konsulter, riksdagens utredningstjänst eller från regeringen. För att förbättra riksdagens möjligheter att arbeta med uppföljning och utvärdering i budgetsammanhang föreslår vi att regeringen senast den 14 maj varje år i skrivelser till riksdagen lämnar resultatredovisningar på alla utgiftsområden.

Ökad systematik i resultatinformationen bör tillämpas även i andra propositioner än budgetpropositionen.

Riksdagens kontroll av regeringen när det gäller förhandlingarna i EU-frågorna är av två slag, dels en kontroll på förhand av hur regeringen avser att lägga upp förhandlingarna i rådet och dess arbetsgrupper, dels en kontroll i efterhand av genomförandet av denna förhandlingsstrategi. För att förbättra förutsättningarna för denna kontroll föreslår vi att ökade krav ställs på information från regeringen i olika hänseenden.

Utskotten deltar främst i förhandskontrollen. Vi anser att utskotten bör följa viktiga frågor redan under kommissionens beredningsarbete men även under den fortsatta beslutsprocessen i EU. Vi understryker att utskottens synpunkter bör kanaliseras till regeringen på ett så tidigt stadium som möjligt. Enligt vår uppfattning bör EU-frågorna normalt ingå som en integrerad del av ärendehanteringen, och utskotten bör således ta upp aktuella EU-frågor i sedvanliga betänkanden till kammaren. Utskotten kan också uttrycka ståndpunkter i sina yttranden till UU över den årliga EU-skrivelsen från regeringen. Synpunkter kan också förmedlas muntligt till regeringsrepresentanter vid slutna utskottssammanträden. Vi anser det värdefullt om det i utskottens protokoll anges vilka frågor som då har behandlats.

Det är också viktigt att goda och öppna kontakter mellan utskotten och EU-nämnden utvecklas. Dessa kontakter går i stor utsträckning genom partigrupperna. Men vi pekar också på att utskotten kan yttra sig skriftligt till nämnden. Denna form bör framför allt användas för större frågor.

EU-nämnden svarar både för en förhands- och en efterhandskontroll av regeringens agerande i rådet. Förhandskontrollen sker genom samråd med regeringen vid slutna sammanträden, från vilka dock stenografiska uppteckningar görs. Vi anser att nämnden i stort sett fungerar enligt riktlinjerna. Vikten av att nämnden beaktar utskottens synpunkter i samrådet med regeringen bör enligt vår mening framhävas. Vi erinrar om att det åligger regeringen att presentera ett så fullgott underlag för nämnden att samrådet blir meningsfullt. Vi konstaterar också att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör enligt vår uppfattning bestå.

När det gäller efterhandskontrollen föreslår vi att regeringens skyldighet att redovisa sitt agerande i EU för riksdagen fastslås i RO. Redovisningen skall inbegripa hur agerandet förhåller sig till riksdagens ställningstaganden. Om regeringen avviker från EU-nämndens mandat skall den redovisa skälen för avvikelsen. En återrapport från varje ministerrådsmöte skall skickas till kammarkansliet och EU-nämnden inom fem arbetsdagar från rådsmötet. Muntliga återrapporter har börjat lämnas i kammaren och i EU-nämnden. Vi stöder denna ordning.



8.3.3 Opinionsbildningsfunktionen

Enligt vår uppfattning är det viktigt att resultatet av det arbete som riksdagen utför redovisas öppet och debatteras i riksdagen. Den skriftliga redovisningen sker först och främst genom utskottsbetänkanden och den muntliga genom kammardebatterna.

Som vi tidigare varit inne på anser vi det viktigt att även det arbete som utförs av utskotten i fråga om uppföljning/utvärdering och EU-bevakning i största möjliga utsträckning tas upp i betänkanden och därmed kan bli föremål för diskussion och beslut i kammaren. Undersökningar av uppföljnings- och utvärderingskaraktär kan undantagsvis publiceras separat i riksdagens särskilda utredningsserie (URD), men i största möjliga utsträckning bör även sådana undersökningar redovisas i betänkanden, eventuellt som bilagor. Endast på så sätt blir dessa undersökningar tillgängliga i riksdagstrycket.

Materialet inför EU-nämndens samråd med regeringen och de stenografiska uppteckningarna från dessa sammanträden offentliggörs i de delar de inte är sekretessbelagda och läggs ut på riksdagens webbplats.

Utskotten bör vid behov anordna öppna utfrågningar för att fördjupa beredningen och sprida information om riksdagsärendena. Enligt vår uppfattning kan en öppen utfrågning också vara en lämplig form för att få synpunkter på genomförda uppföljningar och utvärderingar. Även EU-nämnden skall enligt vårt förslag kunna anordna öppna utfrågningar på samma villkor som utskotten. Kravet på att "synnerliga skäl" skall föreligga tas bort.

Enligt vår uppfattning bör alla utskott och EU-nämnden avge verksamhetsberättelser för varje riksmöte. Utskottens verksamhetsberättelser föreslås innehålla redovisningar av utskottens arbete med riksdagsärenden, uppföljning/utvärdering och med EU-frågor. Föreslagna utskottsinitiativ, tillkännagivanden och ändringar i propositioner och förslag bör anges liksom uppgifter om behandlingen av faktapromemorior på EU-området.

Kammaren har en central roll för att skapa insyn, öppenhet och allmän debatt. Vi har särskilt behandlat budgetdebatterna som enligt vår åsikt har en viktig funktion i riksdagens budgetberedning. Dessa debatter upptar en stor del av kammarens sammanträden under hösten med ett högt antal deltagande ledamöter. Vi anser det angeläget att utskotten planerar sitt arbete på ett sådant sätt att upprepade debatter i samma ämne undviks under ett och samma riksmöte. Vi anser också att budgetdebatterna även i fortsättningen bör vara sammanhållna och inte ämnesindelade för att på bästa sätt svara mot syftet och uppläggningen av riksdagens budgetprocess. Den allmänpolitiska debatten bör enligt vår uppfattning flyttas från januari till oktober och förläggas omedelbart efter den partiledardebatt som äger rum vid den allmänna motionstidens slut.

Kammarens roll i EU-frågorna bör utvecklas vidare.

Vi anser att regeringens information om EU-frågorna skall planeras in mer långsiktigt och systematiskt i kammarens arbete. Statsministern bör alltid lämna information i nära anslutning till mötena i Europeiska rådet. Det är också viktigt att information lämnas av regeringen om andra för Sverige särskilt angelägna frågor. Som ett komplement till debatten i maj/juni om regeringens årliga EU-skrivelse bör det anordnas ytterligare en särskild årlig EU-debatt.

8.3.4 Initiativfunktionen

Vi anser att det traditionella utskottsarbetet i alltför stor utsträckning styrs både till ämne och tidpunkt av kammarens remiss av propositioner, skrivelser, motioner och förslag från olika riksdagsorgan. Enligt vår uppfattning bör utskotten bli mer självstyrande och ta fler egna initiativ framför allt när det gäller uppföljning och utvärdering och EU-bevakning. Både när det gäller uppföljning/utvärdering och EU-bevakning kommer det, om vårt förslag genomförs, att finnas regler i RO som ålägger utskotten att utföra dessa uppgifter. Det är dock viktigt att det skapas bryggor mellan dessa uppgifter och utskottens uppgift att bereda de formella riksdagsärendena. Som vi framhöll ovan vill vi se utskottens arbete med uppföljning, utvärdering och EU-frågor som ett led i en förbättrad och fördjupad beredning av riksdagsärendena.

Denna omställning måste också stödjas genom att utskottens kanslichefer ges en centralare roll och genom att vissa personalförstärkningar sker inom utskottsorganisationen och i vissa stödfunktioner.

8.3.5 Kvalitetsfunktionen

För att bättre kunna förutse problem innan de blivit akuta behöver riksdagen skaffa sig mer och bättre kunskap om den aktuella verkligheten. Detta kan ske genom undersökningar av utfallet av beslutade åtgärder på olika områden, alltså det vi kallat uppföljning och utvärdering. Riksdagen besitter emellertid inte de resurser som krävs för att genomföra annat än mindre undersökningar. På många områden finns myndigheter eller andra organ vars uppgift är att göra uppföljningar och utvärderingar. Det är viktigt att riksdagen via sina utskott informerar sig om innehållet i sådana undersökningar. Denna information kan inhämtas genom studiebesök och föredragningar i samband med beredningen av riksdagsärenden på olika områden. Utskottens kanslichefer skall ha ett särskilt ansvar för att utskotten får del av fördjupade kunskaper och information på utskottets beredningsområde. Som vi tidigare varit inne på bör utskotten minst en gång under valperioden på vart och ett av sina ämnesområden avlämna ett betänkande som innehåller en fördjupad beredning av föreliggande frågor och på så sätt presentera sin bild av vilka problem som redan finns eller kan komma att uppstå på detta område.



8.4 Slutsatser

Våra förslag syftar således till att förbättra riksdagens möjligheter att fullgöra sina konstitutionella uppgifter som beslutsfattare och kontrollinstans gentemot regeringen. I båda dessa avseenden är visserligen ledamöterna någorlunda nöjda med sakernas tillstånd (se ovan avsnitt 8.1). Kontrollfunktionen framstår dessutom inte som lika viktig som flera andra funktioner. Vår bedömning är dock att kontrollfunktionen är mycket viktig men i viss mån försummad av riksdagen. Vi menar också att om kontrollfunktionen förstärks på det sätt vi föreslagit förbättras också kvaliteten i riksdagsarbetet. Vi delar helt ledamöternas uppfattning att kvalitetsfunktionen är viktig, även om det inte ankommer på riksdagen ensam som offentlig beslutsfattare att värna om kvaliteten. Det ansvaret delar riksdagen med regeringen, förvaltningsmyndigheterna och kommunerna. I våra förslag hänger också initiativfunktionen nära samman med kontrollfunktionen. Om kontrollen skall skötas bättre förutsätter det enligt våra förslag att initiativförmågan hos utskotten förstärks.

Det demokratiska kravet på att riksdagen skall ha en roll i opinionsbildningen uppfylls bättre om våra förslag genomförs. På denna punkt går vi också till mötes de många ledamöter som uttalat missnöje med riksdagens ställning som central debattarena.

9 Kommitténs fortsatta arbete

Vi har på olika ställen i detta betänkande aviserat att vi avser att fortsätta utredningsarbetet med olika frågor. Vi skall här sammanfatta vilka frågor det rör sig om.

I kapitel 4 (avsnitt 4.3.6) förde vi fram förslaget att regeringen varje vår i skrivelser till riksdagen lämnar resultatinformation för alla utgiftsområden. Vi behandlade också frågan om det skall föreligga motionsrätt på dessa skrivelser och fann att det fanns skäl överväga denna fråga. Vi förklarade oss emellertid inte beredda att föreslå en särskild ordning som skiljer dessa skrivelser från andra skrivelser. Således bör tills vidare samma motionsrätt finnas på resultatskrivelserna som på andra skrivelser. Dock ansåg vi att det finns anledning att närmare utreda skrivelsers och redogörelsers funktion i riksdagsarbetet samt frågan om huruvida motionsrätt bör finnas på dessa dokument.

