Förslag till riksdagen

1999/2000:RR2

Riksdagens revisorers förslag angående Vägverket, Banverket och miljön 1999/2000 RR2 1 Revisorernas granskning

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat hur Vägverket och Banverket hanterar miljöaspekter vid investeringar i vägar och järnvägar.

Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten 1998/99:6 Vägverket, Banverket och miljön. Rapporten återfinns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna sina slutgiltiga överväganden med anledning av granskningen.

2 Revisorernas överväganden och förslag

2.1 Utgångspunkter för granskningen

Rapporten

Granskningen har inriktats på hur planeringsprocessen fungerar i praktiken, speciellt när det gäller miljökonsekvensbeskrivningarnas roll i samband med verkens arbete med arbetsplaner respektive järnvägsplaner. Även verkens uppföljning av miljöaspekter har belysts i granskningen.

Remissinstanserna

Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) är kritiskt till att revisorerna inte har granskat miljöfrågornas hantering utifrån ett hållbarhetsperspektiv. VTI menar att revisorerna kunde ha tagit det miljöanpassade transportsystemet som utgångspunkt och granskat om planeringsprocessen är ett effektivt redskap i arbetet för att anpassa transportsystemet. Analysen kunde också ha utgått från Vägverkets och Banverkets sektorsansvar för miljön och revisorerna ha granskat om planeringsprocessen är ett effektivt redskap i utvecklingen av detta ansvar.

Revisorernas överväganden

VTI efterlyser en granskning utifrån ett hållbarhetsperspektiv. En sådan granskning är enligt revisorernas mening befogad. Enligt revisorernas uppfattning kan en bredare analys av planeringsprocessen med fördel göras i

samband med att tillämpningen av miljöbalken och andra nya regler som rör planeringsprocessen utvärderas.

2.2 Miljöaspekterna måste finnas med under hela processen



Rapporten

Revisorerna framhåller betydelsen av att de förslag som anges i Vägverkets och Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar följs upp och beaktas under hela processen, så att viktiga miljöfrågor inte glöms bort under processens gång.

En studie av Vägverkets arbetsplaner och Banverkets järnvägsplaner, som har genomförts inom ramen för revisorernas granskning, visar att många miljöaspekter som diskuteras i miljökonsekvensbeskrivningarna inte följs upp i planerna på ett tillfredsställande sätt. Revisorerna ser en risk för att viktiga miljöfrågor glöms bort under processens gång och för att miljöåtgärderna lämnas utanför den formella prövningsprocessen. Vidare finns risk för att miljökonsekvensbeskrivningarna blir betraktade som beslutshandlingar, när de i själva verket endast ska vara beslutsunderlag. Revisorerna menar att dessa risker kan minska om Vägverket och Banverket i planerna tydligare redovisar hur miljöaspekterna ska beaktas. Revisorerna anser vidare att länsstyrelserna i större utsträckning bör bevaka att miljöaspekterna tillgodoses i verkens planer.

Remissinstanserna

Vägverket och Banverket uppger att de håller på att ta fram nya planeringshandböcker som kommer att innehålla tydligare krav på hur miljöåtgärder ska redovisas i arbetsplaner och järnvägsplaner. Vägverket anser att revisorernas undersökning grundas på gammalt material som härstammar från en period med större tidspress och därmed också mer omfattande brister i dokument och process än i dag.

Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) anser att det är värdefullt att revisorerna påtalar skillnaden mellan regelverkets höga ambitioner och planeringsprocessens praktiska verklighet. Revisorernas bedömning kan enligt VTI ses som ett tecken på att det finns ett stort behov av att höja miljöfrågornas status i infrastrukturplaneringen. VTI anser också att kompetensen hos utredare och handläggare bör höjas. Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) anser att revisorernas iakttagelse att många miljöaspekter inte följs upp i planerna är viktig. Revisorernas slutsatser har enligt KFB stöd i resultat från forskning om beslutsprocessen.

Även Naturvårdsverket delar revisorernas synpunkter att beskrivningen av miljöåtgärder i planerna bör förbättras. Naturvårdsverket anser att det är viktigt att Vägverket och Banverket utformar sina planer så att dessa dokument mera liknar de tillstånd som ges med stöd av miljöbalken. Ett beslut om upprättande/fastställelse av plan ska fr.o.m. 1999 jämställas med ett tillståndsbeslut enligt miljöbalken.



Länsstyrelserna i Stockholms län, Kalmar län och Skåne län understryker också vikten av att miljöaspekterna följs upp i planerna. Länsstyrelsen i Kronobergs län tycker däremot att de åtgärder som beskrivs i en miljökonsekvensbeskrivning inte behöver upprepas i arbetsplan eller järnvägsplan. Länsstyrelsen ser planen och miljökonsekvensbeskrivningen som en handling som fastställs vid samma tillfälle.

Naturvårdsverket och Länsstyrelsen i Norrbottens län betonar länsstyrelsernas viktiga roll i arbetet med arbetsplaner och järnvägsplaner. Länsstyrelserna bör noggrant avstämma miljöfrågornas hantering i planerna i förhållande till miljökonsekvensbeskrivningarna. Länsstyrelsen i Stockholms län menar att länsstyrelserna bör säkerställa att yttrandet över Vägverkets och Banverkets planer innefattar synpunkter som även skulle ha lämnats i ett remitterat miljöbalksärende.

Länsstyrelserna i Kronobergs län och Skåne län upplever att verken ibland för över viktiga miljöfrågor till bygghandlingsskedet, bl.a. för att ge större frihet vid upphandlingen. En sådan hantering har ofta inneburit merarbete i efterhand, då oförutsedda problem har uppstått. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att alla miljöpåverkande faktorer bör tas in i plan eller miljökonsekvensbeskrivning, eftersom länsstyrelserna inte har någon formell roll i byggskedet. Länsstyrelserna i Stockholms län, Hallands län och Örebro län understryker betydelsen av att miljöaspekter tydligare redovisas även i bygghandlingarna. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det även behövs rutiner för att hantera de förändringar i projekt som kan uppstå vid upphandling av entreprenörer. Länsstyrelsen och tillsynsmyndigheten bör informeras om ändringar uppstår som har betydelse för miljön.



Revisorernas överväganden

Remissinstanserna delar revisorernas synpunkter på Vägverkets och Banverkets redovisning av miljöaspekter i arbetsplanerna och järnvägsplanerna. Revisorerna anser att Vägverket och Banverket måste behandla miljöaspekter tydligt i planerna. En fastställd plan ska, som Naturvårdsverket påpekat, ses som ett tillståndsbeslut enligt miljöbalken. Vissa remissinstanser betonar liksom revisorerna länsstyrelsernas viktiga roll i arbetet med arbetsplanerna och järnvägsplanerna.

Revisorerna har funnit att Vägverket och Banverket har inlett arbete för att ta fram tydligare riktlinjer för att redovisa miljöaspekter i planerna och bygghandlingarna. Av remissvaren framgår att förändringar som kan påverka miljön kan uppstå även efter det att bygghandlingarna har upprättats, vid upphandlingen av entreprenörer. Revisorerna anser att det är viktigt att länsstyrelser och kommuner kan följa hanteringen av miljöfrågorna även i detta skede. Vägverket och Banverket bör därför upprätta tydliga rutiner för hur miljöaspekter ska behandlas om ett projekt ändras efter det att en plan har fastställts.

Revisorerna förutsätter att regeringen följer Vägverkets och Banverkets utvecklingsarbete.

Revisorerna föreslår

att regeringen ger Vägverket och Banverket i uppdrag att upprätta tydliga riktlinjer för hur miljöaspekter ska behandlas om ett projekt ändras efter det att en plan har fastställts.

att regeringen återkommer till riksdagen med information om resultatet av Vägverkets och Banverkets arbete för att beakta och tydligare redovisa miljöaspekter i planerings-, projekterings- och upphandlingsskedena vid investeringar i vägar och järnvägar.

2.3 Miljöeffekterna av färdiga projekt måste följas upp

Rapporten

Revisorerna konstaterar att Vägverket och Banverket saknar rutiner för att följa upp väg- och järnvägsinvesteringars miljöeffekter efter det att investeringarna har tagits i drift. Endast ett fåtal uppföljningsstudier har publicerats. Varken Vägverket eller Banverket har heller något system för att ta tillvara och sprida de kunskaper som uppföljningarna ger.

Revisorerna understryker betydelsen av att verken följer upp sina investeringar i större utsträckning. Den kunskap som uppföljningarna ger kan användas både för att vidta korrigerande åtgärder och för att förbättra bedömningen av miljöaspekter i framtida projekt. Revisorerna anser att verken bör tillse att resurser för uppföljning av ett projekt avsätts redan när projektets budget bestäms. Formerna för uppföljningen bör verken bestämma tillsammans med länsstyrelserna i samband med att planerna fastställs. Revisorerna utgår från att verken rapporterar resultatet av uppföljningarna till berörd länsstyrelse eller kommun och att dessa tillser att verken vidtar nödvändiga korrigerande åtgärder. Revisorerna menar vidare att Vägverket och Banverket tillsammans bör upprätta ett system för att sprida de kunskaper och erfarenheter som verkens uppföljningar ger.



Remissinstanserna

Banverket konstaterar att verket måste bli bättre på uppföljning och erfarenhetsåterföring. Banverket påpekar att verkets planerade miljöledningssystem kommer att innehålla rutiner för hur miljöfrågor ska hanteras bl.a. vid avveckling och uppföljning av projekt. Banverket uppger också att det för många projekt är obligatoriskt att upprätta kontrollprogram tillsammans med länsstyrelser och kommuner. Vägverket har erfarenhet av uppföljningsprogram som genererar stora datamängder till liten nytta. Under 1999 kommer verket att ha färdigställt en ny uppföljningshandbok, som bl.a. kommer att behandla frågan om hur uppföljningsbehovet ska bedömas. Vägverket anser att uppföljningsverksamheten bör bedrivas i forskningsform, om syftet är att generera ny kunskap. Vägverkets projektansvariga kan använda resultatet för att överväga eventuella korrigerande åtgärder.

Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) delar revisorernas kritik av Vägverkets och Banverkets uppföljningsinsatser. VTI anser att det finns

tecken på bristande insikt om erfarenhetsåterföringens värde för framtida planering. Vidare tycker institutet att Vägverket och Banverket i större utsträckning bör söka sig till expertisen vid forskningsutförande organ för att få hjälp med metodutveckling inom uppföljningsområdet.

Även Naturvårdsverket anser att en förbättring på uppföljningsområdet är angelägen. Verket anser att ett kontrollprogram, med uppgifter om hur uppföljning ska genomföras, bör föreskrivas för åtminstone de större projekten.

Länsstyrelserna delar revisorernas uppfattning att uppföljning är viktig och att uppföljningsverksamheten bör förbättras. Länsstyrelserna i Stockholms län, Kronobergs län, Kalmar län, Blekinge län och Västerbottens län anser att Vägverket och Banverket bör utarbeta rutiner för uppföljning av miljöeffekter. Länsstyrelserna i Jönköpings län och Hallands län menar att länsstyrelserna rutinmässigt bör kräva uppföljningsredovisningar av färdiga projekt. Länsstyrelserna i Skåne län och Hallands län anser att uppföljning av miljöpåverkan bör lagregleras. Länsstyrelsen i Jönköpings län menar att lagstiftningen bör ses över i syfte att tydliggöra länsstyrelsernas roll i uppföljningen av projekt.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att uppföljning av infrastrukturinsatser är angelägen också ur andra aspekter än miljön. Ökad kunskap om effekterna av nya anläggningar är värdefull för att kunna bedöma vilka typer av åtgärder som bäst verkar mot de mål som sätts upp. Länsstyrelsen tycker att det är viktigt att uppföljningar av projekt görs i nära samverkan med både kommuner och länsstyrelser.

Vägverket uppger att frågan om finansiering har varit ett stort hinder för uppföljningsaktiviteter. Banverket, Naturvårdsverket och Länsstyrelsen i Skåne län anser att det är viktigt att resurser avsätts för uppföljning, t.ex. i samband med att budgeten för ett projekt bestäms.

Banverket och VTI instämmer i revisorernas slutsats att Vägverket och Banverket tillsammans bör skapa ett system för att ta tillvara och sprida kunskaperna från uppföljningar av miljöeffekter. VTI anser att det ligger ett stort samhällsintresse i att uppföljningsresultat blir kända och tillgängliga. Ett gemensamt system för verkens erfarenhetsåterföring kan dessutom ge effektivitetsvinster i verkens arbete med sektorsansvaret för miljön, menar VTI. Vägverket uppger att verket inte har något system för erfarenhetsåterföring, men att utvecklingsarbete har påbörjats.



Revisorernas överväganden

Remissinstanserna instämmer i revisorernas slutsats att Vägverket och Banverket i större utsträckning bör följa upp miljöeffekterna av färdiga projekt. Många remissinstanser betonar nödvändigheten av att verken skapar uppföljningsrutiner och att projekten följs upp i samverkan med kommuner och länsstyrelser. Revisorerna noterar att både Vägverket och Banverket arbetar med att ta fram rekommendationer för hur uppföljning bör genomföras.

Frågan om det behövs någon form av lagreglering av uppföljningen av infrastrukturprojektens miljöeffekter har aktualiserats av remissinstanserna. Revisorerna anser att regeringen bör undersöka behovet av lagändringar eller

andra tydligare riktlinjer för att skapa uppföljningsrutiner och för att tydliggöra myndigheternas olika roller.

Revisorernas uppfattning att Vägverket och Banverket tillsammans bör upprätta ett system för att sprida kunskaperna och erfarenheterna av sina uppföljningar får stöd av vissa remissinstanser. Revisorerna anser att det är viktigt att så många som möjligt kan dra nytta av de erfarenheter som uppföljningarna ger. Revisorerna anser därför att verken bl.a. bör utnyttja möjligheten att göra resultaten tillgängliga på Internet.

Revisorerna föreslår

att regeringen undersöker behovet av tydligare riktlinjer för uppföljningsverksamheten.

att regeringen ger Vägverket och Banverket i uppdrag att tillsammans upprätta ett system för erfarenhetsåterföring.

att regeringen tillser att resultaten av verkens uppföljningar är tillgängliga för både myndigheter och allmänheten.

2.4 Kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna måste höjas

Rapporten

Revisorerna anser att det är viktigt att Vägverket och Banverket har bra beslutsunderlag. Först då kan man i planeringsprocessen göra noggranna avvägningar mellan olika intressen. Ett av de viktigaste beslutsunderlagen är miljökonsekvensbeskrivningarna. Resultatet av en enkät som revisorerna har skickat till alla länsstyrelser visar att Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar ofta inte anses hålla tillräckligt hög kvalitet. Vägverkets miljökonsekvensbeskrivningar anses däremot i regel vara bra. Vissa länsstyrelser anser dock att kvaliteten ofta varierar och att även Vägverkets miljökonsekvensbeskrivningar kan ha stora brister. Revisorerna menar att miljökonsekvensbeskrivningar inte bara ska ses som dokument. Den process som leder fram till ett färdigt dokument är också viktig. Revisorerna anser att regeringen bör verka för att Vägverket och Banverket gemensamt arbetar för att utveckla samarbetet med länsstyrelser, kommuner och allmänhet och för att förbättra miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet.



Remissinstanserna

Banverket påpekar att huvudsyftet med den nya handboken för miljökonsekvensbeskrivningar är att höja kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna. Vägverket tycker att arbetsprocessen kring planering och miljöanalyser ofta har större betydelse än innehållet i dokumenten. Verket strävar därför efter att förbättra processen, bl.a. genom att arbeta i grupper med både miljöexperter, arkitekter/landskapsarkitekter och ingenjörer. Vägverket ska också genomföra utbildningar och utarbeta tydligare rekommendationer i syfte att säkerställa bra upphandlingar av konsulter. Naturvårdsverket uppger att det är viktigt att man i det pågående arbetet med att ta fram nya handböcker, allmänna råd osv. beaktar frågan om hur kvaliteten kan förbättras. Väg- och

transportforskningsinstitutet (VTI) anser att mycket forskning och utveckling behövs för att miljökonsekvensbeskrivningarna ska bli ett effektivt redskap i verkens miljöarbete.

VTI, Naturvårdsverket, Länsstyrelserna i Stockholms län, Kronobergs län, Kalmar län, Blekinge län, Skåne län, Hallands län, Örebro län, Västerbottens län och Norrbottens län anser att kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna bör höjas.

VTI, Naturvårdsverket, Länsstyrelserna i Stockholms län, Jönköpings län, Blekinge län och Örebro län tror att miljöbalkens skärpta krav kan leda till förbättringar av miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att Vägverket och Banverket saknar tillräcklig kompetens inom vissa områden. Verken bör därför överväga att antingen förbättra den egna kompetensen eller i högre grad utnyttja konsulter. VTI anser att expertis vid museer och forskningsstationer måste anlitas i större utsträckning. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att trafikverken måste utveckla sin kompetens som beställare av miljökonsekvensbeskrivningar. Länsstyrelsen i Hallands län anser att Vägverkets och Banverkets projektledare bör ta ett större ansvar för processen med miljökonsekvensbeskrivningar.

Länsstyrelserna i Stockholms län och Blekinge län betonar länsstyrelsernas roll i arbetet med att förbättra kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna. Länsstyrelserna bör ställa krav när de godkänner beskrivningarna. De bör även delta i metodutvecklingen och underlätta samarbetet mellan Vägverket och Banverket. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller även att Naturvårdsverket har ansvar för att utveckla och samordna arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar.

Vägverket anser att länsstyrelserna bör utveckla rutiner och hjälpmedel för att tillhandahålla planeringsunderlag. Även VTI understryker vikten av att underlagsmaterial görs tillgängligt för praktisk användning.

Länsstyrelserna i Kalmar län och Skåne län anser att Vägverket och Banverket bör samarbeta för att utveckla effektiva handläggningsprocesser och för att förbättra kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna. Samordningsvinster i planeringen kan leda till mindre miljöbelastning och lägre kostnader. Länsstyrelserna i Skåne län och Hallands län anser att det är viktigt att en kontinuerlig diskussion förs mellan verken, konsulter och myndigheter.

Banverket uppger att verket har haft löpande kontakt med företrädare för Vägverket i arbetet med planeringshandböckerna. Banverket anser dock att samarbetet med Vägverket och andra myndigheter bör utökas vad gäller processutveckling och förbättring av miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet. Banverket påpekar att ett samarbete med Vägverket skulle underlättas om det var lättare att få pengar till gemensamma projekt, t.ex. bullerplank. Vägverket uppger att verket samarbetar med Banverket i flera sammanhang, bl.a.

när det gäller miljökonsekvensanalyser, forskningsprojekt och framtagande av prognosmetoder inom den strategiska planeringen.

VTI menar att många av de problem som revisorerna har påtalat angående miljökonsekvensbeskrivningarna kan lösas om ansvaret för att granska beskrivningarna läggs hos ett nationellt organ, som i Nederländerna.

Revisorernas överväganden

Remissinstanserna instämmer i revisorernas uppfattning att kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna bör höjas. Flera remissinstanser tror att miljöbalkens regler kommer att bidra till en kvalitetshöjning. Av remissvaren framgår också att man tycker att Vägverket och Banverket bör förbättra sin kompetens, utnyttja konsulter mer samt utveckla sin kompetens som beställare av miljökonsekvensbeskrivningar.

Revisorerna noterar att Vägverket, Banverket och Naturvårdsverket arbetar med att ta fram nya riktlinjer för arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. Det är enligt revisorernas mening viktigt att man i detta arbete beaktar frågan om hur kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna kan förbättras.

Revisorernas uppfattning att Vägverket och Banverket bör dra nytta av varandras kunskaper och erfarenheter i större utsträckning när det gäller utveckling av miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet får stöd av vissa remissinstanser. I utvecklingsarbetet bör även länsstyrelser, kommuner och konsulter delta.

Revisorerna föreslår

att regeringen ger Vägverket och Banverket i uppdrag att tillsammans utveckla en strategi för att höja miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet och kontrollera att miljökonsekvensbeskrivningarna används på det sätt som statsmakterna har avsett.

3 Revisorernas förslag

Riksdagens revisorer föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört om

miljöaspekterna under planeringsprocessen enligt avsnitt 2.2.

uppföljning av miljöeffekter av färdiga projekt enligt avsnitt 2.3.

miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet enligt avsnitt 2.4.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revi-sorerna Ingemar Josefsson (s), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Marie Engström (v), Conny Öhman (s) och Lennart Hedquist (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke Dahlberg, utredningschefen Karin Brunsson och byrådirektören Ann-Kristin Sjöström (föredragande).

Stockholm den 30 september 1999

På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson



Ann-Kristin Sjöström

Rapport 1998/99:6

Vägverket, Banverket

och miljön

Riksdagens revisorer · 100 12 STOCKHOLM · TEL 08-786 40 00 · fax 786 61 88

1998:86 (4)

Förord

1999-05-27

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat hur Vägverket och Ban-verket hanterar miljöaspekter vid investeringar i vägar och järnvägar. Granskningen har inriktats på hur Vägverkets och Banverkets planeringspro-cess fungerar i praktiken, framför allt i projekteringsskedet. Även verkens uppföljning av miljöaspekter belyses i rapporten.

Granskningen har utarbetats av revisorernas tredje avdelning. I avdel-ningen ingår riksdagsledamöterna Anders G Högmark (m), ordförande, Anita Jönsson (s), vice ordförande, Kenneth Lantz (kd), Hans Stenberg (s), Conny Öhman (s), Ulf Kristersson (m), Ann-Kristine Johansson (s) och Rolf Olsson (v).

Inom revisorernas kansli har utredare Ann-Kristin Sjöström haft ansvaret för utredningsarbetet. Även kanslichefen Åke Dahlberg, utredningschefen Karin Brunsson, tf. utredningschefen Allan Read och pol. stud. Charlotta Eriksson har deltagit i arbetet.

Rapporten sänds nu på remiss. Därefter utformar revisorerna sitt slutliga ställningstagande.

Sammanfattning

Revisorerna har granskat hur Vägverket och Banverket hanterar miljöaspek-ter vid investeringar i vägar och järnvägar. Granskningen har inriktats på hur Vägverkets och Banverkets planeringsprocess fungerar i praktiken, framför allt i projekteringsskedet. Den 1 januari 1999 infördes nya regler i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Lagföränd-ringarna rör i huvudsak de tidiga planeringsskedena. De regler som avser projekteringsskedet har inte föränd-rats nämnvärt. Gransk-ningen har även inriktats på Vägverkets och Banver-kets uppföljning av mil-jöeffekter, både under byg-gandet och efter det att vägarna och järnvägarna har tagits i drift.

Vägverkets och Banverkets investeringar i vägar och järnvägar kommer ofta i konflikt med olika miljöintressen. Den ökade investeringstakten i vägar och järnvägar under 1990-talet har inneburit att konflikterna har ökat i antal.

Av rapporten framgår att miljöfrågor har fått större utrymme i Vägverkets och Banverkets planeringsprocess. Verken har blivit mer medvetna om in-vesteringarnas miljöpåverkan. Man bedriver miljöutbildning för sina an-ställda, arbetar med att införa miljöled-ningssystem i organisationerna och inför rutiner och krav för att öka miljöhänsynen under planeringsprocessen och i byggskedet. Med de nya och mer omfat-tande lagarna som reglerar planeringsprocessen förbättras dessutom förut-sättningarna för att miljöfrå-gor skall komma in tidigare i processen.

Revisorerna anser dock att en del brister kvarstår när det gäller Vägverkets och Banverkets hantering av miljöaspekter i samband med investeringar i vägar och järnvägar.

En förutsättning för att Vägverket och Banverket skall kunna göra nog-granna avvägningar mellan olika intressen är att de har bra beslutsunderlag. Ett av de viktigaste beslutsunderlagen är miljökonsekvensbeskrivningen. En miljö-konsekvensbeskrivning skall bl.a. upprättas i samband med att verken upprättar en arbetsplan eller järnvägsplan. Miljökonsekvensbeskrivningen skall kvalitetsgranskas och godkännas av läns-styrelserna. I en enkät från revisorerna tillfrågades samtliga länsstyrelser om kvaliteten på miljökon-sekvensbeskrivningarna. Av länsstyrelsernas svar framgår att det finns ut-rymme för förbättringar av kvaliteten, framför allt på Banverkets miljökon-sekvensbeskrivningar.

Miljökonsekvensbeskrivningar bör enligt revisorernas uppfattning inte bara ses som ett dokument. Än viktigare är den process som leder fram till den färdiga miljökonsekvensbeskrivningen. Av granskningen framgår att vissa brister i processen är gemen-samma för Vägverket och Banverket. Trots att verken i stor utsträckning brottas med samma problem har man mycket litet samarbete vad gäller metodutveckling.

Revisorerna anser att Vägverket och Banverket bör samarbeta mera för att dra nytta av varandras kunskaper i större utsträckning, både när det gäller att utveckla processen och att för-bättra miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet.

Revisorerna framhåller betydelsen av att de förslag som anges i Vägver-kets och Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar följs upp och beaktas under hela planerings- och projekteringsprocessen. Av revisorernas rapport framgår att många miljöaspekter som diskuteras i Vägverkets och Banverkets

miljökonsekvensbeskrivningar inte följs upp i arbetsplanen eller järnvägs-planen på ett tillfredsställande sätt. Det medför risk både för att viktiga miljö-frågor glöms bort under processens gång och för att miljöåtgärderna läm-nas utanför den formella prövningsprocessen. Vidare finns det risk för att miljö-konsekvensbeskrivningarna blir betraktade som beslutshand-lingar när de i själva verket endast skall vara beslutsunder-lag. Revisorerna anser att denna risk kan minskas om Vägverket och Ban-verket i planerna bättre följer upp de föreslagna miljöåtgärderna. Revi-sorerna anser dessutom att länsstyrelserna, som skall yttra sig över verkens planer innan de fastställs, i större utsträck-ning bör bevaka att miljöaspekterna tillgodoses i planerna.

Av granskningen framgår också att Vägverket och Banverket saknar ruti-ner för att följa upp miljöeffekter av väg- och järnvägsinvesteringar som har tagits i drift. Få uppföljningsstudier är publicerade. Verken har inte heller något system för att ta till vara och sprida de kunskaper som uppföljningar ger. Revisorerna vill understryka betydelsen av att verken följer upp investe-ringarna i större utsträckning. De kunskaper som uppföljningarna ger kan användas bl.a. för att vidta korrigerande åtgär-der och för att förbättra bedöm-ningen av miljöaspekter i framtida projekt. Revisorerna anser att Vägverket och Banverket bör upprätta ett system för erfarenhetsåterföring så att så många som möjligt kan ta del av resultatet av uppföljningarna.



1 Granskningens bakgrund och inriktning

I december 1998 fattade Riksdagens revisorer på eget initiativ beslut om att granska hur Vägverket och Banverket hanterar miljöaspekter vid investe-ringar i vägar och järnvägar (Vägverket, Banverket och miljön, förstudie 1998/99:1).

I samband med att miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999 infördes ändringar i den lagstiftning som reglerar Vägverkets och Banverkets plane-ringsprocess. Den största förändringen är att planeringsprocessens tidiga skeden numera regleras i lag. Tidigare reglerades denna del av processen endast i Vägverkets och Banverkets egna plane-ringshandböcker. När det gäller Vägverkets och Ban-verkets arbete med arbetsplaner respektive järn-vägsplaner har reglerna inte förändrats nämnvärt.

Utgångspunkten i granskningen av hur miljöaspekter hanteras i Vägverkets och Banverkets planeringsprocess har varit de rutiner som har tillämpats t.o.m. de-cem-ber 1998. Revisorerna har valt att koncentrera granskningen på Väg-verkets och Banverkets arbete med arbetsplaner respektive järnvägs-planer. I rappor-ten belyses bl.a. hur kontakten mellan olika myndigheter fungerar i plane-ringspro-cessen, miljökonsekvensbeskrivningarnas betydelse vid infrastruk-turinvesteringar och länsstyrelsernas roll i planeringsprocessen.

Vad som händer efter det att en arbetsplan eller järnvägsplan har upprättats regleras inte i lagarna. Efter synpunkter på Vägverkets och Banverkets hante-ring av miljöaspekter i detta skede beslutade revisorerna att även granska Vägverkets och Banverkets uppföljning av miljöeffekter, både under byggti-den och efter det att en väg- eller järnvägsinvestering har tagits i drift. Slutli-gen har även samarbetet mellan Vägverket och Banverket belysts.

2 Vägverket och Banverket - uppgifter, mål och organisation



2.1 Vägverkets och Banverkets uppgifter och mål

Vägverket och Banverket har samma slags uppgifter inom vägtransport-systemet re-spektive järnvägstransportsystemet. Verkens uppdrag kan delas in i tre delar: sektors-uppgift, produktion och statlig väghållning/banhållning. För Vägverket till-kommer en fjärde uppgift: myndighetsutöv-ning . Vägver-kets och Banverkets verksamhet är i huvudsak finansierad via anslag från statsbudgeten. Största delen av Vägverkets och Banverkets verk-samhet ut-görs av väghållning/banhållning. I denna post ingår drift och underhåll samt investeringar i vägar/järnvägar (Vägverket 1998 a och Banverket 1998 a).