I kapitel 4 (avsnitt 4.8) pekade vi på att begreppet politikområden introducerades i budgetpropositionen för 2001. Vidare konstaterade vi att i Regeringskansliet pågår ett omfattande arbete på budgetområdet, bl.a. inom ramen för VESTA-projektet (se avsnitt 4.2.4) och som en följd av de förslag som lämnades av Utredningen om utvärderingen av budgetprocessen (SOU 2000:61). Detta arbete kan leda till förslag om ytterligare förändringar. Därför bör vi fortsätta vårt arbete med frågor som har anknytning till de effekter som politikområdena och övergången till kostnadsbudgetering kan få för riksdagen. Till dessa frågor hör förändringarnas effekter för rambeslutsmodellen och utskottsindelningen, men också andra frågor kommer i sammanhanget att bli aktuella att behandla. Inriktningen av detta arbete bör vara att slå vakt om och stärka riksdagens grundlagsfästa finansmakt.

I detta sammanhang vill vi också erinra om att finansutskottet i rambeslutsbetänkandet hösten 2000 (bet. 2000/01:FiU1 s. 277-278) behandlat indelningen i politikområden. Utskottet anser att indelningen i politikområden kan ge förutsättningar för väl formulerade mål inom ramen för resultatstyrningen. Utskottet förutsätter att regeringen under det fortsatta utvecklingsarbetet beaktar vad indelningen i politikområden får för konsekvenser för riksdagen.

I kapitel 7 förordar vi vissa förändringar i utskottens arbete när det gäller behandlingen av motioner från den allmänna motionstiden. Vi förklarade att utredningsarbetet i denna fråga skulle fortsätta. I detta sammanhang kan också motionsinstitutets utformning komma att beröras.

Härtill kommer vissa uppgifter som har att göra med det fortsatta utredningsarbetet när det gäller den statliga revisionen.

Vi har själva föreslagit och riksdagen har ställt sig bakom förslaget att detta utredningsarbete bör bedrivas i samråd med kommittén för att behovet av parlamentarisk insyn och parlamentariskt inflytande skall kunna tillgodoses. Kommittén är också beredd att åta sig riksdagens uppdrag till riksdagsstyrelsen att utreda riksdagens behov av egna resurser för insatser av revisionsliknande karaktär (se 2000/01:KU8 s. 19-20).

Vi räknar med att huvuddelen av arbetet utförs under hösten 2001.

10 Författningskommentar

10.1 Regeringsformen

9 kap. 11 §

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.7.3. Genom bestämmelsen görs tydligt att befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering i fråga om budgetregleringen regleras i riksdagsordningen och i budgetlagen.

Ikraftträdande

Ändringen i regeringsformen föreslås träda i kraft den 1 januari 2003.

10.2 Riksdagsordningen

Tilläggsbestämmelse

3.2.1

Ändringen av tredje stycket behandlas i avsnitt 4.7.2. Ändringen innebär att regeringen blir skyldig att lägga fram en ekonomisk vårproposition.

4 kap. 16 §

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.7 punkt 1 (Av riksdagsordningen skall framgå att utskotten skall följa upp och utvärdera beslut).

5 kap. 12 §

Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 4.7.4. Det nya fjärde stycket i paragrafen innebär att riksdagen också skall fatta beslut om ändrad utgiftsram innan riksdagen på tilläggsbudget beslutar om ändrade eller nya anslag som gäller löpande budgetår. Ändringen i tredje stycket tydliggör att den bestämmelsen avser kommande budgetår.

Tilläggsbestämmelse

5.12.1

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.7.6. Det nya andra stycket i paragrafen innebär att ändringar beträffande vad som skall innefattas i utgiftsområdena i förhållande till den förteckning som bifogats betänkandet 1995/96:KU21 eller i förhållande till senare riksdagsbeslut skall beslutas i samband med beslut om den ekonomiska vårpropositionen. Förutsättningarna för riksdagens budgetbehandling när det gäller indelningen i utgiftsområden är därmed fastlagda innan höstens budgetarbete börjar.



10 kap. 1 §

Det nya andra stycket har kommenterats i avsnitt 6.6.1 med överväganden om uppföljning av regeringens agerande i EU. Redovisningen skall fokusera på viktiga frågor och inbegripa myndigheters agerande på regeringens vägnar.

Det första stycket kvarstår oförändrat. 1999 års författningsutredning har fått tilläggsdirektiv med uppdrag att föreslå att regeringens informations- och samrådsskyldighet skall regleras i regeringsformen. Författningsutredningens förslag kan innebära att det första stycket i 10 kap. 1 § ändras så att orden "fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen samt" utgår.

10 kap. 6 §

Ändringen är teknisk och har inte behandlats ovan. Vid en tidigare ändring kom uppdelningen av paragrafen i två stycken av misstag att försvinna. Detta bör nu åtgärdas.

10 kap. 7 §

Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 6.4.4 med överväganden om EU-nämnden. Ändringen innebär att kravet på att "synnerliga skäl" måste föreligga för att EU-nämnden skall få hålla en offentlig utfrågning utgår. Den föreslagna formuleringen motsvarar 4 kap. 12 § riksdagsordningen där utskottens rätt att hålla offentliga utfrågningar regleras.

Ikraftträdande

Ändringarna i riksdagsordningen föreslås träda i kraft den 1 september 2001. Beslut om ändring i riksdagsordningens huvudbestämmelser genom ett beslut kräver kvalificerad majoritet.

Tilläggsbestämmelsen 5.12.1 i sin nya lydelse tillämpas första gången vid beslut om den ekonomiska vårpropositionen 2002. Övergångsbestämmelsen avser att möjliggöra beslut om nödvändiga förändringar i utgiftsområdenas innehåll i samband med behandlingen av budgetpropositionen hösten 2001.

10.3 Lagen om statsbudgeten

39 och 40 §§

Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 4.7.2. Ändringen innebär att regeringen inte längre är skyldig att lämna förslag till utgiftstak och preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområdena i vårpropositionen. Däremot införs en skyldighet för regeringen att lämna förslag om utgiftstak i budgetpropositionen. Enligt den praxis som har utvecklats avser skyldigheten förslag för utgiftstak för år 3. Något förbud mot att lämna förslag om utgiftstak vid andra tillfällen införs inte, men om så sker skall ändå nytt förslag lämnas i budgetpropositionen.

Ikraftträdande

Ändringarna i budgetlagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2002.



Reservationer

1. Problemet med dubbelarbete höst och vår (avsnitt 4.3) (s)

Sven Hulterström, Jan Bergqvist och Britt Bohlin (alla s) anser:

De budgetpolitiska målen och den nya budgetprocessen har spelat en viktig roll för att skapa en stabil grund för en god ekonomisk utveckling. Budget-reformerna i mitten av 1990-talet tog sin utgångspunkt i såväl svenska som internationella erfarenheter. En central slutsats är att mål och restriktioner som enbart formuleras i allmänna termer lätt kan bli verkningslösa. Hela regelverket och den institutionella uppbyggnaden måste återspegla de övergripande ekonomisk-politiska målen.

Utgiftstaken för staten, utgiftstaken för offentlig sektor och saldomålet för den offentliga sektorns finansiella sparande har tillsammans med arbetslös-hetsmålet och sysselsättningsmålet under de senaste åren varit centrala inslag i den ekonomiska politiken.

Den målmedvetna budgetkonsolideringen har tillsammans med förän-dringarna i regelverket stärkt förtroendet för svensk ekonomi och har därigenom medverkat till mycket goda förutsättningar för en gynnsam ekonomisk utveckling.

Kommitténs förslag att samtliga övergripande restriktioner i budgetarbetet - såväl utgiftstak och saldomål som preliminära ramar för utgiftsområden - skall sättas under hösten innebär att den ekonomiska vårpropositionens betydelse som centralt finanspolitiskt och budgetpolitiskt dokument reduceras kraftigt.

Kommitténs förslag innebär konkret att utgiftstaken och saldomålen inte skall fastställas samtidigt som riksdagen skall lägga fast riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken i den ekonomiska vårpropo-sitionen.

Enligt vår mening finns det starka skäl som talar för att övergripande restriktioner för statens utgifter skall fastställas på våren i samband med den ekonomiska vårpropositionen.

Ett första skäl är att riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen föreslås presentera i den ekonomiska vårpro-positionen med kommitténs förslag riskerar att enbart bli politiska ambitioner, utan förankring och utan styreffekt.

Att inte besluta om utgiftstak på våren kan innebära att stramheten i bud-getprocessen generellt minskar. Detta kan på sikt leda till en minskad tilltro till finans- och budgetpolitiken och ha återverkningar på såväl tillväxt som arbetslöshet.

Ett andra skäl är att de långsiktiga frågorna kan hamna i skymundan i samband med budgetpropositionen. I stället för att baseras på långsiktiga ekonomisk-politiska överväganden kan utgiftstaket komma att baseras på beräkningar av utgifter på utgiftsområdes- och anslagsnivå. Om utgiftstaket beslutas under hösten, dvs. samtidigt som alla anslag diskuteras på detaljnivå, kan resultatet efterhand bli att utgiftstaket sätts som summan av alla anslag, snarare än att baseras på ett genomtänkt beslut om storleken på den offentliga sektorn.

Därmed finns det en risk för att långsiktigheten minskar, tvärt emot de ambitioner som kommittén ger uttryck för. De långsiktiga frågorna får inte det tidsmässiga utrymme de kräver, utan kan komma att trängas undan av de mer konkreta och kortsiktiga frågorna i budgetpropositionen.

Ett tredje skäl är att tidiga beslut om övergripande ramar och restriktioner behövs för regeringens budgetarbete. Det är väsentligt för regeringens interna arbete att veta att utgiftstaken för de kommande två åren ligger fast och att det tredje året beslutas på våren. Ett beslut på hösten av det tredje året minskar långsiktigheten med ett halvt år. En ekonomisk vårproposition utan konkreta ställningstaganden om utgiftstak riskerar att förlora i betydelse i regeringens fortsatta budgetberedning. Därmed kan statsmakternas kontroll över utgiftsutvecklingen komma att bli sämre.

Ett annat skäl av mera specifik karaktär är att regeringen i samband med den ekonomiska vårpropositionen måste ge riktlinjer för den kommunala ekonomin. Därmed måste ramen för de kommande åren för utgiftsområde 25: Allmänna bidrag till kommuner åtminstone ingå i de kalkyler som regeringen redovisar i propositionen. En konsekvens av detta är att regeringen redan på våren måste ha en uppfattning om hur stor denna ram skall vara i förhållande till andra ramar för utgiftsområden. Det är oklart hur detta skall hanteras och kommitténs förslag ger ingen ledning i denna fråga.

Vi anser att budgetpolitiken bör utformas med en tydlig långsiktighet. Utan beslut under våren om utgiftstak riskerar även riksdagens budgetpolitik att bli alltför kortsiktig.

Riksdagens och regeringens budgetprocesser bör ses som en helhet. I kommitténs förslag har konsekvenserna för regeringen inte belysts tillräckligt och tillräcklig hänsyn har inte tagits till regeringens behov. Det är enligt vår mening väsentligt att riksdagen och regeringen kommer överens om en gemensam ordning för hantering av budgetpolitiken. Denna ordning bör innefatta beslut om övergripande restriktioner i form av utgiftstak och saldomål under våren och anslagsbeslut under hösten.

Det är naturligt att arbetet i Riksdagskommittén har inriktats på att söka så stor samstämmighet som möjligt. Vi har också varit inställda på att medverka till en kompromiss. Det såg länge ut som om det fanns förutsättningar för en sådan kring ett förslag där regeringen avstår från att lägga fram förslag om utgiftstak och preliminära utgiftsramar i vårpropositionen, men där man gör undantag från denna regel under valår. Vårpropositionen skulle alltså innehålla förslag till riksdagsbeslut om tak och preliminära ramar under valår, men inte övriga år.

Det finns ett starkt demokratiskt skäl för en sådan ordning under ett valår, eftersom väljarna härigenom kan få en tydligare och mer detaljerad presentation av de politiska alternativen. Dessutom skulle oppositionen kunna vara bättre förberedd inför ett eventuellt regeringsskifte efter valet.

Vi beklagar att vi inte fått gehör för våra grundläggande förslag och inte heller för vårt försök till en kompromisslösning.

Sammanfattningsvis innebär vårt förslag

att vårpropositionen får en starkare ställning i den samlade budgetprocessen och

att utgiftstaket för staten, utgiftstaket för offentlig sektor samt saldomålet för den offentliga sektorns finansiella sparande beslutas på våren.

2. Europaparlamentarikernas rätt att delta i debatter i kammaren (avsnitt 6.5 och 6.7) (fp)

Bo Könberg (fp) anser:

I Sverige saknas i dag en bred och öppen debatt om EU-frågorna. Inte sällan diskuteras de europeiska frågorna utifrån en snäv nationell nyttosynpunkt i stället för att diskuteras utifrån gemensamma europeiska värderingar. Möjligheten för den enskilde medborgaren att aktivt delta i Europadebatten är begränsad. Det beklagansvärt låga valdeltagandet i det senaste EU-valet är i mångt och mycket ett resultat av detta. Endast 38,8 % av Sveriges röstberättigade deltog i EU-valet 1999. Inom hela EU deltog däremot ca 50 % av de röstberättigade.

De demokratiska reformerna av EU måste fortsätta. EU-politiken måste föras närmare medborgarna, och politiker i Sverige måste göra Europapolitiken mer vardaglig. Ett steg i denna riktning vore att ge Europaparlamentarikerna ett eget formaliserat och öppet forum för återrapportering. På så sätt skulle Europaparlamentarikernas roll bli mer tydlig och Europadebatten föras närmare medborgarna. I Nederländerna har i dag de holländska Europaparlamentarikerna möjlighet att delta i särskilda debatter i det egna nationella parlamentet. Erfarenheter därifrån visar att allmänhetens intresse för debatterna varit stort. Enligt Folkpartiet liberalernas uppfattning bör de svenska Europaparlamentarikerna ges möjlighet att delta i särskilt anordnade EU-debatter i den svenska riksdagen. Riksdagen bör således besluta om de ändringar som kan krävas i riksdagsordningen och i regeringsformen för att detta skall kunna förverkligas.



Särskilda yttranden

1. Ekonomisk-politiska mål och övergripande budgetrestriktioner (avsnitt 4.2.4) (v)

Lars Bäckström (v) anför:

När riksdagen 1996 beslöt att införa ett utgiftstak för statens utgifter reserverade sig Vänsterpartiets representant i finansutskottet mot förslaget. Inom ramen för ett omfattande politiskt samarbete med regeringen och Miljöpartiet har Vänsterpartiet dock sedan hösten 1998 biträtt regeringens förslag till utgiftstak. Vänsterpartiet har emellertid vidhållit sin principiella kritik mot det sätt som systemet tillämpats på.

Denna ståndpunkt har Vänsterpartiet också redovisat vid upprepade tillfällen. Bland annat anser Vänsterpartiet att riksdagen aktivt bör utnyttja möjligheten att ompröva tidigare beslutade utgiftstak med hänsyn till förändrade makroekonomiska förhållanden och andra övergripande politiska mål som t.ex. mål för ökad sysselsättning. Vi anser vidare att det finns skäl att utvärdera takets funktion både vad gäller dess omfattning, och vissa enskilda delar i systemet som t.ex. budgeteringsmarginalens funktion.

Vare sig referensgrupp eller kommittén har emellertid tagit ställning till vilka utgifter som bör inrymmas under utgiftstaket eller hur flexibelt systemet med utgiftstak bör vara. Jag har därför kunnat ställa mig bakom slutsatserna i betänkandet. Det innebär inte att Vänsterpartiet ändrat uppfattning när det gäller utgiftstaket.

2. Problemet med dubbelarbete höst och vår (avsnitt 4.3) (v)

Lars Bäckström (v) anför:

Enligt Riksdagsutredningens förslag skulle vårpropositionen ha ett något annat innehåll än den fått enligt den praxis som utvecklats. Riksdagsutredningen förutsatte att riksdagens arbete med fördelning av ramar på utgiftsområdena helt och hållet skulle äga rum under hösten. Att vårpropositionen kommit att innehålla förslag om utgiftstak för år 3 och preliminära ramar för utgiftsområdena har emellertid inneburit att riksdagen i praktiken haft en budgetprocess som löpt såväl under vår som höst.

Majoriteten i Riksdagskommittén föreslår att de preliminära ramarna på våren avskaffas och att beslutet om utgiftstak flyttas från våren till hösten. Kommitténs socialdemokratiska ledamöter har reserverat sig och förespråkar att utgiftstaket även i fortsättningen bör behandlas på våren. Ett av huvudargumenten i reservationen är att det med reservanternas förslag skulle bli bättre förutsättningar för en disciplinerad budgetprocess i Regeringskansliet.

Jag vill här understryka att jag delar uppfattningen att det är viktigt med en väl fungerande budgetprocess i Regeringskansliet. Kommitténs förslag innebär emellertid inget hinder för regeringen att internt i sitt arbete använda preliminära tak och ramar under våren. Detta framgår också av betänkandet (avsnitt 4.3.2). Det är därför fullt möjligt för regeringen att redan i vårpropositionen redovisa vilket utgiftstak den avser att föreslå i budgetpropositionen. Regeringen kan därmed fortsätta att internt arbeta i den ordning som tidigare etablerats.



3. Skattelagstiftningen i budgetprocessen (avsnitt 4.4) (v)

Lars Bäckström (v) anför:

När det gäller skattelagstiftningen i budgetprocessen bygger kommitténs slutsatser på de erfarenheter som hittills har vunnits under de år som den nya ordningen har tillämpats. Det huvudsakliga omdömet är att det har fungerat relativt väl efter vissa initiala svårigheter. Jag delar detta omdöme. Under innevarande period har det emellertid rått relativt stabila förhållanden både vad avser den parlamentariska och den ekonomiska situationen.

Enligt min mening kan det dock ifrågasättas om beslutsordningen när det gäller skattelagstiftningen är lika stabil som beslutsordningen när det gäller budgetens utgiftssida. Detta gäller både frågorna om vilka förslag som bör remitteras till finansutskottet respektive skatteutskottet, liksom eventuella förslag från skatteutskottet till förmån för budgetpåverkande motionsförslag. Det kan därför diskuteras om nuvarande system är så robust att det klarar också mer oklara parlamentariska förhållanden.

Det har emellertid inte varit tidsmässigt möjligt att pröva dessa frågor inom ramen för denna kommittés arbete. Det vore därför värdefullt om riksdagen i annan form kunde fortsätta ett beredningsarbete kring budgetprocessen och skattelagstiftningen.

4. Riksdagens arbete med EU-frågorna (avsnitt 6.1-6.9) (v)

Lars Bäckström (v) anför:

I och med Sveriges inträde i Europeiska unionen har riksdagens makt försvagats i flera avseenden, och en rad beslut som tidigare togs i riksdagen avgörs numera inom EU-systemet. Riksdagens inflytande när det gäller Sveriges agerande inom EU behöver därför stärkas.

Vänsterpartiet har också under den allmänna motionstiden i partimotioner förslagit en rad åtgärder för att stärka riksdagens ställning i EU-systemet. Ett av dessa förslag var att riksdagen genom EU-nämnden skulle kunna binda regeringen för en viss linje i förhandlingar och beslut inom EU.

Riksdagskommitténs förslag om en stärkt roll för riksdagen är mot den bakgrunden ett värdefullt steg i rätt riktning. Jag noterar vidare att Riksdagskommittén när det gäller EU-nämndens roll konstaterar att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan att regeringen i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Som kommittén påpekar bör denna praxis bestå. Detta innebär att EU-nämndens ställningstagande i praktiken blir politiskt bindande för regeringen. Med anledning av detta konstaterande från kommitténs sida finner jag inte anledning att vidhålla yrkandet från Vänsterpartiets partimotion eller att avge reservation mot kommitténs skrivningar.



5. Riksdagens arbete med EU-frågorna (avsnitt 6.1-6.9) (mp)

Marianne Samuelsson (mp) anför:

För att komma till rätta med det demokratiska underskottet i behandlingen av EU-frågorna anser Miljöpartiet att riksdagspartierna skall ges inblick i ministerrådets arbete på ett mycket tidigt stadium med möjlighet att följa och påverka ärendegången i Coreper.

Riksdagskommittén konstaterar att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Som kommittén påpekar bör denna praxis bestå.

Detta innebär att EU-nämndens ställningstagande i praktiken blir politiskt bindande för regeringen. Jag avstår därför från att reservera mig mot kommitténs skrivningar.

Det är en lämplig ordning att utskotten avger yttranden till EU-nämnden som sedan kan bli politiskt bindande för regeringens agerande. För att bättre förankra EU-arbetet i resten av riksdagen bör riksdagens fackutskott således kopplas in på ett tidigare stadium i beslutsprocessen för att på så vis förbereda besluten i EU-nämnden. I övergripande frågor bör EU-nämnden avge yttrande till regeringen.

6. Direktbevakning av EU:s institutioner (avsnitt 6.8.2) (m)

Per Unckel och Beatrice Ask (båda m) anför:

Vi anser att riksdagen inte behöver någon direktbevakning i Bryssel av det slag som diskuterats i Riksdagskommittén och i referensgruppen. Den djupare information som riksdagen behöver inhämtas bättre genom att kvalificerade handläggare i riksdagen etablerar direktkontakter med EU:s institutioner. Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen bör i större utsträckning och med tydliga instruktioner bistå riksdagen i detta arbete. Partigrupperna har dessutom redan nära kontakter med sina Europaparlamentariker och får den vägen information.



Bilaga 1

Lagförslag

Förslag till lag om ändring av regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen

dels att nuvarande 9 kap. 11-13 §§ skall betecknas 9 kap. 12-14 §§,

dels att det skall införas en ny paragraf, 9 kap. 11 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 kap. 11 § Ytterligare bestämmelser om riksdagens och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av statsbudgeten finns i riksdagsordningen och särskild lag. _

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

Förslag till lag om ändring av riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen

dels att 5 kap. 12 §, 10 kap. 1, 6 och 7 §§ samt tilläggsbestämmelserna 3.2.1 och 5.12.1 skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas en ny paragraf, 4 kap. 16 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3.2.1 Budgetpropositionen skall avlämnas senast den 20 september. Under år då riksdagsval hålles i september, skall budgetpropositionen avlämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande.

Om hinder möter till följd av regeringsskifte att iakttaga vad som föreskrivits i första stycket, skall budgetpropositionen avlämnas inom tio dagar efter det att en ny regering har tillträtt, dock senast den 15 november. Om regeringen anser att proposition med förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken och anslag för löpande budgetår (ekonomisk vårproposition) bör behandlas under pågående riksmöte skall propositionen, om hinder inte möter, avlämnas senast den 15 april. Regeringen skall årligen senast den 15 april avlämna proposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (ekonomisk vårproposition). 4 kap. 16 § I utskottens beredning av ärendena skall ingå uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom de ämnesområden som för varje utskott anges i 4-6 §§ med tillhörande tilläggsbestämmelser.

5 kap. 12 § Riksdagen kan genom lag besluta att hänföra statsutgifter till utgiftsområden.