Vägverket har sektorsansvar för vägtransportsystemet och Banverket har sektorsansvar för järnvägstransportsystemet. Det betyder att verken som statens företrädare på central nivå skall ha ett samlat ansvar för respektive transportsystems effektivitet, tillgänglig-het, framkomlighet, trafiksäkerhet och miljöpåverkan samt för frågor som rör fordon, kollektivtrafik och handi-kappanpassning m.m. Miljöansvaret är explicit uttryckt i Väg-verkets och Banverkets instruktioner (SFS 1997:652 och 1998:1392). I instruktio-nerna anges bl.a. att Vägverket aktivt skall verka för att miljöanpassa hela väg-trans-portsystemet och att Banverket skall verka för att järnvägs-trans-portsys-temet är miljöanpassat.

I juni 1998 fattade riksdagen det senaste transportpolitiska beslutet (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). Den övergripande ut-gångspunkten är att trans-portpolitiken skall bidra till att nå överordnade välfärdsmål och att transportsystemet måste ses som en helhet. De transport-politiska målen består av ett övergripande mål och fem delmål. Det övergri-pande målet är att "säkerställa en sam-hällseko-nomiskt effektiv och långsik-tigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet". Delmålen rör tillgänglighet, transportkvalitet, trafik-säkerhet, miljö och regional utveckling.

Det delmål som rör miljö innebär att transportsystemets utformning och funktion skall anpassas till krav på en god och hälsosam livsmiljö för alla. Natur- och kulturmiljö skall skyddas mot skador. Vidare skall en god hus-hållning med mark, vatten, energi och andra naturresurser främjas. Detta delmål har kompletterats med flera etappmål. Dessa etappmål har formule-rats med utgångspunkt från de miljöpolitiska mål som har tagits fram inom det s.k. MaTs-samarbetet (samarbete mellan ett antal myndigheter och orga-nisationer för ett miljöanpassat transportsystem) och av Kom-munika-tions-kommittén. Etappmålen avser bl.a. utsläpp av luftföroreningar och klimatga-ser samt störningar från trafikbuller.

Med utgångspunkt från de transportpolitiska målen formulerar regeringen varje år i regle-ringsbrevet till respektive verk övergripande mål och konkreta verksamhetsmål. Här preciseras mot vilka mål de enskilda trafikverken skall arbeta för att de trafikpolitiska målen skall uppfyllas. I regleringsbreven för

1999 anges bl.a. att Vägverket och Banverket skall verka för att åstadkomma miljöanpassade transportsystem. Vägverket skall fortlö-pande minska mil-jöpåverkan, intrång och barriäreffekter av väghållning. Banverket skall för-bättra hela järnvägstransportsystemets miljöanpassning. Verk-samhetsmål finns angivna för bl.a. buller-, vibrations- och utsläppsnivåer. Vägverket och Banverket skall återrapportera både de övergripande målen och verksam-hetsmålen i årsredovis-ningarna.

Vägverket och Banverket har fått i uppdrag av regeringen att för transport-sektorn utveckla delmålen för de miljömål som regeringen presenterade i den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56) och den miljöpo-litiska propo-sitionen (prop. 1997/98:145). Senast den 1 oktober 1999 skall verken redovisa sina uppdrag med ett första förslag till delmål och åtgärder. Verken skall också redovisa samhällsekonomiska analyser av förslagen. Vägverket och Banver-ket är bara några av de myndigheter som har fått motsvarande uppdrag. Förslagen skall användas av den parlamentariska beredningen för mål i mil-jöpolitiken (dir. 1998:45). Beredningen har i uppgift att göra en samlad över-syn av vilka delmål som behövs för att Sveriges nationella miljökvalitetsmål skall kunna nås inom en generation. Beredningen skall redovisa sitt arbete till regeringen senast den 1 juli 2000.

2.2 Vägverkets och Banverkets organisation

Både Vägverket och Banverket har sina huvudkontor i Borlänge. Vägver-kets regionala förvaltning är uppdelad på sju regioner. Regionerna har ansvar för väghållningen inom det statliga området och för att inom sitt geografiska område ta sin del av sektors-ansva-ret för vägtransportsystemet. Vägverket består vidare av fem resultatenheter, som ansva-rar för verkets produktions-uppgift (Vägverket 1998 a).

Vägverket har en central miljöenhet i Borlänge, som bildades i samband med en omor-ganisation sommaren 1996. Tjänstemännen på denna enhet har an-svar för att leda, styra och utveckla sektorsarbetet samt initiera och driva forskning och utveckling. Samtidigt skall de följa, styra och stödja verksam-heten. Utöver denna miljö-enhet finns en avdelning för miljö- och naturresur-ser. Arbetet med sektorsfrågor och miljöledningssystem bedrivs framför allt ute i regionerna.

Före 1988 hade SJ ansvar både för järnvägarna och trafiken på järn-vä-garna. Våren 1988 beslutade riksdagen att dela upp SJ i ett affärsverk med ansvar för tågtrafiken och Banverket med ansvar för infrastrukturen.

Banverkets förvaltande organisation är uppdelad i fem banregioner. Ban-regionerna an-svarar för bannätet och kontakterna med järnvägens kunder. De beställer även de arbe-ten som behöver utföras på banan. Banverkets produce-rande organisation består av fem enheter (Banverket 1998 a).

I Banverket bildades en central miljöenhet i samband med den omorgani-sation som genomfördes i januari 1998. Tidi-gare fanns en liten miljöfunktion under planeringsen-heten. Den nya miljöenheten har ansvar för det miljörela-terade sektorsarbetet och för att införa miljöledningssystem. Dessutom skall enheten initiera och driva miljörelaterad forskning och utveckling. I regio-nerna finns miljöhand-läggare som ansvarar för miljöfrå-gor i den dagliga



verksam-heten. För att un-derlätta arbetet med miljöledningssystem har mil-jösamordnare utsetts i regionerna.

3 Vägverkets och Banverkets miljöarbete

3.1 Sektorsfrågor

Vägverket och Banverket har som tidigare nämnts sektorsansvar för hela vägtransport-systemet respektive järnvägstransportsystemet. Ansvaret innebär bl.a. att verken skall följa, analysera och ge riktlinjer för utvecklingen av miljöhän-syn, t.ex. genom att stödja de aktörer som verkar inom sektorn (Trafikverken 1998).

Vägverket har organiserat arbetet med sektorsfrågorna så att den centrala miljö-funktio-nen tar fram underlag och ger riktlinjer för arbetet, medan regio-nerna sköter den lö-pande verksamheten. Enligt intervjuade tjänstemän i Vägverket arbetar regionerna mycket med att bygga upp nätverk och skapa kontakter med företag och kommuner. Ett stort inslag i arbetet är attitydpå-verkan. Vägverket försöker att med kunskaps- och informationsspridning skapa beteendeförändringar som skall leda till minskad miljö-påverkan från vägtransportsystemet. Tjänstemän i Vägverket betonar att sektorsarbetet är långsiktigt och att det tar tid innan man kan se resultat.

I Banverket ansvarar den centrala miljöenheten för de miljörelaterade sektorsfrågorna. Banverket har upprättat ett nätverk för miljö i organisatio-nen för att sektorsfrågorna skall spridas ut till regionerna. Ver-ket har haft diskussioner med representanter för olika parter inom järnvägstransportsys-temet. Diskussionerna skall ligga till grund för Banverkets arbete med att klargöra och formulera verkets sektorsuppgifter. Banverket avstämmer kon-tinuerligt arbetet mot regeringen. Arbetet skall redovisas för regeringen i oktober 1999.

Både Vägverket och Banverket bedriver miljöutbildningar för sina an-ställda.



3.2 Miljöledningssystem

Regeringen beslutade i december 1996 att införa miljöledningssystem vid 25 statliga myndigheter i syfte att integrera miljöhänsyn i den statliga verk-samheten. Vägverket var en av de deltagande myndigheterna. Arbetet med miljöledningssystem skall inledas med en miljöutredning där verksam-hetens miljöpåverkan kartläggs. Miljö-utred-ningen skall i sin tur ligga till grund för ett förslag till miljöpolicy, i vilket principerna för myndighetens miljöarbete anges. Miljöpolicyn skall omsättas i en handlingsplan med an-givna mål, åtgärder och ansvarsområden. Miljöarbetet skall följas upp och miljöpolicy och handlingsplaner skall revideras på t.ex. årsbasis. På så sätt kan miljö-ledningssystemet leda till ständiga förbättringar. I december 1997 beslutade regeringen att även ge Banverket och en rad andra myndigheter i uppdrag att införa miljölednings-system.

Vägverket har i sin miljöutredning delat upp verksamheten i två delar: väghållning re-spektive sektorsarbete och myndighetsutövning. Den utredning som rör väghåll-ning förväntas vara klar till halvårsskiftet 1999. Ut-redningen av sektorsarbete och myn-dig-hetsutövning förväntas vara klar något år senare.

Banverket räknar med att deras miljöutredning skall bli klar under 1999. Därefter skall en hand-lingsplan upprättas. Handlingsplanen skall enligt pla-nerna vara klar att til-lämpas år 2001 .

3.3 Miljöpolicy och miljöprogram

Vägverket har sedan 1993 en miljöpolicy. Som ett led i genomförandet av miljöpolicyn presenterade verket ett miljöprogram 1996. Miljöprogrammets övergripande syfte är ökad hänsyn till miljön. Programmet mynnar ut i en handlingsplan för verkets miljö-arbete, där insatsområden, reformer och re-formansvar anges. Insatsområdena avser transportbehoven, samspelet mellan olika transportslag, vägtransporters effektivitet, miljöanpassning av väg-trafikmiljön, fordon och bränsle. Miljöprogrammet gäller fortfa-rande, och arbetet inom de olika insatsområdena pågår. Regionerna och resultat-enhe-terna har tagit fram egna miljöprogram inom ramen för respektive verksam-het. På regeringens uppdrag har Vägverket också utarbetat en särskild plan för miljö och trafik-säkerhet. I denna plan redovisas de åtgärder som måste vidtas för att vägtrafiksektorn skall uppfylla riksdagens trafiksäkerhetsmål och miljömål, oavsett vem som ansvarar för att åtgärderna vidtas. Vägverket skall senast den 1 oktober 1999 redovisa en ny trafiksäkerhets- och miljö-strategi för regeringen. Denna strategi kommer enligt uppgift från Vägverket att ersätta miljöprogrammet och den särskilda planen för miljö och trafiksä-kerhet.

Banverkets styrelse fastställde våren 1997 verkets första miljöpolicy. Un-der hösten 1998 togs en ny miljöpolicy fram. I policyn anges bl.a. att miljö-arbetet är viktigt för järnvägens utveckling och att miljöarbetet skall bedrivas öppet och i samverkan med andra myndigheter, de trafikerande företagen, näringslivet och allmänheten. I samband med planeringen för år 2000 kom-mer Banverket att ta fram särskilda miljö-pro-gram för varje enhet i organisa-tionen. Tanken är att även ett sammanhållande miljöprogram för hela Ban-verket skall presenteras.



3.4 Informationsmaterial

Trafikverken har sedan 1991 regeringens uppdrag att årligen rapportera om trafiksla-gens miljöpåverkan. Uppdraget fullföljs genom att varje verk ger ut en miljörapport i samband med årsredovisningen. I miljörapporterna redovi-sas verkets miljöarbete, verk-samhetens miljöpåverkan, sektorns miljömål och måluppfyllelse samt viktiga insatser och resultat. Trafikverken ger dessutom ut en gemensam miljörapport varje år. Rappor-ten utgör en sammanfattande lägesrapport av de olika transportslagens nuvarande och prognostiserade miljöpåverkan i förhållande till miljömålen. De åtgärder som varje verk vidtar för att nå målen redovisas också.

Vägverket och Banverket ger ut informationsmaterial riktat till allmänhe-ten. Verken publicerar också handböcker om exempelvis miljökonsekvens-beskrivningar och be-dömningar av ekologiska effekter. 1998 instif-tade Väg-verket ett miljöpris för att stimulera och öka intresset för miljöarbetet inom vägtransport-sektorn. Sedan 1991 har man även delat ut ett årligt pris för vackra vägar.

3.5 Samarbete med bl.a. Naturvårdsverket

Sedan 1994 finns ett avtal om fördjupat samarbete mellan Vägverket och Naturvårds-verket, vilket bl.a. har lett till ett ökat erfarenhetsutbyte mellan ver-ken. Naturvårdsverket tog 1994 också initiativ till ett mer omfattande samar-bete på temat ett miljöanpassat transportsystem. I projektet engagera-des Vägverket, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, NUTEK, Bover-ket, Sta-tens institut för kommuni-kations-analys (SIKA), Kommunikations-forskningsbered-ningen, Bilindustri-före-ningen och Svenska Petroleum Insti-tutet. Projektet kom att be-nämnas MaTs-samarbetet (miljöanpassat transport-system). Arbetet centrerades kring frågor om vad som menas med ett miljö-anpassat transportsystem, hur ett sådant system ser ut och hur man kan nå dit. Ett stort antal rapporter presen-terades inom ramen för samarbetet. I rappor-terna behandlas bl.a. miljöhot inom transportsektorn, kort- och lång-siktiga miljömål samt tänkbara åtgärder och styrmedel för att nå målen. De kortsik-tiga målen formulerades utifrån det övergripande målet att år 2020 nå ett långsiktigt och miljömässigt hållbart transportsystem. MaTs-samarbetet avrapporterades hösten 1996. Resultatet från MaTs-projektet har varit ett av underlagen till propositionen om trans-portpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56).



4 Infrastrukturinvesteringar

4.1 Historik

Fram till slutet av 1980-talet var satsningarna på järnvägarna i Sverige för-hållandevis små. Väginvesteringarna uppgick under 1960-talet till 1,5 % av Sveriges samlade produktion. Motsvarande uppgift var i slutet av 1980-talet 0,5 % av BNP. I 1988 års proposition om en ny trafikpolitik inför 1990-talet (prop. 1987/88:50) redovisade regeringen ett ackumulerat behov av ny-investeringar i vägar och järnvägar.

Den långsiktiga planeringen av nationella väg- och järnvägsinvesteringar resulterar i tioåriga infrastrukturplaner som revideras vart fjärde år. Riksda-gen beslutar om ekono-miska ramar och om inriktningen av investeringarna, varefter Vägverket och Banverket kommer med förslag till tioåriga nationella planer, som regeringen fastställer. Medels-tilldelningen för utbyggnaderna beräknas i regeringens årliga förslag till budget.

Under 1990-talet har Vägverket och Banverket tagit fram tre långsiktiga planer för riks-vägar respektive stomjärnvägar. Planerna omfattade perioderna 1991-2000, 1994-2003 och 1998-2007. I tabellen nedan redovisas de beräk-nade investeringsbeloppen i de olika planerna.

Tabell 1. Omfattningen av Vägverkets respektive Banverkets långsiktiga planer för riks-vägar respektive stomjärnvägar, uttryckt i löpande priser.

Plan Vägverket Banverket 1991-2000 12,5 mdkr 10 mdkr 1994-2003 40,0 mdkr 32 mdkr 1998-2007 30,5 mdkr* 36 mdkr * Planen för 1998-2007 omfattar stamvägnätet. Stamvägnätet är ett rik-stäckande nät av riksvägar av särskild betydelse. Vägnätet lades fast av riksdagen 1993 (prop. 1992/93:176, bet. 1992/93:TU35, rskr. 1992/93:446). Övriga riksvägar ingår i s.k. länsplaner, som Vägverkets regioner ansvarar för tillsam-mans med länsstyrelserna.

Källa: prop. 1987/88:50, bet. 1987/88:TU19, rskr. 1987/88:260, prop. 1990/91:87, prop. 1992/93:176, bet. 1992/93:TU35, rskr. 1992/93:446, prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174

Inför den första planeringsomgången, perioden 1991-2000, betonade rege-ringen och riksdagen behovet av kraftiga satsningar på vägar och järnvägar. Vägverkets och Ban-verkets planer för denna period innehöll investeringar för 12,5 miljarder kronor respektive 10 miljarder kronor. Investeringsbehovet markerades även i regeringens proposition om närings-poli-tik för tillväxt (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:TU24, rskr. 1990/91:286). Behovet an-sågs vara så stort att det inte rymdes inom den ordinarie statsbudgeten. Riksdagen be-slutade därför om en planeringsram på 20 miljarder kronor utöver ordina-rie anslag. Medlen skulle användas under 1990-talet.

För att motverka låg-konjunkturen och minska arbetslösheten fattade regeringen och riksdagen under 1991 och 1992 dess-utom flera beslut om extra medel till transportsek-torn och tidigareläggning av projekt.

Inför den efterföljande planomgången, perioden 1994-2003, beslutade riksdagen om större ekonomiska ramar för investeringar i vägar och järnvä-gar. Vägverkets och Ban-verkets planer för perioden omfattade investeringar

för 40 miljarder kronor respektive 32 miljarder kro-nor. Därtill kom 10 mil-jarder kronor som låg inom den av riksdagen tidigare beslutade ramen om 20 miljarder kronor (prop. 1992/93:176, bet. 1992/93:TU35, rskr. 1992/93:446). I 1995 års bud-getproposition (prop. 1994/95:100 bil. 7 och prop. 1994/95:150 bil. 6) kom förslag på besparingar i de årliga investeringsansla-gen. Rege-ringen stod fast vid att de fastslagna långsiktiga planerna skulle utgöra utgångspunkt för medelstilldelningen, men föreslog att genomföran-det av planerna på grund av statens stora budgetunderskott skulle förskjutas något i tiden. I budgetpro-positionen för 1997 föreslogs ytterligare neddrag-ningar av anslagen, som ett led i saneringen av statens fi-nanser. Vägverkets och Banverkets planer för perioden 1998-2007 innehåller investe-ringar för 30,5 miljarder kronor respektive 36 miljarder kronor.

Sammanfattningsvis har satsningarna på vägar och järnvägar ökat markant sedan 1989. Investeringarna nådde sin topp under 1994 och 1995 i samband med regeringens sats-ningar på sysselsättningsskapande åtgärder. Därefter har nivån sjunkit något, vilket illu-streras i figuren nedan.

Figur 1. Investeringar i statliga väg- och järnvägsanläggningar 1989-1997 (miljoner kronor) , 1997 års priser.

Anmärkning: Med investeringar i järnväg avses här nyinvesteringar i stomjärnvägar, reinvesteringar samt investeringar i länsjärnvägar. Med investeringar i vägar avses investeringar i statliga riksvägar och länsvä-gar samt bärighetshöjande åtgärder.

Källa: proposition 1997/98:1



4.2 Miljöaspekter vid infrastrukturinvesteringar

En av de mest påtagliga miljöeffekterna av att anlägga en ny väg eller järn-väg är det fysiska intrånget i naturmiljön. Moderna vägar och järnvägar är storskaliga projekt som ger stora ingrepp och styckar upp landskapet. Dessa intrång ökar i takt med utbyggnaden av väg- och järnvägsnätet, samtidigt som arealen stora och opåverkade naturområden krymper.

Nybyggnation kommer ofta i konflikt med bevarandeintressen. Det kan gälla biologiska och geologiska värden, kulturhistoriskt och arkeologiskt intressanta objekt eller naturresurser (t.ex. fisk, grundvatten, jordbruksmark och skog).

Intrånget av vägbyggen och järnvägsbyggen är i många avseenden jämför-bara. Det är vanligt att lokaler med skyddsvärd flora, fauna eller kulturobjekt skadas eller slås ut. Exempel på skyddsvärda miljöer är ängar och hagmar-ker, skogar med död ved, mossar och kärr, sjöstränder och opåverkade vat-tendrag. En stor del av Sveriges sällsynta och skyddsvärda arter återfinns här.

Vid väg- eller järnvägsdragningar intill vattendrag måste man ofta gräva om delar av bäckfåran, vilket kan ge skador på öring, lax och flodpärlmussla i stora delar av vattendraget. Vidare kan geologiska formatio-ner, som deltan och randbildningar med grus och sand, skadas vid utbyggna-der.

När man bygger vägar och järnvägar genom odlingsbygd är det vanligt att konflikter uppstår med ålderdomliga jordbrukslandskap eller gårdsmiljöer. Deras kulturella värden betingas ofta av att de är en sammanhållen helhet. Helheten är mycket känslig för främmande inslag, t.ex. i form av en väg eller järnväg.

Det är också vanligt att väg- och järnvägsbyggen kommer i konflikt med arkeologiska lämningar som boplatser och gravar. Dessa värden kan då för alltid ödeläggas och försvinna. Man gör dock regelmässigt arkeologiska undersökningar i samband med utbyggnader. Sådana undersökningar kan bidra till att nya fynd görs och att kunskapen om vår forntid ökar.

En annan påtaglig effekt är anläggningarnas barriärverkan. Viltstängsel kan begränsa viltets rörelser, skärningar kan försvåra spridningen av säll-synta växter och djur och vägbankar kan hindra vattenutbytet i grunda havsvikar. Vägar och järnvägar kan också utgöra hinder för lantbruk och skogsbruk.

Anläggningarna påverkar vidare människors upplevelse av landskapet och möjlighet att njuta av naturen. Bullret och det visuella intrånget upplevs ofta som särskilt negativt om det inte funnits där förut.

Denna konflikt kan vara särskilt påtaglig vid dragningar genom odlingslandskap där många rör sig och kulturmiljön har stort upplevelsevärde, vid sjöar och kustlandskap där landskapets öppenhet gör intrånget extra påtagligt samt nära bostadsområden där det finns många boende som kan störas av anläggningen.

Till byggandet av vägar och järnvägar går betydande mängder naturmate-rial åt. 40-50 miljoner ton grus och bergmaterial används årligen till gatu- och vägnätet i Sverige, vilket utgör hälften av den totala förbrukningen.

Under 1996 användes 11 miljoner ton till det statliga vägnätet och 0,5 miljo-ner ton till det statliga järnvägsnätet (Kretsloppsdelegationen 1997, Trafik-ver-ken 1997).

I några avseenden skiljer sig intrångseffekterna åt mellan vägar och järn-vägar. För det första har bullerstörningen olika karaktär. Bullernivån från en väg är högre än från en järnväg. En plötslig störning från ett framrusande tåg upplevs dock annorlunda än ett ständigt bilbrus. För det andra har järnvägar i allmänhet stelare konstruktion än vägar. En järnväg kan därför vara svår att passa in i landskapet. Motorvägar kräver emellertid ofta betydligt bredare korridorer än järnvägar, och därtill ofta kompletterande anslutningsvägar. Motorvägar kan därför vara väl så besvärliga att passa in i landskapet som järnvägar.

En annat område där effekterna skiljer sig åt är investeringarnas långsik-tiga påverkan på trafikarbetet. Eftersom vägar och järnvägar i viss mån kon-kurrerar om transportköparna, kommer en utbyggnad som ger ett transport-slag ökad konkurrenskraft att innebära att resande och gods kommer att öka med det transportslaget. Ett förbättrat järnvägsnät som tar transportandelar från vägtrafiken innebär att miljöstörningen per transporterad enhet minskar, eftersom tågtransporter stör miljön i mindre grad än vägtransporter. Samti-digt är dock alla järnvägsbyggen och all tågtrafik i sig resurskrävande och miljöstörande. En ny järnväg innebär således en ökad total miljöbelastning. Miljöbelastningen blir dock mindre än om man skulle förstärkt vägens kon-kurrenskraft i motsvarande grad.

Numera tas vanligen stor hänsyn till de intressen som redovisats i Vägver-kets och Banverkets planeringsprocess. Trots det kommer större väg- och järnvägsprojekt nästan undantagslöst i konflikt med flera av intressena. Den kraftigt ökade utbyggnadstakten under 1990-talet har inneburit att konflik-terna ökat i antal.



4.2.1 Drift och underhåll

Väg- och järnvägstransporterna inom Sverige förbrukade ca 75 TWh år 1997, vilket utgör 20 % av den totala energianvändningen (Energimyn-dig-heten 1998). Den mesta energin används av vägtrafiken. Järnvägstrafiken förbrukar ca 2 TWh (se tabell 2). Vägtransporterna använder nästan uteslu-tande fossila drivmedel . Under 1998 har SJ gått över till Bra Miljöval-el, vilket innebär att nästan all energianvändning för tågtrafik nu är av förnybart ursprung.

Tabell 2. Energianvändning inom Sverige, TWh (1995 för järnväg, 1997 för väg).

Bensin Dieselolja El Järnvägstrafik - 0,3 2,1 Vägtrafik 49 26 - Källa: Energimyndigheten 1998 och Banverket 1998 b

Transporterna alstar buller. Två miljoner svenskar beräknas i dag vara ut-satta för buller över riktvärdet 55 dBA utomhus från vägtrafik och tågtrafik. 1,6 miljoner av dessa störs av buller från vägtrafik och ca 400 000 från tågtrafik (Trafikverken 1997). Merparten av de bullerstörda bor i större tät-orter. Även mindre orter med genomfartstrafik har dock problem. Omkring 20 % av de störda bor längs det statliga vägnätet (Vägverket 1998 b).

Normalt vägbuller påverkar såvitt man vet inte djurliv i allmänhet. Kraftigt buller har dock visat sig kunna störa fågellivet. Enligt en undersökning ligger tröskelvärdet på 40-50 dBA (Vägverket 1996 d och Banverket 1996).

Utsläppen av föroreningar från vägtrafiken är omfattande (se tabellerna 3 och 4). Järnvägens utsläpp är jämförelsevis blygsamma, men dieselloken släpper ut en del föroreningar. El till elektrifierade tåg ger inga nämnvärda mängder luftföroreningar. Elproduktion skadar i stället vattenmiljön vid vattenkraftan-läggningarna.

Tabell 3. Andelen utsläpp av luftföroreningar från olika källor i Sverige 1995.

Utsläpp Transport väg tåg* Industri Kraft, värmeverk Bostad, service m.m. Kol-dioxid 44 % 28 % 0,1 % 30 % 13 % 13 % Kväve-oxider 81 % 39 % 0,3 % 14 % 3 % 2 % Flyktiga organiska ämnen** 42 % 33 % 0,0 % 20 % 1 % 37 % *Endast dieseltåg. Banverket redovisar ej utsläpp från eltåg. Men eftersom de i hu-vudsak drivs med el från vattenkraft ger de inte denna typ av miljöpåverkan.

** Inklusive bränslehantering

Källa: Naturvårdsverket 1998 och Banverket 1998 b

Tabell 4. Andelen utsläpp från olika vägfordon i Sverige 1995.

Utsläpp Bensinbil Dieselbil Lätt lastbil Tung lastbil Buss Koldioxid 70 % 2 % 4 % 18 % 5 % Kväveoxider 60 % 1 % 4 % 32 % 4 % Flyktiga orga-niska ämnen 90 % 1 % 5 % 1 % - Källa: Naturvårdsverket 1998



Effekterna av luftföroreningarna från vägtrafiken är omfattande. Utsläppen bidrar till den regionala försurningen och övergödningen av mark och vatten i södra och mellersta Sverige, samt till förhöjda halter av hälsofarliga ämnen i tätortsluften. Dessutom orsakar marknära ozon vegetationsskador. Dessa effekter syns inte primärt längs vägarna utan är mer av regional karaktär. Den mest påtagliga effekten nära trafikerade vägar är att känsliga lavar och mossor på trädstammarna skadas av avgaser.

Halten av luftföroreningar intill landsbygdsvägar är i allmänhet lägre än riktvärdena för människors hälsa. I tätorterna utsätts dock ca 300 000 männi-skor för kvävedioxid över riktvärdet, trots sjunkande halter (Vägverket 1995 c). Dessutom påskyndas vittringen av kulturminnen och byggnader. Kväve-dioxiden härrör till stor del från vägtrafiken.

Även mark och vatten intill vägar påverkas av föroreningar. Fordonen läcker bränsle, olja, bilvårdsmedel och tungmetaller. Dessa når omgivningen via regn- och smältvatten från vägen. Miljöskadliga ämnen från asfalt och rester av tunga oljor i däcksgummit sprids som små partiklar ut i omgiv-ningen. Salt som används för halkbekämpning försaltar brunnar och vegeta-tion. På landsbygden är små vattendrag och våtmarker känsliga för förore-ningar från vägen. Föroreningar och salt från vägbanan kan påverka vattenli-vet. Det är dock inte känt hur omfattande denna påverkan är.

Längs banvallarna sprids kemiska bekämpningsmedel för att bekämpa ogräs. Därtill kommer olyckor med farligt gods som kan skada vattentäkter och miljö. Enbart på det statliga vägnätet finns t.ex. ca 1 500 kon-fliktpunkter mellan väg och vattentäkt. Banverket har identifierat 234 kon-fliktpunkter mellan järnväg och vattenförsörjningsintressen (Vägverket 1998 b och Ban-verket 1998 b).