Har riksdagen fattat beslut enligt första stycket, fastställer riksdagen för närmast följande budgetår genom ett särskilt beslut

dels för varje utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå,

dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Beslut om anslag eller andra utgifter i staten får icke fattas innan beslut fattats enligt andra stycket. Anslag eller andra utgifter i staten fastställs för varje utgiftsområde genom ett särskilt beslut. Beslut om anslag eller andra utgifter i staten för närmast följande budgetår får icke fattas innan beslut fattats enligt andra stycket. Anslag eller andra utgifter i staten fastställs för varje utgiftsområde genom ett särskilt beslut.

Beslut om anslag för löpande budgetår som innebär att en utgiftsram påverkas får icke fattas innan beslut om godkännande av ändrad utgiftsram fattats. 5.12.1 Statsutgifterna skall hänföras till följande utgiftsområden:

1. Rikets styrelse, 2. Samhällsekonomi och finansförvaltning, 3. Skatteförvaltning och uppbörd, 4. Rättsväsendet, 5. Utrikesförvaltning och internationell samverkan, 6. Totalförsvar, 7. Internationellt bistånd, 8. Invandrare och flyktingar, 9. Hälsovård, sjukvård och social omsorg, 10. Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, 11.

Ekonomisk trygghet vid ålderdom, 12. Ekonomisk trygghet för familjer och barn, 13. Arbetsmarknad, 14. Arbetsliv, 15. Studiestöd, 16. Utbildning och universitetsforskning, 17. Kultur, medier, trossamfund och fritid, 18. Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande, 19. Regional utjämning och utveckling, 20. Allmän miljö- och naturvård, 21. Energi, 22. Kommunikationer, 23. Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar, 24. Näringsliv, 25. Allmänna bidrag till kommuner, 26. Statsskuldräntor m.m. och 27. Avgiften till Europeiska gemenskaperna. Beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som skall innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut om den ekonomiska vårpropositionen. 10 kap. 1 § Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen samt varje år till riksdagen lämna en skrivelse med berättelse över verksamheten i Europeiska unionen. Regeringen skall redovisa sitt agerande i Europeiska unionen för riksdagen. 10 kap. 6 § Annan statlig myndighet än regeringen skall lämna upplysningar och avgiva yttrande i frågor som skall behandlas i Europeiska unionens råd, då EU-nämnden begär det. Myndighet som ej lyder under riksdagen kan hänskjuta begäran från nämnden till regeringens avgörande. Begär minst fem av ledamöterna i nämnden att upplysningar eller yttrande skall inhämtas enligt första stycket, skall nämnden föranstalta om detta, såvida den inte finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men. Annan statlig myndighet än regeringen skall lämna upplysningar och avgiva yttrande i frågor som skall behandlas i Europeiska unionens råd, då EU-nämnden begär det. Myndighet som ej lyder under riksdagen kan hänskjuta begäran från nämnden till regeringens avgörande.



Begär minst fem av ledamöterna i nämnden att upplysningar eller yttrande skall inhämtas enligt första stycket, skall nämnden föranstalta om detta, såvida den inte finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men. 10 kap. 7 § EU-nämnden skall sammanträda inom stängda dörrar. Nämnden kan medge att även annan än ledamot, suppleant och tjänsteman i nämnden är närvarande. Om det finns synnerliga skäl får nämnden besluta att sammanträde helt eller delvis skall vara offentligt till den del det avser inhämtande av upplysningar. EU-nämnden skall sammanträda inom stängda dörrar. Nämnden kan medge att även annan än ledamot, suppleant och tjänsteman i nämnden är närvarande. Nämnden kan dock besluta att sammanträde till den del det avser inhämtande av upplysningar helt eller delvis skall vara offentligt. Vid offentlig del av sammanträde är företrädare för statlig myndighet inte skyldig att lämna uppgift för vilken sekretess gäller hos myndigheten. _

Denna lag träder i kraft den 1 september 2001. Tilläggsbestämmelsen 5.12.1 i sin nya lydelse tillämpas första gången vid beslut om den ekonomiska vårpropositionen 2002.

Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1059) om statsbudgeten

dels att 39 § skall upphöra att gälla,

dels att 40 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 40 § Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i den ekonomiska vårpropositionen. Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i budgetpropositionen. Har riksdagen med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 12 § riksdagsordningen beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget. _

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2002.



Bilaga 2

Summary

From early 1999 to early 2001, a Parliamentary Commission has investigated and evaluated some of the processes and procedures of the Swedish Riksdag. The Speaker of the Riksdag, Mrs. Birgitta Dahl, has chaired the Commission. All the seven parties in the Riksdag have been represented on the Commission by the leaders of their parliamentary group.

Previously, the Commission has issued reports on the administrative organisation of the Riksdag and proposed a new organisation of the State Audit under the parliament. This report is the principal report of the Commission and is entitled The Riksdag facing the 21st century.

In the report, the Commission discusses three of its major tasks. The first one is to evaluate the new budgetary process introduced in 1996 and deliberate the need for changes. The second task is to describe and analyse the Riksdags present forms and resources for follow-ups, evaluations and controls. The third task is to investigate the need to change the Riksdags organisation and procedures with the purpose of enhancing the position of the Riksdag in matters concerning European legislation. The Commission also

suggests necessary reforms of the committee procedures.

Evaluation of the budgetary process

In the view of the Commission, the purpose of the budgetary reform has mainly been achieved. The new budgetary process is, in important respects, better than the previous one. The decision-making procedure the Riksdag uses when considering the Budget Bill is known as the framework model. This means that the Riksdag first takes decisions on the overall size of the central government expenditures and how they should be divided between 27 expenditure areas. The Committee on Finance prepares these decisions. In the second step, the Riksdag allocates funds to various purposes and activities within each expenditure area. The sum of these appropriations must not

exceed the ceiling established for each expenditure area. The distribution of funds for each expenditure area is proposed by the committee which is

responsible for that area.

The framework model has improved the co-ordination of the Riksdags budgetary work. The Government has been legally obliged to adhere to the ceiling for central government expenditure as well as the ceilings for each of the expenditure areas. This has increased the ability of the Riksdag to control the development of the central government expenditures. The new Budget Law has tightened the budgetary process and improved the transparency of central rules of the central government budget.

The framework model has made it easier for a minority government to get its budget proposal through parliament, since it has made it more difficult for varying majorities to increase expenditures without financing the expendi- tures at the same time.

In the new budgetary process, the new fiscal year equals the calendar year and the consideration of the Budget Bill in the Riksdag has been moved from spring to autumn. However, the ambition that the consideration of the Spring Finance Bill should be comprehensive and long-term has not been fulfilled.

The parliamentary consideration of the Spring Finance Bill has tended to become detailed, and the Riksdag has performed budgetary work twice a year.

The Commission suggests that the budgetary process needs to be modified and concentrated to the autumn. The Riksdag consideration of the Spring Finance Bill should be devoted to a combination of macroeconomic and ideo-logical discussions which take as their point of departure the political alterna-tives for the economic policy on a middle- to long-term range. Moreover, the procedures should be changed in order to integrate follow-ups and evaluations in the budgetary process.

Initially, there was a problem to co-ordinate the consideration of tax bills in the Committee on Taxation and the consideration of the budget in the Committee on Finance. However, a new practice for referral of tax matters and for exchange of views between the two committees has solved the problems.

The budget debates in the Chamber fulfil an important function in the preparation of the budget. These debates occupy a great deal of the meetings of the Chamber during the autumn with a large number of participants. How- ever, it should be considered if the budget debates can be vitalised and concentrated in time.

Follow-ups and evaluations by the Riksdag

Controlling administration by means of objectives and results is a central feature of the managerial tools, which have been developed in Sweden during the 1990s. Management by objectives and results is dependent on a flow of information. In order to provide information for management and control, it is necessary to follow up and evaluate political decisions.

Between 1993 and 1999, 27 evaluation reports have been published in a series called Utredningar från riksdagen (Investigations by the Riksdag). Four committees have had and still have special evaluation groups. Since the fiscal year of 1993/94, funds have been available to support the work of the committees with evaluations. These funds have only been used in part by the committees. The committees have also been entitled to receive support from the staff of the Riksdag Auditors, but the demand for this support has been rather limited.

In interviews and answers to questionnaires, members of the Riksdag express the view that the committees should devote more time to follow up and evaluate Riksdag decisions. In interviews with committee secretaries, a recurring theme is that they perceive the interest of the members as weak. Some secretaries also think that the committee staffs cannot prompt the committees to follow up and evaluate unless the members express a desire for it. The secretaries of the party groups feel that the committees should work much more with follow-ups and evaluations.

The Commission suggests that the Riksdag shall follow up and evaluate decisions much more in order to provide the political process with a better basis.

To follow up and evaluate is a natural part of the core constitutional functions of the Riksdag to exercise control, to legislate, to decide on taxes and fees, and to determine how government funds should be used. The Riksdag shall also examine the government and the administration of the country. Constitutionally, the Riksdag has a basic responsibility and a particular reason to ask how previous decisions have been carried out, what has been achieved in various areas, and what have been the effects.

The Commission proposes an action plan that contains, among others, the following items.

The Riksdag Act shall state that the committees shall follow up and evaluate decisions by the Riksdag.

The planning of the work of the committees must improve.

The committees must become more active and take a greater responsi-

bility for initiating follow-ups and evaluations.

A special function to support the work of the committees with follow-ups and evaluations should be established.

The Riksdag and the European Union

Already in June of 2000, the Commission proposed that the Governments obligation to inform and confer with the Riksdag in EU matters should be stated in the Swedish constitution. The proposal has been considered and approved by a commission under the Government and, if it is also approved by the Government, will return to the Riksdag for consideration and decision before the next election in 2002.

In the present report the Commission underscores that the committees shall have a strong role to play in the work of the Riksdag with EU matters. The committees shall follow important matters during the preparatory process in the European Commission and during the continued decision-making process. The planning of the committees should be long term for the whole election period as well as short term for the session.

The EU matters should be included as an integral part of the committees handling of its ordinary business and be brought up in reports that deal with neighbouring questions. The committees can also take independent initiatives and propose that the Chamber makes statements to the Government. The committees can also submit their opinion on EU matters to the Advisory Committee on EU Affairs.

All the committees should draw up an EU paper covering the EU matters in their remit. For the benefit of the public debate, it is desirable that the committees arrange open hearings on EU issues of particular importance.

The Riksdag consideration of the annual report from the Government on EU matters should develop into a more comprehensive account of how EU matters have been handled in the Riksdag.

The Advisory Committee on EU Affairs is elected by the Riksdag among its members for each election period for the purpose of conferring with the Government on European Union matters.

The Government shall inform the Committee of matters before the Council and also confer with the Committee regarding the conduct of negotiations in the Council prior to decisions which the Government deems significant, and on other matters which the Committee determines.

The Commission concludes that the Advisory Committee on EU is mainly working according to the stated guidelines. The EU committee should con-tinue to operate in line with the practices, which have developed. It is important that the views of the legislative committees are taken into account when the EU committee consults with the Government.

The Government is obliged to present information to the EU committee that is sufficient enough to make the consultation meaningful.

According to the established practice, it is not considered enough that the Government does not act in conflict with the views of the EU committee but that it does act in accordance with the advice and positions of the Committee. This practice should remain.

The Chambers central role in creating transparency, openness and public debate on EU matters shall be developed further. Information from the

Government should be planned in the long-term schedule of the Chamber more systematically. The Prime Minister should always inform the Chamber in near connection with the meetings of the European Council. When a new member state takes over the presidency and presents its programme, it should be considered that the Government informs the Chamber orally about its views.

The Government should consider to what extent EU matters could be brought up in bills and other written communications from the Government.

A special EU debate with a minister participating should be arranged annually.

The Governments obligation to account for its actions in the European Union to the Riksdag shall be regulated in the Riksdag Act.

In its annual EU report, the Government should account for the measures it has taken because of decisions of the European Court of Justice. The report should also contain a list of the directives that Sweden has not implemented when the time assigned has expired. The Government should also report the measures it is prepared to adopt in order to remedy the deficiencies in im-plementation.

Good contacts between the Swedish members of the European Parliament and the members of the Riksdag are valuable, but their mandates should not be mixed.

Contacts should continue to go through the parties, but contacts between the MEP and other parts of the Riksdag should be developed. For example, the legislative committees and the EU committee should consider inviting MEPs to hearings, open or closed. It should be possible to arrange open sem-inars where MEPs participate.

Changes in committee procedures

The number of private members motions in the Riksdag is very large by international standards. In each year of the last decade motions were intro-duced containing between 5,000 and 9,000 proposals.

The Commission believes that the right to introduce motions is of great significance to the democratic process.

The great interest of members and parties in introducing motions is an expression of their desire to influence the development of the society, not only through immediate Riksdag decisions but also through creating opinions for change in the long term.

Because of the constitutional requirement that all matters, also private members motions, should be referred to a committee and reported out of the committee, the large number of motions forms a considerable burden on the Riksdag and its committees.

In the view of the Commission the present situation, regarding the consi-deration of the private members motions, is not satisfactory. The committees should devote less but more meaningful time to the private members motions and more time to follow up and evaluate previous decisions and to watch the development in the EU.

The proposals of the Commission can be summed up as follows:

The committees should become more autonomous and take more initiatives.

It is important to create bridges between the traditional preparatory tasks and the new tasks of the committees. The committees work with follow-ups, evaluations and EU matters should improve and deepen the consi-deration of the bills and the private members motions.

The committees need to plan their work thematically and in the long term.

If necessary, the committees shall simplify the consideration of private members motions.

The committee secretaries are given a central role in planning the committee work

Bilaga 3

Utredningsdirektiv

Översyn av vissa riksdagsfrågor - Riksdagskommittén

Beslut vid talmanskonferensens sammanträde den 2 december 1998

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté med parlamentarisk sammansättning tillkallas med uppdrag att se över och utvärdera vissa frågor som rör riksdagens arbetsformer:

I. riksdagens parlamentariska ledningsorganisation

II. budgetprocessen m.m.

III. riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering och revision

IV. riksdagens hantering av EU-frågor

Kommittén bör också förutsättningslöst kunna pröva andra frågor av vikt för riksdagsarbetets utveckling på sikt.



I. Riksdagens parlamentariska ledningsorganisation

Bakgrund

Riksdagen beslutade våren 1998 att anta ett förslag om förstärkt samordning inom riksdagsförvaltningen (1997/98:RFK4, 1997/98:KU34).

Beslutet innebär att riksdagsdirektören (kammarsekreteraren) fr.o.m. den 1 oktober 1998 på tjänstemannasidan har ett överordnat ansvar för ledningen och samordningen av riksdagsförvaltningens tre delar: kammarkansliet, utskottens och EU-nämndens kanslier samt förvaltningskontoret. Förvaltningens olika uppgifter samordnas av en samordningsgrupp under riksdagsdirektörens ledning. Gruppen består i övrigt av chefen för förvaltningskontoret, kanslichefen i kammarkansliet samt en tjänsteman med samordningsansvar beträffande utskottens kanslier.

Förändringarna rör endast tjänstemannaorganisationen. Riksdagen beslutade dock samtidigt ge talmanskonferensen till känna vad konstitutions-utskottet anfört om det angelägna i en översyn också av organisationen av den parlamentariska ledningen av riksdagens arbete och förvaltning. Utskottet ansåg att översynen borde göras i en särskild utredning tillsatt av talmanskonferensen.

Konstitutionsutskottet konstaterade vid sin behandling av ärendet att riksdagen sedan gammalt har en splittrad organisation och att diskussioner tidvis förts om förändringar men utan att det har lett fram till några konkreta förslag eller beslut. Utskottet ansåg att förslaget om en ökad samordning inom riksdagsförvaltningen var ett steg i rätt riktning men ifrågasatte om det var tillräckligt för att lösa lednings- och samordningssproblemen.

Utskottet uteslöt inte att ytterligare förändringar skulle behöva göras även på tjänstemannanivå sedan man sett över den parlamentariska lednings-organisationen.

Uppdraget

Den översyn riksdagen begärt bör nu komma till stånd och ingå som en särskild delfråga i Riksdagskommitténs uppdrag.

Samråd och samordning på politisk nivå i viktiga frågor som rör riksdagsförvaltningen sker i dag i olika former. Talmannen leder den parlamentariska verksamheten och samråder i dessa frågor med talmanskonferensen och/eller partigruppernas företrädare i konferensen (i princip gruppledarna) och de vice talmännen. Talmannen har också ett övergripande ansvar för samordningen av både riksdagens arbete och riksdagsförvaltningen. Talmannen är ordförande i både talmanskonferensen och i förvaltningsstyrelsen.

Samråd mellan riksdagens olika organ i frågor som rör riksdagens arbete är också förutsatt genom den sammansättning talmanskonferensen har getts. I talmanskonferensen ingår förutom partigruppernas företrädare och de vice talmännen även utskottens och EU-nämndens ordföranden samt vice ordföranden (tillika ordförande i direktionen) i förvaltningsstyrelsen. Talmanskonferensen är dock i huvudsak ett rådgivande organ åt talmannen och den är heller inte partipolitiskt proportionellt sammansatt. Förvaltningsstyrelsen har däremot en sådan sammansättning. Partiernas samordning och samråd i frågor som hanteras i de olika organen förutsätts ske i partigrupperna.

Under senare år har utvecklingen gått mot att talmannen samrått med gruppledarna (partiernas företrädare i talmanskonferensen) och de vice talmännen i alltfler frågor av principiell natur som inte naturligen hör hemma i förvaltningsstyrelsen eller som direkt kan tas upp i talmanskonferensen. Det har handlat om riksdagens internationella och utåtriktade verksamhet men även om generella principer i vissa andra frågor. Frågor som krävt utredning har dock i viss utsträckning i stället behandlats i en särskild talmanskonferensens arbetsgrupp som i princip bestått av gruppledarna med ökad representation för det största partiet.

Denna utveckling visar att det finns ett behov av politisk förankring och samordning på högsta nivå av många frågor av principiell natur som rör riksdagsarbetet och riksdagsförvaltningen. Varken talmanskonferensen med sin icke-proportionella sammansättning eller förvaltningsstyrelsen med sin tyngdpunkt på administrativa och ekonomiska frågor har visat sig kunna fylla detta behov.

Inriktningen på utredningsarbetet

Kommittén skall överväga behovet av en mer samordnad parlamentarisk ledningsorganisation för arbetet i riksdagen. Kommittén skall även överväga om det finns behov av att göra förändringar i tjänstemannaorganisationen i syfte att ytterligare förbättra samordningen mellan förvaltningens olika delar.

I uppdraget ingår att kartlägga och analysera uppgiftsfördelningen mellan de olika parlamentariska ledningsfunktioner som finns i riksdagen. I denna del ingår också uppgiften att kartlägga och överväga behovet av förändringar i riksdagsförvaltningens myndighetsstruktur.

I sitt arbete bör kommittén hämta in information om den parlamentariska ledningsorganisationen i andra parlament och analysera för- och nackdelar med att införa liknande former i riksdagen.

Kommittén skall i sina överväganden utgå från den konstitutionella ställning och de särskilda uppgifter talmannen har i dag enligt regeringsform och riksdagsordning. Om kommittén föreslår någon form av ett gemensamt högsta parlamentariskt organ för riksdagsförvaltningen skall vidare hänsyn tas till att ett sådant organ inte bör belastas med detaljfrågor.

Organisation

Riksdagsdirektören utser en expertgrupp och sekreterare att biträda kommittén.

Tidsram

Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och skall vara avslutat senast i oktober 1999. Om kommitténs principförslag leder till omfattande förändringar i riksdagens myndighetsstruktur bör frågan hanteras vidare av en särskild organisationskommitté.



II. Utvärdering av den nya budgetprocessen Bakgrund

En genomgripande omläggning av den statliga budgetprocessen har genomförts de senaste åren. En ny ordning gäller för regeringens arbete med att förbereda budgeten och för riksdagens beredning och beslut. Även myndigheternas hantering har påverkats av omläggningen.

Efter ett omfattande utredningsarbete av Riksdagsutredningen och på förslag av talmanskonferensen genomfördes en reform som innebär att det statliga budgetåret lades om till kalenderår fr.o.m. 1997 och att en ny modell, den s.k. rambeslutsmodellen, infördes för behandlingen av budgetpropositionen i riksdagen. Regeringen gavs möjlighet att i en ekonomisk vårproposition i april lägga fram förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken. (förs. 1993/94:TK2, bet. 1993/94:KU18, bet. 1994/95:KU2; förs. 1995/96:

TK2, bet. 1995/96:KU21).

Besluten innebär att en heltäckande budgetproposition skall avlämnas under hösten och i närmare anslutning till det nya budgetåret än tidigare. Kompletteringspropositionen slopades och tiden för riksdagens beredning av budgetpropositionen avkortades. Omläggningen förutsatte att riksdagsarbetet under hösten koncentrerades till budgetbehandlingen och våren åt lagstiftnings- och reformarbete samt uppföljning och utvärdering. Rambeslutsmodellen innebar att riksdagen skulle ta beslut om statsbudgeten i två steg där man först fattar beslut om totalramarna för budgetens inkomster och utgifter och därefter om fördelningen av anslag inom ramarna. I den nya budgetprocessen har finansutskottet fått ett större ansvar och en starkare samordnande roll.

Syftet med dessa förändringar var att göra riksdagens arbete med statens budget snabbare, effektivare och tydligare. Riksdagsutredningen ansåg bl.a. att den statliga budgetprocessen var långdragen, att riksdagens budgetbehandling var splittrad, att detaljeringsgraden i riksdagsarbetet var för hög och att riksdagens årsrytm var ojämn.

På förslag av regeringen har riksdagen därefter beslutat om ett ytterligare steg i budgetprocessen. I samband med behandlingen av kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20) beslutades om huvudprinciper för ett utgiftstak. Beslutet innebär att riksdagen på förslag av regeringen i den ekonomiska vårpropositionen skall fastställa ett utgiftstak - en högsta nivå - för de statliga utgifterna för tre år framåt. Riksdagen skall då också godkänna en preliminär fördelning av utgiftstaket på utgiftsområden för tre år framåt vilken skall fungera som riktlinjer för regeringens budgetarbete. Dessa principer och andra budgettekniska bestämmelser lades fast i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) som riksdagen på regeringens förslag beslöt skulle träda i kraft den 1 januari 1997 (prop. 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3).

Syftet med dessa förändringar var att ytterligare strama upp den svenska budgetprocessen och långsiktigt stärka budgetdisciplinen samt tydliggöra ansvarsfördelningen mellan riksdag och regering på finansmaktens område.

Riksdagsutredningen utgick från att de förändringar som följde av utredningens förslag skulle komma att följas upp och utvärderas. Konstitutionsutskottet instämde i detta (förs. 1993/94:TK3, bet. 1993/94:KU18).