4.2.2 Miljömål

Vissa miljöbelastningar minskar nu snabbt från väg- och järnvägstrafiken, bl.a. tack vare bättre bränslen och renare fordon. Det gäller t.ex. utsläppen av hälsovådliga ämnen och föroreningar som skadar mark och vatten. Utsläppen av koldioxid (en växthusgas) från vägtrafiken har dock varit konstant under 1990-talet. Enligt prognoserna finns det risk för att halterna kommer att öka framöver (Trafikverken 1997).

Utvecklingen är positiv när det gäller material i fordon och infrastruktur. Användningen av miljöstörande tungmetaller och stabila organiska ämnen minskar. Återvinningen och återanvändningen av material till väg- och järn-vägsbyggen och till fordon ökar (Vägverket 1998 b och Banverket 1998 b).

I det s.k. MaTs-samarbetet bedömde man att nuvarande transport-politiska inriktning, med bl.a. fortsatt utbyggnad av vägar och järnvägar, gör det svårt att klara vissa miljömål. Man pekade främst på målen att minska utsläppen av klimatpåverkande gaser, minska bullret och bevara den kultu-rella och biologiska mångfalden. Man sade också att det troligen blir mycket svårt att tillräckligt minska risken att få cancer av luftföroreningar (Natur-vårdsverket 1996).

Fortsatta utbyggnader minskar dessutom människors tillgång till ostörd natur. Riksintressanta miljöer försvinner och landskapet splittras upp i mind

re bitar. Det omfattande trafikarbetet förbrukar långt större mängder naturresurser i form av fossilenergi, naturgrus, salt osv. än vad miljön lång-siktigt kan bära. I ett längre perspektiv är det således en bra bit kvar till målet om en miljömässigt hållbar trafikinfrastruktur.



4.3 Beslutsunderlag

4.3.1 Samhällsekonomiska kalkyler och bedömningar

Den samhällsekonomiska lönsamheten är ett viktigt kriterium när Vägver-ket och Ban-verket bedömer vilka infrastrukturprojekt som skall ingå i deras investeringsplaner. Med hjälp av samhällsekonomiska bedömningar försöker man ta hänsyn till alla effekter en investering har på hela samhället och dess invånare - i dag och i framtiden. Om sam-hällets nytta bedöms vara större än projektets kostnader är det samhällsekonomiskt lön-samt att genomföra pro-jektet. Avsikten med Vägverkets och Banverkets samhälls-eko-nomiska kal-kyler är således att de skall inkludera samtliga välfärdseffekter översatta till monetära termer. Det krävs alltså inte någon ekonomisk transaktion för att effekten skall medräknas. Trots det är inte alla effekter med i verkens kalky-ler. Det beror på att vissa värden inte kan eller bör kvantifieras och värderas i monetära termer. Av miljö-fakto-rerna ingår endast buller och avgasutsläpp, medan viktiga faktorer som effekter på na-tur- och kulturmiljö inte medräk-nas (Vägverket 1997 och Banverket 1997 a). Vill man ha ett fullständigt under-lag för samhällsekonomiska bedömningar måste man därför komplet-tera kalkyl-resultatet med kvalitativa beskrivningar. Miljö-konsekvens-beskriv-ningar utgör denna kompletterande beskrivning på miljöområdet.

Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) har av regeringen fått i uppdrag att gå igenom, utvärdera och revidera de samhällsekonomiska kal-kylprinciper och kalkyl-värden som används inom kommunikationsområdet. Uppdraget skulle egentligen redovisas i mars 1999. Tidsfristen har emellertid förlängts till juni 1999. Enligt uppgift från tjänstemän i SIKA ämnar man bl.a. utveckla metoder för hantering och värdering av större landskapsföränd-ringar som kan få konsekvenser för djur, naturmiljö och kulturmiljö. Som ett led i detta arbete skall forskningen inom om-rådet inventeras.

Väg- och transportforskningsinstitutet har på uppdrag av Vägverket ge-nomfört ett pro-jekt inom samma område. Projektet slutredovisades 1994. Institutet försökte finna me-toder för att inkludera fler miljöeffekter i den samhällsekonomiska konsekvens-bedöm-ningen. Till miljöeffekterna hörde bl.a. intrång i rekreationsområden och förful-ning av landskapsbilden. Sex studier gjordes i samband med olika investeringsprojekt. Berörda människor fick svara på hypotetiska frågor om sin betalningsvilja för en alternativ och dyrare vägsträckning som lämnar ett visst område orört eller för att helt slippa en ny vägsträck-ning. I projektet analyserades även resultatet av en folkomröstning om ett kontroversi-ellt vägprojekt. Studierna tyder på att det finns intrångs-kostnader som inte bör ignoreras när en ny väg planeras.

I vissa fall kan projekt med en enligt kalkylen god lönsamhet visa sig vara olön-samma när kostnaden för intrånget beaktas (Grudemo, S. 1994).

Det finns även andra metoder som kan användas för att värdera intrångs-kostnader. Ett sätt är att utgå från kostnaden för att kompensera naturföränd-

ringarna. De protester som förekommer vid vissa infra-strukturinvesteringar kan vara ett tecken på att betydande intrångskostnader förbi-ses i den sam-hälls-ekonomiska kalkylen. De kostna-der som Vägverket och Banverket accepte-rar för att undvika känsliga områden vittnar också om att det i många fall rör sig om stora värden (Budh, E. 1997).

4.3.2 Miljökonsekvensbeskrivningar

Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar har på senare tid ökat och om-fattar nu explo-ateringsprojekt och planer inom de flesta samhällssektorer. Vägver-ket har gjort miljö-konsekvensbeskrivningar i samband med planering och projektering sedan 1987. Ban-verket började arbeta med miljökonsekvens-beskrivningar 1991.

I 6 kap. 3 § miljöbalken anges att syftet med miljökonsekvens-beskriv-ningar är att

identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en plane-rad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, väx-ter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushåll-ningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möj-liggöra en samlad be-dömning av dessa effekter på människors hälsa och miljö.

En miljökonsekvensbeskrivning är

en procedur

ett dokument

ett beslutsunderlag.

Som procedur skall miljökonsekvensbeskrivningen vara ett verktyg för mil-jöanpass-ning. Konflikter mellan olika intressen skall redovisas öppet och tidigt för att öka möj-ligheterna att finna miljöanpassade lösningar. Allmän-heten skall ha insyn och kunna påverka i ett tidigt skede. Dels vill man ha en så bred uppslutning som möjligt kring beslutet, dels kan lokalbefolkningen tillföra väsentlig kunskap om förhållandena i miljön. Man vill också ha olika gruppers (som allmänhet, sökande och entreprenör) tolkningar om vad som är väsentliga miljöeffekter, för att få med de olika aspekter som begreppet rymmer. Vilka miljöeffekter som verkligen är väsentliga kan inte fastläggas förrän effekterna kan mätas eller på annat sätt konstateras i miljön. Meningen med miljökonsekvensproceduren är dock att förhindra att sådana effekter uppstår (Andersson, H. E. B. red. 1997).

Som dokument skall miljökonsekvensbeskrivningen ge information om och möjliggöra en samlad bedömning av en åtgärds inverkan på miljö, hälsa och hushållning med natur-resurser.

Som ett av flera beslutsunderlag skall miljökonsekvensbeskrivningar möj-liggöra ökad miljöhänsyn vid beslutsfattande, så att användningen av mark, vatten och övriga natur-resurser förbättras.

Miljöfrågorna skall vara integrerade i alla delar av Vägverkets och Ban-verkets plane-rings- och projekteringsprocess. Krav på redovisning av miljö-effekter finns därför både för den strategiska planeringen och projektplane-



ringen. (Se bl.a. förordning [1997:262] om nationell väghållningsplan, för-ordning [1989:67] om plan för stomjärnvägar, väglagen [1971:948], lagen om byg-gande av järnväg [1995:1649].)

Vägverket och Banverket skall enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg upp-rätta miljökonsekvensbeskrivningar inför varje byggnadspro-jekt. Beskrivningarna skall godkännas av länsstyrelsen. Vägverket och Banverket har föreskriftsrätt och ansvar för allmänna råd om miljö-kon-sekvensbeskriv-ningar vid väg- och järnvägsbyggande. De har gett ut handböcker för be-skrivning av miljökonsekvenser. Boverket, Riks-antikvarieämbetet och Na-turvårds-verket har också gett ut informationsmate-rial om miljökonsekvens-beskrivningar.

4.3.3 Begränsad kunskap om projektens miljöpåverkan

Det har visat sig vara svårt att i de miljökonsekvensbeskrivningar som görs i samband med väg- och järnvägsutredningar förutse vissa typer av störningar. Natur- och kulturvärden i landskapet är t.ex. svåra att identifiera utan omfat-tande inventeringar. Effekter i form av förändrat vattenflöde, störd land-skapsbild eller ökat buller vid ett bostadsområde kan visserligen beskrivas ungefärligt, men inte alltid så exakt som behövs för att bedöma konfliktens allvar.

Det är också svårt att i förväg förutsäga om en utbyggnad kommer att för-ändra resandeströmmarna, godsflödena eller fördelningen mellan transport-slagen. Sådana strukturella effekter kan få stor miljöpåverkan på längre sikt, men behandlas trots det sällan i miljökonsekvensbeskrivningar.

Hittills har praxis varit att miljöutredningar för vägar och järnvägar nästan aldrig följs upp med kontrollundersökningar i efterhand. Det är därför i regel svårt att veta om de antaganden som görs i en utredning stämmer med verk-ligheten. Det innebär att träffsäkerheten i miljökonsekvensbeskrivningarna kan vara både god och dålig - varken beställare eller utförare vet egentligen hur sanna förutsägelserna är.



5 Vägverkets och Banverkets planeringsprocess

5.1 Strategisk planering

Den strategiska planeringen syftar till att konkretisera vilka investe-ringar som behöver göras för att Vägverket och Banverket skall bidra till att upp-fylla de transportpolitiska målen. Med underlag från bl.a. trafikverken utfor-mar regeringen en proposition med förslag till övergripande riktlinjer för utbyggnad av infrastrukturen. Riksdagen beslutar mot bakgrund av regering-ens förslag om investeringsinriktning och om ekonomiska planeringsramar. Regeringen beslutar om direktiv till Vägverkets och Banverkets arbete med tioåriga investeringsplaner .

Vid urvalet av vilka investe-ringar som skall tas med i planerna skall den bedömda samhällsekonomiska lönsam-heten vara vägledande. Vägverket priorite-rar inte enbart utifrån den beräknade samhällsekonomiska lönsamhe-ten, utan använder även kriterier som regional balans, trafiksäkerhet och standardkrav i förhållande till trafikflöde. Vägverket och Banverket redovisar i sina tioårs-planer en strategisk miljöbedömning av de föreslagna investe-ringsåtgärderna.

Vägverkets och Banverkets förslag till planer sänds på remiss och verken redovisar upprättade planer för regeringen som fastställer planerna. Rege-ringen redovisar investeringsplanerna för riksdagen och dessa utgör grund för budgetpropositionen och för den fortsatta fysiska planeringen av projek-ten.

5.2 Fysisk planering

Den fysiska plane-ringen av ett projekt kan delas in i fyra olika delar: förstu-die, utredning, plan och bygghandlingar (se figur 2). I verkens plane-rings-handböcker liknas processen vid en tratt, där man efter hand zoomar in sig, i allt snävare cirklar, mot den konkreta åtgärden.

Figur 2 . Stegen i Vägverkets och Banverkets planerings- och projekterings-

pro-cess.

Planering 1. Förstudie 2. Vägutredning/

Järnvägsutredning Projektering 3. Arbetsplan/Järnvägsplan 4. Bygghandlingar Källa: Egen bearbetning av Vägverket 1996 b och Banverket 1997 c



Vägverkets och Banverkets planeringsprocess regleras i väglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. I sam-band med att miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999 ändrades väglagen och lagen om byggande av järnväg på en del punkter. Syftet var att anpassa lagarna till miljöbalken. Tidigare reglerades endast arbetet med arbetsplan och järnvägs-plan i lagarna. Då gavs riktlinjer för den besluts- och samråds-process som föregår arbetet med arbets-plan/järnvägsplan i Vägverkets och Banverkets planerings-hand-böcker (Vägverket 1996 b och Banverket 1997 c). Från och med 1999 regleras även arbetet med förstudie, vägutred-ning/banutredning i lagarna. Bygghandlingsskedet har aldrig reglerats i lag.

I väglagen och lagen om byggande av järnväg föreskrivs att nya vägar och järnvägar skall byggas så att ända-målet med investeringen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskä-lig kostnad. Vidare anges att hänsyn skall tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden.

5.2.1 Vägverkets och Banverkets planeringsprocess

Vägverkets och Banverkets planeringsprocess inleds med en förstudie. Enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg skall förutsättningarna för den fortsatta planeringen klarläggas i förstudien. Det skall bl.a. framgå om en vägutredning/järnvägsutredning behöver upprättas senare i processen. Vid utarbetandet av förstudien skall verken samråda med berörda länsstyrelser, kommuner och ideella föreningar som har till ändamål att ta till vara natur-skydds- eller miljöskyddsintressen och särskild berörd allmänhet. Efter sam-rådet skall länsstyrelsen besluta om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

En vägutredning/järnvägsutredning skall genomföras när det i förstudien har klarlagts att man behöver utreda alternativa sträckningar för vä-gen/järnvägen. En utredning skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och andra uppgifter som är nödvändiga för att kunna utvärdera och välja alternativ.

Om länsstyrelsen i förstudien har beslutat att projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan skall Vägverket eller Banverket samråda med övriga statliga myndigheter, berörda kommuner och organisationer samt berörd allmänhet. Samrådet skall bl.a. avse vägens eller järnvägens lokalise-ring och utformning, samt innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen.

När en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats skall detta kungöras. Därefter skall dokumentet hållas tillgängligt för allmänheten, som skall få tillfälle att yttra sig över miljökonsekvensbeskrivningen innan länsstyrelsen godkänner den. Länsstyrelsens godkännande skall avse kvaliteten på be-skrivningen.

Större väg- och järnvägsprojekt skall enligt 17 kap. 1 § miljöbalken tillåt-lighetsprövas av regeringen. Prövningen skall ske på basis av vägutred-ningen/järnvägsutredningen. Regeringens prövning omfattar tillåtligheten av anläggningen inom ett visst område, utan att den närmare sträckningen av trafikanläggningen har preciserats. Tillåtlighetsbeslutet får rättskraft i den fortsatta processen, t.ex. genom att arbetsplanen/järnvägsplanen endast får avse en sträckning inom det område som regeringsbeslutet avser.



Arbetsplanen/järnvägsplanen skall ligga till grund för beslut om huruvida Vägver-ket eller Banverket skall få tillgång till den mark som behövs för den plane-rade vägen eller järnvägen. I figur 3 beskrivs översiktligt stegen i arbe-tet med en arbetsplan eller järnvägsplan, samt de externa kontakter som krävs enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg. Förtydligande till figuren ges i texten nedan.

Figur 3. Obligatoriska steg, samt externa kontakter, i Vägverkets och Banverkets arbete med arbets-plan respektive järnvägsplan.

Externa kontakter:

MKB = Miljökonsekvensbeskrivning

Anmärkning: Figuren visar endast hur planeringsprocessen skall se ut i arbetspla-neskedet och järnvägsplaneskedet. Från och med 1999 regleras även förstudieskedet och utredningsskedet i lag. Kraven på samråd och externa kontakter i dessa skeden anges ej i figuren.

Källa: Egen bearbetning av Vägverket 1996 b samt väglagen (1971:948) och lagen om byggande av järnväg (1995:1649)

Vid utarbetande av en arbetsplan/järnvägsplan skall Vägverket och Ban-verket samråda med berörda fastighetsägare och myndigheter samt med andra som kan ha väsentligt intresse i saken. I lagen om byggande av järnväg anges uttryckligen att man skall samråda med kommuner och länsstyrelser. Vägverket skall alltid samråda med de naturvårdsmyndigheter som berörs.

Vägverket och Banverket skall även i detta skede upprätta en miljökon-sekvensbeskrivning, som skall godkännas av länsstyrelsen. I de fall länssty-relsen under förstudien har beslutat att projektet kan antas medföra bety-dande miljöpåverkan skall miljökonsekvensbeskrivningen föregås av ett utökat samråd, om det inte skedde i utredningsskedet. Den godkända miljö-konsekvensbeskrivningen skall fogas till planen, som sedan skall ställas ut för gransk-ning. Enligt Vägverkets plane-ringshandbok är utställelse-tiden normalt 3-4 veckor. Under ut-ställelsen får allmän-heten lämna syn-punkter på planen och miljökonsekvens-beskrivningen. Verken skall be-möta inkomna anmärkningar i en promemoria. Föranleder någon erinran någon större för-ändring i planen kan en ny utställelse erfordras. I så fall måste länsstyrelsen godkänna den reviderade miljökonsekvensbeskrivningen.

Därefter skall Vägverket och Banverket samråda med länsstyrelsen om planens slutliga form. Om länsstyrelsen samtycker till förslaget fastställs planen av Vägverkets eller Banverkets huvud-kontor. Allmänheten har möj-lighet att överklaga fast-ställelsebeslutet. Ärendet går då till regeringen för prövning. Om inga över-klaganden kommer in inom överklagandetiden vin-ner arbetsplanen/järnvägsplanen laga kraft, vilket betyder att markägare är skyldiga att upplåta den mark som behövs för vägen eller järnvägen . Om länsstyrelsen och verket är oeniga går ärendet di-rekt till regeringen för pröv-ning.

Under bygghandlingsskedet utarbetas de tekniska handlingar som krävs för att man skall kunna bygga den tänkta vägen eller järnvägen.



5.2.2 Förändringar i arbetssätt med de nya reglerna?

Vägverket och Banverket uppger att arbetssättet inte kommer att förändras anmärkningsvärt med de nya regler som började gälla den 1 januari 1999. Förstudieskedet och utredningsskedet reglerades tidigare i Vägverkets och Banverkets plane-ringshandböcker. Riktlinjerna i dessa handböcker överens-stämmer i stort med vad som sägs i de nya reglerna i väglagen och lagen om byggande av järnväg.

Processen i de tidiga skedena är dock mer formaliserad än tidigare. Det in-nebär bl.a. att Väg-verkets och Banverkets projekt nu offentliggörs tidigare i plane-ringsprocessen. Kraven på samråd i de tidigare skedena har stärkts och verken upplever att länsstyrelserna har fått en starkare roll. Enligt Vägverket och Banverket kommer planeringen av framför allt de mindre projekten att ta längre tid med de nya och mer formaliserade lagarna.

Ytterligare en nyhet är att rege-ringen skall pröva tillåtlighe-ten av större vägar och järnvägar. Vägverket och Banverket uppger att även detta kommer att förlänga planeringsprocessen, då regeringens prövning innebär en extra remissomgång. Längre planeringstid betyder högre kostna-der för ver-ken. Enligt intervjuade tjänstemän i Banverket hoppas man att denna ökade kost-nad kan tjänas in genom ökad säkerhet i den fortsatta pro-cessen.

Regeringen anger i propositionen om miljöbalken (1997/98:45) som an-ledning till att de skall tillåtlighetspröva stora trafikanläggningar att rege-ringen bör ha de bästa förutsättningarna för att göra de allmänna och samlade lämplighetsöverväganden som krävs, när det gäller verksamheter som utgör viktiga samhällsintressen samtidigt som de kan utgöra en fara för människors hälsa, medföra ingrepp i miljön och ta värdefulla naturresurser i anspråk.



5.2.3 Vattenverksamhet

När Vägverket och Banverket bygger broar, tunnlar eller vidtar andra åt-gärder som påverkar yt- eller grundvatten måste de följa regler i miljöbalken (1998:808) och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten-verksamhet.

För att få börja bygga t.ex. en bro eller tunnel krävs tillstånd från en miljö-domstol . Enligt miljöbalken skall tillstånd lämnas till anläggande av broar och annan vattenverksamhet för väg och järnväg som har prövats enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg. Miljödom-stolens tillstånds-beslut brukar förenas med ett antal villkor. Vägverket och Banverket har alltid skyldighet att dels följa upp hur verk-samheten påverkar mil-jön, dels kontrollera att miljödomstolens villkor och miljöbalkens be-stämmelser ef-terlevs. Verken är också skyldiga att, från hälso- och miljösyn-punkt, fort-löpande och systema-tiskt under-söka och bedöma riskerna med projektet. Resultatet av undersökningarna och bedöm-ning-arna skall dokumente-ras. Om några störningar som kan leda till besvär för människors hälsa eller miljön inträffar skall Vägverket eller Banverket om-gående underrätta till-synsmyn-digheten om detta. Tillsynsmyndighet i dessa ärenden är länsstyrelse eller i vissa fall kommun.

5.2.4 Innan lagen om byggande om järnväg trädde i kraft

Lagen om byggande av järnväg trädde i kraft 1996. Innan dess kunde Ban-verket bygga järnvägar genom att köpa den mark som krävdes för utbyggna-den. I de fall markägaren inte var villig att sälja marken tillämpades expro-priationslagen (1972:719). Då gick ärendet till regeringen som beslutade i frågan. Beslut i expropriationsmål drog ofta ut på tiden. Vissa mål låg hos regeringen i två år. Under denna tid hann Banverket ibland lösa ex-propria-tionsfrågan på frivillig väg.



Förfarandet krävde ingen offentlig process, och Banverket behövde vid nybyggnationer inte samråda med vare sig länsstyrelse, kommun eller andra berörda. I början av 1990-talet, då investerings- och ombyggnadsverksam-heten ökade, beslutade riksdagen att Banverket skulle upprätta miljökon-sekvensbeskrivningar vid projektering av ny järnväg och vid väsentliga ombyggnader av redan befintlig järnväg (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:TU30, rskr. 1990/91:345). Det innebar också att projekten måste vara förank-rade i kommunernas fysiska planering. Behovet av en ny lag, som skulle förbättra mar-kåtkomstmöjligheterna och integrera järnvägsbyggandet i övrig samhällsplanering, ökade i samband med de stora järnvägssatsning-arna. Behoven tillgodosågs med lagen om byggande av järnväg.

5.2.5 Kommunal markanvändningsplanering

Kommunerna planlägger användning av mark och vatten i olika planer, för vilka det finns regler i plan- och byggla-gen (1987:10). Enligt plan- och bygglagen skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommu-nen. I översiktsplanen skall kommu-nerna redovisa allmänna intressen och hur dessa skall beaktas i samhällspla-neringen. Det kan t.ex. handla om var bostäder, industrier och kommunikationer skall byggas och vilka na-turområden som skall värnas. Översiktsplanen är inte bindande, men skall ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vatten-områden. Om kommunen vill säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås inom ett område kan man anta områdes-be-stämmelser. Kommunen kan också anta detalj-planer för vissa områden där man vill reglera markanvändningen i detalj. Med stöd av en laga-kraftvunnen detaljplan kan kommunen tvångsin-lösa mark för allmänna ändamål, t.ex. för gator och parker. Flera kommuners plan-läggning kan samordnas genom region-planer.

Det finns ett nära samband mellan vägplanering och kom-munal mark-an-vändningsplanering. Översiktspla-nen är ett viktigt underlag i Vägverkets och Ban-verkets plane-ringsarbete, då den ger verken möjlighet att tidigt bedöma olika alter-nativs kon-sekvenser för allmänna in-tressen. En kommun kan också förbereda Vägverkets framtida planeringsprocess i en översiktsplan. Detta kan vara aktuellt exempelvis om investeringsplan saknas för ett för kommu-nen angeläget vägprojekt. Planeringsunderlaget motsvarar ofta innehållet i Vägverkets vägutredningar, där flera möjliga lokaliseringsalternativ redovi-sas. Kommunen kan i sådana fall få hjälp med utredningsarbetet av Vägver-ket. Kommunen skall samråda med bl.a. länsstyrelsen innan kommunens fullmäktige kan anta översiktsplanen. Planen skall också ha varit utställd under minst två månader.

Den antagna översiktsplanen är inte juridiskt bindande. Genom att anta områdesbestämmelser kan kommunen dock avgöra en ny vägs sträckning. Även områdesbestämmelserna antas av kommunfullmäktige, men bestäm-melserna kan överklagas ända till regeringen. En regeringsprövning av vä-gens sträckning i detta relativt tidiga planeringsskede kan öka säkerheten i den fortsatta projekteringen. Områdesbestämmelsernas rättsliga verkan gör att den planerade vägutbyggnaden kan delas in i etapper och att arbetspla-nerna för de olika etapperna kan fastställas efter hand. Sedan den 1 januari



1999 skall regeringen pröva vissa vägprojekt i utred-ningsskedet även enligt väglagen.

Enligt 17 § väglagen behö-ver Vägverket inte ställa ut en arbets-plan för väg som är utsatt i en detaljplan eller i områdesbestämmelser. Enligt 16 § får samrådsförfarandet dessutom förenklas i ett sådant fall. Motsvarande lättna-der finns inte i lagen om byggande av järn-väg.

Boverket och Vägverket har utifrån tio exempel studerat kopplingen mel-lan vägutred-ningar och kommunernas översiktliga planering (Boverket 1994). Exemplen visar att planeringen enligt väglagen varit dri-vande i vissa fall och att kommunen då anpassat sina planer. I andra fall har man utnyttjat båda planeringsprocesserna. Vägplaneringen har ibland också uteslutande bedrivits med stöd av plan- och bygglagen. Vägverket och Boverket anger att det är viktigt att samordna väg-planeringen mellan kommunen och Vägverket så tidigt som möjligt i pro-cessen, gärna med en skriftlig överenskommelse som reglerar arbetsfördel-ningen mellan parterna.

6 Planeringsprocessen i praktiken

Detta kapitel bygger om inte annat anges på intervjuer med tjänstemän på Vägverkets och Banverkets regionkontor samt tjänstemän i länsstyrelserna.

Väg-verkets och Banverkets regioner ansvarar för väghållningen respektive ban-hållningen i landet. Deras uppgift är att utreda, planera och leda projekte-ring och byggande av vägar och järnvägar.

Länsstyrelserna har flera olika roller i Vägverkets och Banverkets plane-ringsprocess. De skall dels ställa samman och tillhan-dahålla pla-neringsun-derlag samt samråda med verken, dels godkänna arbetsplanens och järnvägs-planens miljökonsekvensbeskrivning samt yttra sig över arbetspla-nen re-spektive järnvägsplanen. I arbetet med väg- och järnvägsplaneringen skall länsstyrelserna samverka med kommuner, statliga myndigheter och andra intressenter, samt samordna deras synpunkter på projekten. I arbetet skall länsstyrelserna utnyttja sin sektorsöver-gripande kompetens.

Vägverkets och Banverkets planeringsprocess kan, som tidigare nämnts, delas in i fyra olika de-lar: förstudie, vägutredning/banutredning, arbets-plan/järnvägsplan samt bygghandlingar. Före den 1 januari 1999 var endast arbetet med arbetspla-nen/järnvägsplanen reglerat i lag. Nu gällande lagar omfattar även förstudie- och utredningsskedet.

Både länssty-relserna och trafikverkens regioner försöker under våren 1999 hitta nya former för att hantera ärendena. Då de nya la-garna inte har tilläm-pats i någon större utsträckning är utgångspunkten i detta kapitel de rutiner som har tillämpats t.o.m. december 1998. I kapitlet beskrivs också hur kon-takten mellan olika myndigheter har fungerat i planeringspro-cessen.

I bilaga 1 görs en jämförelse av hur Vägverket och Banverket har hanterat miljöaspekter i två parallella projekt. I bilaga 2 redogörs för övriga studier inom området.



6.1 Planeringen steg för steg

Formerna för planeringsprocessen varierar mellan olika regioner, länsstyrel-ser och projekt. Det beror dels på att trafikverkens regioner och de olika länsstyrelserna arbetar relativt självständigt, dels på att varje projekt är unikt till sin karaktär.

6.1.1 Förstudie och utredning

När Vägverket eller Banverket har en idé om ett projekt tar man kontakt med berörd länsstyrelse för ett inledande möte. En kontaktperson utses på länssty-relsen. Kontaktpersonen tillhandahåller planeringsunderlag och in-hämtar synpunkter på projektet från statliga sektorsintressen, såväl inom som utom länsstyrel-sen. I en del regioner utser Vägverket och Banverket samtidigt en projektle-dare som redan från förstudien får ansvar för projektet. Normalt upphandlar projektledaren kon-sulttjänst för uppdragets genomförande. I andra regioner finns särskilda avdelningar, där förstudier och vägutred-ningar/banutredningar tas fram. I dessa regioner tar projektledaren över ansvaret för projektet först i projekte-ringsskedet.