I samband med konstitutionsutskottets beredning av regeringens förslag till lag om statsbudgeten ansåg utskottet att det då var för tidigt att närmare bestämma inriktning och tidpunkt för utvärderingen. Utskottet ansåg dock att frågan om en överflyttning av vissa eller alla bestämmelser i budgetlagen till riksdagsordningen borde utredas mot bakgrund av att flera av bestämmelserna påverkar formerna för riksdagens handlande. Riksdagen beslutade att detta skulle ges talmanskonferensen till känna.

En första genomgång av erfarenheterna av den nya budgetprocessen gjordes under föregående mandatperiod av talmanskonferensens arbetsgrupp för vissa riksdagsfrågor. Arbetsgruppen fann då inte skäl föreslå några förändringar utan ansåg att en mera allmän utvärdering av processen borde göras sedan ytterligare erfarenheter vunnits.

Konstitutionsutskottet delade talmanskonferensens uppfattning att en mera allmän utvärdering borde komma till stånd i början av den då kommande mandatperioden, dvs. efter det att en budgetprocess efter 1998 års val genomförts. Utskottet ansåg att denna utvärdering var så mycket mer angelägen som det fanns kritik bland såväl enskilda ledamöter som partigrupper mot hur budgetreformen fungerat. Utvärderingen borde, enligt konstitutionsutskottets mening, ske med inriktning på att stärka riksdagens inflytande. I sammanhanget borde också behandlas frågor som aktualiserats i några motioner (1997/98:K51 yrkande 1, 1997/98:K53 yrkande 1 delvis, 1997/98:Fi901 yrkande). Vad utskottet anfört om inriktningen av utvärderingen av den nya budgetprocessen beslutade riksdagen som sin mening ge talmanskonferensen till känna (förs. 1997/98:TK1, bet. 1997/98:KU27).

Utskottet tog i sitt betänkande även upp Riksdagens revisorers förslag om resultatinformation som underlag för styrning av statlig verksamhet (förs. 1997/98:RR7) men ansåg att formerna för regeringens återrapportering bör övervägas i samband med utvärderingen av den nya budgetprocessen. Utskottet ställde sig dock bakom revisorernas förslag att en ordning för riksdagens revision av en årsredovisning för staten bör övervägas av talmanskonferensen inom ramen för utvärderingen av budgetprocessen.

Konstitutionsutskottet behandlade i samma betänkande även vissa andra näraliggande frågor som utskottet utgick ifrån skall utredas/bevakas. Det gällde en mer flexibel tidpunkt för avlämnande av vårpropositionen, anhopningen av propositioner under våren och överföring av en del av bestämmelserna i budgetlagen till riksdagsordningen.

Nämnas bör också att konstitutionsutskottet i sitt granskningsbetänkande hösten 1997 (1997/98:KU10) utgick från att man vid en utvärdering skulle ta upp problemet med den sena författningsutgivningen som en följd av den nya budgetprocessen.

Uppdraget

Riksdagen har nu genomfört två budgetbehandlingar enligt den nya ordningen. Den tredje, som innebär att budgetprocessen också prövats efter ett allmänt val, pågår för närvarande. En allmän utvärdering av den nya budgetprocessen bör därför nu komma till stånd och ingå som en särskild delfråga i Riksdagskommitténs uppdrag. I detta uppdrag bör även ingå de särskilda frågor med anknytning till budgetprocessen som konstitutionsutskottet och riksdagen ansett bör övervägas och andra näraliggande frågor som kan komma att väckas under utredningsarbetets gång.

Inriktningen på utredningsarbetet

Kommittén skall dels utvärdera den nya budgetprocessen, dels överväga behovet av förändringar. I uppdraget ingår att undersöka om intentionerna bakom omläggningen har uppfyllts och vilka konsekvenser i övrigt omläggningen medfört som påverkar riksdagens ställning. Av särskilt intresse är att bedöma konsekvenserna för riksdagens arbete av det nya steget i budgetprocessen med utgiftstak och en preliminär fördelning på utgiftsområden i den ekonomiska vårpropositionen.

Kommittén skall också analysera konsekvenserna för riksdagen och budgetberedningen av de komplikationer ett val kan medföra.

Kommittén skall vidare analysera konsekvenserna av den nya budget-processen och finansutskottets starkare ställning för fackutskottens arbete med budgetfrågor.

Kommittén skall bedöma om budgetpropositionens och vårpropositionens innehåll och uppläggning svarar mot riksdagens behov av underlag för beslut och vilken inverkan bl.a. den nya budgetlagen har på riksdagens möjligheter att kontrollera och följa upp budgeten. En särskild fråga är att kartlägga om propositionerna innehåller delar som lämpligen bör tas upp i andra sammanhang.

Kommittén skall i sitt arbete särskilt beakta riksdagens behov av en jämnare årsrytm och långsiktig planering i riksdagsarbetet.

Organisation

Kommittén utser en parlamentarisk referensgrupp med uppgift att fortlöpande delta i utredningsarbetet. En expertgrupp under riksdagsdirektörens ledning och en eller flera sekreterare biträder kommittén. Riksdagsdirektören utser expertgrupp och sekreterare.

Referensgruppen och expertgruppen skall där så är lämpligt samråda med representanter för Regeringskansliet och med andra berörda myndigheter och organ. Samråd och samarbete skall även ske med referens- och expertgrupperna i den del av kommittén som ser över frågor som rör riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering och revision. Under utredningsarbetets gång kan seminarier och utfrågningar ordnas.



Tidsram

Utredningsarbetet bör komma i gång i januari 1999 och skall vara avslutat senast under hösten år 2000. Inget hinder finns mot att betänkanden i särskilda frågor läggs fram under utredningsarbetets gång.

III. Översyn av riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering och revision

Bakgrund

Riksdagsutredningen ansåg i sitt huvudbetänkande Reformera riksdagsarbetet i juni 1993 att utskotten själva borde följa upp och utvärdera resultat i verksamheter inom resp. utskotts beredningsområde. Ett av huvudmotiven för den delvis ändrade inriktningen av utskottens arbete var de förändrade styrformerna för den statliga verksamheten, mål- och resultatstyrningen. Utredningen föreslog en samverkan i detta arbete på kanslinivå mellan utskotten, Riksdagens utredningstjänst och Riksdagens revisorer. En resursförstärkning hos Riksdagens revisorer skulle förse utskotten med personal för denna verksamhet. Dessutom föreslogs en resursförstärkning till revisorerna för den direkta revisionsverksamheten i syfte att göra revisionen på riksdagsnivå mer slagkraftig. Personaltillskottet till revisorerna föreslogs motsvara 20 tjänster under en treårsperiod varav 5 tjänster skulle få disponeras av utskotten.

Talmanskonferensen överlämnade förslaget i denna del för riksdagens bedömning och beslut. Konstitutionsutskottet ställde sig i princip bakom utredningens förslag rörande riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering och revision. Utskottet ansåg dock att talmanskonferensen skulle låta utreda ytterligare relationen mellan Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket samt utbyggnaden av revisionens kansli. Mot denna bakgrund föreslogs att resurs-tillskottet till revisorerna tills vidare skulle begränsas till sex tjänster. (1993/94:TK1, bet. 1993/94:KU18). Resurstillskottet kom senare att begränsas till tre tjänster när frågan behandlades vid påföljande riksmöte. Riksdagen gav då också talmanskonferensen till känna att det borde bli en uppgift för den fortsatta utredningen av revisionsverksamheten att behandla finansieringsfrågan på längre sikt (bet. 1994/95:KU28).

När det gäller utskottens arbete med uppföljning och utvärdering har utskotten för detta ändamål disponerat särskilda resurser för konsultstöd m.m. Vidare tillsattes i juni 1993 en särskild projektgrupp på tjänstemannaplanet, den s.k. Utvärderingsgruppen, för att samordna och stimulera utvecklingen av utskottens arbete.

Gruppen har lämnat årliga rapporter till talmanskonferensen. I en lägesrapport i oktober 1997 konstaterade gruppen att verksamheten med uppföljning och utvärdering generellt sett ännu inte fått det genomslag som Riksdagsutredningen förutsatte även om inte obetydliga insatser hade gjorts. Det fanns också stora variationer i hur utskotten arbetar med dessa frågor såväl beträffande omfattning som inriktning. Gruppen pekade på ett antal åtgärder som skulle kunna öka genomslaget för uppföljning och utvärdering. En sådan åtgärd vore att utveckla utskottens årsberättelser med en redovisning av vad utskottet uträttat.

Detta togs också upp av talmanskonferensen i förslaget föregående riksmöte om riksdagens arbetsformer. Konstitutionsutskottet instämde i talmanskonferensens bedömning beträffande vikten av en öppen redovisning och det lämpliga i att utskotten redovisar sin verksamhet i årsberättelsen (1997/98:TKI, 1997/98:KU27).

Den av riksdagen begärda utredningen om revisionsverksamheten, Revisionsutredningen, redovisade i en promemoria (Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket, 1997-06-04) två huvudalternativ för statens revisions-verksamhet. Enligt alternativ A skulle den nuvarande ansvarsfördelningen mellan revisorerna och Riksrevisionsverket behållas medan enligt alternativ B den statliga effektivitetsrevisionen i huvudsak borde utföras av revisorerna och att därför Riksrevisionsverkets anslag för effektivitetsrevision borde överföras till Riksdagens revisorer.

I oktober 1997 lämnade Revisionsutredningen sitt förslag till talmanskonferensen angående uppgifter, arbetsformer och resurser för Riksdagens revisorer. Utredningen föreslog att den årliga resursramen för revisorerna skulle öka med 5 miljoner kronor. Samtliga partier avgav reservation eller särskilda yttranden till utredningens förslag. Talmanskonferensen konstaterade mot bakgrund av den splittrade bild som Revisionsutredningen uppvisade att det var uppenbart att utredningens förslag inte kunde ligga till grund för en mer omfattande reform av Riksdagens revisorer. Frågan om revisorernas ställning och organisation hade enligt talmanskonferensen ett samband med den verksamhet som utvecklas i utskotten när det gäller uppföljning och utvärdering. Sedan ytterligare erfarenhet vunnits på det området kunde det enligt talmanskonferensen vara skäl att på nytt pröva frågan om utformningen av riksdagens kontrollmakt på det ekonomiska området. Även andra skäl talade enligt talmanskonferensen för en sådan prövning, bl.a. frågan om gränsen mellan konstitutionsutskottets och revisorernas uppgifter. Frågan borde enligt talmanskonferensen tas upp på nytt under nästa mandatperiod (förs. 1997/98:TK1).

Konstitutionsutskottet konstaterade också att resultatet av utredningsarbetet var begränsat och splittrat i förhållande till utredningsdirektiven. Däremot ansåg utskottet att riksdagen fått svar på de frågor som ställdes vid riksdagsbesluten våren och hösten 1994 och att riksdagen därför borde fullfölja sitt beslut från 1994 och besluta om en resursförstärkning i enlighet med utredningens förslag på 5 miljoner kronor. Utbyggnaden borde dock delas upp på tre år. Riksdagen beslutade ge förvaltningsstyrelsen detta till känna. I årets budgetproposition föreslås en förstärkning med 1,7 miljoner kronor.

Utskottet instämde också i talmanskonferensens bedömning att det kan vara skäl att pröva utformningen av riksdagens kontrollmakt på det ekonomiska området under nästa mandatperiod (1997/98:KU27).

I detta sammanhang bör nämnas att två statliga utredningar samtidigt med Revisionsutredningen behandlade den statliga revisionen och lade fram förslag på området i två betänkanden Reformerad stabsorganisation (SOU 1997:80) och I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57). Regeringen föreslog vid föregående riksmöte på grundval av det förstnämnda betänkandet förändringar av Riksrevisionsverkets verksamhet till en renodling och koncentration på de revisionella uppgifterna och en ny inriktning av Statskontorets verksamhet. Riksdagen godkände de föreslagna förändringarna (prop. 1997/98:1, 1997/98:FiU2).

Uppdraget

Riksdagen har i stor enighet uttalat att uppföljning och utvärdering är en viktig uppgift för utskotten. Trots de aktningsvärda insatser som hittills gjorts kan det konstateras att denna nya inriktning ännu inte fått ordentligt genomslag. En utvärdering och översyn av utskottens verksamhet beträffande uppföljning och utvärdering bör därför nu komma till stånd och ingå som en särskild delfråga i Riksdagskommitténs uppdrag.

Kommittén skall också göra en allmän översyn av riksdagens kontrollmakt på det ekonomiska området i enlighet med vad talmanskonferensen och konstitutionsutskottet förordade vid föregående riksmöte.

Införandet av mål- och resultatstyrning inom staten och budgetpropositionens ändrade utformning ställer nya krav på aktörerna i budgetprocessen, så även på riksdagen. Riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering, revision och annan kontroll är en del av denna process och behöver naturligen utvecklas i takt med att verksamheten utvecklas hos övriga aktörer. Om inte riksdagen tar en aktiv roll i utvärdering och kontroll av de politiska effekterna av riksdagens beslut finns risk för att möjligheterna till politisk styrning från riksdagens sida urholkas.

Det finns dock andra aspekter än rent ekonomiska på arbetet med uppföljning, utvärdering och revision. Den minskade detaljregleringen och därmed ökade delegering av ansvar från lagstiftaren till verkställaren liksom internationaliseringen och överlåtande av beslutanderätt till internationella organ har lett till att riksdagen inte automatiskt har insyn och kontroll över utvecklingen inom en rad olika områden. Utan sådan insyn och kontroll minskar riksdagens möjligheter att agera som folkets främsta företrädare. I en föränderlig värld behöver riksdagen både redskap, resurser och delvis nya arbetsformer för att kunna fullfölja sina traditionella uppgifter att stifta lag, besluta om skatt till staten och bestämma hur statens medel skall användas samt granska rikets styrelse och förvaltning.

Inriktningen på utredningsarbetet

Kommittén skall kartlägga och analysera riksdagens nuvarande former och resurser för uppföljning, utvärdering och kontroll.

I denna del ingår att analysera sambandet mellan detta arbete och ärendehanteringen och budgetprocessen.

Kommittén skall kartlägga och utvärdera utskottens hittillsvarande arbete med uppföljning och utvärdering. I detta uppdrag ingår även att utvärdera utskottens samarbete med Riksdagens revisorer och utredningstjänsten samt hur de särskilda resurserna som avsatts till utskotten och revisorerna för utskottens arbete utnyttjats.

Kommittén skall finna metoder för att utveckla utskottens arbete med uppföljning och utvärdering och utifrån gjorda analyser överväga behovet av förändringar i riksdagens och utskottens arbetsformer i syfte att stärka riksdagens uppföljning och kontroll av beslut och granskning av regering och förvaltning.

Kommittén skall kartlägga och analysera riksdagens former och resurser för ekonomisk kontroll och gränsdragningen i detta avseende mellan konstitutionsutskottets granskningsverksamhet och verksamheten vid Riksdagens revisorer. Kommittén skall därvid också se på riksdagens roll i relation till motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och överväga vilka principer som bör vara vägledande för organisationen av en revisionsverksamhet under riksdagen. Kommittén skall överväga behovet av förändringar i riksdagens organisation, arbetsformer och resurser avsedda för revisionsverksamhet, särskilt effektivitetsrevision.

Organisation

Kommittén utser en parlamentarisk referensgrupp med uppgift att fortlöpande delta i utredningsarbetet. Kommittén biträds av en expertgrupp under riksdagsdirektörens ledning och en eller flera sekreterare. Riksdagsdirektören utser expertgrupp och sekreterare.

Referensgruppen och expertgruppen skall i fråga om utskottens arbete med uppföljning i budgetfrågor resp. EU-frågor samråda med referens- och expertgrupperna i de delar av kommittén som svarar för en utvärdering av budgetprocessen resp. av riksdagens hantering av EU-frågor.

Tidsram

Utredningsarbetet bör komma i gång i januari 1999 och skall vara avslutat senast i maj år 2000.

IV. Uppföljning/utveckling av riksdagens hantering av EU-frågor

Bakgrund

Frågan om riksdagens hantering av EU-frågor har behandlats vid flera tillfällen i riksdagen. I samband med Sveriges anslutning till Europeiska unionen togs frågan upp dels i propositionen om Sveriges medlemskap, dels i ett förslag från talmanskonferensen om inrättande av en EU-nämnd i riksdagen för samråd med regeringen.

I propositionen framhölls att riksdagen som folkets främsta företrädare bör få insyn i och ges inflytande över den process i Europeiska unionen som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. I propositionen föreslogs därför en skyldighet för regeringen att ge allmän och återkommande information vid öppna riksdagssammanträden. Vidare föreslogs att en skyldighet för regeringen att informera och samråda med ett organ i riksdagen i frågor som skulle behandlas i Europeiska unionens råd. I propositionen uteslöts dock inte andra informella former för samråd, t.ex.

överläggningar med partiledarna eller andra kontakter med företrädare för riksdagens partier under olika ärendens beredning.

Talmanskonferensen föreslog att det slutliga ansvaret för samrådet med regeringen borde ligga på en särskild nämnd, EU-nämnden, men betonade samtidigt att även utskotten måste medverka i samrådsförfarandet med regeringen. Utskotten måste ges förutsättningar att spela en aktiv roll genom en ordning som gjorde det möjligt för dem att hålla sig informerade om aktuella EU-frågor, bevaka beslutsprocessen inom EU och framföra sina synpunkter vid kontakter med företrädare för regeringen.

Konstitutionsutskottet ansåg vid sin behandling av förslagen att det var en fördel att det i riksdagen finns ett organ med en helhetsbild av alla de samarbetsområden som ingår i EU och med samlade erfarenheter av hur samarbetet fungerar. Utskottet framhöll dock också att utskottens viktiga roll i vårt parlamentariska system innebär att dessa normalt sett borde ha befattning med EU-processerna fram till dess att de som formliga ärenden skall behandlas i ministerrådet (prop. 1994/95:19, 1994/95:TK1, 1994/95:KU22).

Konstitutionsutskottet tog på eget initiativ åter upp frågan vid 1996/97 års riksmöte. Utskottens viktiga ställning underströks på nytt och en ny bestämmelse infördes i riksdagsordningen som ålägger utskotten att följa arbetet inom Europeiska unionen. Samtidigt skärptes kraven på regeringens information till riksdagen (1996/97:KU2).

Talmanskonferensens arbetsgrupp för vissa riksdagsfrågor gjorde föregående riksmöte en uppföljning av utskottens hantering av EU-frågor. Uppföljningen redovisades i ett förslag från talmanskonferensen. I förslaget betonades återigen vikten av att utskotten ägnar ökad uppmärksamhet åt EU-frågorna. Talmanskonferensen rekommenderade också utskotten att informera om sina aktiviteter i sina årliga redogörelser för utskottsarbetet. Talmanskonferensen noterade med tillfredsställelse att det pågår en utveckling av arbetsformerna i utskotten för hantering av EU-frågor men konstaterade samtidigt att utskotten generellt sett ännu inte kunde anses uppfylla den aktiva roll i EU-processen som förutsattes redan i samband med Sveriges inträde i unionen. Talmanskonferensen ansåg dock att det var för tidigt att bedöma erfarenheterna av de förändringar som trädde i kraft den 1 januari 1997. En fortsatt uppföljning av utskottens arbete med EU-frågor borde därför göras av talmanskonferensen om ett år.

Konstitutionsutskottet framhöll vid sin behandling av talmanskonferensens förslag och motioner i frågan att det ligger i sakens natur att frågan om hur ärenden med anknytning till Europeiska unionen skall behandlas i riksdagen är ständigt aktuell.

Detta har sin grund framför allt i att EU som organisation fortlöpande förändras och att rutinerna för hanteringen av EU-ärenden därför behöver anpassas till dessa förändringar både inom Regeringskansliet och riksdagen och i fråga om samspelet mellan regering och riksdag. Utskottet instämde i princip i synpunkten att en uppföljning borde göras under nästa riksmöte och pekade bl.a. på förslag i olika motioner med krav på utredningar, förslag till institutionella förändringar och förslag till ändrade procedurer. Härutöver fanns det enligt utskottet en rad övriga frågor som borde uppmärksammas. Det rörde bl.a. möjligheten för EU-nämnden och utskotten att avge yttranden till varandra, utskottens faktiska möjligheter att delta i processen, arbetsformerna i kammaren och EU-parlamentarikernas möjlighet att delta i riksdagens verksamhet (1997/98:TK1, 1997/98:KU27).

Uppdraget

Den uppföljning och utredning av EU-frågornas behandling i riksdagen som förordats av talmanskonferensen och konstitutionsutskottet framhållit behovet av bör nu komma till stånd. Utredningen bör ske inom ramen för Riksdagskommitténs uppdrag och där tas upp som en särskild delfråga.

Inriktningen på utredningsarbetet

I uppdraget ingår att utreda behovet av förändringar i riksdagens organisation och arbetssätt i syfte att stärka riksdagens ställning på området. En utgångspunkt för kommittén skall vara att EU-arbetet så långt möjligt är skall vara en integrerad del i riksdagens sedvanliga arbete. En målsättning för arbetet skall vara att tillse att det råder största möjliga öppenhet i riksdagens hantering och att öka möjligheterna för riksdagen och utskotten att följa, ta initiativ och utöva inflytande i utrednings- och lagstiftningsarbetet inom EU från ett tidigt skede till dess att formella beslut fattas.

I uppdraget ingår att följa upp utskottens hantering av EU-frågorna och att utveckla och förbättra stödet till utskotten. Kommittén bör också belysa uppgiftsfördelningen och samarbetet mellan EU-nämnden och utskotten. Kommittén skall också belysa konsekvenserna för riksdagen av att EU-samarbetet sker i olika former och att beslutsprocessen ändrats genom Amsterdam-fördraget. Två frågor som särskilt bör belysas är formerna för riksdagens uppföljning och kontroll dels av regeringens agerande i Europeiska unionens råd dels av implementeringen av EU-direktiv.

Kommittén skall vidare utreda behovet av och kostnaderna för en ökad närvaro och en mer kontinuerlig bevakning på plats från riksdagens sida av verksamheten i EU:s institutioner. Kommittén skall även bedöma behovet av och kostnaderna för en ökad kontakt med andra nationella parlament och Europaparlamentet.

Kommittén skall också uppmärksamma de frågor som konstitutions-utskottet särskilt tagit upp i ovannämnda betänkande och frågor som aktualiseras av utskottet och i riksdagen under utredningsarbetets gång.

Organisation

En intern arbetsgrupp av tjänstemän arbetar fram till september 1999 med att förbättra samordningen och informationen på tjänstemannanivå dels mellan de enheter i riksdagen som handhar EU-frågor, dels mellan Regeringskansliet och riksdagsförvaltningen. En viktig fråga som bör tas upp i detta sammanhang är att få en bättre kontroll av dokumentflödet.

Kommittén utser därefter en parlamentarisk referensgrupp med uppgift att fortlöpande delta i utredningsarbetet. Kommittén biträds då av en expertgrupp under riksdagsdirektörens ledning och en eller flera sekreterare. Riksdagsdirektören utser expertgruppen och sekreteraren.