I större projekt kan referens-grupper knytas till Vägverkets och Banverkets utredningar. En referensgrupp kan bestå av representanter för länsstyrelser, kom-muner, organisationer och byalag, samt utredare och konsulter. Syftet med en referensgrupp är dels att ta till vara kunskaper från myndigheter och politiker, dels att förankra de förslag som förs fram i utredningen. Om inte referensgrupper bildas samråder Vägverket och Banverket med berörda intressenter på annat sätt, t.ex. genom remisser eller möten. Samråd hålls i regel i alla utredningsskeden.

I mindre projekt gör i regel samma konsult samtliga utredningar, från för-studie till bygg-handlingar. I större projekt görs en ny upphandling inför varje steg i plane-ringsprocessen. Normalt ingår det i konsultuppdraget att göra en miljökon-sekvensbeskrivning. Om projektet är förenat med svåra miljöfrågor kan en separat konsult anlitas för att göra miljökonsekvensbe-skrivningen. De olika regionerna enga-gerar konsulter i olika omfattning. I många regioner upprättar konsul-terna inte bara tekniska handlingar och miljökonsekvens-beskrivningar. De skriver även nyhetsbrev, bemöter mark-ägarnas frågor på markägarsammanträden, sköter samråd m.m.

När konsulterna är färdiga med en förstudie eller utredning remit-teras för-slaget till bl.a. berörda länsstyrelser och kommuner. Länsstyrelserna skall inhämta synpunkter från statliga sektors-intressen och väga samman dessa i ett sam-rådsyttrande, varefter Vägverket och Banverket fattar beslut om eventuell fortsatt projektering.



6.1.2 Arbetsplan och järnvägsplan

Vägverkets och Banverkets projektledare ansvarar för planerings- och pro-jekteringsuppgifterna även i arbetsplaneskedet/järnvägsplaneskedet. Pro-jektledarna upphandlar konsulttjänster för uppdragets genomförande. I Väg-verkets och Banverkets regioner upplever man att det finns mellan fem och tio olika större konsultföretag som gör både arbetspla-ner/järnvägsplaner och miljökonsekvensbeskrivningar. Utöver dessa finns en mängd mindre konsult-företag som används som underkonsulter. De mindre konsulterna har ofta specialiserad kompetens inom t.ex. miljöområdet.

Under projekteringen skall Vägverket och Banverket samråda med bl.a. markägare, kommuner och länsstyrelser. Ibland driver konsulterna samråds-kontakterna med länsstyrelserna. När en separat konsult anlitas för miljökon-sekvensbeskrivningen tvingas länsstyrelserna i ett och samma ärende ha kontakt med flera olika konsulter.

När miljökonsekvensbeskrivningen är upprättad skall den sändas till be-rörd läns-styrelse för kvalitetsgranskning och godkännande. En uppfattning i länsstyrelserna är att kvaliteten på dokumenten i alltför hög grad är beroende av konsultens kompetens. Tjänstemän i länsstyrelserna anser att trafikverken borde ta mer ansvar för sin produkt.

Miljökonsekvensbeskrivningen handläggs av olika enheter i olika länssty-relser. I vissa länsstyrelser handlägger miljöenheten ärendet, medan det kan vara plan- eller kommunikationsenhetens ansvar i andra länsstyrelser. Obe-roende av vilken enhet som handlägger ärendet inhämtas i regel synpunk-ter från berörda funktioner i länsstyrelsen innan beslut fattas. Länsstyrel-serna

godkänner oftast inte dokumentet direkt, utan kräver att Vägverket och Ban-verket gör kompletteringar.

Tjänstemän i vissa länsstyrelser tycker att det kan vara besvärligt att ta kon-takt med Väg-verket och Banverket i frågor om miljökon-sekvensbeskriv-ningen. De upplever att det är svårt att få tag på rätt personer och att de ibland tvingas ställa sina krav om och om igen. Dessutom anser man att an-svarsför-delningen mellan verk och konsult ibland är oklar. Man efterlyser en ökad direktkontakt med Vägver-ket eller Ban-verket. En sådan skulle klargöra kontaktvägarna och underlätta en gemensam kunskaps-upp-bygg-nad, anser man. Andra länsstyrelser uppger att man har byggt upp välfungerande rutiner för samarbete med Vägverket och Banver-ket.

Efter det att länsstyrelserna har godkänt en miljökonsekvensbeskrivning skall den ställas ut tillsammans med den aktuella arbetsplanen eller järnvägs-pla-nen. Därefter skall respektive verk diskutera vägens eller järnvägens slutliga utformning med länsstyrelserna. Diskussionen skall utmynna i ett yttrande från länsstyrelserna. I drygt hälften av länsstyrelserna handläggs frågan om yttrande över arbetsplaner/järnvägsplaner av samma enhet som ärenden om godkännande av miljökonsekvensbeskrivningar. I övriga länssty-relser är det vanligast att miljöenheten handlägger frågor om miljökon-sekvensbeskriv-ningar, medan plan- eller kommunikationsenheten handlägger frågor om pla-nerna. Om länsstyrelserna i yttrandet samtycker till regionens förslag skall regionen med eget yttrande överlämna planen till Väg-verkets eller Banverkets huvud-kontor för fastställelse. Annars går ärendet till rege-ringen.

Det är ovanligt att länsstyrelserna inte samtycker till Vägverkets och Ban-verkets planer i sina yttranden över projekten. Vägverket uppger att det rör sig om mindre än ett fall per år. Banverket uppger att länsstyrelserna inte någon gång varit oense med verket sedan lagen om byggande av järnväg trädde i kraft 1996.

Vissa länsstyrelser menar att de har bra samarbete med verken i projektens tidigare skeden, och därför har få synpunkter i slutskedet. Det finns dock en uppfattning i länsstyrelserna att det är svårt att av miljöskäl gå emot en ar-betsplan så sent som i detta yttrande. Tjänstemännen upplever vad någon tjänsteman betecknade som en "moralisk låsning". Då man tidi-gare i proces-sen har godkänt miljökonsekvensbeskrivningen känns det som om man i yttran-det inte kan åberopa projektets miljöpåverkan för att gå emot planen. Be-dömningen av miljökon-sekvensbeskrivningen skall dock endast avse kvali-teten på doku-mentet.

Det har emellertid hänt att Vägverket har lyckats få länsstyrelserna att samtycka till projekt som varit tveksamma från mil-jösyn-punkt, bara för att kvaliteten på miljökon-sekvensbe-skrivningen har varit bra.

Även om länsstyrelserna samtycker till en plan, har allmänheten rätt att över-klaga Vägverkets och Banverkets fastställelsebeslut till regeringen. Enligt uppgift från Väg-verket har ca 30 % av arbetsplanerna överkla-gats till regeringen de senaste två åren.

En genomgång av Regeringskansliets diarium visar att totalt 69 av Vägver-kets och Banverkets planer överklagades till regeringen under 1997 och 1998. Under perioden fattade regeringen beslut i 46 av ärendena. Endast i tre

av dessa fall upphävde regeringen verkens beslut. Inget av dessa beslut för-anleddes av miljöskäl . Regeringen uppger i de flesta fallen, som skäl till avslag, att det inte har "framkommit några omständigheter som föranleder en annan bedömning än den Vägverket gjort i det överklagade beslutet".

Vägverket uppger att ca 30 % av de överklagade besluten har gått till Re-ge-ringsrätten enligt lag (1988:205) om rättsprövning av vissa förvalt-ningsbe-slut. I Rege-ringsrätten prövas om regeringen följt lagen när man fattat beslut.

6.2 Myndigheternas syn på miljökonsekvensbeskrivningar

Miljökonsekvensbeskrivning-ar innehåller analyser av olika slags effekter beroende på om de hör till en förstudie, vägutredning/banutred-ning eller arbetsplan/järnvägsplan. I den översiktliga förstudien försöker man få en uppfattning om vilka konflik-ter som är förknippade med ett eventuellt pro-jekt. Det är särskilt viktigt att identifiera barriär- och frag-menteringseffekter, som bara kan undvikas helt genom att ett område lämnas orört. I utrednings-skedet analyseras effekter som kan undvikas genom rätt lokalisering av vägen eller järnvägen. Dessa effek-ter är främst förändringar och störningar i växter och djurs livsmiljöer. I projekteringsskedet skall analysen ligga till grund för en miljöanpassad utform-ning av vägen eller järnvägen. Åtgärder som staket, broar, djurpassager, dammar och plante-ringar kan vidtas för att förebygga, begränsa och kompen-sera skador (Väg-verket 1996 d och Banver-ket 1996).

En miljökonsekvensbeskrivning är alltså inte bara ett dokument, utan även en process. Processen skall påbörjas redan i förstudien och fortgå under hela projektets gång. Den allmänna upp-fattningen bland tjänstemän i Vägverket, Banverket och länsstyrelserna är att miljökonsekvens-be-skrivningar har varit ett viktigt verktyg för att få miljöfrågor accepterade i planerings- och pro-jekteringsprocessen. Miljökonsekvensbeskrivningarna har bidragit till en tidig dialog mellan Vägverket, Banverket och länsstyrelserna. Tidiga och återkommande samråd uppfattas av alla som en bety-delsefull del i processen.

I väglagen, lagen om byggande av järnväg och i miljöbalken regleras bl.a. syftet med en miljökonsekvensbeskrivning och vad en sådan skall innehålla. Medan reglerna för de tidiga planeringsskedena har tillkommit nyligen har de regler som avser arbetsplaneskedet och järnvägsplaneskedet funnits länge och inte förändrats så mycket. Trots det råder det delade meningar både om när en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas i förhållande till planen och om vilken roll en sådan beskrivning skall ha i projekteringsskedet.

Tjänstemän i Vägverket och Banverket anser att arbetet med en miljökon-sekvensbeskrivning är betydligt viktigare än själva dokumentet, och att ana-lysen av miljöfrågor måste integreras i hela planeringsprocessen. Den miljö-konsekvensbeskrivning som hör till en arbetsplan/järnvägsplan bör därför tas fram parallellt med att planen upprättas. Dokumenten bör sedan justeras i



förhållande till varandra allteftersom pro-jektet utvecklas. Tanken är dels att man skall beakta innehållet i miljökon-sekvensbeskrivningen när arbetspla-nen/järnvägsplanen upprättas, dels att man i ar-betsplanen/järnvägsplanen skall kunna följa beskrivningen av miljökonsekvenserna. Ibland gör man miljökonsekvensbe-skrivningen före arbets-planen/järnvägsplanen. Så kan vara fallet t.ex. då förutsättningarna för ett projekt är särskilt komplicerade. I vissa fall har mil-jökonsekvensbeskrivningen upprättats efter det att pla-nen utformats. Vägverket förklarar detta med att större vägprojekt ofta har plane-rats under en längre tid, vilket innebär att förslaget kan ha vuxit fram innan den formella miljökonsekvensbe-skrivningen har upprättats.

Samtliga länsstyrelser har svarat på en enkät från revisorerna. I enkäten ställ-des bl.a. frågan i vilken ord-ning Vägverket och Banverket brukar upp-rätta arbetsplanen/järnvägsplanen respektive miljökonsekvensbeskrivningen (frå-gan avsåg främst erfarenhe-terna från åren 1997 och 1998). Resultatet pre-senteras i figurerna nedan.

Figur 4. Länsstyrelsernas uppfattning om i vilken ordning Vägverket brukar upprätta arbetsplanen (plan) och tillhörande miljökonsekvensbeskrivning (MKB).

Källa: Revisorernas enkätundersökning

Figur 5. Länsstyrelsernas uppfattning om i vilken ordning Banverket brukar upprätta arbetsplanen (plan) och tillhörande miljökonsekvensbeskrivning (MKB).

Källa: Revisorernas enkätundersökning

Nästan hälften av länsstyrelserna svarar att Vägverket upprättar miljökon-sekvensbeskrivningen först och arbetsplanen därefter. Lika många uppger att Vägverket upprättar dokumenten parallellt. När det gäller Banverkets arbete uppger de flesta av de länsstyrelser som haft ärenden från Banverket att miljökonsekvensbeskrivningen brukar upprättas parallellt med järnvägspla-nen. Något färre länsstyrelser uppger att miljökonsekvensbeskrivningen brukar upprättas före planen.

Om arbetssättet varierar mellan Vägverkets och Banverkets olika regioner skulle de länsstyrelser som ligger inom en och samma region ha samma uppfattning. Denna hypotes bekräftas delvis i enkätsvaren.

I tre av Vägverkets sju regioner uppfattar de flesta länsstyrelser att Väg-verket brukar upprätta miljökonsekvensbeskrivningen först och arbetsplanen därefter. I Vägverkets övriga regioner uppger de flesta länsstyrelser att Väg-verket brukar upprätta miljökonsekvensbeskrivningen parallellt med arbets-planen.

Banverket har inte byggt järnvägar i alla län under 1997 och 1998. Nio av länsstyrelserna har haft få eller inga ärenden från Banverket. I en av Banver-kets fem regioner uppger de länsstyrelser som har haft ärenden från verket att Banverket brukar upprätta miljökonsekvensbeskrivningen först och järn-vägsplanen därefter. Länsstyrelserna i de övriga regionerna ger mer blandade svar.

Enligt Vägverket och Banverket kan skillnader i arbetssättet bero på vilken projektledare som leder projektet samt på projektets karaktär. Länsstyrel-serna kan också ha uppfattat processen på olika sätt, utan att arbetssättet skiljer sig åt mellan regionerna.

I enkäten uppmanades länsstyrelserna också att ange i vilken ordning de anser att arbetsplanen/järnvägsplanen och miljökonsekvensbeskrivningen bör



upprättas. Uppfattningen varierar mellan länssty-relserna. 12 av de 21 läns-styrelserna i landet tycker, precis som Vägverket och Banverket, att en mil-jökonsekvensbeskrivning bör upprättas parallellt med arbetsplanen/järn-vägsplanen. De övriga nio länsstyrelserna tycker att miljökon-sekvensbe-skriv-ningen bör göras först, så att den ligger till grund för arbetspla-nen/järnvägsplanen. Även om man anser att miljökon-sekvensbeskriv-ningen bör göras först så har man oftast ingenting emot att trafikverken påbörjar planarbetet innan miljökonsekvensbeskrivningen är helt klar. Man är dock kritisk till hanteringen då Vägverket och Banverket skickar in en miljökon-sekvensbe-skrivning till länsstyrelserna för godkän-nande först då arbetspla-nen/järnvägsplanen är klar för utställning. Tjänste-män i länsstyrel-serna anser att eventuella krav på kompletteringar av miljö-kon-sekvensbe-skrivningen inte har något värde om de inte kan föranleda förändringar i arbetsplanen eller järnvägsplanen.

6.2.1 Miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet

I enkäten tillfrågades länsstyrelserna också om hur kvaliteten brukar vara på Vägverkets och Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar. Resultaten pre-senteras i figurerna nedan.

Figur 6. Länsstyrelsernas uppfattning om kvaliteten på Vägverkets miljökon-sekvensbeskrivningar.

Källa: Revisorernas enkätundersökning

Figur 7. Länsstyrelsernas uppfattning om kvaliteten på Banverkets miljökon-sekvensbeskrivningar.

Källa: Revisorernas enkätundersökning

Figurerna visar att länsstyrelserna i regel tycker att Vägverkets miljökon-sekvensbeskrivningar håller högre kvalitet än Banverkets. De flesta länssty-relser tycker att Vägverkets miljökonsekvensbeskrivningar är bra. En läns-styrelse uppger att kvaliteten brukar vara dålig. De som tycker att kvaliteten varierar konstaterar att miljökonsekvensbeskrivningarna ibland har stora brister. Länsstyrelserna uppger att kvaliteten kan variera både mellan olika miljökonsekvensbeskrivningar och inom en och samma miljökonsekvensbe-skrivning. Vissa sakområden kan behandlas otillräckligt i annars bra be-skrivningar. Länsstyrelserna nämner som exempel att analyserna av vägens påverkan på kulturmiljön ofta är bristfälliga. Andra vanliga brister är att överväganden vad gäller alternativa miljöåtgärder samt uppföljningsförslag saknas.

Länsstyrelsernas uppfattning om kvaliteten på Banverkets miljökon-sekvensbeskrivningar är mer varierande. Uppfattningen är relativt jämnt fördelad mellan svarsalternativen. Det finns inget samband mellan kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna och Banverkets olika regioner. Länssty-relser inom en och samma region har olika uppfattningar om kvaliteten.

Att Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar ibland håller sämre kvalitet kan bero på att verkets regioner har mindre erfarenhet av att hantera miljöas-pekter i samband med investeringar. Banverkets investeringsverksamhet har varit mer be-gränsad än Vägverkets, samtidigt som man inte under lika lång tid har arbetat enligt en lagstiftning med krav på miljökonsekvensbeskriv-ningar, samråd och extern förankring.

Variationer i kvaliteten på Väg-ver-kets och Banverkets miljö-konse-kvensbe-skrivningar kan enligt verken bl.a. bero på projektledarnas intresse för miljö-frågor och på projektens karaktär. Hanteringen av större projekt utgör ofta "skolexempel", medan miljökonsekvensbeskrivningar för mindre projekt "görs med vänsterhanden". Länsstyrelserna uppger att kvaliteten också beror på konsulternas kompetens. Tjänstemän i Vägverket upplever på motsva-rande sätt att de kompetensområden som kontaktpersonerna på länsstyrel-



serna företräder ofta får större utrymme än andra områden i länsstyrelser-nas synpunkter och krav. Skillnaden i länsstyrelsernas uppfattning av kvali-teten kan även bero på att länsstyrelserna har olika syn på vad bra kvalitet är. Både Vägverket, Banverket och länsstyrelserna är medvetna om att alla länsstyrel-ser inte ställer lika hårda krav på kvaliteten.

6.3 Miljökonsekvensbeskrivningarnas betydelse

En godkänd miljökonsekvensbeskrivning skall fogas till arbetsplanen eller järnvägsplanen. Därefter skall dokumenten behandlas tillsammans; vid ut-ställelsen, vid länsstyrelsernas yttrande samt vid verkens eller regeringens fastställelse. Det finns emellertid en klar skill-nad mellan dokumenten. Miljö-konsekvensbeskrivningen är ett be-slutsunderlag, där olika tänkbara skade-förebyggande och skadebegränsande åtgärder skall diskuteras. Av arbetspla-nen skall det tydligt framgå vilka av de åtgärder som är upptagna i miljökon-sekvensbeskrivningen som avses genomföras och motiven till att dessa anses tillräckliga (Vägverkets föreskrifter 1993:14). Enligt uppgift från Vägver-kets huvudkontor innebär det att åtgärderna inte bara skall vara markerade i ar-betsplanernas kartor, utan även återges i planernas beskrivande text. I regio-nerna finns dock en uppfattning att det räcker med att redovisa före-slagna miljöåtgärder i planernas kartor och ritningar.

Det som står angivet i en arbetsplan eller järnvägs-plan blir juridiskt bin-dande när planen vinner laga kraft. När vägen eller järnvä-gen sedan byggs får endast oväsentliga avvikel-ser från den fastställda planen göras (20 § väglagen, 2 kap. 11 § lagen om byggande av järnväg).

Inom ramen för revisorernas granskning har 20 av Vägverkets arbetsplaner (slumpmässigt utvalda bland totalt ca 200 planer) och samtliga Banverkets järnvägsplaner (4 st) som under 1997 och 1998 har fastställts och vunnit laga kraft studerats. Varje plan har jämförts med den miljökonsekvensbeskrivning som hör till planen. Studien visar att det i Vägverkets och Banverkets planer ofta är svårt att se vilka miljöåtgärder som verken har för avsikt att genom-föra.

I många planer tar man endast upp en mycket liten del av de åtgärder som diskuterades i miljökonsekvensbeskrivningen. I de flesta planerna är det många miljöåtgärder som inte följs upp. Inte i några planer framgår det var-för de åtgärder som inte finns med har avfärdats eller varför de åtgärder som tas upp i planerna anses tillräckliga.

I vissa arbetsplaner är beskrivningen av miljöaspekter och miljöåtgärder i stort sett identisk med miljökonsekvensbeskrivningen. Även då är det svårt att veta vilka av åtgärderna som Vägverket avser att genomföra.

Arbetsplanernas och järnvägsplanernas beskrivning av miljökonsekvenser och miljöåtgärder är generellt mycket kort. Många är bara på några få sidor, där samråd, kostnader/finansiering, bakgrund och tidigare beslut och utred-ningar upptar en stor del. I planerna hänvisar man ofta till miljökonsekvens-beskrivningen för vidare beskrivning av åtgärdernas utformning och projek-tets miljökonsekvenser.

Beskrivningen av miljökonsekvenser och miljöåtgärder ges ungefär lika stort utrymme i Vägverkets arbetsplaner som i Banverkets järnvägsplaner.

Vissa av Vägverkets regioner ger miljöaspekter mindre utrymme i planerna än andra.

Vägverket och Banverket är medvetna om att det ofta finns en brist i kopplingen mellan miljökonsekvensbeskrivning och arbetsplan/järnvägsplan. En vanlig förklaring till att miljöåtgärderna inte anges är att planerna ofta betraktas som dokument som främst reglerar markåtkomsten. Många mil-jöåtgärder uppges därför inte vara lämpliga att hantera i planerna.

Vissa tjänstemän anser att det t.o.m. kan vara en nackdel att i arbetsplanen ange vilka miljöåtgärder man tänker genomföra. Omstän-dighe-terna kring ett projekt kan hinna förändras innan vägen skall börja byggas, vilket kan med-föra att de miljöåtgärder som man i arbetsplanen förbundit sig att vidta hin-ner bli inaktuella. Därför avstår man helt från att diskutera miljö-åtgärder i planen. I andra fall kan Vägverket och Banverket begränsa sig till att i pla-nerna ange högsta tillåtna nivåer för bul-ler, vibrationer och andra effekter. De konkreta åtgärderna bestäms i stället då bygghandlingarna upp-rättas. Många av de miljöåtgärder som beskrivs i miljökonsekvensbeskrivningarna prövas således aldrig formellt.

Enligt tjänstemän i länsstyrelserna finns det ytterligare en möjlig förklaring till att miljöåtgärder sällan dis-kuteras i planerna. Vägverket upphandlar i regel godkända miljökon-sekvensbeskrivningar av konsulterna, vilket kan få till följd att konsulterna har för lite kontakt med trafikverkens projektledare under arbetets gång. Det kan i sin tur medföra att miljö-frågorna inte integre-ras tillräckligt väl i arbetsplaneprocessen. Det finns därför risk för att de förslag till åtgärder som anges i miljökonsekvensbeskrivningen inte följs upp i arbetsplanen eller i de efterföljande bygghandlingarna.

Tjänstemän i länsstyrelserna anser att bristen på överensstämmelse mellan miljökonsekvensbeskrivning och plan kan tyda på att verken inte förstår vad som står i miljökonsekvensbeskrivningen. En annan uppfattning är att verken ibland medvetet för över känsliga frågor från arbetsplanen och järn-vägspla-nen till bygghandlingarna för att slippa länsstyrelsernas kritik. Entre-prenören kan i byggskedet t.ex. få ta ställning till viktiga materialhante-rings-frågor, vilka enligt länsstyrelserna borde ha diskuterats redan i miljökon-sekvensbe-skrivningen. Vägverket och Banverket vill å sin sida inte specifi-cera alla detaljer i projektet för noggrant innan någon entreprenör har upp-handlats. Man vill inte begränsa konkurrensen mellan entreprenörerna.

Vägverket uppger att de miljöåtgärder som diskuteras i planeringsproces-sens olika skeden inte alltid följs upp ens i bygghandlingarna.

Verket har därför under våren 1999 tagit initiativ till ett projekt som syftar till att fast-ställa ruti-ner för att reglera att miljöåtgärder som utlovats tidigare i processen verkligen förs över till bygghandlingarna. I oktober 1999 skall ett förslag till handbok om miljöhänsyn under byggtiden vara färdigt (Vägverket 1999 a).

Entreprenörer kan under upphandlingen lämna in sidoanbud, där man på någon eller några punkter frångår den specifikation som Vägverket utgår från i upphandlingen (bl.a. bygghandlingarna). Sidoanbuden kan gälla olika slags ändringar, allt från att entreprenören vill använda en annan typ av räcke till ett helt nytt förslag till brokonstruktion. Den nya vägen eller järnvägen behö-ver därför inte nödvändigtvis byggas på det sätt som anges i bygghandling-

arna. Den slutliga versionen av projektet fastställs således inte förrän entre-prenören är upphandlad och kontraktet är skrivet.

6.4 Länsstyrelsernas roll i planeringsprocessen

Vägverket och Banverket ser länsstyrelsernas med-verkan som ett viktigt inslag i planeringsprocessen. Länsstyrelserna skall bl.a. tillhandahålla un-derlag till Vägverkets och Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar. Det gäller sådant planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet (6 kap. 12 § miljöbalken). En del länsstyrelser upple-ver denna uppgift som tidsödande. Man uppger dock att arbetet kommer att underlättas framöver, då alltmer material kommer att konverte-ras till digital form och kan överföras via Internet. En vanlig uppfattning är att Vägverkets och Banverkets konsulter i alltför hög grad bygger sina miljökonsekvens-beskrivningar på befintligt underlag. Dessutom litar många konsulter på att länsstyrelserna tar fram tillräckligt material inom de områden där konsulterna själva inte har kompe-tens (t.ex. kulturmiljö). Detta medför extra arbete för länsstyrelserna, som hellre skulle se att konsulterna anlitade underkonsulter (t.ex. länsmu-seer) för att kompensera sina kompetensbrister. Tjänstemän i länsstyrelserna anser att det är viktigt att de är pådrivande i miljökon-sekvensbeskrivningsprocessen. Det får dock inte gå så långt så att länsstyrel-serna tar över Väg-verkets och Banverkets ansvar för arbetet med miljökon-sekvensbeskrivning-arna, menar man.

En länsstyrelse påpekar att länsstyrelserna skulle kunna bli bättre på att i ett tidigt skede uppmärksamma var kunskapsluckor finns. Det skulle ge Väg-verket och Banverket bättre möjligheter att genomföra speciella studier och inventeringar. En annan länsstyrelse påpekar att förutsättningarna för att den typen av behov skall komma fram tidigt i processen förbättrades vid årsskif-tet 1999, då de nya reglerna om tidigt samråd infördes i väglagen (1971:948) och lagen om byggande av järnväg (1995:1649).

En annan viktig uppgift för länsstyrelserna är att samordna synpunkter från statlig verksamhet och samråda med trafikverken. Många länsstyrelser upp-ger att de har mycket gott samarbete med Vägverket och Banverket. En del av Vägverkets och Banverkets kontakter med varandra går också genom länsstyrelserna. Länsstyrelsernas synpunkter upplevs därför som mycket värdefulla i processen. En länsstyrelse upplever att det finns risk för att läns-styrelsernas formella roll i planeringsprocessen gör att konsulterna in-riktar sig alltför mycket på kontakter med dem, och glömmer bort andra vik-tiga kontakter, t.ex. med kommuner och allmänhet.

Länsstyrelserna skall också granska och godkänna verkens miljökon-sekvensbeskrivningar. Enligt uppgift från Vägverket infördes kravet på god-kännande vid en tid då Vägverket och Ban-verket i stort sett saknade kompe-tens i miljöfrågor.

När lagarna utformades ansåg man därför att det krävdes ett externt intyg om miljö-konsekvensbeskrivning-arnas kvalitet för att proces-sen skulle upplevas som tillförlitlig. Både länsstyrelserna och Vägverket anser att samspelet mellan myndigheterna har bidragit till att processen hela tiden har utvecklats och förbättrats. Sedan Vägverket och Banverket bör-jade arbeta med miljö-konsekvensbeskrivningar har deras kunskap om miljö-frågor

ökat. Fort-farande ses dock kravet på godkännande som en naturlig del i planeringspro-cessen, både av Vägverket och Banverket.

Länsstyrelsernas godkännande anses vara viktigt för kvaliteten, både vad gäller dokumentet och processen. Många i Vägverket och Banverket upple-ver också den externa kontrollen som en trygghet. Med ett klartecken att be-slutsunderlaget är komplett tycker tjänstemännen i trafikverken att det känns lättare att fatta beslut. Vidare tror man att planen blir lättare ac-cepterad av andra intressenter, om miljökonsekvensbeskrivningen har godkänts av en länsstyrelse.

Tjänstemän i Vägverket och Banverket tror inte att de i praktiken skulle ta mindre hänsyn till miljön om kravet på godkännande togs bort. Man anser dock att en sådan förändring skulle vara förenad med vissa risker; miljökon-sekvensbeskriv-ningarna kanske inte skulle bli klara i tid och innehållet i och kraven på miljökonsekvensbeskriv-ningarna kanske skulle förändras över tiden.

Länsstyrelserna skall slutligen avge ett yttrande över varje arbetsplan och järn-vägsplan innan planerna kan fastställas. Trots att Vägverkets och Ban-verkets redovisning av mil-jöåtgär-der i planerna ofta är ofullständig går läns-styrelserna sällan emot verkens planer i yttrandet (se vidare kap. 6.1 och 6.3).



6.4.1 Sammanställning av länsstyrelsernas handläggningstider

Inom ramen för revisorernas granskning har länsstyrelsernas handläggning av ärenden om godkännande av miljökonsekvensbeskrivningar från Vägver-ket och Banverket under 1997 och 1998 undersökts. Under de båda åren inkom och godkändes ca 454 miljökonsekvensbeskrivningar från Vägverket och ca 34 från Banverket. Antalet ärenden var jämnt spridda över åren. Spridningen av ärenden mellan olika länsstyrelser var stor. Vissa länsstyrel-ser hade mindre än fem ärenden under ett år, medan andra hade över 20. Länsstyrelsernas handläggningstid, från det att anhållan om godkännande registrerades hos länsstyrelsen till det att miljö-konsekvensbeskrivningen god-kändes, varierade kraftigt mellan olika ärenden och olika länsstyrelser. Läns-sty-relserna handlade de flesta miljökon-sekvensbeskrivningarna på två till fyra månader. Många ärenden tog dock inte längre tid än en dag, medan andra godkändes först efter ett år. Denna tid motsvarar inte länsstyrelsernas totala resursinsats i ett projekt. Enligt en länsstyrelse brukar ett projekt med sam-råd, diskussioner, beredningar, be-siktningar m.m. pågå i mellan fyra och fem år.

Länsstyrelserna uppger flera orsaker till att handläggningstiden för god-kännande av miljökonsekvensbeskrivningar varierar. Omfattningen på pro-jektet och ärendets komplexitet spelar stor roll. Om flera olika sakområden inom länsstyrelsen berörs tar handläggningen längre tid, eftersom alla skall granska miljökonsekvensbeskrivningen. Kvaliteten på miljökonsekvensbe-skrivningen påverkar också handläggningstiden. Är kvaliteten dålig krävs flera kompletteringsomgångar, vilket drar ut på tiden. Kvaliteten anses bl.a. bero på projektledarnas och konsulternas kompetens. En annan faktor är vilken prioritet ärendet har hos Vägverket och Banverket. Länsstyrelserna anpassar ibland sin handläggning till den tidsram som respektive verk satt



upp för projektet. Länsstyrelsernas resurser påverkar också handläggnings-tiden. När länsstyrelserna har hög arbetsbelastning och otillräckligt med personal tar det längre tid. Vidare uppges handläggningstiden bero på läns-styrelsernas interna samarbete; hur snabbt andra enheter i länsstyrelsen läm-nar sina syn-punkter på miljökonsekvensbeskrivningen. Länsstyrelserna upp-ger också att antalet samråd tidigare i processen påverkar handläggnings-tiden. Om Väg-verket och Banverket har många överläggningar med berörd länsstyrelse innan miljökonsekvensbeskrivningen lämnas in för godkännande blir hand-läggningstiden kortare i godkännandeskedet. Länsstyrelsernas totala re-sursinsats i projektet påverkas dock inte nödvändigtvis.

Enligt länsstyrelserna medför de lagar som trädde i kraft den 1 januari 1999 ett mer formaliserat och omfattande arbete med miljökonsekvensbe-skrivningarna. Man räknar med att mängden ärenden kommer att öka vä-sentligt under 1999. Vidare förväntar man sig att kraven kommer att bli högre och att ärendena kommer att ta längre tid. Många länsstyrelser ut-trycker ett behov av ökade resurser för att klara den tyngre arbetsbelast-ningen. Även många av Vägverkets och Banverkets regioner är tveksamma till om länsstyrelserna har tillräckliga resurser för att ärendena skall kunna hanteras på ett smidigt sätt.

6.5 Sammanfattande iakttagelser

Formerna för planeringsprocessen varierar mellan olika regioner och länssty-relser. I en del regioner fungerar planeringsprocessen smidigare än i andra. Miljöaspekterna behandlas inte heller likadant i alla regioner. Vissa problem återkommer dock i de flesta regionerna.

Vägverket och Banverket upphandlar i regel konsulter till de olika utred-ningar som föregår ett beslut om en ny väg eller järnväg. Enligt tjänstemän i länsstyrelserna får konsulterna ofta stor handlingsfrihet. Kompetensen varie-rar mycket mellan de olika konsulter som gör miljökonsekvensbeskrivning-arna. Länsstyrelserna tycker att det är viktigt att vara pådrivande och ställa höga krav på miljökonsekvensbe-skrivningarna. När konsulterna inte har tillräck-liga kunskaper blir det ibland länsstyrelsernas uppgift att ta fram komplette-rande material. Länsstyrelserna tycker att konsulterna i högre grad bör anlita un-derkonsulter samt göra egna undersökningar och inventeringar. Man tycker också att Vägverket och Banverket i högre grad bör ta ansvar för sina pro-dukter.

Några länsstyrelser vill ha en tydligare kontakt direkt med trafikverken. Det skulle effektivisera hanteringen, klargöra ansvarsförhållan-dena och gynna en gemensam kun-skapsuppbyggnad, tror man. Andra läns-styrelser uppger att de redan har ett mycket gott samarbete med trafikverken. Fram-för allt nämns att man har byggt upp välfungerande rutiner med Vägverket.



Proces-sen uppges ha utvecklats och förbättrats hela tiden sedan Vägverket 1987 började arbeta med miljökonsekvensbeskrivningar.

Det finns olika uppfattningar om när den miljökonsekvensbeskrivning som hör till en arbetsplan eller järnvägsplan skall upprättas. Vägverket och Ban-verket tycker att miljökonsekvensbeskrivningen bör upprättas parallellt med planen. Man menar att miljökonsekvensbeskrivningen både skall vara ett underlag till planen och en beskrivning av de miljökonsekvenser som följer av planen. Många länsstyrelser har samma åsikt som trafikverken. Över 40 % av länsstyrelserna anser dock att en miljökonsekvensbeskrivning bör upprät-tas före planen. De menar att beskrivningen i huvudsak skall vara ett under-lag till arbetsplanen/järnvägsplanen. Viss kännedom om planen är dock en förutsättning för att miljökonsekvensbeskrivningen skall ge relevant in-for-mation. I praktiken arbetar Vägverket och Banverket efter båda synsätten, även om det uppges vara vanligast att miljö-konsekvensbeskrivning och plan upprättas parallellt.

Länsstyrelserna skall kvalitetskontrollera och godkänna Vägverkets och Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar innan verken kan ställa ut pla-nerna för granskning. Ofta kräver länsstyrelserna att miljökonsekvensbe-skrivningarna kompletteras innan de godkänner dokumenten. Länsstyrelserna anser att kvaliteten på Vägverkets miljökonsekvensbeskrivningar brukar vara bra. Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar får sämre betyg.

Efter det att planerna varit utställda skall länsstyrelserna yttra sig över ver-kens slutliga förslag till plan. I planerna skall verken ange vilka av de mil-jöåtgärder som är upptagna i miljökonsekvensbeskrivningen som skall ge-nomföras och motivet till att dessa anses räcka.

Redovisningen av miljöåtgärder i Vägverkets och Banverkets planer är ofta ofullständig. Det är många gånger oklart vilka åtgärder som verken har för avsikt att vidta. Många miljöåtgärder följs inte upp i planerna. Motivet till varför åtgärderna har avfärdats framgår sällan. Inte heller anges motiv till varför de åtgärder som tas upp i planerna anses tillräckliga.

När mil-jöåtgärderna inte redovisas i planerna finns risk för att miljöfrå-gorna glöms bort under processens gång. Då har kvali-teten på miljökon-sekvensbeskrivningarna ingen betydelse.



Det är ovanligt att länsstyrelserna inte samtycker till trafikverkens förslag. Många länsstyrelser uppger att man har konstruktiva samråd med verken tidigare i processen och att man därför inte har några synpunkter i slutskedet. Andra länsstyrelser upplever att det är svårt att ta upp miljöaspekter och framföra kritiska synpunkter på projektet i detta skede, när man tidigare godkänt projektets miljökonsekvensbeskrivning. Med detta resonemang behöver Vägverket och Banverket i praktiken inte ta hän-syn till miljön, om man i sin miljö-konsekvensbeskrivning belyst alla miljöeffekter tillfredsstäl-lande.

7 Uppföljning av miljöeffekter

De bestämmelser som finns i lagarna om väg- och järnvägsinvesteringar reglerar endast hur miljöaspekter skall hanteras innan vägen eller järn-vägen byggs. Det ställs inga krav på uppföljning, varken i byggskedet eller efter det att vägen eller järnvägen tagits i drift. I miljöbalken anges dock att alla som vidtar åtgär-der som omfattas av miljöbalkens bestämmelser skall följa upp hur verksam-heten påverkar miljön. Verksamhetsutövarna skall vidare vidta de åtgärder som behövs för att miljöbalkens regler, domar, be-slut m.m. skall följas (2 kap. 2-3 §§, 26 kap. 19 § miljöbalken). Vägverket och Banverket har fastställt egna rutiner för hur uppfölj-ning av miljöaspekter skall bedrivas i olika skeden. Dessa rutiner beskrivs nedan.

7.1 Flera motiv till uppföljning

Vägverket och Banverket ansvarar för miljöpåverkan i den egna verksamhe-ten oavsett om arbetet utförs i egen regi eller av externa entreprenörer. Det finns därför anledning för Vägverket och Banverket att följa upp och kon-trollera att entreprenörerna i sitt arbete verkligen följer de krav på miljö-hänsyn som verken ställer. Genom uppföljning kan man dessutom säkerställa att de miljöåtgärder som anges i t.ex. miljökonsekvensbeskrivningen och ar-betsplanen eller järnvägsplanen verkligen genomförs.

Uppföljningar av vägar och järnvägar som har tagits i drift kan ha olika syften. Man kan vara intresserad av att kontrollera att objekten har byggts efter planerna och att till-räckliga miljöåtgärder har vidtagits. Man kan också vilja kontrollera hur träffsäkra de förutsägelser om objektets miljöpåverkan som gjordes i miljökonsekvensbeskrivningen är.

Den samlade kunskapen om hur miljön fun-gerar är inte tillräcklig för att alla skadliga kon-sekvenser skall kunna förutses (Andersson, H. E. B. red. 1997). Exempelvis är effekterna av påverkan på natur- och kulturvärden och förändringar av resandeströmmar svåra att förutse. Uppföljningar kan ge erfarenhe-ter som kan utnyttjas till att förbättra bedöm-ningsmetoderna. I en publikation utgiven av Väg- och transportforsknings-institutet (Folkes-son, L. 1996) erin-ras om det stora värde uppföljning av ett vägbygges miljö-kon-sekvenser har för erfa-renhetsåterföringen. Även Vägver-ket och Ban-verket uppger att det är viktigt att följa upp bedömningar av ekologiska effekter för att få mer kun-skap (Vägverket 1996 d och Banverket 1996). Ytterligare ett motiv till upp-följning är att man vid osä-kerhet kan vilja avvakta utvecklingen innan man väl-jer vilka åtgärder som skall vidtas. Upp-följningen kan då ge underlag för en bedömning av vilka insatser som be-hövs.

Uppföljningsåtgärder kan alltså vara aktuella i olika skeden av arbetet med vä-gen eller järn-vägen. Dokumentation före väg- eller järnvägsbygget kan krä-vas för att få ett referens-material om situationen före utbyggnaden. Under byggtiden kan fortlöpande kontroll krävas för att miljöanpassningen i ge-nomförandeskedet skall säkras. Efter färdig-stäl-landet av projektet kan det vara nödvändigt att kontrollera att planerade åtgärder är vid-tagna och att undersöka om åtgärderna fått avsedd verkan. På så sätt kan korrige-rande



åtgärder sättas in i efterhand och värdefulla erfarenheter vinnas inför kom-mande pro-jekt.

7.2 Regler och krav på uppföljning

7.2.1 Nya krav på uppföljning under byggtiden

Vägverket och Banverket har under 1998 och 1999 infört miljökrav vid upp-handling av entreprenörer samt regler och rutiner för uppföljning och kon-troll av de miljöeffekter som kan uppkomma i byggskedet.

Vägverket har tagit fram generella regler för kvalitetssäkring av entrepre-nader. Reglerna skall tillämpas vid upphandling av entreprenader fr.o.m. 1999. Syftet är att försäkra sig om att Vägverkets leverantörer uppfyller de krav som verket ställer på sin egen verksamhet (Vägverket 1998 d). Enligt reg-lerna skall varje leverantör ha en kvalitetsplan. I kvalitetsplanen skall olika personers ansvar och befogenheter redovisas. Leverantörerna skall också redovisa rutiner för bl.a. hur konstruktionen och processen skall styras, hur kritiska arbetsmoment skall genomföras och hur avvikelser skall hante-ras. Även rutiner för upprättande av kontrollprogram skall anges. Leverantö-rerna har eget ansvar för sin kvalitetssäkring. De skall göra interna revisioner av sina processer och produkter, i syfte att påvisa att kvalitetsplanen efterlevs och att planen är lämplig och effektiv för arbetet. Revisionerna skall göras av personal som är oberoende av dem som har direkt ansvar för det arbete som utförs.

Vägverket kan på olika sätt kontrollera att leverantörerna uppfyller ställda krav. Man kan bl.a. gå igenom leverantörernas kvalitetsdokument, övervaka leverantörer-nas egenkontroll samt på plats kontrollera vilka rutiner entrepre-nörerna tillämpar i byggnadsprojekten.

Förutom det gene-rella kravet på kvali-tetssystem har Vägver-ket fastställt miljökrav som skall gälla vid alla entreprenadupp-hand-lingar (Vägverket 1998 e). Det handlar om krav på miljöutbildning, krav på produkthante-ring och krav på motor-fordon och arbetsma-skiner. Vägverket tillämpar bl.a. en speciell ersättnings-modell för entrepre-nörer-nas användning av tunga lastbilar och arbetsfordon (se informa-tions-



ruta) för att upp-muntra investe-ringar i säkrare och mil-jövän-li-gare fordon och maskiner.

Banverket har på eget initiativ upprättat miljökon-trollprogram för vissa pro-jekt sedan 1997. Miljökontrollprogrammen har två syften - dels att under-lätta informations-överföringen mellan de olika skedena i planerings- och byggprocessen, dels att vara underlag för kontroll av projektets miljöpåver-kan. Tanken är att miljökontrollprogrammen skall upprättas tidigt i ett pro-jekt, användas och utvecklas under hela processen och så småningom bli underlag för ett av-vecklingsprogram. I kontrollprogrammet skall de förslag till miljöåtgärder som presenteras i ett projekts olika skeden anges. Det kan handla om åtgär-der som föreslagits i miljökonsekvensbeskrivningen och krav som fastställts av miljödomstol i samband med att tillstånd givits för t.ex. ett bro- eller tunnelbygge. Programmet skall fungera som en checklista för Banverket och entreprenören. I varje skede, från projektering till avveckling, skall man utifrån programmet kunna kon-trollera vilka åtgärder som skall vidtas. När en åtgärd har vidtagits skall detta prickas av i kontrollprogram-met, så att man kan följa vilken hän-syn som har tagits till olika miljöfaktorer genom hela projektet. Miljökontrollprogram upprättas endast för projekt som kan med-föra stor miljöpåverkan. Länsstyrelser och kommuner kan kräva program för vissa projekt. De kommer då överens med Banverket om vilka aspekter som är intressanta att följa upp.

Banverket har vidare infört regler för miljö-säkring av byggproduktion som i grova drag motsvarar Vägverkets regler för kvalitetssäkring av entreprena-der. Banverket har sammanställt ett antal krav som skall gälla vid upphand-ling av entreprenör och vid genomförande av verkets entreprenadavtal. Kra-ven gäller bl.a. produkthantering, maskiner, drivmedel, avfallshantering, organisation, utbildning, processtyrning och kontroll. Banverket skall alltid samråda med kommuner och länsstyrelser om vilka ytterligare miljökrav som kan vara aktuella för ett specifikt projekt. Till skillnad från miljökonsekvens-beskrivningen, som främst syftar till att beskriva konsekvenserna efter det att en anläggning har tagits i drift, omfattar miljösäkringen enbart miljöaspekter vid byggande.

Entreprenörerna skall till sitt anbud bifoga en översiktlig miljöplan som visar hur Ban-verkets miljökrav kan tillgodoses och vilka förebyggande åt-gärder som skall vidtas under byggtiden. När upphandlingen har avslutats skall entreprenören komplettera och uppdatera planen. Banverket skall fast-ställa miljöplanen, efter det att samrådsyttranden har inhämtats från berörda länsstyrelser och kommuner. Under byggtiden skall entreprenören fortlö-pande kontrollera sin verksamhet. Banverket har rätt att ta del av resultatet av egenkontrollen.

Länsstyrelser, kommuner och Banverket har också rätt att kontrollera kon-struktion, byggande, tillverkning och installation när de öns-kar (Banverket 1998 c).

Ett par av Banverkets regioner har tagit fram särskilda rutiner för kontroll av entreprenörernas arbete. Denna kontroll organiseras som revision av projekten från bl.a. miljö- och kvalitetssynpunkt. Revisionerna skall genom-föras av för ändamålet utbildad personal inom Banverket. Miljörevisorerna skall bl.a. göra intervjuer och observationer på bygget. Vid allvarliga avvi-kelser från gällande krav, beskrivningar, standarder eller lagar är det me-ningen att

åtgärdsplaner skall upprättas och att avvikelserna omedelbart skall korrigeras (Banverket 1999 b). Enligt Banverket skall alla regioner ha tagit fram rutiner för revision senast år 2000 eller 2001.

7.2.2 Riktlinjer och föreskrifter för uppföljning av färdiga projekt

I Vägverkets och Banverkets planeringshandböcker och särskilda före-skrifter finns kortfattade riktlinjer för uppföljning av miljöeffekter efter det att vägen eller järnvägen tagits i drift. Där anges att upp-följningsbeho-vet skall diskute-ras i arbetsplanens och järnvägs-planens miljökonsekvens-beskrivning. Vidare ges vissa riktlinjer för hur ett eventuellt uppföljnings-program kan se ut. Enligt Vägverkets handbok för miljökonsekvens-beskrivningar skall uppfölj-ningar inte göras slentrianmässigt, utan att särskilt behov finns. Omfatt-ningen och innehållet skall styras av vad som är viktigt och problematiskt i det enskilda fallet. Uppföljningsprogram-met skall, när det bedöms som nöd-vändigt, upprättas i samband med bygg-handlingarna.

Hösten 1999 skall Vägverket ge ut en ny handbok som skall innehålla tyd-ligare råd för uppföljningsprogram. Handboken skall rikta sig både till pro-jektledare, de som upprättar miljökonsekvensbeskrivningar och de som upp-rättar uppföljningsprogram. Även Banverket uppger att upp-följningsverk-samheten kommer att regleras tydligare i den kommande planeringshandbo-ken, som skall vara färdig vid halvårsskiftet 1999.



7.3 Erfarenheter

7.3.1 Uppföljning under byggtiden

Vägverkets regler och krav som gäller entreprenörernas hantering av miljö-frågor i byggskedet har tillämpats sedan januari 1999. Erfarenheterna har utvärderats vid ett mindre seminarium med deltagare från Vägverket, entre-prenörerna och andra parter som berörs av reglerna. Samtliga parter ansåg att rutinerna hittills har fungerat bra. Man uppskattade Vägverkets sätt att han-tera frågorna.

Banverket skall i maj 1999 följa upp tillämpningen av miljöplaner. Då skall man också se över om mallen för miljösäkring av byggprojekt kan vidgas, så att den även kan tillämpas på andra slags projekt. Målet är att alla projekt skall miljösäkras.

7.3.2 Uppföljning av färdiga projekt

Vägverket och Banverket bedriver inte någon syste-matisk uppföljning av färdiga projekt, trots att det enligt Vägverkets handbok för miljökonsekvens-beskrivningar "inte sällan inträffar skill-nader mellan förväntade och verk-liga effekter" (Vägverket 1995 a, s. 57).

Vägverkets och Banverkets regioner ansvarar för uppföljningen av vägar och järnvägar som har tagits i drift. I de flesta av både Vägverkets och Ban-ver-kets regioner uppger tjänstemännen att man är dålig på att följa upp sina investeringar. Endast ett fåtal uppföljningsstudier har publicerats. I en del

regioner kan man inte erinra sig att något uppfölj-ningsprojekt har genom-förts. I andra regioner uppger man att de uppföljningar som görs i regel rör mycket speciella investeringar och att den typen av upp-följningar brukar organiseras som forskningsprojekt eller uppsatser vid högskolor och univer-sitet. En annan uppfattning är att man slumpmässigt väljer vilka investeringar som skall följas upp. Varken i Vägverkets eller Banverkets regioner har man tagit fram rutiner för hur uppföljningar skall genomföras.

Många tjänstemän i Vägverkets och Banverkets regioner tycker att det skulle vara intressant att följa upp investeringar i större utsträckning. Man anger dock flera orsaker till att uppföljningar så sällan görs. Ett problem är att projekt-pengarna ofta är slut när det är tid för uppföljning. Regionerna får pengar till investeringar, inte till uppföljningar, hävdar man. En del miljö-effekter uppges dessutom vara dyra att följa upp. Ett annat problem är att projektledarna i regionen börjar med helt nya uppgifter då ett projekt är avslutat. Det medför risk för att projektledarna varken har tid eller intresse för uppföljning av gamla objekt. Dessutom flyttar en del projektledare. Andra går i pension. Kontinuiteten, som anses viktig för att planerade upp-följningar verkli-gen skall komma till stånd, går då förlorad. En vanlig upp-fattning är också att det är viktigt att veta hur resultatet av en uppföljning skall användas innan man påbörjar en studie. Om man är osäker på nyttan avstår man från att lägga ned resurser på en uppföljningsstudie.

Under 1997 fastställde Vägverket 115 arbetsplaner. Samma år utarbetades enligt Vägverkets miljörapport 14 uppföljningsprogram. Hur många uppfölj-ningar som verkligen genomförts redovisas inte (Vägverket 1998 b). I 1998 års miljörapport anges att 59 vägprojekt med fastställd arbetsplan färdigställ-des under året. Vidare anges att miljön följs upp i sex av projekten. I två av projekten har uppföljningarna redovisats. Enligt Vägverket visar resultaten att projekten fått den miljöanpassning som planerats (Vägverket 1999 c).

Banverket räknar med att uppföljningsverksamheten kommer att förbättras då den nya handboken för miljökonsekvensbeskrivningar, med skärpta regler för uppföljning, kommer vid halvårsskiftet 1999.

Många tjänstemän i länsstyrelserna uppger att man har stort behov av att följa upp miljökonsekvenserna av Vägverkets och Banverkets investeringar. Resurser saknas dock för att bedriva önskvärd uppföljning. Ingen av länssty-relserna följer systematiskt upp Vägverkets och Banverkets investeringar. Sju av landets 21 länsstyrelser gjorde under 1997 och 1998 någon form av uppfölj-ning. Uppföljningarna gällde bl.a.

påverkan på vatten, bulleråtgärder och investeringarnas landskapsanpassning. De flesta uppföljningarna var enklare projekt, organiserade som uppföljningsresor eller genomförda i sam-band med annan uppföljning.

7.3.3 Uppföljning av miljöeffekter i befintliga miljöer längs vägar och järnvägar

För att begränsa miljöpåverkan från väg- och järnvägstransportsektorn arbe-tar Vägverket och Banverket även med att identi-fiera och åtgärda mil-jöproblem av olika slag i befintliga miljöer längs Sveri-ges vägar och järnvä-gar.

Verken har bl.a. kartlagt buller- och vibrationsproblem i regionerna och inventerat de allvarligaste konfliktpunkterna mellan trafikleder och vatten-täkter. Åtgärder vidtas för att antalet personer som är utsatta för buller varje år skall minska och för att vattentäkterna skall skyddas.

I Stockholmsregionen har Vägverket, Banverket, länsstyrelsen och be-rörda kommuner påbörjat en genomgång av de väg- och järnvägssträckor där kon-flikterna med natur- och kulturvärden är särskilt tydliga. Målet med projektet är att komma fram till vilka åtgärder som måste vidtas för att kon-flikterna skall mildras.

Vidare har Vägverket inventerat Sveriges vägkanter och upprättat skötsel-planer för vägkanter som bedöms vara värda att bevara. I några regioner har man dessutom upprättat handlingsplaner för alléer, fiskvandring och vägars sidoområden.

Vägverket har också startat projekt som syftar till att öka kunskapen om hur vägar styckar upp landskap och livsmiljöer, om vägtrummors effekt på livet i vattnet och om återetablering av naturlig växtlighet efter t.ex. nybygg-nation.

I varje länsstyrelses plan för regional transportinfrastruktur ingår ett pro-gram för miljöåtgärder på befintligt statligt väg- och järnvägsnät. I de regio-nala miljöprogrammen samordnas åtgärder längs stamvägar och stomjärn-vägar med åtgärder på den regionala transportinfrastrukturen. Det rör sig framför allt om åtgärder för att reducera buller och skydda vattentäkter. Länsplanerna för perioden 1998-2007 innehåller miljöåtgärder för i genom-snitt 180 miljoner kronor per år (prop. 1998/99:1). Länsstyrelserna skall följa upp miljöprogrammen och redovisa läget för Vägverket och Banverket. I praktiken har det varit verkens regioner som till respektive huvudkontor har redovisat de upp-gifter som länsstyrelserna skulle ha sam-manställt.

Kommunerna har tillsynsansvar för miljöskyddsfrågor i väg- och järn-vägsärenden och skall därför kontrollera att miljöbalkens bestämmelser efterlevs. Det är till kommu-nerna som allmänheten brukar vända sig med klagomål. Kommunerna kan med stöd av miljöbalkens tillsynsregler rikta tvingande krav mot Vägverket och Banverket. Trafikverken utgår från att man informeras antingen av kommunerna eller allmänheten om störande miljöef-fekter uppkommer.

Kommunerna och Vägverket följer regelbundet upp halterna av förore-nande ämnen i luften i syfte att få en bild av luftför-oreningars hälsoeffek-ter i Sverige.



7.4 Erfarenhetsåterföring

Tjänstemän i Vägverkets och Banverkets regioner uppger att man är dålig på att ta till vara de kunskaper och resultat som man erhåller genom uppfölj-ningar. Man har inte något system för att använda eller sprida erfarenheterna av de uppföljningar som görs.

8 Samarbete mellan Vägverket och Banverket

Många vägar och järnvägar ligger parallellt i landskapet. Vissa nya vägar och järnvägar byggs också parallellt. Vägverkets och Banverkets regioner näm-ner som exempel sträckor på E 6/Västkustbanan, E4/Ostkustbanan och E4/Botniabanan.

Vägverket och Banverket har i några fall gjort gemensamma utredningar och miljökonsekvensbeskrivningar för parallella sträckor. Arbetsplanerna och järnvägsplanerna upprättas dock i regel separat. Det motiveras med att dessa planer skall fastställas var för sig av respektive verk. I något fall har Vägverket och Banverket upprättat gemensamma bygghandlingar och till-sammans ansvarat för projekten. Vanligare är emellertid att verken i huvud-sak bygger var för sig och samordnar mindre moment i projekten. Vid t.ex. möten eller trafik-platser brukar verken enligt uppgift anlita gemensamma entreprenörer. Både Vägverket, Banverket och länsstyrelserna säger sig ha goda erfa-renheter av det samarbete som verken har haft i olika projekt.

Enligt Vägverket och Banverket brukar verken bilda gemensamma pro-jektgrupper i projekt som berör båda verken. I de flesta fallen samordnar man dock inte byggandet av vägar och järnvägar. Tjänstemän i Vägverkets och Banverkets regioner uppger som orsak att de sällan får pengar till näralig-gande projekt vid samma tidpunkt. Det tar också olika lång tid för verken att få planerna fastställda. När ett av verken både har fastställt planen och fått pengar till projektet måste man börja bygga direkt för att inte riskera att pengarna går till andra projekt inom verket. Det gör det svårt att samordna byggandet med det andra trafikverket.



Enligt uppgifter från Vägverket, Banverket och länsstyrelserna ger bristen på samordning många oönskade effekter. Om ett verk tvingas skjuta upp sitt projekt måste utredningarna uppdateras och göras om vid ett senare tillfälle. Den totala byggkostnaden blir enligt Vägverket högre om projekten byggs vid olika tillfällen än om de skulle samordnas till ett och samma tillfälle. Berörda markägare blir störda två gånger i stället för en - först av det ena verkets utbyggnad och några år senare av det andra verkets utbyggnad. En-ligt tjänstemän i länsstyrel-serna blir dessutom utformningen av vägen och järnvägen bättre om man tar båda projekten i beaktande samtidigt.

9 Revisorernas överväganden och förslag

Vägverket och Banverket har för perioden 1998-2007 tilldelats en ram på sammanlagt 66,5 miljarder kronor för investeringar i nationella stamvägar och stomjärnvägar. 87 % av detta belopp har avdelats till nyinveste-ringar i vägar och järnvägar (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174).

Dessa investeringar kommer att medföra åtskilliga effekter på vår miljö. En av de mest påtagliga effekterna av att anlägga nya vägar och järnvägar är det fysiska intrånget i naturmiljön. Moderna vägar och järnvägar är storska-liga projekt som ger stora ingrepp och styckar upp landskapet. Dessa intrång ökar i takt med utbyggnaden av väg- och järnvägsnätet, samtidigt som area-len opåverkade naturområden krymper. Nybyggnation kommer ofta i kon-flikt med intresset av att bevara t.ex. biologiska och geologiska värden och kulturhistoriskt intressanta objekt. En annan påtaglig effekt är anläggningar-nas barriärverkan. Vägar och järnvägar begränsar djurs rörelser och försvårar spridningen av sällsynta växter och djur. Vidare påverkar anläggningarna människornas upplevelse av landskapet och möjlighet att njuta av naturen. Investeringarna kan dessutom medföra att resandeströmmarna, godsflödena och fördelningen mellan transportslagen förändras, vilket på längre sikt kan påverka miljön i hög grad. Därtill kräver byggnationen av vägarna och järn-vägarna betydande mängder naturmaterial.

Större väg- och järnvägsprojekt kommer nästan undantagslöst i konflikt med flera av intressena ovan. Den ökade utbyggnadstakten under 1990-talet har inneburit att konflikterna har ökat i antal.

Det ankommer på Vägverket och Banverket att följa, analysera samt ut-färda riktlinjer för utvecklingen av miljöhänsyn inom respektive myndighets verksamhetsområde. Mot bakgrund av de stora ingrepp i miljön som in-frastrukturinvesteringar oundvikligen medför understryker revisorerna bety-delsen av att Vägverkets och Banverkets miljöarbete bedrivs målmedvetet, professionellt och med stor noggrannhet. Detta är enligt revisorerna en förut-sättning för att byggandet av vägar och järnvägar skall kunna baseras på långsiktigt riktiga avvägningar mellan olika intressen.

Av revisorernas granskning framgår att miljöfrågor har fått ökat utrymme i planeringen av vägar och järnvägar. Revisorerna konstaterar att Vägverket och Banverket har blivit mer medvetna om de miljöproblem som är förknip-pade med byggande av vägar och järnvägar. Man bedriver miljöutbildning för sina anställda, arbetar med att införa miljölednings-system i organisatio-nerna samt inför rutiner och krav för att öka miljöhänsynen under planerings- och byggskedet.

Tillsammans med länssty-relserna har en del av verkens regioner utvecklat och förbättrat samarbetsrutinerna för att miljöanpass-ningen skall bli en naturlig del i planerings- och projek-teringsprocessen. Lagstiftningen som reglerar Vägverkets och Banverkets planeringsprocess har fr.o.m. 1999 också blivit tydligare och mer omfattande.

Vägverket har längre erfarenhet av att arbeta enligt regler med krav på miljökonsekvensbeskriv-ningar, samråd och extern förankring. Verket har också arbetat med miljö-frågor under en längre tid än Banverket. Banverkets begränsade investeringsverksamhet gör att verkets regioner inte har samma

erfarenhet av att hantera miljöaspekter i samband med investeringar. Reviso-rerna anser därför att huvud-kontorets uppgift att följa, stödja och ge riktlinjer för miljöarbetet är särskilt viktig i Ban-verkets fall.

Trots att Vägverkets och Banverkets medvetenhet har ökat och goda re-sultat har uppnåtts anser revi-sorerna att vissa förbättringar fortfarande är angelägna. Framför allt gäller detta användningen av den information som framkommer under arbetet med att ta fram miljökonsekvensbeskrivningarna, trafikverkens uppföljning av miljöaspekter samt kvaliteten på Vägverkets och Banverkets miljökon-sekvensbeskrivningar.

9.1 Miljöaspekterna måste finnas med under hela processen

Revisorerna framhåller betydelsen av att de för-slag som anges i Vägverkets och Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar följs upp och beaktas under hela processen, så att viktiga miljöfrågor inte glöms bort under processens gång.

En studie av Vägverkets arbetsplaner och Banverkets järnvägsplaner, som har gjorts inom ramen för revisorernas granskning, visar att de åtgärder som föreslås i miljökonsekvensbeskrivningarna ofta inte har följts upp i planerna på ett tillfredsställande sätt. Många föreslagna miljöåtgärder förs inte över alls från miljö-konsekvensbeskrivningarna till planerna. De åtgärder som förs över presente-ras ofta endast översiktligt, utan någon motivering till varför de skulle vara tillräckliga.

Revisorerna noterar att Vägverket och Banverket arbetar för att mil-jöåt-gärderna i större utsträckning skall återges i bygghandlingarna. Revi-sorerna understryker dock betydelsen av att åtgärderna även följs upp i arbets-pla-nerna och järnvägsplanerna. Annars finns det risk för att miljöaspekterna lämnas utanför den formella prövningspro-cessen. Dessutom kan miljö-kon-sekvensbe-skrivningen felak-tigt bli betraktad som en beslutshandling i sig, trots att den endast skall vara ett beslutsunderlag. Revisorerna menar att denna risk kan minska om verken i planerna tydligare redovisar hur miljö-aspekterna skall beaktas.

Länsstyrelserna skall, innan Väg-verket och Banverket kan fastställa en ar-betsplan eller järnvägsplan, avge ett yttrande över planen. Revisorerna anser att länsstyrel-serna i större utsträckning bör bevaka att miljöaspekterna tillgo-doses i Vägverkets och Banverkets planer.

Revisorerna noterar med tillfredsställelse att Vägverket nyligen har inlett ett arbete med att studera ett antal färdiga vägprojekt närmare, för att se hur natur- och kulturvärden har hanterats i praktiken. I studien undersöker man varför man har tagit stor eller liten hänsyn till miljö-aspekter i olika projekt. Studien kan således ge värde-full information om var de största bristerna i planeringsprocessen finns. Ban-verket finansierar en del av projektet och finns med i en referensgrupp till-sammans med bl.a. Naturvårdsverket.



9.2 Miljöeffekterna av färdiga projekt måste följas upp

Revisorerna konstaterar att Vägverket och Banverket saknar rutiner för upp-följning av väg- och järn-vägsinvesteringarnas miljöeffekter efter det att vä

garna och järnvägarna har tagits i drift, trots att verken enligt miljöbal-ken har ansvar för att kon-trollera hur verksamheten påverkar miljön. Endast ett fåtal uppfölj-ningsstudier har publicerats. Var-ken Vägverket eller Banverket har heller något system för att ta till vara och sprida de kunskaper som upp-följ-ningar ger.

Revisorerna noterar att både Vägverket och Banverket arbetar med att ta fram nya handböcker med tydligare råd och regler för uppföljning av färdiga projekt. Det tyder på att verken är medvetna om problemen. Reviso-rerna vill ändå understryka betydelsen av att Vägverket och Banverket följer upp sina investe-ringar i större utsträckning. Den kunskap som Vägverkets och Ban-verkets uppföljningar ger kan bl.a. användas för att vidta korrige-rande åtgär-der och för att förbättra bedömningen av miljöaspekter i framtida projekt.

Revisorerna anser att Vägverket och Banverket bör tillse att resurser för uppföljning av ett projekt avsätts redan när projektets budget bestäms. For-merna för uppföljningen bör Vägverket och Banverket tillsam-mans med länssty-relserna bestämma i samband med att arbetsplanen eller järnvägspla-nen fast-ställs. Reviso-rerna utgår från att Väg-verket och Banverket rapporte-rar resul-tatet av upp-följningarna till berörd länsstyrelse eller kommun och att dessa tillser att verken vidtar nödvändiga korrigerande åtgärder.

Revisorerna anser att det är av stor vikt att så många som möjligt kan dra nytta av de erfarenheter som Vägverket och Banverkets uppföljningar ger. Förutom Vägverket och Ban-verket är deras konsulter, länsstyrelserna, all-mänheten och olika typer av intresseorganisationer potentiella målgrupper. Revisorerna föreslår därför att Vägverket och Banverket tillsammans upp-rättar ett system för att sprida kunskaperna och erfarenheterna. Erfaren-hetsåterföringen kan ske t.ex. via uppföljningsseminarier och genom databa-ser tillgängliga på Internet.



9.3 Kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna behöver höjas

Revisorerna anser att en viktig förutsättning för att Vägverket och Banverket skall kunna göra noggranna avväg-ningar mellan olika intressen i planerings- och projekteringsprocessen är att de har bra beslutsunderlag. Ett av de vikti-gaste beslutsunderlagen är miljö-konsekvensbeskrivningarna. Resultatet av den enkät som revisorerna skickade till alla länsstyrelser visar att Banverkets miljökonsekvensbeskriv-ningar ofta inte håller tillräckligt hög kvalitet. Väg-verkets miljökonsekvensbeskrivningar anses i regel vara bra. Vissa länssty-relser anser dock att kvaliteten på Vägverkets miljökon-sekvensbeskrivningar ofta varierar och ibland har stora brister.

Miljökonsekvensbeskrivningar bör enligt revisorernas uppfattning inte bara ses som ett dokument. Än viktigare är den process som leder fram till den färdiga miljökonsekvensbeskrivningen. Revisorerna noterar att Vägver-ket och Banverket i stor utsträckning brottas med samma typ av problem. Miljöeffekterna av vägbyggen och järnvägsbyggen och förut-sättningarna för Vägverkets och Banverkets verksamhet är i många avseen-den jämför-bara. Trots att Vägverket och Banverket har liknande uppgifter att lösa, har man mycket

litet samarbete när det gäller metodutveckling. Verken arbetar var för sig med att förbättra hanteringen av miljöaspekter.

Vägverket har av regeringen fått i uppdrag att se över och utvärdera pågå-ende trafiksäkerhets- och miljöreformer i syfte att klarlägga och tydliggöra sambanden mellan åtgärder/reformer och effekter på trafiksäkerheten och miljön. Uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 1999. Banverket har fått i uppdrag att redovisa förslag till hur genomförandeproces-sen av större järnvägsbyggnadsprojekt hos Banverket och hos av Banverket anlitade entreprenörer kan miljösäkras. Detta uppdrag skall redovisas till regeringen senast den 1 september 1999.



Revisorerna understryker vikten av att Vägverkets och Banverkets me-todut-veck-lingsarbete fortsätter. Revisorerna anser dock att Vägverket och Banver-ket bör samarbeta mera för att dra nytta av varandras kunskaper i större utsträckning. Revisorerna menar att regeringen bör verka för att Väg-verket och Banver-ket gemensamt arbetar både för att utveckla samar-betet med länsstyrelser, kommuner och allmänhet och för att förbättra mil-jökon-sekvensbeskrivning-arnas kvalitet.

Referenser

Andersson, H. E. B. red. 1997, Trafik och miljö. Forskare skriver om kunskapsläge och forskningsbehov, Kommunikationsforsknings- beredningen, Studentlitteratur.

Banverket 1990, Sammanställning av remissvar. Förslag till stomnätsplan 1991-2000 med Banverkets kommentarer samt stråkvis uppställd plan för stomjärnvägar, P 1990:3.

Banverket 1992, Beskrivning av miljökonsekvenser vid utredning och pro- jektering av järnväg, BVH 523.1.

Banverket 1994, Stomnätsplan 1994-2003, BV/P:1994:5.

Banverket 1996, Bedömning av ekologiska effekter av vägar och järnvägar. Rekommendationer om arbetssätt, 1996:3.

Banverket 1997 a, Beräkningshandledning, BVH 106.

Banverket 1997 b, Miljökonsekvensbeskrivningar vid utredning och projekte- ring av järnväg, arbetsmaterial, version maj 1997.

Banverket 1997 c, Planeringsformer. Idéstudie, Förstudie, Järnvägsutred-- ning. Planeringsprocessen från flera möjliga alternativ till val av principlösning, BVH 722.002.

Banverket 1997 d, Projekt Hälsingekusten. Miljökontrollprogram, Koncept 1997-01-30.

Banverket 1998 a, Banverket Årsredovisning 1997.

Banverket 1998 b, Banverket Miljörapport 1997.

Banverket 1998 c, Miljösäkring av byggproduktion, Sören Dahlén, PM

1998-02-16.

Banverket 1998 d, Västkustbanan genom Halland, pärm, april 1998.

Banverket 1998 e, Banverket bygger Västkustbanan, broschyr, januari 1998.

Banverket 1998 f, Stomnätsplan 1998-2007, 1998-03-06.

Banverket 1999 a, Banverket Årsredovisning 1998.

Banverket 1999 b, Rutin för interna revisioner inom miljö, kvalitet, säkerhet och arbetsmiljö för Västra banregionen, arbetsmaterial, 1999-01-14.

Boverket 1994, Samverkan för bra vägar. Erfarenheter och rekommen- dationer med utgångspunkt från tio exempel, 1994:5.

Boverket 1997, Järnvägar genom och i anslutning till tätorter, 1997:2.

Budh, E. 1997, Värdering av vägars och järnvägars fysiska intrång,

Centrum för transport- och samhällsforskning, CTS Working Paper 1997:10.

Energimyndigheten 1998, Energiläget 1998.

Eriksson, I-M. 1991, Environmental Consideration in the Location and

Design of Roads in Sweden, Transportforskningsberedningen, TFB- rapport 1991:36.

Folkesson, L. 1996, Ekologisk anpassning av vägar, Väg- och transport- forskningsinstitutet, VTI-meddelande 792.

Grudemo, S. 1994, Nya vägars intrångskostnader. En sammanställning av resultat av CVM-undersökningar och "för eller emot"-studier, Väg- och transportforskningsinstitutet, VTI-meddelande 744.

Kretsloppsdelegationen 1997, Strategi för kretsloppsanpassade material och varor, 1997:14.



Länsstyrelsen i Älvsborgs län, Miljö- och planenheten, Hantering av kommunikationsfrågor, Meddelande 1995:6.

Länsstyrelsen i Jönköpings län, Verksamhetsplan och internbudget, verksam- hetsåret 1999, Anvisning 1999:3, januari 1999.

Miljöbalksutbildningen 1998, Grundkursen Miljöbalksutbildningens kompendium i miljöbalken och dess förordningar, september 1998.

Naturvårdsverket 1994, Miljökonsekvensbeskrivningar inom trafiksektorn, rapport 4334.

Naturvårdsverket 1996, På väg mot ett miljöanpassat transportsystem, rapport 4636.

Naturvårdsverket 1998, Vad blir konsekvenserna för miljö och hälsa av en ökad andel dieselbilar i den svenska bilparken? Redovisning av regeringsuppdrag M98/1689/7.

Riksdagens revisorer 1997, Miljövårdsarbetet och försurningen, Förslag till riksdagen, 1997/98:RR2.

Riksrevisionsverket 1996, Miljökonsekvensbeskrivningar i praktiken, 1996:29.

Riksrevisionsverket 1998, Först ut! - pilotmyndigheternas arbete med att införa miljöledningssystem, 1998:25.

SAMPLAN 1996, Resultat av inriktningsanalyser - sammanfattning och slutsatser, Appendix, Nr 1995:7A.

Scandiaconsult Bygg och Mark AB 1998, Miljögranskning vid Banverkets Västra Banregion, 1998-06-25.

SOU 1996:26, Ny kurs i trafikpolitiken, delbetänkande av Kommunikations- kommittén.

SOU 1997:32, Följdlagstiftning till miljöbalken, delbetänktande av miljöbalksutredningen.

SOU 1997:35, Ny kurs i trafikpolitiken, slutbetänkande av Kommunikations- kommittén.

SOU 1998:60, Kring Hallandsåsen, delrapport av Tunnelkommissionen.

SOU 1998:137, Miljö i grund och botten - erfarenheter från Hallandsåsen, slutrapport från Tunnelkommissionen.

Trafikverken 1997, Trafikverkens Miljörapport 1995-96.

Trafikverken 1998, Trafikverkens Miljörapport 1997.

Vägverket 1995 a, Miljökonsekvensbeskrivning för vägar, 1995:30.

Vägverket 1995 b, Särskild plan för miljö och trafiksäkerhet, oktober 1995.

Vägverket 1995 c, Vart leder vägen. Fakta om vägtrafikens miljöpåverkan, 1995:31.

Vägverket 1996 a, Motorväg E 6 genom Halland, Vägverket Region Väst, 1996.

Vägverket 1996 b, Planering och projektering av Vägar - Beslut och För-- ankring Handbok, 1996:22.

Vägverket 1996 c, Vägverkets miljöprogram.

Vägverket 1996 d, Bedömning av ekologiska effekter av vägar och järnvägar Rekommendationer om arbetssätt, 1996:33.

Vägverket 1997, Vägverkets samhällsekonomiska kalkylmodell, 1997:130.

Vägverket 1998 a, Årsredovisning 97, 1998:18.

Vägverket 1998 b, Miljörapport 97, 1998:19.



Vägverket 1998 c, Nationell plan för vägtransportsystemet 1998-2007.

Förslag.

Vägverket 1998 d, Vägverkets regler för kvalitetssäkring av entreprenader, 1998:104.

Vägverket 1998 e, Vägverkets miljökrav vid upphandling av entreprenader, 1998:105.

Vägverket 1998 f, Vägverkets trafiksäkerhetskrav vid upphandling av entre- prenader, 1998:106.

Vägverket 1999 a, Projektbeskrivning avseende projektet Miljöhänsyn under byggtiden, Henrik Öhrnell, 1999-02-09.

Vägverket 1999 b, Årsredovisning 98, 1999:33.

Vägverket 1999 c, Miljörapport 98, 1999:34.

Fallstudie

Tanken med denna fallstudie har varit att jämföra hur Vägverket och Ban-verket hanterar miljöaspekter vid infrastrukturinvesteringar.

Väg E 6 genom Halland och dubbelspårsutbygg-naden av Västkustbanan ansågs vara bra sträckor för jämförelser, eftersom dessa utbyggnader har skett parallellt i tid och rum.

Det har vid dessa investeringsprojekt inte funnits något formellt samarbete mel-lan Vägverket och Banverket på regional nivå. Att det inte alltid är möj-ligt att sam-arbeta beror enligt verken på skilda planerings- och projekte-ringsti-der, olika tekniska förutsättningar, olika tidsåtgång för tillstånd och överkla-gan-den samt medelstilldelningen. Byggstarten styrs till stor del av pengar. När pengarna kommer anger verken att de inte kan vänta på var-andra, utan måste börja bygga där förberedelserna är klara. Vägverket och Banverket har därför inte delat in sträckorna i samma deletapper eller priori-terat utbyggna-den av olika delsträckor på samma sätt. Enligt intervjuade tjänstemän i Väg-verket och Ban-verket tar verken dock hänsyn till varandras arbete och finner ibland gemensamma lös-ningar. T.ex. samprojekterades en bro på sträckan Fastarp-Heberg. Med undantag för någon mindre sträcka har geografiskt parallella sträckor dock inte byggts parallellt i tiden.

Eftersom kraven på miljöhänsyn har fördjupats sedan början av 1990-talet ansåg tjäns-temän inom Vägverket och Banverket att sträckor som har byggts ungefär samti-digt var mer jämförbara än de som byggts parallellt geografiskt. De sträckor som valts ut för denna fallstudie är därför Vägverkets investering i sträckan Fastarp-Heberg (mellan Halmstad och Falkenberg) och Banver-kets investering i sträckan Väröbacka-Tångaberg (norr om Varberg). Motor-väg E 6 och Västkustbanan genom Halland och de två delsträckorna beskrivs närmare nedan. Därefter görs en jämförelse av hur verken har behandlat miljöaspekter i miljökonsekvensbeskrivningarna.



Motorväg E 6 genom Halland

Väg E 6 går från Trelleborg längs den svenska västkusten in i Norge. Vä-gen består av motorväg från Malmö via Göteborg till Uddevalla. Motorvägen är främst avsedd för genomfartstrafik, medan gamla väg E 6 skall utnyttjas för lokala resor.

I slutet av 1960-talet presenterade Vägverket en behovsplan för det svenska huvudväg-nätet för perioden 1970-1985. Enligt planen skulle E 6 genom Halland vara utbyggd till motorväg redan 1985. Planeringen för ut-byggnaden satte i gång. En parlamentarisk samrådsgrupp bildades i juli 1971 för att olika parter lättare skulle kunna enas om vä-gens sträckning. I sam-rådsgruppen ingick berörda kom-muner, Vägverket, länsstyrelsen och lands-tinget. 1972 presenterades ett enhälligt förslag och motorväg E 6 kunde läg-gas in på planeringskartorna. Invändningar kom från Lant-brukarnas Riksför-bund och Cen-terns ungdomsförbund, men i övrigt stod de flesta bakom för-slaget. Motorvägen bygg-des sedan i olika etapper. Det skulle ta drygt tjugo

år att få den helt färdig. Vägverket fortsätter nu att bygga ut E 6 genom Bo-huslän för att nå Svinesund år 2003.

I samband med att den smala riksvägen ersattes med motorväg skapades en hel del sam-hällsekonomiska fördelar. Vägens kapacitet blev större, trafik-säkerheten blev bättre, vägen blev nio kilometer kortare, restiden minskade, genomfartstrafiken i orterna längs med gamla E 6 minskade och åkkomforten ökade. Ur miljösynpunkt görs vinster genom att trafiken flyter fram i ett jämnare tempo, utan köbildning och stopp. Vidare kan mo-torkapaciteten utnyttjas bättre, vilket ger en mera fullständig förbränning. Vägverket upp-skattar värdet av motorvägens fördelar för samhället till närmare en miljard kronor om året, varav tidsvinster och minskade trafikolyckor står för nästan 80 %. Därut-över görs vinster i form av lägre driftkostnader för bilis-terna och bättre tillgänglighet. Dessutom görs vissa miljöförbättringar. Kost-naden för projektet uppgick till totalt 4,2 miljarder kronor i 1996 års pen-ningvärde. Därtill kommer kostnader för försämringar ur miljösynpunkt. Vägsträck-ningens intrång har påverkat natur- och kulturmiljöer, frilufts-liv, jordbruk, jakt och fiske. Den extra tra-fik som genereras av motorvägen ger också upp-hov till indirekta kostnader och miljö-skador.



Objekt Fastarp-Heberg

Den 21 km långa sträckan mellan Fastarp och Heberg utgjorde den sista etappen i den nu 35 mil långa sammanhängande motorvägen. Vid detaljpro-jekteringen av etappen fördes livliga diskussioner om vägen skulle dras väster eller öster om samhällena Ge-tinge, Slöinge och Heberg. I början av 1970-talet tog samrådsgruppen för E 6 genom Halland ställning för en västlig sträckning. Det skedde efter en utredning där konse-k-venser av rekom-men-derat alternativ jämförts med olika östliga alternativ. Den av sam-råds-gruppen redovisade principsträckningen lades fast i länsstyrelsens redovis-ning av planeringsskedet i den fysiska riksplanen 1977 samt i kommunöver-sikterna för Halm-stad och Falkenberg. I mitten av 1980-talet anpassades sträckningen för att bättre passa Banverkets utbyggnad av Västkustbanan. Alla var inte nöjda med den västliga sträck-ningen, varför en ny utredning av östliga alter-nativ inleddes. Resultatet presenterades 1990. Samtliga remiss-instanser av-styrkte det östliga alternativet, varefter Vägverket beslutade att upprätta en arbetsplan för det västliga förslaget. Vägverket ansåg det vara lättare att få motorvägen att passa in på ett mjukt sätt i terrängen med det västliga alter-nativet. Samtidigt skulle störningarna från buller och avgaser bli mindre, då vägen skulle ligga längre från tätbebyggelse.

Något nollalternativ (befintlig väg i oförändrad standard) utreddes inte, då det ansågs vara ona-turligt och samhällsekonomiskt orimligt att ha motorväg på hela sträckan mellan Malmö och Göteborg med undantag för etap-pen Fastarp-Heberg. Dessutom hade riksdagen beslutat att det skulle vara motor-vägs-standard på denna del av väg E 6. 1993 kom Vägverkets föreskrifter (VVFS 1993:14), där verket krävde redovisning av bl.a. alternativa lösningar och nollalternativ. Man tvingades då komplettera planen med en samman-ställning som över-siktligt visade miljökonsekvenserna enligt de tre olika alternativen: alternati-vet i arbetspla-nen, det öst-liga alter-nativet enligt 1990



års utredning och noll-alternativet. Den västliga sträckningen låg emellertid fast.

Västkustbanan

Västkustbanan är en ca 30 mil lång järnväg som går från Malmö, längs väst-kusten till Göteborg. Banan byggdes ut under 1880-talet och har fram till i dag i stort behållit sin ursprungliga sträckning. I samband med en upprust-ning under 1930-talet rätades en del kurvor ut. Därefter gjordes under 1960- och 1970-talen mindre förbättringar av järn-vägen. Kapacitetsbrist på banan blev ett allvarligt problem under 1980-talet, särskilt för godstrafiken. Därför började SJ Banavdelning studera förutsättningarna för en ut-bygg-nad från enkelspår till dubbelspår. Resultatet blev en översiktlig utredning där olika tänkbara sträckningsalternativ för banan presenterades.

På grundval av denna utredning fattades 1988 beslut om utbyggnad av hela Västkustbanan till dubbelspår. Därefter har banan varit högt prioriterad i Banverkets stom-nätsplaner. Miljöeffekterna behandlas översiktligt i utred-ningen. Endast buller, vibrationer, luftföroreningar och barriäreffekter ingår i analysen. SJ Banavdelning anger i utredningen att man i fortsatt planering måste ta hän-syn till andra viktiga miljöeffekter, som inverkan på naturvård, kultur-min-nesvård, landskapsbild och markhushållning. Detta kan innebära smärre justeringar av de redovi-sade linjeomläggningarna, menar man.

Förslagen som redovisades i den översiktliga utredningen följer i huvudsak den ursprungliga sträckningen av järnvägen. För vissa delsträckor utreddes dock helt nya sträckningar. Målsättningen var vid denna tid en hastighet på 160 km/h för konventio-nella tåg och 200 km/h för snabbtåg. För detta kräv-des att minst 20 % av banan rätades ut. I slutet av 1980-talet höjdes ambi-tionsnivån vad gäller möjligheter till fram-tida högre tåghastighet, vilket betydde att banorna måste rätas ut ännu mer. Man tving-ades därför revidera de sträckningar som hade föreslagits i den ursprungliga utred-ningen. För högre hastighet krävs även planskilda korsningar. Det innebär att ett stort antal mindre vägar måste ersättas med ett mindre antal gemensamma över- eller under-farter. De barriäreffekter som uppkommer när ett antal passage-möjligheter för-svinner kompenseras enligt Banverket dels av att man slipper irriterande stopp för bil-trafiken, dels genom att en del sträckningar dras utanför tätorterna. Ombyggnaden ökar dessutom tågtrafikens säkerhet. Den högre tåghastigheten förkortar restiden samtidigt som bättre banstandard ökar åkkomforten. Tågens konkurrenskraft ökar därmed, och Banverket räknar med att det skall locka över en del transporter från biltrafiken, vilket ger vinster för miljön.

Tågtrafiken förbrukar mindre energi per ton transpor-terat gods och spårbun-den trafik svarar för mindre än 1 % av trans-portsek-torns utsläpp av koldioxid, kväveoxider och kolväten. Kostnaden för färdigt dubbelspår genom Halland uppgår för Banverkets del till drygt fem miljarder kronor i 1998 års penning-värde.

Sammanlagd utbyggd dubbelspårslängd var våren 1998 ca 105 km eller 70 % av sträckan genom Halland. Mindre än fem mil återstår innan ut-byggna-den genom hela Halland är färdig. På grund av minskade anslag beräknas sträckan dock inte vara klar förrän år 2005. De minskade anslagen

förklaras av att Banverket tidigare inte utnyttjat tilldelade medel fullt ut, vilket i sin tur är en följd av att nödvändiga tillstånd inte er-hållits i tid. Fram-över kommer tyngdpunkten i Banverkets satsningar i stället att ligga på utbyggnaden av Västkustbanan i Skåne, som måste stå klar när Öresundsbron är färdig-byggd år 2000. År 2001, när större delen av Västkustbanan är dub-belspårig, för-väntas resandet med järnväg på den här sträckan öka kraftigt.

Objekt Väröbacka-Tångaberg

Etappen Väröbacka-Tångaberg är en ca 11 km lång sträcka belägen norr om Varberg. I den första översiktliga utredningen av dubbelspårsutbygg-naden av Västkustbanan före-slås att det nya spåret på denna sträcka i huvud-sak skall följa befintlig järnväg. Vid samhället Väröbacka måste en kurva rätas ut och över Viskan måste två nya broar byg-gas. I den banutredning och miljökon-sekvensbeskrivning som upprättades i lokali-se-ringsskedet behandlas etappen som en del av den drygt 32 km långa sträckan mellan Fjärås och Tångaberg. I miljökonsekvensbeskrivningen (daterad oktober 1991) redo-visas fyra alter-nativa sträckningar. De olika alternativen berör dock inte sträckan Värö-backa-Tångaberg, utan bara de nordligare etapperna förbi samhällena Frilles-ås och Åsa. Sträckan Väröbacka-Tångaberg följer i stort sett förslaget i den ursprungliga utred-ningen, med kurvrätningar vid Värö-backa och Åskloster och nya broar över Viskan. Hösten 1993 var Banverket inne i expropriations-skedet, varvid en ny miljökonsekvens-beskrivning upp-rättades. Den här gången behandlades delen Väröbacka-Tångaberg för sig. Sträck-ningen låg fast sedan föregående utredning. Någon alternativ lösning har inte presente-rats.



Miljökonsekvensbeskrivningar - en jämförelse

En fullständig studie av Vägverkets och Banverkets hantering av miljö-aspekter på en sträcka kräver en genomgång av bl.a. hela planerings- och pro-jekteringsprocessen. Vid planering och projektering av dessa sträckor tilläm-pade Vägverket väglagen och Ban-verket expropriationslagen. Förut-sättning-arna för planeringsprocessen var därmed olika för de båda verken, vilket kan vara en förklaring till skillnader i arbetssätt. Valet av sträckning, som ur miljösynpunkt är det mest kritiska skedet i väg- och järnvägs-plane-ringen, är en procedur som inte dokumenterats fullt ut. En jämförelse mellan de miljö-konsekvensbeskrivningar som upprättats för de båda sträckorna kan däremot rela-tivt enkelt ge en bild av om det finns skillnader i verkens krav på under-lag för miljö-hänsyn i planeringen.

Denna jämförelse syftar till att visa dels på likheter och skillnader mellan Vägverkets och Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar, dels på överens-stämmelsen mellan do-kumenten och de riktlinjer som anges i verkens hand-böcker.

Enligt Vägverkets handbok (Vägverket 1995 a) skall alla miljökon-sekvens-beskrivningar innehålla en landskapsanalys, där förutsättningarna för pro-jektet redovisas. Vidare skall beskrivningen innehålla en bedömning av den aktuella principlösningens effekter och konsekvenser för olika intressen. Tänkbara åtgärder för att miljöanpassa anläggningen och en bedömning av

åtgärdernas kostnader och verkan skall också redovisas. Det anges att det definitiva läget och alternativa skyddsåtgärder och liknande bör diskuteras för att man i beslutsskedet skall kunna bedöma om det är den bästa lösningen som valts. Ett alternativ är att principlösningen konsekvensbeskrivs och att det framgår vilka åtgärder som ingår i denna lösning. Redovisningen av åtgärdernas kostnader och effekter skulle då kunna begränsas till att omfatta åtgärder som inte redan tillgodosetts i princip-lösningen. Alternativet att konsekvensbeskriva en principlösning rekommenderas även i Banverkets handbok för miljökonsekvensbeskrivningar (Banverket 1992).

Enligt Vägverkets föreskrifter (VVFS 1993:14) skall redovisningen i mil-jökonsekvens-beskrivningen även omfatta miljöförhållanden i det berörda området avseende en fram-tida situation utan föreslagna vägbyggnadsåtgärder (nollalternativet). I Banverkets handbok anges att nollalternativet bör redovi-sas både som dagens miljösituation och en framtida situation utan nybygg-nation, men med rimliga förbättringsåtgärder och upp-skattad transport-ut-veckling. Det skall av arbetsplanen och järnvägsplanen framgå vilka av de åtgärder som presenteras i miljökonsekvensbeskrivningen som skall genom-föras och motiven till att de anses tillräckliga.

Nedan följer en kort sammanställning av de studerade miljökonsekvens-beskrivningarna. Miljökonsekvensbeskrivningarna har upprättats av konsul-ter. Före-trädare för verken har dock lett arbetet och sett till att anvis-ningar följts och att erfor-derliga synpunkter arbetats in.



Banverket Vägverket

Sträcka Väröbacka-Tångaberg Fastarp-Heberg

Beskrivningen daterad 1993-10-15 1992-09-15

(godkänd av länsstyrelse) (1992-09-30) komplettering1

1993-12-01 (1993-12-06) uppföljningsplan

1994-09-06

(1994-10-11)

Expropriationsansökan2 våren 1994

Epropriationstillstånd sommaren 1996

Konsult VBB VIAK VBB VIAK

Omfång 70 sidor 61 sidor

Objekt färdigt 1997-06-17 1996-11-13

Uppföljningsprogram nej ja (1994-09-06)

Uppföljningsrapport klar vintern 1998

Berör riksintressen för friluftsliv friluftsliv

kulturminnesvård kulturminnesvård

naturvård naturvård Samråd Banverket, Länsstyrelsen Länsstyrelsen i Hal-

i Hallands län, Riksanti- lands län, Hallands

kvarieämbetet, Varbergs läns jaktvårdskonsu-

kommun, Hallands läns lent, Skogsvårds-

Jaktvårdsförening, Lars- styrelsen, Hallands Åke Flodin läns museer, Riksan- tikvarieämbetet, lokala jaktvårdskret- sar, Halmstads och Falkenbergs kom- muner, synpunkter från markägarsam- manträde

1Vägverket måste komplettera den ursprungliga miljökonsekvensbeskrivningen efter det att verket fått nya föreskrifter. Kompletteringen godkändes under förutsättning att en uppfölj-ningsplan upprättades.

2 När Banverket planerade sträckan Väröbacka-Tångaberg hade lagen om byggande av järnväg inte trätt i kraft, utan expropriationslagstiftningen tillämpades. Därför fanns det vid denna tid inget formellt krav på att länsstyrelsen skulle godkänna miljökon-sekvens-beskrivningen. Länsstyrelsen angav dock i sitt svar till regeringen att man tillstyrker ex-propriation om Banverket vidtar de beskrivna åtgärderna.

Miljökonsekvensbeskrivningarna för sträckorna har ungefär samma inne-håll. Miljö-ef-fekterna redovisas med utgångspunkt från olika delintressen, såsom naturmiljö, kul-tur-miljö, friluftsliv, landskapsbild och boende. För varje in-tresse går verken igenom hela sträckan och beskriver området som berörs av



den nya anläggningen med hänvisning till bifogade kartor. Vegeta-tion och förekomst av vissa djurarter beskrivs. Verken anger var de olika konflikterna beräknas uppkomma, om anläggningens påverkan kräver att sär-skilda åtgär-der vidtas och i så fall vilka åtgärder som är aktuella. Dokumen-ten är relativt omfattande, men största delen av innehållet gäller bullerberäk-ningar och bulleråtgärder (drygt hälften av Banverkets miljökonsekvens-beskrivning och knappt en fjärdedel av Vägverkets). Beräknade bullernivåer och åtgärder för att minska störningarna anges för i stort sett alla fastigheter.

I uppgifterna om situationen före exploatering saknas beskrivningar av olika växt- och djurarters bestånd, vilket betyder att materialet är knapphän-digt som referens för upp-följningar. Vidare anges anläggningens beräknade påverkan ibland översiktligt och oprecist, vilket gör att det ofta är svårt att få en bild av vilka konsekvenserna kan bli. I Vägverkets miljökonsekvens-beskrivning anges t.ex. om konflikterna mellan väg och ett visst intresse är stora, måttliga eller små (exempelvis: "stor konflikt vid Vallebäcken som passeras tre gånger", "stor konflikt där vägen passerar i kanten av ett skogs-område med mycket stora naturvärden" och "stor konflikt i ett område med hagmark, känslig landskapsbild"). Graderingarna är inte närmare förklarade och det anges inte vilka kon-sekvenser en viss konflikt kan förväntas ge. För en del av konflikterna föreslås åtgärder, men det anges inte hur effektiv åtgärden beräknas vara; om konflikten elimineras eller bara reduceras (ex-empelvis "Vallebäcken grävs om så att den endast korsar E 6 i en punkt" och "vägen har lagts så lågt som är möjligt med hänsyn till låsningen i kors-ningen med befintlig järnväg").

Man kan alltså ur miljökonsekvensbeskrivningen utläsa hur det ser ut på olika delar av vägsträckan och vilka åtgärder som planeras för att minska konflikterna. Däremot är det omöjligt att utläsa konsekvenserna av vägens sträckning och åtgärdernas effektivitet. Vägverkets miljökonsekvensbeskriv-ning innehåller dessutom ingen speciell beskrivning av miljökonsekvenserna under byggskedet, vilket Banverkets beskrivning gör.

Banverkets miljökonsekvensbeskrivning ger inte heller en bra bild av situ-ationen före exploatering, av anläggningens konsekvenser för miljön och av åtgärdernas effektivitet. Dessutom var inte alla undersökningar klara då beskrivningen upprättades. En utvärde-ring och bedömning av eventuellt behov av vibrationsdämpande åtgärder pågick fortfa-rande, liksom en förun-dersökning av effekterna på kulturmiljön. Vidare anges att om-fattningen av planteringar på bullervallar och skärningsslänter skall bedömas efter vi-dare studier.

Vid tiden för länsstyrelsens yttrande var således underlaget inte komplett. Flera konflikter bedöms vara av den art att åtgärder inte behöver vidtas. Denna bedöm-ning görs ibland med viss osäkerhet. Ett exempel är den nya järnvägens inverkan på fågellivet, där det anges att det vore av värde att man i samband med utbyggnaden gjorde en inventering av det häckande fågelbeståndet före och efter utbyggnaden. An-tagandet är dock att inga åt-gärder behöver vidtas. Banverket accepterar högre buller-nivåer om verket bygger om befintlig järnväg vid befintlig bebyggelse än om verket bygger ny järnväg vid befintlig bebyggelse. För den aktuella sträckan har verket gått efter de riktlinjer som finns för ombyggnad av befintlig järnväg.

Gemensamt för båda dokumenten är att uppgifter saknas om alternativa utformningar och åtgärder. Vidare anges varken de föreslagna åtgärdernas kostnader eller förväntade effekter. De åtgärder som föreslås beskrivs oftast som redan beslutade, trots att miljökonsekvensbeskrivningen endast skall utgöra ett beslutsunderlag. Hur miljö-kon-sekvensbeskrivningar och arbetspla-ner i allmänhet överensstämmer med varandra har, enligt uppgift från Väg-verket, inte undersökts.

Det är svårt att utifrån beskrivningen av effekterna i Vägverkets och Ban-verkets miljökonsekvensbeskrivningar dra slutsatser om effekternas konse-kvenser för olika intressen. Begreppet miljökonsekvensbeskrivning är alltså i dessa fall miss-visande. En ytterligare brist är att beskrivningen av nollalter-nativet är knapphändig. Med dåligt referensmaterial kan det vara svårt att utvärdera de faktiska miljö-konsekven-serna av investeringen.

Behovet av uppföljningsprogram diskuteras inte i Banverkets miljö-kon-sekvens-beskriv-ning, trots att det skall göras enligt Banverkets handbok (Banverket 1992). Det finns inte heller något uppföljningsprogram upprättat för sträckan Väröbacka-Tånga-berg.

Vägverket kompletterade sin miljökonsekvensbeskrivning med ett förslag till uppfölj-ningsprogram i efterhand, efter det att nya föreskrifter med nya krav börjat gälla (VVFS 1993:14, fr.o.m. oktober 1993). Länsstyrelsen i Hallands län förklarade i samband med upprättandet att syftet med pro-grammet bör vara dels att i efterhand vid behov kunna vidta ytterligare skyddsåtgärder, dels att vinna erfarenheter inför kommande projekt. Vägens miljöeffekter skall därför enligt länsstyrelsen undersökas i förhållande till de förväntade, både under utbyggnaden och sedan vägen har tagits i bruk. Upp-följnings-programmet, som upprättades med hjälp av en konsultfirma, omfat-tar i stort sett alla intressen som är upptagna i miljökonsekvensbeskriv-ningen. De frågor som Vägverket angivit som mest aktuella att följa upp är följande: påverkan på naturmiljön, störningar för boende, dokumentation av arkeologiska undersökningar, hantering av massor och terrängmodelleringar, planteringar och miljöprogram för omhändertagande av dag-vat-ten. Det anges i Vägverkets uppföljningsprogram att gemensamma uppföljnings-möten och besiktningar bör hållas med länsstyrelsen och kommunernas miljö- och hälso-skydds-förvaltningar ungefär en gång i halvåret. Enligt programmet skall arbetet sammanställas i en slutrapport två år efter byggtiden, i samband med att uppföljningen avslutas. Tre uppföljningsmöten hölls under byggtiden. Därefter har uppföljningsverksamheten enligt detta program upphört.

Vägverket har emellertid bedrivit ett ekologiskt projekt vid sidan om mo-torvägsutbyggnaden, i samverkan med bl.a. länsstyrelsen, kommuner och markägare.

Åtgärder, framför allt i form av anläggning av våtmarker, har vidtagits för att kompensera för de ingrepp i landskapet som den nya vägen orsakar. Projektet har följts upp. Resultatet presenterades i en rapport vintern 1998.

Det går inte att från ovanstående jämförelse dra slutsatser om i vilken ut-sträckning Väg-verket och Banverket har beaktat miljöaspekter i det här fallet. Miljöfrågorna som behandlas i miljö-konsekvensbeskrivningen skall, genom att man arbetar parallellt med arbetsplan eller järnvägsplan, arbetas in och integreras i projektet. Det finns ingen uppenbar skillnad mellan Vägver-

kets och Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar. Med beslutsunderlag av likartad standard finns förutsättningar för att verken skall beakta miljö--aspekter på liknande sätt. Länsstyrelsen i Hallands län anser att Vägverkets och Banverkets miljö-konsekvens-beskrivningar för sträckor i Halland i all-mänhet är föredömliga.

Övriga studier inom området

Fyra år efter det att miljökonsekvensbeskrivningar introducerades för väg-projekt i Sve-rige gav Transportforskningsberedningen ut en rapport om hur miljöaspekter beaktas i vägplaneringen (Eriksson, I-M. 1991). Eriksson har analyserat 34 vägprojekt i syfte att visa hur miljöhänsynen har utvecklats inom vägsektorn. Resultat från studien visar att miljöhänsynen successivt har ökat och att miljökonsekvensbeskrivningar har en begrän-sad men viktig betydelse. Vägverket har lärt sig att integrera miljöfrågor tidigare i pla-ne-ringsprocessen, vilket gör att merkostnaderna för miljöåtgärder har sjunkit. Tidig miljöhänsyn gör att man slipper sätta in dyra kompenserande åtgärder i efterhand. Eriksson konstaterar dock att kravet på miljökonsekvensbeskriv-ningar inte har ökat an-talet utvärderade alternativ i planeringen och att miljö-hänsynen kan brista i bygg-skedet. Besluten fattas snabbt i byggskedet och klara riktlinjer för miljöarbetet saknas i allmän-het.

Eriksson anser att det är otillräckligt att endast arbetsplaneskedet regleras i lag, eftersom de beslut som får störst konsekvenser för miljön fattas i tidigare skeden.

Eriksson hävdar att bristen på aktuell information om olika miljöförhållan-den i land-skapet gör det svårt att upprätta korrekta miljökonsekvensbeskriv-ningar. Följden kan bli att inte tillräckliga åtgärder vidtas för att förebygga miljöproblemen. I stället måste om-fattande insatser göras i efterhand för att begränsa eller kompensera miljöeffekterna.

Vidare menar Eriksson att miljökonsekvensbeskrivningarna kan vara svår-tillgängliga för allmänheten. En annan brist är att osäkerhet och kunskaps-brister sällan noteras i analyserna.

Samtidigt som miljöhänsynen har ökat över tiden har intresset varierat mellan olika ty-per av miljöfrågor, menar Eriksson. Föroreningar i luft och vatten ägnas nu större upp-märksamhet än estetik och bevarande av jord-bruksmark jämfört med på 1970-talet.

Riksrevisionsverket har granskat användningen av miljökonsekvens-be-skrivningar inom två sektorer: vägbyggande och vattenkraftsutbyggnad (Riks-revisionsverket 1996). Granskningen avser miljökonsekvensbeskriv-ningar som beslutsunderlag. Man har inte gått in på vilken vikt miljöintres-sena givits i den sammanlagda bedömningen. I rappor-ten konstateras att allmän-heten inte engageras i någon större utsträckning i tidiga skeden och att regler saknas för hur föreningar med motstående intressen skall engageras i ar-betet med miljökonsekvensbeskrivningar. Vidare kritiserar Riksrevi-sions-verket för-hål-landet att ingen utomstående granskar beskrivningarna i de tidiga ske-dena. Väg-verkets regionala organisation skall i dessa skeden fun-gera både som exploatör och kri-tisk granskare av miljökonse-kvensbeskriv-ningarna.

På regionerna finns dock ingen funktion för att granska dokumen-ten, vilket i praktiken betyder att ingen granskning genomförs förrän i ar-betsplaneskedet. Länsstyrelsen har dessutom inte alltid lyckats upptäcka up-penbara brister i beskrivningarna, trots att kompetens finns i myndigheten. För att för-bättra förutsättningarna för goda beslutsunderlag föreslår Riksrevi-sionsverket att Väg-verkets olika roller i det tidiga planeringsskedet klargörs.

Riksrevi-sionsverket anser också att riktlinjerna för arbetet med miljökon-sekvens-beskrivningar och innehållet i dokumenten bör förtydligas. Med tydligare riktlinjer anser verket att granskningsarbetet kan effekti-viseras.

Riksrevisionsverkets kritik har i viss mån beaktats i arbetet med föränd-ringarna i väg-lagen, som träder i kraft vid årsskiftet.

Riksrevisionsverket påpekar vidare att riksdagens beslut om vägbredd på det nationella stamvägnätet ibland kolliderade med kravet på redovisning av alternativa lösningar i miljökonsekvensbeskrivningarna (som anges i Väg-verkets föreskrifter). Vägverkets projektledare kände sig förhindrade att redovisa alternativ med lägre standard än det som riksdagen beslutat om. Dessutom menar Riksrevisionsverket att stora delar av tra-fikbehovet skulle gå att lösa med lägre standard i de fall miljökonsekvenserna är om-fattande. Slutligen påpekar verket att erfarenhetsåterföringen är otillräcklig. Därför före-slår man att centrala myndigheter och sektorsmyndigheter systematiskt skall följa upp och utvärdera arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar.

Regeringen beslutade den 20 oktober 1997 att tillkalla en kommission med anledning av det som inträffat som en följd av tunnelbygget genom Hal-landsåsen (dir. 1997:124). Tunnelprojektet är en del av Västkustbanan. I samband med borrningarna läckte betyd-ligt mer vatten än förväntat in i tun-neln. För att täta tunneln och därmed säkra grund-vattennivån användes tät-ningsmedlet Rhoca Gil, ett kemiskt medel som orsakade skador på männi-skor, djur och miljö. Tunnelkommissionen har undersökt vad som egentligen hände, hur det kunde hända och konsekvenserna av hän-delseförloppet. Även arbets-miljön, be-redskapen samt uppgifts- och informationshanteringen hos myndigheter och andra be-rörda har studerats. Kom-missionen har också un-dersökt hur liknande situationer kan undvikas i framtiden. Våren 1998 gavs en delrapport ut (SOU 1998:60), och den 17 november 1998 presenterade tunnelkommissionen sin slutrapport (SOU 1998:137).

Banverket får hård kri-tik. Man menar att miljökompetens saknades i ver-ket. De utred-ningar som Banverket lät göra användes i första hand för att motivera projektet och inte som underlag för egna beslut. Kommissionen ifrågasatte omfattningen och slutsatserna av järnvägsutredningen med tillhö-rande miljökonsekvensbeskrivning. Dessutom menar man att miljökon-sekvensbeskrivningen som regeringen hade tillgång till i expropria-tionsären-det var brist-fällig. Den innehöll t.ex. inga alternativa sträckningar eller andra lös-ningar på det pro-blem som tunneln skulle lösa. Banverket var starkt de-centraliserat. Återrapporteringen av svårigheter och problem till Banverkets styrelse var bristfällig, vilket försvårade upp-följningen av projektet. Kom-missionen bedömer att tunnelbyggets misslyckande fram-för allt beror på bristande ledning och styrning av projektet.

Tunnel-kommissionen är också kritisk till att Banverket godkänner sina egna järnvägsplaner och är sin egen tillsynsmyndighet. Regeringen får kritik för att man fattade beslutet att bygga tunneln innan projektets tillåtlighet prövats.

För att undvika upprep-ningar av misstagen med Hallandsåsen lämnar kommissionen flera förslag för stora byggprojekt. Bl.a. föreslår man att:

det bästa möjliga alternativet ur miljösynpunkt alltid skall ingå i en mil-jökonsekvensbeskrivning,

alla stora infrastrukturprojekt skall miljöprövas av miljödomstol,

Naturvårdsverkets roll som central tillsynsmyndighet utreds beträffande möjligheten att följa upp andra sektorsmyndigheters och större koncer-ners miljöarbete,

trafikverken får i uppdrag att sätta i gång, leda och finansiera utveck-lings-program för att höja miljökompetensen inom anläggningssektorn, även på entreprenörsidan.

Sammanfattning av remissyttranden

Remissinstanser

Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig över rapporten Vägverket, Banverket och miljön: Näringsdepartementet, Banverket (huvudkontoret och de fem regionerna), Vägverket (huvudkontoret och de sju regionerna), Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI), Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), samtliga länsstyrelser, Naturvårdsverket och Naturskyddsföreningen.

Banverkets och Vägverkets regioner har avstått från att yttra sig till revisorerna. De hänvisar i stället till huvudkontorens remissvar. Huvudkontoren har samordnat alla synpunkter från regionerna i sina remissvar. VTI, KFB, Länsstyrelserna i Stockholms län, Östergötlands län, Jönköpings län, Kronobergs län, Kalmar län, Blekinge län, Skåne län, Hallands län, Örebro län, Dalarnas län, Västerbottens län och Norrbottens län samt Naturvårdsverket har yttrat sig över rapporten. Länsstyrelsen i Värmland har meddelat att länsstyrelsen avstår från att yttra sig.



Allmänna synpunkter på granskningen

Banverket anser att revisorernas slutsatser i stort ger en rättvisande bild av verkligheten. Verket anser att revisorerna har hittat Banverkets ömma punk-ter vad gäller miljöarbetet. Banverket har uppmärksammat flera av de aspekter som revisorerna pekar på. Dessa kommer att hanteras i ett projekt som ska resultera i ett antal nya eller omarbetade handböcker under 1999. Banverket tycker att revisorernas beskrivning av vägars och järnvägars miljöaspekter är onödigt negativ.

Vägverket tycker att revisorernas beskrivning ger en i stort sett korrekt bild av Vägverkets planeringsprocess, tillämpning av miljökonsekvensbeskrivningar m.m. Vägverket framhåller att de problem som tas upp är kända sedan tidigare och att verket i stor utsträckning redan har initierat åtgärder som ska leda till förbättringar.

Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) tycker att revisorernas rapport innehåller en noggrann och korrekt återgiven genomgång av planeringsprocessen samt en omfattande studie av hur processen fungerar i praktiken.

Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) delar revisorernas bedömningar och tillstyrker de förslag revisorerna framför. VTI anser att rapporten ger en pedagogisk översikt över planeringsprocessen ur ett MKB-perspektiv och finner det värdefullt att Vägverket och Banverket inbegrips i samma analys. Institutet anser dock att beskrivningen av investerings- och planeringsprocesserna ges alltför stort utrymme i förhållande till redovisningen av revisorernas egna bedömningar och förslag. VTI uppger vidare att många av de förtjänster och brister med MKB-processen som behandlas i rapporten är kända sedan tidigare. VTI framhåller värdet av att granskningar av statliga verk utförs av oberoende organ såsom Riksdagens revisorer.

Länsstyrelsen i Östergötlands län har inga synpunkter på revisorernas rapport. Länsstyrelsen i Kalmar län anser att revisorernas överväganden och



förslag är bra. Länsstyrelserna i Stockholms län, Kronobergs län, Blekinge län, Skåne län, Hallands län, Örebro län, Dalarnas län, Västerbottens län och Norrbottens län instämmer i huvudsak i revisorernas slutsatser.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att revisorerna presenterar en bra analys med viktiga och centrala slutsatser. Länsstyrelsen anser dock att slutsatserna kan lyftas fram ännu tydligare. Länsstyrelsen anser att det även är motiverat att göra liknande granskningar av hur andra myndigheter hanterar miljöaspekterna i sin verksamhet. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att revisorerna på ett förtjänstfullt sätt har beskrivit hur Vägverket och Banverket hanterar miljöaspekter vid investeringar i vägar och järnvägar samt tagit upp väsentliga frågeställningar rörande länsstyrelsernas handläggning av dessa frågor. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att rapporten ger en utmärkt sammanfattning av trafikverkens planeringsprocedurer och problemen kring miljöfrågornas hantering i allmänhet och miljökonsekvensbeskrivningar i synnerhet.

Naturvårdsverket delar i allt väsentligt den beskrivning som ges i rapporten. Verket anser att det är viktigt att åtgärder vidtas för att stärka miljöfrågornas roll i infrastrukturprojekten.

Revisorernas utgångspunkter och inriktning

Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) är kritiskt till att revisorerna inte har granskat miljöfrågornas hantering utifrån ett hållbarhetsperspektiv. VTI anser att revisorerna borde ha tagit det miljöanpassade transportsystemet som utgångspunkt och analyserat i vilken mån nuvarande planeringsprocess är ett effektivt redskap i arbetet för att anpassa transportsystemet. Analysen kunde också ha tagit sin utgångspunkt i verkens sektorsansvar för miljön och revisorerna ha granskat om planeringsprocessen är ett effektivt redskap i utvecklingen av detta sektorsansvar.

Vägverket, Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) och VTI påpekar att rapporten inte omfattar miljökonsekvensanalyser i strategisk planering. Vägverket menar att miljökonsekvensbeskrivningar i övergripande planering kan underlätta beskrivningar på projektnivå. Uppgifter på projektnivå är dessutom av intresse vid uppföljning av effekterna av de strategiska planerna. KFB ifrågasätter om inte revisorernas rapport borde ha omfattat en beskrivning av SIKA:s roll som samordnande organ i planeringsprocessen och som ansvarig för metodutvecklingen. KFB anser att denna roll är speciellt viktig i det strategiska skedet, där det bl.a. finns behov av metodutveckling när det gäller strategiska miljöbedömningar. Även VTI anser att det finns ett stort behov av metodutveckling för strategisk miljökonsekvensbedömning. VTI efterlyser också en utvärdering av miljökonsekvensbeskrivningsprocessen på strategisk nivå. Institutet anser att det hade varit intressant med en analys av hur miljömålet i det transportpolitiska beslutet hanteras i samband med de riktigt stora och avgörande besluten, t.ex. den övergripande medelsfördelningen inom ramen för verkens tioåriga investeringsplaner.



Förändringar med anledning av nya lagar och regler

Vägverket och Banverket håller på att ta fram nya föreskrifter och planeringshandböcker med anledning av miljöbalken och de ändringar i väglagen och lagen om byggande av järnväg som trädde i kraft vid årsskiftet 1999. Vägverket uppger att miljöbalken innebär ökad arbetsbelastning både för länsstyrelserna och väghållningsmyndigheterna. Vägverket har arbetat aktivt tillsammans med länsstyrelserna för att försöka minimera onödig byråkrati i planeringsprocessen.

Länsstyrelsen i Kronobergs län uppger att tiden efter miljöbalkens införande har varit krävande. Det beror inte enbart på att nya regler ska tillämpas, utan också på den stora mängd ärenden som har blivit följden av ökade satsningar på miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder. Länsstyrelsen uppger att man för att klara den stora ärendevolymen har försökt finna fungerande samarbetsformer vid handläggningen både internt och med Vägverket. Länsstyrelserna i regionen har också försökt skapa en regional samsyn när det gäller bl.a. lagtillämpning och arbetsformer.

Länsstyrelsen i Västerbottens län påpekar att den nya lagstiftningen lett till behov av större insatser än tidigare. Länsstyrelsen anser att den ökade arbetsbördan bör avspeglas i anslagstilldelningen.

Miljöaspekterna måste finnas med under hela processen

Revisorerna framhåller betydelsen av att de förslag som anges i Vägverkets och Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar följs upp och beaktas under hela processens gång. Av rapporten framgår att många miljöaspekter som diskuteras i Vägverkets och Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar inte följs upp i arbetsplanen eller järnvägsplanen på ett tillfredsställande sätt. Revisorerna anser därför att Vägverket och Banverket i planerna tydligare bör redovisa hur miljöaspekterna ska beaktas. Revisorerna anser också att länsstyrelserna i större utsträckning bör bevaka att miljöaspekterna tillgodoses i Vägverkets och Banverkets planer.

Banverket uppger att planeringshandboken för järnvägsplan kommer att innehålla krav på att järnvägsplanen ska innehålla ett avsnitt där det tydligt redovisas vilka av de åtgärder som föreslås i miljökonsekvensbeskrivningen som faktiskt ska vidtas. Av avsnittet i planen ska också framgå om någon föreslagen åtgärd inte avses bli utförd och motivet härför. Om järnvägsplanen är otydlig på denna punkt kan villkor om att åtgärder ska vidtas komma att föreskrivas i fastställelsebeslutet.

Vägverket menar att revisorernas undersökning grundas på material som härstammar från en period med stor tidspress och därmed också mer omfattande brister i dokument och process än i dag. Vägverket uppger att verket hittills har saknat praxis för heltäckande redovisning av miljöåtgärder i arbetsplan och för att föra över arbetsplanens ambitioner till bygghandling. Vägverket har under de senaste åren prövat olika former för att göra arbetsplanerna tydligare. De nya handböckerna kommer att omfatta formerna för redovisning av miljöåtgärder och de krav som ska anges i fastställelsebeslut.



Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) anser att det är värdefullt att revisorerna påtalar skillnaden mellan regelverkets höga ambitioner och planeringsprocessens praktiska verklighet. Revisorernas bedömning att MKB-instrumentet i en del fall har sådana brister att miljöfrågorna glöms bort under processens gång kan enligt VTI ses som ett tecken på att det fortfarande finns ett stort behov av att höja såväl effektiviteten hos MKB-instrumentet som miljöfrågornas status i infrastrukturplaneringen. VTI anser att en höjning av kompetensen hos utredare och handläggare också är angelägen.

Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) anser att revisorernas iakttagelse att många miljöaspekter inte följs upp i planerna är viktig. KFB konstaterar att revisorernas slutsatser har stöd i resultat från forskning om beslutsprocessen.

Naturvårdsverket betonar vikten av att miljöaspekterna finns med under hela beslutsprocessen. Verket anser att det är viktigt att öka medvetenheten om att miljökonsekvensbeskrivningen endast är ett av flera beslutsunderlag och att de åtgärder verken verkligen avser att genomföra därför även ska anges tydligt i arbetsplanen/järnvägsplanen. Naturvårdsverket delar revisorernas synpunkter att beskrivningen av miljöåtgärder i planerna bör förbättras. Verket erinrar om att ett beslut om upprättande/fastställelse av en plan fr.o.m. 1999 ska jämställas med ett tillståndsbeslut enligt miljöbalken. Naturvårdsverket anser att det är viktigt att Vägverket och Banverket utformar sina arbetsplaner respektive järnvägsplaner så att dessa dokument blir ungefär lika detaljerade som de tillstånd som ges med stöd av miljöbalken.

Länsstyrelserna i Stockholms län, Kalmar län och Skåne län understryker vikten av att miljöaspekterna följs upp i planerna. Länsstyrelsen i Stockholms län har vid granskningen av miljökonsekvensbeskrivningar och arbetsplaner uppmärksammat Vägverket och konsulterna på att miljöskyddsåtgärderna måste arbetas in i arbetsplanerna och att miljökonsekvensbeskrivningarna måste vara tydliga. Länsstyrelsen uppger att hanteringen har förbättrats, men att det ännu kvarstår några steg innan en godtagbar nivå har uppnåtts.

Länsstyrelsen i Kronobergs län ser en gradskillnad mellan den formulering som anges i revisorernas rapport , "en godkänd miljökonsekvensbeskrivning skall fogas till arbetsplanen eller järnvägsplanen", och lagtexten (15 § väglagen som trädde i kraft i januari 1999), "miljökonsekvensbeskrivningen skall godkännas av berörda länsstyrelser innan den tas in i arbetsplanen". Länsstyrelsen anser att miljökonsekvensbeskrivningen och arbetsplanen med den senare lydelsen kan sägas utgöra en handling, som fastställs vid ett och samma tillfälle. Därför ska åtgärder som beskrivs i en miljökonsekvensbeskrivning inte behöva upprepas i arbetsplanens text.

Länsstyrelsen i Norrbottens län betonar vikten av att länsstyrelserna noggrant avstämmer miljöfrågornas hantering i trafikverkens planer i förhållande till miljökonsekvensbeskrivningarna. Länsstyrelsen i Stockholms län menar att länsstyrelserna bör säkerställa att yttrandet över Vägverkets och Banver

kets planer innefattar synpunkter som även skulle ha lämnats i ett remitterat miljöbalksärende. Även Naturvårdsverket pekar på länsstyrelsens viktiga roll i verkens arbete med planerna.

Länsstyrelsen i Kronobergs län och Skåne län upplever att känsliga miljöfrågor ofta förs över till bygghandlingsskedet i stället för att redas ut i planerna. Länsstyrelsen i Kronobergs län uppger att en sådan hantering ofta har inneburit merarbete för länsstyrelsen i efterhand, då oförutsedda problem har uppstått. Länsstyrelsen anser att alla miljöpåverkande faktorer bör tas in i plan/MKB, eftersom länsstyrelsen inte har någon formell roll i byggskedet. Länsstyrelsen i Hallands län anser också att det är osäkert hur miljöfrågorna hanteras efter det att planerna har fastställts (i bygghandlingar, under entreprenadupphandling och under själva byggandet). Länsstyrelsen i Örebro län understryker betydelsen av att miljöaspekter finns redovisade i bygghandlingarna. Länsstyrelsen anser att det finns risk för att endast tekniska åtgärder redovisas där. Länsstyrelsen i Stockholms län menar att det även behövs rutiner för att hantera ändringar i ett projekt som kan uppstå vid upphandlingen av entreprenörer. Länsstyrelsen och tillsynsmyndigheten bör informeras om förändringar som har betydelse för miljön.

Miljöeffekter av färdiga projekt måste följas upp

Revisorerna konstaterar att Vägverket och Banverket saknar rutiner för att följa upp väg- och järnvägsinvesteringarnas miljöeffekter efter det att vägarna och järnvägarna har tagits i drift. Få uppföljningsstudier har publicerats. Varken Vägverket eller Banverket har heller något system för att ta till vara och sprida de kunskaper som uppföljningarna ger. Revisorerna understryker betydelsen av att verken följer upp sina investeringar i större utsträckning. Den kunskap som uppföljningarna ger kan användas både för att vidta korrigerande åtgärder och för att förbättra bedömningen av miljöaspekter i framtida projekt. Revisorerna anser att verken bör tillse att resurser för uppföljning av ett projekt avsätts redan när projektets budget bestäms. Formerna för uppföljningen bör verken bestämma tillsammans med länsstyrelserna i samband med att planerna fastställs. Revisorerna utgår från att verken rapporterar resultatet av uppföljningarna till berörd länsstyrelse eller kommun och att dessa tillser att verken vidtar nödvändiga korrigerande åtgärder. Revisorerna föreslår att Vägverket och Banverket tillsammans upprättar ett system för att sprida de kunskaper och erfarenheter som verkens uppföljningar ger.

Banverket konstaterar att verket måste bli bättre på uppföljning och erfarenhetsåterföring, även om verket har "en allmän känsla av att det är lite bättre ställt med uppföljningen än vad revisorerna säger". Verket påpekar att planerade miljöledningssystem kommer att innehålla rutiner för hur miljöfrågor ska hanteras vid bl.a. uppföljning av projekt. I de flesta projekt ska man dessutom upprätta ett kontrollprogram tillsammans med länsstyrelser och kommuner. Verket tillstår att det kan finnas mera att göra vad gäller uppföljning. Idén om att avsätta resurser för uppföljning redan i projektbudgeten anser Banverket vara väl värd att ta till vara. Banverket anser i likhet med



revisorerna att Banverket och Vägverket tillsammans borde skapa ett system för att ta tillvara och sprida kunskaperna från uppföljningar.

Vägverket uppger att en ny uppföljningshandbok kommer att bli klar under 1999. I handboken ska bl.a. bedömning av uppföljningsbehov behandlas. Vägverket har erfarenhet av uppföljningsprogram som generar stora datamängder till liten nytta. Även frågan om finansiering ska behandlas i handboken. Finansieringen har varit ett stort hinder för uppföljningsaktiviteter hittills. Vägverket anser att om syftet med uppföljningsaktiviteter är att generera ny och gemensam kunskap ska undersökningar göras i form av FoU-projekt. Den projektansvarige ska använda resultatet för att överväga om kompletterande åtgärder eller korrigering krävs. Vägverket anger vidare att verket inte har något system för erfarenhetsåterföring, men att utvecklingsarbete har påbörjats.

Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) delar revisorernas kritik av Vägverkets och Banverkets insatser när det gäller uppföljning av investeringarnas miljöeffekter. VTI anser att det finns tecken på bristande insikt om erfarenhetsåterföringens värde för framtida planering. VTI anser att verken i ökad utsträckning borde söka sig till expertisen vid forskningsutförande organ för hjälp med metodutveckling inom uppföljningsområdet. VTI anser att det ligger ett stort samhällsintresse i att uppföljningsresultat blir kända och tillgängliga. Revisorernas förslag att Vägverket och Banverket inrättar ett gemensamt system för erfarenhetsåterföring kan enligt VTI ge effektivitetsvinster i verkens arbete med sektorsansvaret för miljön.

Naturvårdsverket delar revisorernas uppfattning att uppföljningen av miljöeffekterna av genomförda projekt är otillräcklig. Verket anser att ett kontrollprogram, som bl.a. anger hur uppföljning ska genomföras, bör föreskrivas för de större projekten. Det är också viktigt att resurser avsätts för sådan uppföljning.

Länsstyrelserna delar revisorernas uppfattning att det är viktigt att följa upp projektens miljöeffekter. Länsstyrelserna i Stockholms län, Jönköpings län, Kronobergs län, Kalmar län, Blekinge län, Hallands län och Västerbottens län betonar betydelsen av att rutiner för uppföljning arbetas fram.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att uppföljning av infrastrukturinsatser är viktig också utifrån andra aspekter. Det gäller t.ex. om anläggningarna uppfyller de bedömningar som gjorts i planeringen vad gäller restider, rörlighet, trafiksäkerhet och andra externa effekter. Ökad kunskap om nya anläggningars effekter är värdefull för bedömningar av vilka typer av åtgärder som bäst verkar mot de mål som sätts upp. Länsstyrelsen påpekar att det är viktigt att uppföljningar av väg- och järnvägsprojekten görs i nära samverkan med kommuner och länsstyrelser.

Länsstyrelsen i Blekinge län anser att uppföljning av miljöeffekter har flera fördelar. Uppföljningsarbetet är särskilt viktigt i de fall då osäkerhet råder kring miljökonsekvenserna. Länsstyrelsen menar att nyckeltal och indikatorer kan ha stor betydelse vid uppföljningen av miljöeffekter.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att uppföljningen brister både i projekteringsskedet och byggskedet samt efter färdigställandet. Länsstyrelsen uppger att även om det är önskvärt att länsstyrelsen är delaktig i uppföljningen kan detta inte prioriteras i dagsläget.

Länsstyrelsen i Jönköpings län ska tillsammans med Vägverket och Banverket utarbeta rutiner för rapportering av verkens uppföljningsresultat. Länsstyrelsen anser att lagstiftningen bör ses över för att tydliggöra länsstyrelsens roll i uppföljning av projekt. Länsstyrelsen betonar betydelsen av miljöövervakning på såväl nationell som regional nivå.

Länsstyrelsen i Hallands län tycker att uppföljningsdelen bör formaliseras i lagstiftningen. Länsstyrelsen anser att det är otillfredsställande att resurs-krävande arbete med miljökonsekvensbeskrivningar inte följs upp. Länsstyrelsen hävdar att det är trafikverkens ansvar att systematisera en uppföljning av projekts miljökonsekvenser, men att länsstyrelserna bör införa rutiner för att bl.a. kräva redovisningar av uppföljningarna.

Länsstyrelsen i Skåne län anser också att uppföljning av miljöpåverkan bör lagregleras. Länsstyrelsen tycker att det är viktigt att resurser för uppföljning avsätts i samband med att budgeten för ett projekt bestäms. Resurser bör också avsättas för att utveckla ett system för erfarenhetsåterföring.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att uppföljning av hur miljökonsekvensbeskrivningar får genomslag i utförandet kan minimera risken för att helheten går förlorad i en process där ofta många aktörer är inblandade.



Kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna behöver höjas

Resultatet av en enkät som revisorerna har skickat till alla länsstyrelser visar att Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar ofta inte anses hålla tillräckligt hög kvalitet. Vägverkets miljökonsekvensbeskrivningar anses i regel vara bra. Vissa länsstyrelser anser dock att kvaliteten ofta varierar och att även Vägverkets miljökonsekvensbeskrivningar kan ha stora brister. Revisorerna menar att miljökonsekvensbeskrivningar inte bara ska ses som dokument. Den process som leder fram till ett färdigt dokument är också viktig. Revisorerna anser att regeringen bör verka för att Vägverket och Banverket gemensamt arbetar både för att utveckla samarbetet med länsstyrelser, kommuner och allmänhet och för att förbättra miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet.

Banverket påpekar att huvudsyftet med den nya handboken är att kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna ska höjas. Verket vill integrera miljökonsekvensbeskrivningsarbetet med utrednings- och projekteringsarbetet. Processerna ska påverka varandra för att leda till ett bra helhetsresultat.

Banverket anser att samarbetet med Vägverket och andra myndigheter bör utökas vad gäller processutveckling och förbättring av miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet. I arbetet med att ta fram nya planeringshandböcker har Banverket löpande kontakter med Vägverket. Vägverket har dock redan gjort mycket av det grundläggande arbete som Banverket har kvar, varför det inte har varit möjligt att genomföra ett helt gemensamt utvecklingsprojekt. Banverket påpekar att ett samarbete med Vägverket skulle underlättas om det vore lättare att få pengar för gemensamma projekt, t.ex. bullerplank.

Vägverket tycker att arbetsprocessen kring planering och miljöanalyser har större betydelse för resultatet än innehållet i dokumenten. Vägverket strävar därför efter att förbättra processen, bl.a. genom att arbeta i grupper med både



miljöexperter, arkitekter och ingenjörer. Vägverket uppger att tillgången på miljökompetens och arkitekter/landskapsarkitekter i verkets regionkontor har ökat de senaste åren. Regionkontoren har dock utvecklats i olika takt. Kompetensen varierar också hos konsulter och länsstyrelsernas handläggare. Vägverket anser att länsstyrelserna måste utveckla rutiner och hjälpmedel för att tillhandahålla planeringsunderlag.

Vägverket kommer att utarbeta tydligare riktlinjer och satsa på utbildning för att säkerställa bra upphandlingar av miljökonsekvensbeskrivningar. Vägverket uppger vidare att länsstyrelsernas situation med ökade arbetsuppgifter och mindre resurser har stor betydelse för kvalitetsgranskningen av miljökonsekvensbeskrivningarna.

Vägverket uppger att verket samarbetar med Banverket i flera sammanhang, bl.a. när det gäller miljökonsekvensanalyser, forskningsprojekt och vid seminarier om t.ex. miljöbalken. De fyra trafikverken tar dessutom gemensamt fram prognosmetoder och metoder för konsekvensbeskrivning m.m. inom den strategiska planeringen.

Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) anser att mycket forskning och utveckling behövs för att miljökonsekvensbeskrivningarna ska bli ett effektivt redskap i verkens miljöarbete. VTI har i likhet med revisorerna noterat att många miljökonsekvensbeskrivningar främst har beskrivit befintliga miljöförhållanden och i mindre grad presenterat projektets konsekvenser för miljön. Dessutom tas alltför sällan aktuellt kunskapsunderlag fram till miljökonsekvensbeskrivningarna.

VTI menar att underlagsmaterialet på kulturmiljöområdet ofta är knapphändigt och föråldrat samtidigt som länsstyrelserna ofta har otillfredsställande kompetens på det landskapshistoriska området. Revisorerna kunde därför tydligare ha pekat på att expertis vid museer och forskningsstationer måste anlitas i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar, menar VTI. Institutet understryker vikten av att det underlagsmaterial som finns framtaget verkligen görs tillgängligt. Institutet anser att det behövs en nationell samordning av denna informationshantering.

VTI menar att många av de problem som revisorerna har påtalat angående miljökonsekvensbeskrivningar och den ojämna kvaliteten förmodligen kan undanröjas om ansvaret för granskningen av miljökonsekvensbeskrivningar låg hos ett nationellt organ, som i Nederländerna.

Naturvårdsverket uppger att miljökonsekvensbeskrivningsarbetet behöver få en betydligt starkare roll i infrastrukturprojekten. Naturvårdsverket anser att det är viktigt att man i det pågående arbetet med att ta fram nya handböcker, allmänna råd osv. beaktar frågan om hur en förbättring av kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna kan åstadkommas.

Länsstyrelserna i Stockholms län, Kronobergs län, Kalmar län, Blekinge län, Skåne län, Hallands län, Örebro län, Västerbottens län och Norrbottens län anser att kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna bör höjas.

Länsstyrelserna i Stockholms län, Jönköpings län, Blekinge län och Örebro län tror att miljöbalkens skärpta krav kan leda till förbättringar av miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet.

Länsstyrelsen i Kronobergs län uppger att miljökonsekvensbeskrivningarna för större projekt har god kvalitet. Bättre riktlinjer behövs dock för små

projekt, där kvaliteten fortfarande för ojämn. De mindre vägprojekten tar mycket av länsstyrelsens resurser i anspråk på grund av bristfälligt beslutsunderlag. Länsstyrelsen i Hallands län anser att det är viktigt att projektledarna i Vägverket och Banverket tar ett större ansvar för processen med miljökonsekvensbeskrivningar.

Länsstyrelsen i Blekinge län anser att verken bör undersöka möjligheterna att använda nyckeltal och indikatorer för att belysa olika åtgärders effekter på miljön och för att förbättra värderingen av konsekvenserna. Länsstyrelsen menar också att Vägverket och Banverket på försök bör använda alternativa modeller för att värdera miljöaspekterna i ekonomiska sammanhang, eftersom det är svårt att beakta miljöaspekter i samhällsekonomiska kalkyler.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att Vägverket och Banverket ibland saknar nödvändig kompetens vad gäller särskilda miljöaspekter. De bör därför överväga att antingen förbättra den egna kompetensen eller i högre grad utnyttja konsulter. Miljökonsekvensbeskrivningarna kan då få tillräcklig kvalitet i ett tidigt skede, vilket skulle minska den totala handläggningstiden och därmed resursbehovet hos såväl länsstyrelsen som Vägverket och Banverket. Vidare menar länsstyrelsen att möjligheterna att ta hänsyn till viktiga miljöaspekter i ett tidigt skede skulle öka.

Länsstyrelsen påpekar att det finns risk för att man inte ser helheten när större objekt delas upp i mindre etapper. Det kan t.ex. få till följd att massor inte utnyttjas på ett effektivt sätt. Länsstyrelsen uppger också att man i samarbete med Vägverket Region Norr håller på att avsluta en förstudie om inventering av kulturhistoriskt intressanta vägar. Länsstyrelsen menar att den typen av inventeringar kan få stor betydelse för att i ett tidigt skede klara ut vilka särskilda hänsyn som ska tas, såväl vid drift och underhåll som vid väginvesteringar.

Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att trafikverken måste utveckla sin kompetens som beställare av miljökonsekvensbeskrivningar. Länsstyrelsen anser också att verken bör utveckla en arbetsorganisation som säkerställer miljöfrågornas hantering internt.

Flera länsstyrelser framhåller betydelsen av att Vägverket och Banverket samarbetar i utvecklingen av miljökonsekvensbeskrivningar och att en diskussion förs även med länsstyrelser och konsulter.

Länsstyrelsen i Kalmar län anser att det är av största betydelse att Vägverket och Banverket samarbetar för att utveckla effektiva handläggningsprocesser och för att höja kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna.

Länsstyrelsen i Skåne län tycker att det är viktigt att en kontinuerlig diskussion förs mellan verken, konsulter och myndigheter.

Länsstyrelsen uppger att man i Skåne har en tvärsektoriellt sammansatt infrastruktur/MKB-samrådsgrupp som kontinuerligt träffar representanter för verken och deras konsulter. Länsstyrelsen anser att samarbetet mellan Vägverket och Banverket bör stimuleras, då samordningsvinster vad gäller infrastrukturplaneringen kan leda till minskad miljöbelastning och lägre kostnader.

Länsstyrelserna i Stockholms län och Blekinge län betonar att länsstyrelsernas godkännande av miljökonsekvensbeskrivningar är ett led i arbetet för att höja kvaliteten. Länsstyrelserna bör underlätta och stödja samarbetet mellan verken samt delta i metodutvecklingen. Länsstyrelsen i Stockholms

län nämner också att Naturvårdsverket har ansvar för att utveckla och samordna arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar.

Länsstyrelsen i Jönköpings län ser positivt på det ansvar som Vägverket och Banverket tar för miljöfrågorna. Länsstyrelsen har ett väl utvecklat samarbete med Vägverket. Länsstyrelsen framför dock oro för att besparingar i Vägverket kan drabba miljöområdet.

Länsstyrelsen i Kronobergs län har på olika sätt har följt och medverkat i Vägverkets regionala miljöarbete samt haft täta kontakter med verket i den löpande verksamheten. Dialogen har lett till ökad förståelse och ett konstruktivt samarbete. Länsstyrelsen anser att det är tveksamt om delaktigheten och engagemanget blivit detsamma om miljöarbetet endast bedrivits på central nivå.

Innehållsförteckning

1 Revisorernas granskning 1

2 Revisorernas överväganden och förslag 1

2.1 Utgångspunkter för granskningen 1

Rapporten 1

Remissinstanserna 1

Revisorernas överväganden 1

2.2 Miljöaspekterna måste finnas med under hela processen 2

Rapporten 2

Remissinstanserna 2

Revisorernas överväganden 3

2.3 Miljöeffekterna av färdiga projekt måste följas upp 4

Rapporten 4

Remissinstanserna 4

Revisorernas överväganden 5

2.4 Kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna måste höjas 6

Rapporten 6

Remissinstanserna 6

Revisorernas överväganden 8

3 Revisorernas förslag 8

Bilaga 1

Förord 11

Sammanfattning 13

1 Granskningens bakgrund och inriktning 15

2 Vägverket och Banverket - uppgifter, mål och organisation 16

2.1 Vägverkets och Banverkets uppgifter och mål 16

2.2 Vägverkets och Banverkets organisation 17

3 Vägverkets och Banverkets miljöarbete 19

3.1 Sektorsfrågor 19

3.2 Miljöledningssystem 19

3.3 Miljöpolicy och miljöprogram 20

3.4 Informationsmaterial 20

3.5 Samarbete med bl.a. Naturvårdsverket 21

4 Infrastrukturinvesteringar 22

4.1 Historik 22

4.2 Miljöaspekter vid infrastrukturinvesteringar 24

4.2.1 Drift och underhåll 25

4.2.2 Miljömål 27

4.3 Beslutsunderlag 28

4.3.1 Samhällsekonomiska kalkyler och bedömningar 28

4.3.2 Miljökonsekvensbeskrivningar 29

4.3.3 Begränsad kunskap om projektens miljöpåverkan 30

5 Vägverkets och Banverkets planeringsprocess 31

5.1 Strategisk planering 31

5.2 Fysisk planering 31

5.2.1 Vägverkets och Banverkets planeringsprocess 32



5.2.2 Förändringar i arbetssätt med de nya reglerna? 34

5.2.3 Vattenverksamhet 35

5.2.4 Innan lagen om byggande om järnväg trädde i kraft 35

5.2.5 Kommunal markanvändningsplanering 36

6 Planeringsprocessen i praktiken 38

6.1 Planeringen steg för steg 38

6.1.1 Förstudie och utredning 38

6.1.2 Arbetsplan och järnvägsplan 39

6.2 Myndigheternas syn på miljökonsekvensbeskrivningar 41

6.2.1 Miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet 44

6.3 Miljökonsekvensbeskrivningarnas betydelse 46

6.4 Länsstyrelsernas roll i planeringsprocessen 48

6.4.1 Sammanställning av länsstyrelsernas handläggningstider 49

6.5 Sammanfattande iakttagelser 50

7 Uppföljning av miljöeffekter 52

7.1 Flera motiv till uppföljning 52

7.2 Regler och krav på uppföljning 53

7.2.1 Nya krav på uppföljning under byggtiden 53

7.2.2 Riktlinjer och föreskrifter för uppföljning av färdiga projekt 55

7.3 Erfarenheter 55

7.3.1 Uppföljning under byggtiden 55

7.3.2 Uppföljning av färdiga projekt 55

7.3.3 Uppföljning av miljöeffekter i befintliga miljöer längs vägar och järnvägar 56

7.4 Erfarenhetsåterföring 57

8 Samarbete mellan Vägverket och Banverket 58

9 Revisorernas överväganden och förslag 59

9.1 Miljöaspekterna måste finnas med under hela processen 60

9.2 Miljöeffekterna av färdiga projekt måste följas upp 60

9.3 Kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna behöver höjas 61

Referenser 63

Underbilaga 1

Fallstudie 66

Motorväg E 6 genom Halland 66

Objekt Fastarp-Heberg 67

Västkustbanan 68

Objekt Väröbacka-Tångaberg 69

Miljökonsekvensbeskrivningar - en jämförelse 69

Underbilaga 2

Övriga studier inom området 75

Bilaga 2

Sammanfattning av remissyttranden 78

Remissinstanser 78

Allmänna synpunkter på granskningen 78



Revisorernas utgångspunkter och inriktning 79

Förändringar med anledning av nya lagar och regler 80

Miljöaspekterna måste finnas med under hela processen 80

Miljöeffekter av färdiga projekt måste följas upp 82

Kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna behöver höjas 84

Elanders Gotab, Stockholm 1999

Banverket påpekar i sitt remissvar att även Banverket är myndighetsutövare.

Banverket påpekar i sitt remissvar den 25 augusti 1999 att en handlingsplan har upprättats.

Detta kapitel bygger på en konsultrapport skriven av biolog och miljökonsult Mats-Ola Larsson.

Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) påpekar i sitt remissvar att vägtrafikens elanvändning inte behöver vara mindre än järnvägens. Enbart elvärmarna förbrukar ca 1 TWh el per år. Därtill används el till bl.a. gatubelysning och garageuppvärmning.

I dessa planer ingår nyinvesteringar och förbättringar i stamvägar och stomjärnvägar. Åtgärder på regional infrastruktur behandlas i en länsbaserad regional investe-ringsplanering för samtliga trafikslag.

Banverket påpekar i sitt remissvar att Banverket inte har samma rätt som Vägverket att ta mark i anspråk när en plan vunnit laga kraft. När en järnvägsplan vunnit laga kraft kan marken tas i anspråk först efter t.ex. en lantmäteriförrättning eller ett beslut i fastighetsdomstolen.

Prövningen gjordes tidigare enligt vattenlagen av vattendomstolarna. I samband med att miljöbalken trädde i kraft 1999 flyttades prövningen till de regionala miljödomstolar som har inrättats vid fem tingsrätter i landet.

Näringsdepartementet påpekade den 21 september 1999 att regeringen av miljöskäl upphävt en av Vägverkets arbetsplaner som faller inom ramen för revisorernas urval. Det gäller förbifart Skene, delen Varbergsvägen, i Västra Götalands län. Ärendet fanns dock inte med i det utdrag ur diariet som revisorerna fått del av.

Vid en intervju har det framkommit att en länsstyrelse, i syfte att förkorta handlägg-ningstiden, har låtit Vägverket finansiera en av handläggarna på länsstyrelsen. Denna handläggare har enligt uppgift enbart arbetat med att granska Vägverkets miljökon-sekvensbe-skrivningar.

Formuleringen är hämtad från Vägverkets handbok Miljökonsekvensbeskrivningar för vägar, publikation 1995:30, s. 44-45.

1999/2000:RR2

Förstudie

Utredning

Samråd vid upprättande av plan

Upprättande av plan och MKB

Länsstyrelsen god-

känner MKB

Utställelse av plan med MKB

Ev. anmärkningar

kommer in

Samråd med

länsstyrelsen

Länsstyrelsen samtycker ej

Länsstyrelsen samtycker

Regeringsprövning och eventuell fastställelse

Verkets huvudkontor fastställer planen

Eventuella överklaganden från allmänheten

Vägverkets ersättningsmodell för tunga lastbilar och arbetsfordon

Vägverket tillämpar fr.o.m. 1999 en ersättnings-modell som innebär att entreprenörerna får mer betalt för sina transporter om de använder miljövänliga fordon. Modellen bygger på tre miljöklasser. Fordo-nen delas in i grön, gul eller röd klass. Den gula gruppen utgör Vägverkets anbudspris. För fordon i den gröna klassen utbetalar Vägverket en bonus på mellan 20 och 40 kr per timme, beroende på vilken typ av fordon det rör sig om. För fordon i den röda gruppen görs ett avdrag på mellan 20 och 35 kr per timme. Entreprenören kan under byggtiden fritt använda maskiner från de olika grupperna. Bonus och avdrag får entreprenören efter verkligt utnyttjande av maskinerna.

Källa: Vägverket 1998 e