Tidsram

Arbetsgruppens arbete börjar i januari 1999. En avrapportering till kommittén skall göras i maj 1999.

Kommitténs arbete börjar i september 1999 och skall vara avslutat i mars år 2000.

För kommittén gemensamma bestämmelser

Förslag till förändringar skall kostnadsberäknas.

Sammanträdesarvode utgår till ledamöterna i kommittén, referensgrupperna och expertgrupperna. Sekreterarna uppbär särskilt arvode.

Elanders Gotab, Stockholm 2001

SOU 1999:136 Personval 1998. En utvärdering av personvalsreformen. Delbetänkande av Rådet för utvärdering av 1998 års val. (Stockholm: Fakta info direkt, 1999) kap. 5.

Magnus Isberg, Riksdagsledamoten i sin partigrupp (Hedemora: Gidlund i samarbete med Riksbankens jubileumsfond, 1999) s. 169-170.

Magnus Isberg & Jan Johansson,"Sweden - A Parliamentary Recruitment System in Change". Opublicerad.

Häri ingår ledamöter som under den senaste valperioden varit ledamöter av riksdagen, däremot ej sådana som dessförinnan varit ledamöter.

Isberg & Johansson op. cit. Den högre ledamotsomsättningen kan också bero på sämre listplaceringar. Några säkra data på denna punkt föreligger inte. En uppskattning är att minst åtta ledamöter förlorade sina platser på grund av försämrad listplacering i 1994 års val. I 1998 års val tillkommer att fem ledamöter förlorade sina platser till nya ledamöter på grund av personröster.

Enligt regeringsformen kan också en domstol skilja en ledamot från uppdraget "om han genom brott har visat sig uppenbarligen olämplig för uppdraget" (RF 4:7). Bestämmelsen har tillämpats två gånger (1996, 2001).

Magnus Hagevi, "Med tiden gör riksdagsledamöterna karriär" i Riksdagen på nära håll red. Ingvar Mattson och Lena Wägnerud (Stockholm: SNS [Studieförb. Näringsliv och samhälle], 1997) samt Magnus Hagevi Bakom riksdagens fasad (Göteborg : Akademiförl./Corona, 1998).

Uppgifter från Martin Brothén. Undersökningen Riksdagskandidat 1998. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen.

Lena Wängnerud, Politikens andra sida (Göteborg: Akademiförl./Corona, 1998) s. 52.

I SkU har heller inte någon kvinna någonsin varit vice ordförande.

Lena Wängnerud, "Från diskriminering till jämlik behandling", Kvinder, køn og forskning (kommande nummer).

Lena Wängnerud, Politikens andra sida s. 89-104.

Ibidem s. 171-176, citat s. 173.

Ibidem s. 138-140. Av en pågående undersökning i Göteborg och Uppsala framgår att kvinnor är mer negativa till både de personliga arbetsförhållandena, riksdagens arbetsformer och partigruppernas arbetsformer. (Mitt i strömmen nr 4/2000, s. 5).

Representationsundersökningen, Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.

Folkstyrelsekommitténs rapport SOU 1986:27 Folkets främsta företrädare (Stockholm: Liber/Allmänna förl., 1986) s. 13-15 samt slutbetänkandet SOU 1987:6 Folkstyrelsens villkor (Stockholm: Allmänna förl., 1987) s. 78-79.

Uppgifterna är hämtade ur Rixlex samt "Fakta om folkvalda - Riksdagen 1998-2002" (Stockholm: Sveriges Riksdag, 1999).

Kommunaktuellt nr 35, 16 november 2000 s. 4.

PM 1991-04-09 Riksdagens förvaltningskontor Assistentstöd till riksdagens ledamöter.

Kartläggningen grundar sig på en genomgång av riksdagens interna telefonkatalog december 1999 och av personalmatrikeln "Vem gör vad?" på Helgonät i december 2000.

Huvuddelen av den återstående ökningen faller på personer vilkas funktioner inte framgår av matrikeln.

Detta avsnitt bygger i huvudsak på en genomgång av Riksdagens förvaltnings-kontors redogörelser (senare kallade årsredovisningar) från och med 1985 och framåt.

SOU 2000:1 En uthållig demokrati (Stockholm: Fakta Direkt, 2000) s. 99.

Martin Brothén, "Stigande förtroende för riksdagen under valår", Sören Holmberg och Lennart Weibull (red.) Ljusnande framtid (Göteborg: SOM-institutet, Univ, 1999) s. 262.

SOU 2000:1 s. 103

SOU 1999:121 Jörgen Hermansson m.fl. Avkorporativisering och lobbyism - konturerna till en ny politisk modell Demokratiutredningens forskarvolym XIII (Stockholm: Fakta info direkt, 1999) s. 22

Ibidem s. 24-27.

Ibidem s. 27-30.

Ibidem s. 34-38.

Ibidem s. 41.

Ibidem s. 44-45.

Ibidem s. 57-61.

Ibidem s. 75-80.

Ibidem s. 247.

Ibidem s. 156-157.

Magnus Jerneck, "Democracy and Interdependence" i The Bargaining Democracy Eds. Lars-Göran Stenelo & Magnus Jerneck (Studentlitteratur, Lund 1996) s. 154-155

Hans Hegeland, Riksdagen, Europeiska unionen och demokratin (Lund: Univ., 1999). Uppgifterna kompletterade.

Det bör noteras att dessa mätningar av kontaktfrekvensen är gjorda vid början av valperioden. En mätning som gjordes 1996 visar på en högre kontaktfrekvens (26 %) än såväl 1994 som 1998. En rimlig slutsats av detta är att kontakterna upparbetas under mandatperioden.

Martin Brothén, "Glokala riksdagsledamöter?" i SOU 1999:83 Anna Brink m.fl. Globalisering Demokratiutredningens forskarvolym IX (Stockholm: Fakta info direkt, 1999) s. 299-326.

I Sverige genomfördes undersökningen strax efter ett val, i Danmark och Finland ett halvt till ett år efter ett val, i Island ett till ett och ett halvt år och i Norge två till två och ett halvt år efter ett val. Jfr också not 38.

Martin Brothén, "International Networking" i Beyond Westminster and Congress: The Nordic Experience Eds. Peter Esaiasson & Knut Heidar (Columbus: Ohio State University Press, 2000) s. 313-343.

Lennart Weibull och Karl Erik Gustafsson "Svenskt medielandskap i förändring. En översikt" i SOU 1999:126 Peter Beglez m.fl. Politikens medialisering Demokratiutredningens forskarvolym III (Stockholm: Fakta info direkt, 1999) s. 62--63.

Ibidem s. 45, 64-65.

Underlaget för detta och följande avsnitt har erhållits från Sveriges Television.

Sören Holmberg "Down and Down We Go: Political Trust in Sweden" i Critical Citizens Ed. Pippa Norris (Oxford: Oxford University Press, 1999) s. 104-108.

Mätningarna utförs av SOM-institutet vid Göteborgs universitet och publiceras kommenterade årligen i bokform.

I 1999 års SOM-undersökning har också medborgarnas förtroende för den egna valkretsens ledamöter undersökts. Detta förtroende är generellt sett lägre än förtroendet för riksdagen.

Sören Holmberg "Down and Down We Go: Political Trust in Sweden" s. 111-114.

Sören Holmberg och Lennart Weibull "Förnyat förtroende" i Sören Holmberg och Lennart Weibull (red) Ljusnande framtid SOM-undersökningen 1998 (Göteborg: SOM-institutet, Univ., [1999]) s. 49-50.

SOU 1999:64 Sören Holmberg Representativ demokrati Demokratiutredningens skrift nr 24 (Stockholm: Fakta info direkt, 1999) s. 28-30.

Sören Holmberg "Down and Down We Go: Political Trust in Sweden" s. 115-120.

Martin Brothén, "Stigande förtroende för riksdagen under valår" i Sören Holmberg och Lennart Weibull (red) Ljusnande framtid s. 249-272.

Ibidem.

Sören Holmberg och Peter Esaiasson, De folkvalda (Stockholm: Bonnier, 1988) s. 258.

Martin Brothén, "Stigande förtroende för riksdagen under valår".

Sören Holmberg, Välja parti (Stockholm: Norstedts juridik, 2000).

Prop. 1994/95:150 bil. 1 s. 9, 52-56, bet. 1994/95:FiU20 s. 87-95.

Förslag 1997/98:TK1 s. 11-13.

Förslag 1993/94:TK1, s. 55 f.

Vilken beslutsinformation finns i riksdagens utskottsbetänkanden och hur används den? ESV (december 1999).

Public Managament Committee & Public Management Service.

Statskontoret Fem år i EU - en utvärdering av statsförvaltningens medverkan i EU-samarbetet (2000:20).

COSAC uttyds "Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communitaires". Det är ett samarbetsorgan mellan de nationella parlamentens Europautskott och Europaparlamentet som möts varje halvår.

Formuleringen i RO är, för både utskotten och EU-nämnden, att organen skall bestå av udda antal ledamöter, lägst femton. Formellt kan olika utskott således ha olika antal ledamöter.

Som nämnts har Riksdagskommittén tidigare ställt sig bakom förslaget att regeringens informations- och samrådsskyldighet skall anges i regeringsformen. Som en konsekvens av det förslaget kan lydelsen av riksdagsordningen 10 kap. 1 § förväntas bli följande:

"Regeringen skall varje år till riksdagen lämna en skrivelse med berättelse över verksamheten i Europeiska unionen".

Statistiken brister i ett avseende. Vad beträffar motioner som vid remitteringen delats mellan två eller flera utskott har samtliga yrkanden i den använda databasen förts till huvudutskottet och inte fördelats på andra berörda utskott. Detta kan påverka resultaten. Sannolikt är det dock så för de flesta utskotts del att antalet yrkanden som remitterats till andra utskott i motioner där det egna utskottet är huvudutskott i stort sett motsvaras av det antal motionsyrkanden som remitterats till det egna utskottet i motioner där andra utskott är huvudutskott.

Informationen i detta och följande stycke har lämnats av kanslichefen Lars-Erik Sojdelius i MJU.

Se Utrikesutskottets verksamhet vid riksmötet 1999/2000.

Se Vissa uppgifter om kulturutskottets verksamhet riksmötet 1999/2000.

Se PM 2000-03-12 från riksdagens utredningstjänst.

Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar (Stockholm : Norstedt, 1980) s. 293.

Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar (Stockholm : Norstedt, 1980) s. 313.

Till de konstitutionellt fastställda uppgifterna hör också att utse regeringsbildare (se 6 kap. 2-4 §§ RF) och att kunna avsätta ett statsråd genom misstroendeförklaring (12 kap.4 § RF). Dessa funktioner är viktiga, på sätt och vis grundläggande i en parlamentarisk stat. De berörs emellertid inte i de undersökningar som vi refererat till i kap. 3 och längre fram i detta kapitel och behandlas därför inte.

Data kommer från Riksdagsundersökningarna 1985 och 1994, båda utförda av Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Data från 1985 publicerade i Sören Holmberg och Peter Esaiasson, De folkvalda (Stockholm: Bonniers, 1988) s. 254. Data från 1994 tidigare opublicerade.

:

2000/01:RS1

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

: Bilaga 1

Bilaga 1 :

:

: Bilaga 1

Bilaga 1 :

:

: Bilaga 2

Bilaga 2 :

:

: Bilaga 2

Bilaga 2 :

:

: Bilaga 3

Bilaga 3 :

: