Förslag till riksdagen

1999/2000:RR10

Riksdagens revisorers förslag angående Försvars-högskolan i det nya försvaret 1999/2000 RR10 1 Inledning

Revisorerna har på eget initiativ granskat hur regeringen och beställare styr Försvarshögskolan. Försvarshögskolan är en myndighet under Försvarsde-partementet. Försvarshögskolans verksamhet finansieras emellertid huvud-sakligen genom avgifter från skolans beställare. Granskningen har inriktats mot frågan hur avgiftsfinansieringen tillämpas vid Försvarshögskolan.

I samband med att Försvarsmakten bildades i juli 1994 övergick de flesta stödmyndigheter inom försvaret från att ha varit anslagsfinansierade till att i huvudsak eller delvis vara avgiftsfinansierade. Förutom Försvarshögskolan är också Fortifikationsverket, Försvarets materi-elverk, Försvarets forsk-ningsanstalt, Flygtekniska försöksanstalten och To-talförsvarets pliktverk helt eller delvis avgiftsfinansierade.

En tanke med avgiftsfinansiering är att marknadsmässiga förhållanden mellan myndigheter i viss mån ska efterliknas. Avgifter ska leda till att verk-samheten vid den utförande myndigheten blir efterfrågestyrd. Genom av-giftsfinansier-ing skulle Försvarsmakten och Försvarshögskolan få tydliga roller som be-ställare och utförare. Försvarsmakten skulle få stort inflytande över offi-cersutbildningen och försvarsforskningen genom sina beställningar av ut-bildning och forskning från Försvarshögskolan.

Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Försvarshögskolan i det nya försvaret (1999/2000:5). Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvar-en finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna en sammanfattning av rapporten. Därefter behandlas remissinstansernas synpunkter på rapporten. Avslutningsvis redovisar revisorerna sina överväganden och förslag med anledning av granskningen.

1.1 Revisorernas rapport

Av revisorernas rapport framgår att det finns en rad allmänna förutsättningar för att avgiftsfinansiering ska fungera. En förutsättning är att både beställaren och utföraren har valfrihet. Hos beställaren kan valfriheten bestå av möjlig-heten att påverka de tjänster som utföraren producerar. Det kan handla om att beställaren har möjlighet att köpa tjänsten hos någon annan, producera den



själv eller helt avstå från tjänsten. Utförarens valfrihet kan t.ex. bestå av att utföraren har andra kunder att vända sig till.

När det gäller Försvarsmaktens relation med Försvarshögskolan finns det enligt revisorerna många faktorer som mot-verkar de po-sitiva effekterna av avgiftsfinansieringen.

För det första saknar Försvarsmakten resurser att avgöra hur offi-cersutbildningen ska vara utformad. Samtidigt är både Försvarshögskolans och Försvarsmaktens valfrihet starkt begränsad. För-svarshögskolan har monopol på högre officersutbildning och För-svarsmakten är den enda beställaren av officersutbildning.

Försvarsmakten saknar resurser

I rapporten konstaterar revisorerna att avgiftsfinansiering inte medfört att För-svarsmakten har fått något stort inflytande över officersutbildningen. Snarare har Försvarshögskolan kunnat anpassa sina resurser och officersut-bildningen efter egna bedömningar av Försvarsmaktens utbildningsbehov.

Avgiftsfinansieringen har inte heller inneburit att Försvarsmakten och För-svarshögskolan fått tydliga roller som beställare och utförare. Närmare hälf-ten av de anställda vid Försvarshög-skolan är militärer som kommer från Försvarsmakten. Lärarna arbetar några år vid Försvarshögskolan för att sedan återgå till tjänstgöring i Försvars-makten. Handläggare i Högkvarteret be-traktar t.o.m. Försvarshögskolan som en del av Försvarsmakten.

Enligt revisorernas mening har växeltjänstgör-ingen mellan Försvars-makten och Försvarshögskolan bidragit till att rollerna som beställare och utförare blivit otydliga. Informella kontakter har i hög grad ersatt skriftliga avtal, offerter, beställningar och utvärderingar. Handläggare i de båda myn-dighet-erna uppger att informella kontakter är anledningen till att samarbetet mellan myndigheterna fungerar bra.

Enligt ett samordningsavtal mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan ska myndigheternas relation vara affärs-mässig. Av avtalet framgår att af-färsmässighet innebär att myndigheternas ansvar och roller ska vara defini-erade och att ekonomiska mellanhavanden ska behandlas stringent.

Enligt revisorernas uppfattning är en förutsättning för affärsmässighet att både köpare och säljare har möjlighet att påverka affären. Av revisorernas rapport framgår att det i praktiken är Försvarshögskolan som bestämmer hur och i vilken omfattning officersut-bildningen ska genomföras.

Avgiftsfinansieringen fungerar inte

Med avgiftsfinansieringen har statsmakterna delegerat besluten om offi-cersutbildningen till Försvarsmakten. Försvarsmakten har dock begrän-sade förutsättningar att bestämma hur officersutbildningen ska vara utfor-mad. Försvarsmakten har därför delegerat till Försvarshögskolan att ansvara för officersutbildningen. Därmed skapar varken konkurrenter, statsmakterna eller Försvarsmakten något yttre tryck på Försvarshögskolan att effektivisera sin verksamhet.

Enligt revisorernas uppfattning fungerar inte avgiftsfinansieringen:



Försvarsmakten saknar resurser att styra officersutbildningen.

Varken Försvarsmakten eller Försvarshögskolan har konkurrenter.

Försvarsmakten och Försvarshögskolan saknar tydliga roller som be-ställare och utfö-rare.

Det finns ingen affärsmässighet i relationen mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan.

Skriftliga avtal, offerter, beställningar och utvärderingar har i hög grad ersatts av informella kontakter.

Utveckla Försvarshögskolan med avgiftsfinansiering

Avgiftsfinansieringen har inte fått de positiva effekter finansieringsformen skulle kunna medföra. Enligt revisorernas mening finns det emellertid mycket som talar för att avgifter kan bidra till att Försvarshög-skolans verk-samhet tydligare anpassas till behoven hos både det militära och det civila försvaret. Om olika intressenter själva beställer och betalar för Försvarshög-skolans utbildningar och forskning kan verksamheten tydligare anpassas till efterfrågan i försvaret.

Enligt revisorernas mening måste dock avgiftsfinansieringen vara upp-byggd på ett sådant sätt att beställaren faktiskt påverkar utföraren. I rapporten lämnar revisorerna förslag som syftar till att stärka Försvarsmaktens roll som beställare, minska myndigheternas beroende av varandra och ge myndigheterna tydligare roller som beställare och utförare.

2 Revisorernas överväganden

Diskussionen inleds med allmänna synpunkter om revisorernas rapport. Därefter följer en diskussion kring revisorernas överväganden och förslag i rapporten. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2.

2.1 Allmänna synpunkter

Remissinstanserna

Remissinstanserna uttalar sig generellt positivt om revisorernas granskning och förslag. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet anser dock att revi-sorernas rapport "bygger på en missuppfatt-ning". Enligt expeditionschefen har revisorerna uppfattat att huvudsyftet med LEMO-reformen var att skapa ett kommersiellt förhållande mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan.

Försvarsmakten ställer sig bakom huvuddelen av revisorernas rapport. Försvars-makten ser rapporten som ett gott stöd i den fortsatta utvecklingen av relatio-nen mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Försvarsmak-ten konsta-terar att problem med att utveckla Högkvarteret och intern sam-ordning är en orsak till att det funnits brister i relationen mellan Försvars-makten och För-svars-högskolan.

Försvarets materielverk uppger att myndigheten kan dra lärdomar av revi-sor-ernas rapport eftersom materielverkets relation till Försvarsmakten liknar den som Försvarshögskolan har till Försvarsmakten.

Försvarshögskolan ställer sig positivt till de överväganden och förslag som revisorerna har tagit fram i rapporten. Försvarshögskolan menar vidare att rapporten ger bra insikt i det arbete och de processer som pågår inom myn-digheterna för att anpassa sig till avgiftsfinansiering. Enligt Försvarshögskol-an utgör rapporten ett utmärkt dokument för alla berörda i det fortsatta arbe-tet med att utveckla tillämpningen av beställar- och utförarmodellen.

Överstyrelsen för civil beredskap anser att revisorernas rapport är av vä-sentlig betydelse för myndighetens arbete med att utveckla samarbetet med Försvarshögskolan.

Utifrån förutsättningen att Försvarshögskolan också fortsättningsvis ska vara avgiftsfinansierad ställer sig Ekonomistyrningsverket generellt positivt till revisorernas förslag. Ekonomistyrningsverket efterlyser dock en analys där avgiftsfinansieringen ställs mot alternativa finansieringsformer.

Högskoleverket instämmer i de flesta förslag som revisorerna lämnar i rap-porten.

Totalförsvarets pliktverk och Försvarets forskningsanstalt har inget att an-föra mot revisorernas slutsatser och förslag i rapporten.

Revisorerna

Revisorerna konstaterar att samtliga remissinstanser med undantag av expe-ditionschefen i Försvarsdepartementet uttalar sig generellt positivt om revi-sorernas granskning och förslag. Expeditionschefen menar att revisorerna uppfattat att LEMO-reformens huvudsyfte var att skapa ett kommersiellt förhållande mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan.



Enligt revisorernas uppfattning syftade LEMO-reformen inte till att skapa en kommersiell relation mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Av avgiftsförordningen (1992:191) följer dessutom att Försvarshögskolan inte får ta ut så höga avgifter att skolan går med vinst. Skolans ekonomiska mål är därför att avgifterna ska motsvara skolans kostnader för den avgiftsbe-lagda verksamheten. Enligt Försvarshögskolans samordningsavtal med För-svarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap ska skolan över tid nå ett nollresultat.

Revisorernas förslag i rapporten syftar inte heller till att skapa en kommer-siell relation mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Revisorernas förslag syftar till att infria LEMO-reformens intentioner som innebär att Försvarsmakten ska ha ett stort inflytande över officersutbildningen. För att avgiftsfinansiering ska fungera måste beställaren ha kunskap och resurser att påverka den verksamhet som man beställer. Genom att Försvarsmakten ställer krav på Försvars-högskolan har Försvarsmakten också lättare att följa upp och utvärdera den utbildning och forskning som myndigheten beställer från Försvarshögskolan.

Myndigheternas syn på avgiftsfinansiering

Rapporten

Revisorernas granskning har inriktats mot frågan hur avgiftsfinansiering tillämpas vid Försvarshögskolan. Som framgått finns det en rad faktorer som motverkar de positiva effekterna av avgiftsfinansiering. Samtidigt finns det mycket som talar för att avgifter kan bidra till att Försvarshögskolans verk-samhet tydligare anpassas till behoven hos både det militära och det civila försvaret.

Remissinstanserna

Expeditionschefen i Försvarsdepartementet anser att stödmyndigheterna inom försvaret ska vara avgiftsfinansierade. Anledningen är att avgiftsfinan-siering innebär att Försvarsmakten får odelat ansvar för hur resurserna ska fördelas och vad som ska göras inom försvaret. Alternativet hade varit att Försvarshögskolan var anslagsfinansierad. Enligt expeditionschefen innebär anslagsfinansiering att statsmakterna får ansvaret för stödmyndigheternas verksamhet men ändå måste förlita sig på Försvarsmakten om vad som ska göras inom försvaret.

Försvarsmakten uppger i sitt remissvar att Försvarsmakten och Försvars-högskolan fortsatt att utveckla rutinerna mellan myndigheterna efter det att revi-sorerna kommit med sin rapport. Försvarsmakten bedömer att avgiftsfinansie-ringen kommer att fungera tillfredsställande.

Försvarshögskolan delar inte revisorernas uppfattning att det finns många faktorer som motverkar avgiftsfinansieringens positiva effekter. Försvarshögskol-an menar att skolans utbildning och forskning blivit efterfrågestyrd utifrån kundernas önskemål. Inom Försvarshögskolan har beställar- och utförarmo-dellen skapat större effektivitetstänkande och kostnadsmedveten



het. För-svarshögskolan menar att de positiva effekterna av avgiftsfinansie-ring över-väger de negativa effekterna.

Försvarshögskolan anser att anslagsfinansiering av skolans verksamhet en-dast bör övervägas i vissa fall. Som exempel nämner skolan verksamhetsgre-nen Högre chefsutbildning för totalförsvaret samt arbetet med att utveckla skolans vetenskapliga grund. Andra fall där anslagsfinansiering skulle kunna övervägas är de fall där statsmakterna önskar mer styrning och långsiktighet i jämförelse med den styrning och långsiktighet som avgiftsfinansiering kan bidra till. Enligt Försvarshögskolan skulle anslagsfinansiering också kunna övervägas i de fall statsmakterna temporärt önskar snabb utveckling eller förändring.

Överstyrelsen för civil beredskap uppger att samarbetet med Försvarshög-skolan fungerar bra. De båda myndigheterna arbetar kontinuerligt med att utveckla sina roller som beställare och urförare. ÖCB anser det viktigt att ÖCB finner former för att säkerställa att myndigheten får rätt produkt till rätt kostnad. Beställarrollen innebär också att myndigheten är delaktig i styr-ning, uppföljning och utvärdering. ÖCB anser att regelbunden utvärdering är avgörande i myndighetens arbete med att kvalitetssäkra och följa upp utbild-ningar.

Flygtekniska försöksanstalten ser svårigheter med att få avgiftsfinansie-ringen att fungera effektivt eftersom Försvarshögskolan har till huvuduppgift att vida-reutbilda officerare.

Ekonomistyrningsverket anser att beställar- och utförarmodellen i princip är bra om förutsätt-ningarna är goda. Enligt ESV kan revisorernas förslag endast på vissa punkter ge sådana förutsättningar att avgiftsfinansieringen kan fungera tillfredsställande. ESV efterlyser därför en analys där avgiftsfinansi-eringen ställs mot alternativa finansieringsformer.

Högskoleverket uppger att en förutsättning för Försvarshögskolans fort-satta akademisering är att Försvarshögskolan är en fristående myndighet. Civila universitet och högskolor är egna myndigheter som oftast är under-ställda Utbildningsdepartementet. De får därmed sina utbildningsuppdrag och an-slag från Utbildningsdepartementet.

Högskoleverket menar att Försvarshögskolans närmande till det övriga högskolesystemet skulle underlättas om Försvarshögskolan hade en likartad ställning i förhållande till Regeringskansliet som övriga högskolor. Försvars-högskolan skulle enligt Högskoleverket ha större möjligheter att erbjuda utbildning på lik-nande villkor som de civila högskolorna om skolan finansie-ras med anslag direkt från Försvarsdepartementet.

Revisorerna

Revisorerna uppfattar att Högskoleverket ser en motsättning mellan av-giftsfinansiering och Försvarshögskolans ambition att bli ett akademiskt lärosäte. Högskoleverket konstaterar att Försvarshögskolans närmande till det övriga högskolesystemet skulle underlättas om Försvarshögskolan fick en likartad ställning till Försvarsdepartementet som de övriga högskolorna har till Utbildningsdepartementet. Revisorerna noterar också att Ekonomistyr-



ningsverket önskar en analys där avgiftsfinansiering ställs mot alternativa finansieringsformer.

Inom Försvarshögskolan pågår arbete med att uppfylla de rekommendatio-ner som Högskoleverket har lämnat i samband med en utvärdering av skolan. Målet för skolans arbete är att skolan ska söka exa-mensrätt omkring år 2000. Försvarshögskolan skulle då uppfylla de krav som Högskoleverket formellt ställer på ett akademiskt lärosäte.

Revisorerna ser att det kan finnas en motsättning mellan avgiftsfinansie-ring och Försvarshögskolans strävan att bli ett akademiskt lärosäte. Reviso-rerna föreslår att regeringen ger Försvarshögskolan i uppdrag att analysera vilka styr- och finansieringsformer som är lämpligast utifrån att skolan blir ett akade-miskt lärosäte.

Öppna officersutbildningen mot det civila samhället

Rapporten

Både LEMO- och UTFÖR-utredningarna betonade vikten av anknytning mellan den högre militära utbildningen och samhällets övriga högre utbild-ning och forskning (SOU 1993:42, SOU 1996:123). UTFÖR-utredningen ansåg att Försvarsmak-tens uppgifter i allt lägre grad hade blivit rent mili-tära. Försvarsmaktens uppgifter hade i stället integrerats i andra samhällsom-råden. UTFÖR-utredningen menade att de civila inslagen i den högre officersutbildningen borde öka väsentligt. Utredningen ansåg att det var angeläget att officerskå-ren exponerades för den civila högskolevärlden. Det borde t.ex. finnas krav på att högre officerare också hade akademisk examen från en civil högskola eller ett universitet (SOU 1996:123).

Försvarsberedningen har visat att samhällsutvecklingen inneburit att total-försvaret måste förändras. Beredningen har också betonat att det inom total-försvaret måste göras större insatser för att förebygga och hantera icke-mili-tära hot och risker (Ds 1999:2).

Statsmakterna, Försvarsmakten och Försvarshögskolan har i olika sam-manhang betonat vikten av att officersutbildningen blir akademisk. Försvars-högskolan vill därför till form och innehåll närma sig de civila högskolorna. Försvarshögskolan har bl.a. inrättat professurer inom säkerhetspolitik och strategi, ledningsvetenskap, militärteknik, ledarskapspsykologi, logistik, folkrätt, sociologi och pedagogik. För att officerarna vid 30-40-årsålder ska kunna övergå till civila jobb vill Försvarsmakten och Försvarshögskolan att officersutbildningen ska kunna jämföras med civila högskoleutbildningar.

I rapporten konstaterar revisorerna att avgiftsfinansieringen inte fungerar. Försvarsmakten saknar resurser att styra officersutbildningen. Försvarshög-skolan har monopol på att utbilda officerare. Samtidigt är Försvarshögskolan ekonomiskt beroende av Försvarsmakten.

I rapporten lämnar revisorerna förslag som syftar till att minska de båda myndigheternas beroende av varandra. Revisorerna menar att avgiftsfinansieringen kommer att fungera bättre om Försvarsmakten blir en kunnigare beställare och att delar av Försvarshögskolans verksamhet utsätts för konkurrens.



Remissinstanserna

Expeditionschefen i Försvarsdepartementet menar att revisorerna missuppfattat LEMO-utredningen. Som framgått anser expeditionschefen att revisorerna uppfattat att huvudsyftet med LEMO-reformen var att skapa ett kommersiellt förhållande mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan.

Expeditionschefen hänvisar till LEMO-utredningen och uppger att Försvars-makten i första hand ska vända sig till civila utbildningsanordnare på mark-naden. I andra hand ska Försvarsmakten upphandla stöd inom den övriga statsförvaltningen. I sista hand, dvs. om det saknas andra alternativ, ska För-svarsmakten beställa tjänster från Försvarshögskolan och de övriga stöd-myndigheterna.

Expeditionschefen hävdar att Försvarshögskolan saknar konkurrenter. Statsmakterna har därför beslutat att Försvarsmakten ska utbilda sina officer-are vid Försvarshögskolan. Enligt expeditionschefen syftar inte avgiftsfinan-siering till att Försvarsmakten kommersiellt ska "köpa" utbildning och forskning från Försvarshögskolan. I stället ska relationen mellan myndighet-erna bygga på förtroende, att man kompletterar varandra samt att myndigheterna har tydliga roller.

Samtidigt uppger expeditionschefen att Försvarshögskolans officersutbild-ning i allt större utsträckning fått civila inslag. Expeditionschefen nämner också att Försvarshögskolan har ett utvecklat samarbete med en rad universitet och högskolor.

Revisorerna

Oavsett om Försvarshögskolan har konkurrenter eller inte handlade LEMO-reformen om att Försvarsmakten genom avgiftsfinansiering skulle få större inflytande över officersutbildningen. Avgiftsfinansiering förutsätter att beställaren har möjlighet att påverka den utförande myndigheten. Enligt revisorernas mening är det viktigt att Försvarsmakten kan ställa krav på Försvarshögskolan.

Av expeditionschefens remissvar framgår att LEMO-refor-men innebär att Försvarsmakten i första hand ska vända sig till utbild-ningsanordnare som finns på den civila marknaden. Expeditionschefen anser dock att Försvars-makten endast kan vända sig till Försvarshögskolan efter-som skolan saknar konkurrenter. Samtidigt uppger expeditionschefen att officersutbildningen fått allt större civila inslag och att Försvarshögskolan har ett utvecklat sam-arbete med en rad universitet och högskolor.

Som framgått är inte revisorerna ensamma om uppfattningen att offi-cersutbildningen i större utsträckning bör öppnas mot det civila samhället. Akademiseringen av officersutbildningen förutsätter att Försvarshögskolan närmar sig den övriga högskolevärlden. Redan i dag omfattar undervisningen vid Försvarshögskolan en rad civila ämnen som ekonomi, psykologi, histo-ria, statskunskap m.m.

Revisorerna har förståelse för att en stor del av den verksamhet som För-svarsmakten beställer från Försvarshögskolan har en speciell militär karaktär.



Av revisorernas rapport framgår att Försvarshögskolan har unik kompetens inom vissa specifika områden.

I takt med utvecklingen har dock Försvarsmaktens uppgifter i allt lägre grad blivit rent mili-tära. Försvarshögskolan bedriver därför i högre grad utbildning som Försvarsmakten skulle kunna beställa från andra utbildningsanordnare.

Revisorerna ser många fördelar med att Försvarsmakten aktivt söker sig till den utbildningsanordnare som bäst tillgodoser myndighetens behov. Om Försvarsmakten upphandlar i konkurrens ökar myndighetens förutsättningar att påverka priset och innehållet i utbildningarna. Samtidigt ökar Försvars-maktens och officerarnas kontakter med det civila samhället.

2.2 Synpunkter på revisorernas förslag

Försvarsmakten saknar resurser

Rapporten

Rapporten visar att Försvarsmakten saknar resurser att avgöra hur officersutbildningen ska vara utformad. Avgiftsfinansieringen har inte heller inneburit att Försvarsmakten och Försvarshögskolan har fått tydliga roller som beställare och utförare.

Revisorerna menar att det är regeringens ansvar att se till att Försvars-makten genomför upphandling och uppföljning på ett bra sätt. I rapporten föreslår revisorerna att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvars-makten beställer från För-svarshögskolan.

Expeditionschefen i Försvarsdepartementet håller med revisorerna om att Försvarsmakten, ÖCB och Försvarshögskolan har fått otydliga roller som beställare och utförare. Expeditionschefen anser det viktigt att Försvarsmakten har rätt och tillräcklig kompetens att beställa utbildning och forskning från Försvarshögskolan.

Försvarsmakten uppger att myndighetens inflytande över officersutbild-ningen vid Försvarshögskolan är tillfredsställande. Försvarsmakten konstate-rar dock att den skriftliga dialogen med Försvars-högskolan inte alltid omfat-tat de detaljer som samordningsavtalet anger. Försvarsmaktens stora beställ-ningar har också inneburit svårigheter att skapa en meningsfull återrapporte-ring. Enligt Försvarsmaktens bedömning kan den ofullständiga dokumenta-tionen bl.a. förklaras av resursbrist i Högkvarteret och stort förtroende i Försvarsmakten att Försvarshögskolan genomför utbildningen utifrån För-svarsmaktens behov. Vidare har det saknats anvisningar för hur Försvars-makten och Försvarshögskolan ska tillämpa samordningsavtalet mellan myndigheterna.

Sedan revisorerna kom med sin rapport har Försvarsmakten och För-svars-högskolan fortsatt att utveckla rutinerna mellan myndigheterna. För-svars-makten bedömer att avgiftsfinansieringen framöver kommer att fungera tillfredsställande.

Försvarsmakten delar dock revisorernas uppfattning om att styrning och uppföljning av utbildning i ekonomiska termer bör utvecklas. Försvarsmak-



ten avser därför att genomföra en översyn av myndighetens styrning och uppföljning. Försvarsmakten ställer sig positivt till revisorernas förslag om att regeringen ska ge Försvarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvarsmakten bestäl-ler från För-svarshögskolan. Försvarsmakten framhåller att detta uppdrag bör lösas gemensamt av såväl beställare som utförare. Försvarsmakten föreslår därför att regeringsuppdraget ges gemensamt till Försvarsmakten, Försvars-högskolan och Högskoleverket.

Revisorerna

Revisorerna konstaterar att Försvarsmakten ställer sig positivt till att regeringen ger Försvarsmakten m.fl. i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvarsmakten bestäl-ler från För-svarshögskolan.

Ställ krav på Försvarshögskolans beställare

Rapporten

Av rapporten framgår att regeringen är otydlig i sina regleringsbrev till För-svarshögskolan, Försvarsmakten och ÖCB. Bland myndigheterna finns det en osäkerhet om vilka krav regeringen ställer och vad regeringen vill att de olika myndigheterna ska redovisa. I rapporten konstaterar revisorerna också att regeringen i regleringsbreven gör skillnader mellan Försvarsmakten och ÖCB.

Granskningen visar att regeringen inte har krävt att Försvarsmakten ska motivera varför myndigheten beställer viss utbildning och forskning från Försvarshögskolan. Inte heller har regeringen begärt att Försvarsmakten ska bedöma vilken användning försvaret har haft av den utbildning och forskning som Försvarsmakten har beställt från Försvarshögskolan. I stället begär rege-ringen att Försvarshög-skolan själv ska redovisa på vilket sätt skolans be-ställare har nytta av skolans verksamhet.

Regeringen begär emellertid att ÖCB ska redo-göra för den utbildning forsk-ning som myndigheten beställer från Försvarshögskolan och andra utförare. Enligt regleringsbrevet ska ÖCB bl.a. redovisa utifrån vilka grunder som ÖCB beställer forskning. ÖCB ska också översiktligt redogöra för de forsk-ningsuppdrag som myndigheterna i det civila försvaret har lämnat, hur forsk-ningsresultatet har förmedlats i det civila försvaret samt hur genomförd forskning har utvecklat försvarets förmåga.

Revisorerna anser att regeringen bör utgå från myndig-heternas roller som beställare och utförare när kraven på respektive myndighet formuleras.

Regeringen bör begära att Försvarsmakten och ÖCB motiverar och bedömer effekt-erna av den utbildning och forskning som de köper från För-svarshögskolan. I detta ligger att Försvarsmakten och ÖCB aktivt måste undersöka om det för en bestämd utbildning finns andra utbildningsanordnare än Försvarshögskol-an. Om Försvarsmakten och ÖCB söker direkta kontakter med andra hög-skolor, institut m.m. ökar kontakterna med det civila



samhäl-let. Samtidigt tvingas Försvarshögskolan konkurrera med civila utbild-ningsanordnare.

Remissinstanserna

Expeditionschefen i Försvarsdepartementet delar revisorernas uppfattning om att regeringen i sin styrning bör utgå från myndigheternas roller som beställare och utförare. Expeditionschefen anser dock att Försvarsmakten inte ska behöva motivera varför myndigheten beställer utbildning och forskning från Försvarshögskolan. Expeditionschef-en uppger att Försvarshögskolan saknar konkurrenter. Enligt expeditionsche-fen ligger det därför i "sakens natur" att Försvarsmakten beställer från För-svarshögskolan.

Försvarsmakten ställer sig också tveksam till att Försvarsmakten ska motivera och bedöma effekterna av den utbildning och forskning som För-svarsmakten köper från Försvarshögskolan. Försvarsmakten menar att moti-ven och ef-fekterna av officersutbildningen torde vara uppenbar. Samtidigt uppger För-svarsmakten att myndigheten till regeringen rapporterar resultatet av genom-förd utbildning jämfört med de krav som Försvarsmakten ställt på Försvars-högskolan. Enligt För-svarsmakten rapporterar Försvarsmakten också vilken användning myndig-heten har haft av Försvarshögskolans utbildning och forskning.

Försvarshögskolan instämmer med revisorerna om att regeringens styrning av avgiftsfinansierade myndigheter inte funnit sina former. Försvarshögskolan menar att regeringens styr-ning med hjälp av mål och resultat inte fungerar på samma sätt vid avgiftsfi-nansiering som vid anslagsfinansiering. Vid avgiftsfinansiering bör regeringens styrning inriktas mot att beställaren får en central roll.

Överstyrelsen för civil beredskap framhåller att myndigheten ska leva upp till regeringens mål för forskningen. Enligt regleringsbrevet för år 2000 ska ÖCB redovisa grunderna för den forskning som ÖCB beställt för det civila försvaret. ÖCB menar att regeringens krav utgår från regeringens önskan att kunna värdera på vilket sätt ÖCB tillgodoser det långsiktiga kunskapsbehov-et i det civila försvaret. ÖCB kan mot denna bakgrund inte tillgodose reviso-rernas förslag om att ÖCB ska redovisa motiven till att myndigheten köper viss forskning från Försvarshögskolan eller från någon annan producent. Motiven till varför forskning beställs är enligt ÖCB inte relevant för hur målen uppfylls. ÖCB ser heller inga skäl till att myndigheten ska behöva redovisa vilken användning ÖCB har av Försvarshögskolans forskning. Enligt ÖCB täcks detta in på ett bättre sätt av de återrapporteringskrav som redan finns i regleringsbrevet.

Flygtekniska försöksanstalten (FFA) delar revisorernas förslag. FFA beto-nar vikten av att beställaren har rätt kompetens. Enligt FFA bör dialogerna utvecklas framför allt när det gäller att redovisa resultatet av forskningen. FFA menar att regeringens mål- och resultatstyrning i regleringsbreven av forskningen inte fungerar som den nu är utformad.

Om regeringens mål- och resultatstyrning av forskningen inte utvecklas så att det fungerar bör stats-makterna enligt FFA överväga att styra forskningen med andra former.

Ekonomistyrningsverket instämmer också med revisorerna. ESV framhål-ler särskilt vikten av att regeringen i sin styrning och uppföljning utgår från de roller som myndigheterna har som beställare och utförare.

Högskoleverket har inga invändningar mot att revisorerna föreslår att rege-ringen ska begära att Försvarsmakten och ÖCB redovisar motiven till att myndigheterna har köpt viss utbildning och forskning från Försvarshögskol-an. Högskoleverket har heller inget att anföra mot att Försvarsmakten och ÖCB ska redovisa resultatet av genomförd utbildning och forskning jämfört med de resultat som respektive myndighet har ställt på Försvarshögskolan i sina beställningar. Inte heller har Högskoleverket några invändningar mot att Försvarsmakten och ÖCB ska redovisa vilken användning myndigheterna har haft av den utbild-ning och forskning som de båda myndigheterna har beställt från Försvars-högskolan.

Revisorerna

Revisorerna noterar att expeditionschefen i Försvarsdepartementet uppger att Försvarshögskolan saknar konkurrenter. Enligt expeditionschefen är det därför onödigt att Försvarsmakten motiverar varför myndigheten beställer från Försvarshögskolan. Revisorerna är av en annan uppfattning. Enligt revisorerna finns det inslag i Försvarshögskolans verksamhet som Försvars-makten och ÖCB skulle kunna beställa från andra utbildningsanordnare.

Revisorerna konstaterar att FFA delar revisorernas förslag och att Hög-skoleverket inte har några invändningar. Försvarsmakten och ÖCB ställer sig dock tveksamma till att motivera och bedöma vilken användning myn-dighet-erna och försvaret har av den utbildning och forskning som de beställer från För-svarshögskolan.

Samtidigt uppger Försvarsmakten att myndigheten till regeringen rapporte-rar resultatet av den beställda utbildningen och forskningen och vilken användning Försvarsmakten har haft av Försvars-högskolans verksamhet.

Revisorerna har i granskningen tagit del av Försvarsmaktens åter-rapporte-ring till regeringen. Av granskningen framgår att Försvarsmakten i årsredovisningen varken redovisar utbild-ningsbehov eller vilka krav Försvarsmakten ställde på För-svarshögsko-lan. Inte heller finns det där någon redogörelse för på vilket sätt beställning-arna till Försvarshögskolan hade bidragit till ett bättre försvar. Av granskningen framgår dessutom att För-svarsmaktens redogörelser i årsredovisningen om Försvarshögskolan kom-mer direkt från Försvarshögskolan.

Efter det att revisorernas rapport blev färdigställd har regeringen den 9 mars 2000 beslutat om att tillsätta en särskild utredare (dir. 2000:14). Utred-ningen ska analysera och lämna förslag till hur forskning och utveckling ska kunna nyttjas som användbar kunskap och praktisk tillämpning inom total-försvaret. Utredaren ska bl.a.

analysera hur kvalitetssäkring och uppföljning fungerar när det gäller forskning och utveckling som beställs av Försvars-makten, ÖCB och andra myndig-heter inom försvaret. Utredaren ska också titta på vilka konsekvenser avgifts-finansiering har i förhållande till de forsk-ningsbehov som finns inom total-försvaret.

Revisorerna konstaterar att regeringen delar revisorernas uppfattning om att det är angeläget att totalförsvaret har användning för den verksamhet som Försvarsmakten, ÖCB m.fl. beställer från Försvarshögskolan och andra producenter. Enligt revisorernas mening är det en självklarhet att Försvars-makten och ÖCB ska kunna motivera och redovisa vilken användning myn-digheterna har av den verksamhet de beställer. Lika självklart är det att myn-digheterna aktivt undersöker om det finns andra producenter än Försvarshög-skolan. Genom direkta kontakter med civila högskolor ökar försvarsmyndig-heternas utbyte med det civila samhället. Samtidigt utsätts Försvarshögsko-lan för konkurrens från de civila högskolorna.

Ställ krav på Försvarshögskolan

Rapporten

Statsmakterna, Försvarsmakten och Försvarshögskolan har i olika samman-hang betonat vikten av att den högre officersutbildningen godkäns som akademisk utbildning. Inom Försvarshögskolan pågår arbete med att uppfylla de rekommendationer som Högskoleverket har lämnat i samband med en utvärdering av skolan. Målet för skolans arbete är att skolan ska söka exa-mensrätt omkring år 2000. Försvarshögskolan skulle då uppfylla de krav som Högskoleverket formellt ställer på ett akademiskt lärosäte.

Revisorerna erfar att det kan vara både tidskrävande och be-svärligt för en yrkesskola att bli högskolemässig. Av revisorernas rapport framgår att var-ken konkurrenter, statsmakterna eller För-svarsmakten skapar något yttre tryck på Försvarshögskolan att effektivisera sin verksamhet. Det finns ingen utomstående som bedömer utbildningarnas innehåll och kvalitet. Enligt revisorernas mening är det an-geläget att Försvarshögskolans utbild-ningar bedöms av någon utomstående.

Enligt förordning (1995:945) med instruktion för Högskoleverket har ver-ket i första hand ansvar för universitet och högskolor. Av förordningen fram-går emellertid att Högskoleverket också kan ha uppgifter som rör andra utbildningar på eftergymnasial nivå. Revisorerna anser därför att regeringen bör ge Högskoleverket i uppdrag att bedriva tillsyn över Försvarshögskolans utbildningar.

Remissinstanserna

Expeditionschefen i Försvarsdepartementet meddelar att regeringen har för avsikt att inom fem år låta Högskoleverket göra en översyn av För-svarshögskolans officersutbildning.

Försvarshögskolan är tveksam till revisorernas förslag om att re-geringen bör ge Högskoleverket i uppdrag att bedriva tillsyn över Försvars-högskolans utbildningar. Försvarshögskolan menar att det är mindre lämpligt att Högskole-verket redan nu ska börja bedriva tillsyn av Försvarshögskolan. Enligt För-svarshögskolan kommer frågan om tillsyn att behandlas i samband med att Försvarshögskolan lämnar in en ansökan till Högskoleverket om examens-rätt.



Högskolever-ket ställer sig positiv till att, med utgångspunkt i högskolelag-en och hög-skoleförord-ningen, bedöma innehåll och kvalitet i Försvarshög-skolans utbildningar.

Revisorerna

Revisorerna anser det angeläget att någon utomstående granskar innehål-let och kvaliteten i Försvarshögskolans utbildningar. Revisorerna anser att regeringen bör ge Högskoleverket i uppdrag att utifrån högskolelagen och högskoleförordningen bedriva tillsyn över Försvarshögskolan.

Försvarshögskolans styrelse

Rapporten

En tanke med avgifts-finansiering är att marknadsmässiga förhållanden i viss mån ska efterliknas. Av samordnings-avtalet mellan Försvarshögskolan och Försvars-makten framgår att relationen mellan de båda myndigheterna ska präglas av affärsmässighet. Enligt regeringens prognoser har Försvarshög-skolan år 1999 genomfört verk-samheter för ca 290 miljoner kronor (prop. 1999/2000:1 utg.omr. 6 Totalförsvar).

Samtidigt leds Försvarshög-skolan av en traditionell styrelse med begränsat ansvar. Utan någon tydlig gränsdragning delar styrelsen och skolans ledning ansvaret för Försvarshögskolan.

En annan komplikation är att Försvarshögskolans stora beställare finns re-presenterade i styrelsen. Inom Försvarshögskolan finns det olika uppfatt-ningar om huruvida ledamöterna i styrelsen har kunnat skilja på sina styrelse- och myndighetsroller. Dessutom ingår företrädare för Försvarsdeparte-mentet i styrelsen. Det innebär att en tjänste-man i Försvarsdepartementet både kan vara uppdragsgivare till skolan, beslutande i styrelsen och - som ägare - mottagare av styrel-sens analyser.

Revisorerna föreslår att Försvarshögskolan ges en styrelse med fullt ansvar. Därmed skulle det inte råda något tvivel om att styrelsen har det fulla ansvaret för Försvarshögskolans verksamhet.

Remissinstanserna

Expeditionschefen i Försvarsdepartementet uppger att Försvarsdeparte-mentet avser se över Försvarshögskolans styrelse. Expeditionschefens upp-fattning är att Försvarshögskolans styrelse ska ha samma form som de civila högskolorna, dvs. en styrelse med begränsat ansvar.

Försvarshögskolan ställer sig också tveksam till att skolan ska ha en styrelse med fullt ansvar. Försvarshögskolan anser att skolan ska ha samma styrelseform som de civila högskolorna.



Revisorerna

Revisorerna konstaterar att Försvarsforskningsutredningen i sitt betänk-ande Ledande forskning - för säkerhets skull (SOU 1999:110) har kommit till samma slutsatser som revisorerna. Försvarsforskningsutredningen hade i uppdrag att lämna förslag till hur en sammanslagning av de nuvarande myndigheterna Flygtekniska försöksanstalten och Försvarets forskningsan-stalt skulle kunna genomföras (dir. 1999:33). Utredningen föreslog att de båda myndigheterna skulle slås samman till en ny forskningsmyndighet med namnet Totalförsvarets forskningsinstitut (TFI). Försvarsforskningsutred-ningen föreslog att den nya forskningsmyndigheten skulle ledas av en styr-else med fullt ansvar.

Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att styrel-sens ledamöter står obundna i förhållande till olika parts-intressen. Skolans beställare bör därför inte vara representerade i styrelsen. För att undvika otydliga roller bör inte heller någon tjänsteman från Försvarsdepartementet ingå i styrelsen.

3 Revisorernas förslag

3.1 Försvarsmakten saknar resurser

En utgångspunkt för avgiftsfinansiering är att beställare har goda kunska-per om vad han vill beställa och att verksamheten hos den utför-ande myn-digheten bestäms av beställarens efterfrågan. Försvarsmakten saknar emellertid tillräckliga resurser för att bestämma behovet av officerare och innehållet i officersutbild-ningen.

Revisorerna anser att Försvarsmakten måste vara en kunnig be-ställare. En-ligt revisorernas mening är det också viktigt att Försvarsmakten själv utvär-derar den utbildning och forskning som försvaret köper från Försvarshög-skolan.

Revisorerna menar att det är regeringens ansvar att se till att Försvars-makten genomför upphandling och uppföljning på ett bra sätt. Regeringen bör därför se till att Försvarsmakten har kunskaper att genomföra upphand-ling av utbildning och forsk-ning. Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvarsmakten beställer från För-svarshögskolan. I detta ligger att Försvarsmakten behöver analysera vilken användning försvaret har av Försvarshögskolans utbildningar.

Regeringen har också ansvar att se till att ÖCB genomför upphandling och uppfölj-ning på ett bra sätt. Revisorerna anser att regeringen bör överväga att ge ÖCB i uppdrag att inom myndigheten inrätta en motsvarighet till det utbildningsråd som bedrivs av Institutet för högre totalförsvarsutbildning.



3.2 Ställ krav på Försvarshögskolans beställare

Enligt revisorernas uppfattning bör regeringen begära att beställarna både motiverar och bedömer effekt-erna av den utbildning och forskning som de köper från För-svarshögskolan. I detta ligger att Försvarsmakten och ÖCB aktivt måste undersöka om det för en bestämd utbildning finns andra utbild-ningsanordnare än Försvarshögskol-an. Om Försvarsmakten och ÖCB söker direkta kontakter med andra hög-skolor, institut m.m. ökar kontakterna med det civila samhäl-let. Samtidigt tvingas Försvarshögskolan konkurrera med civila utbild-ningsanordnare.

Enligt revisorernas mening bör regeringen i regleringsbreven begära att Försvars-makten och ÖCB ska redovisa:

motiven till att myndigheterna har köpt viss utbildning och forskning från För-svarshögskolan

resultatet av genomförd utbildning och forskning jämfört med de krav som respektive myndighet har ställt på Försvarshögskolan i sina beställ-ningar

den användning myndigheterna har haft av Försvarshög-skolans ut-bild-ningar och forskning.

3.3 Ställ krav på Försvarshögskolan

Revisorerna anser att Försvarshögskolan bör öka sina ansträngningar att söka sig till intressenter både i Sverige och i andra länder. Med fler intres-senter minskar Försvarshögskolans beroende av Försvars-makten. Samtidigt ökar förutsättningarna för att avgiftsfinansiering ska fung-era.

Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarshögskolan i upp-drag att upprätta en handlingsplan för hur skolan i större utsträckning ska nå ut till fler beställare.

I Försvarshögskolans årsredovisning för år 1998 finns det inga uppgifter om vilka utbildningskrav Försvarsmakten och de andra beställarna hade ställt på skolan. Det finns därför inga mål eller krav att relatera den genomförda verksamheten till.

Revisorerna föreslår att regeringen i regleringsbrevet till Försvarshögsko-lan begär att skolan i sin årsredovisning ska redovisa resultat och målupp-fyllelse i förhållande till de krav som beställarna har ställt på skolan.

Varken konkurrenter, statsmakterna eller För-svarsmak-ten skapar något yttre tryck på Försvarshögskolan att effektivisera sin verksamhet. Det finns ingen utomstående som bedömer utbildningarnas innehåll och kvalitet. Enligt revisorernas mening är det an-geläget att Försvarshögskolans utbildningar bedöms av någon utomstående.

Enligt förordning (1995:945) med instruktion för Högskoleverket har ver-ket i första hand ansvar för universitet och högskolor. Av förordningen fram-går emellertid att Högskoleverket också kan ha uppgifter som rör andra utbildningar på eftergymnasial nivå. Revisorerna anser därför att regeringen bör ge Högskoleverket i uppdrag att bedriva tillsyn över Försvarshögskolans utbildningar.



3.4 Försvarshögskolans styrelse

Revisorerna föreslår att Försvarshögskolan ska ges en styrelse med fullt ansvar. Därmed skulle det inte råda något tvivel om att styrelsen har det fulla ansvaret för Försvarshögskolans verksamhet.

Av verksförordningen (1995:1322) framgår att en styrelse vanligtvis består av myndighetschefen och högst åtta andra ledamöter. Detta gäller förvalt-ningsmyndigheter med traditionell styrelse. Styrelser med fullt ansvar har i regel färre ledamöter, detta för att de ska fungera som bra ledningsorgan. Enligt revisorernas mening bör Försvarshögskolans styrelseordförande lik-som hittills vara en externt rekryterad person med goda kontakter i framför allt den vetenskapliga världen.

Styrelsens ledamöter bör stå obundna i förhållande till olika parts-intressen. Skolans beställare bör därför inte vara representerade i styrelsen. Inte heller bör någon tjänsteman från Försvarsdepartementet ingå i styrelsen. Enligt revisorernas uppfattning bör antalet ledamöter i Försvarshögskolans sty-relse uppgå till högst åtta inklusive ordförande och skolans rektor.

3.5 Försvarshögskolans finansiering om skolan blir ett akademiskt lärosäte

Högskoleverket ser en motsättning mellan avgiftsfinansiering och Försvars-högskolans ambition att bli ett akademiskt lärosäte. Högskoleverket konstate-rar att Försvarshögskolans närmande till det övriga högskolesystemet skulle underlättas om Försvarshögskolan fick en likartad ställning till Försvarsde-partementet som de övriga högskolorna har till Utbildningsdepartementet. De civila högskolorna får sina utbildningsuppdrag och anslag från Utbildnings-departementet.

Inom Försvarshögskolan pågår arbete med att uppfylla de rekommendatio-ner som Högskoleverket har lämnat i samband med en utvärdering av skolan. Målet för skolans arbete är att skolan ska söka exa-mensrätt omkring år 2000. Försvarshögskolan skulle då uppfylla de krav som Högskoleverket formellt ställer på ett akademiskt lärosäte.

Revisorerna erfar att det kan vara både tidskrävande och besvärligt för en yrkesskola att bli högskolemässig. Revisorerna ser också att det kan finnas en motsättning mellan avgiftsfinansiering och Försvarshögskolans strävan att bli ett akademiskt lärosäte.

Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarshögskolan i uppdrag att analysera vilka styr- och finansieringsformer som är lämpligast utifrån att skolan blir ett akademiskt lärosäte.



Förslag

Riksdagens revisorer föreslår

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.1 angående att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvarsmakten beställer från Försvarshögskolan,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.2 angående regeringens krav i regleringsbreven på Försvarshögskolans beställare,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.3 angående de krav regeringen bör ställa krav på Försvarshögskolan,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.4 angående Försvarshögskolans styrelse,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.5 angående att regeringen ger Försvarshögskolan i uppdrag att analysera vilka styr- och finansieringsformer som är lämpligast utifrån att skolan blir ett akademiskt lärosäte.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Ann-Marie Fagerström (s), Marie Engström (v), Björn Kaaling (s) och Ingvar Eriksson (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichef Åke Dahlberg, utredningschef Stig Tegle och avdelningsdirektör Richard Norberg (föredragande).

Stockholm den 11 maj 2000

På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson

Richard Norberg



Rapport 1999/2000:5

Försvarshögskolan

i det nya försvaret

Riksdagens revisorer · 100 12 STOCKHOLM · TEL 08-786 40 00 · fax 786 61 88

http://www.riksdagen.se/riksdagensrevisorer

Förord

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat hur regeringen och be-ställare styr Försvarshögskolan. Försvarshögskolan är en myndighet under Försvarsdepartementet. Försvars-högskolans verksamhet finansieras emeller-tid huvudsakligen genom avgifter från skolans beställare. Granskningen har inriktats mot frågan hur avgiftsfinansiering tillämpas vid Försvarshögskolan.

Underlaget till granskningen utgörs av regleringsbrev, avtal, beställningar och andra dokument som upprättats av Försvarsdepartementet, För-svarshög-skolan och andra försvarsmyndigheter. Företrädare för Försvarsdepartemen-tet, Försvarsmakten, Försvarshögskolan och Överstyrelsen för civil bered-skap har intervjuats under granskningen.

Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum den 27 januari 2000. Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstagande och förslag kommer därefter att utformas i en skrivelse till riksdagen.

Granskningen har genomförts av revisorernas andra avdelning. I avdel-ningen ingår ledamöterna Per Rosengren (v) ordför-ande, Bengt Silfverstrand (s), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Nils-Göran Holmqvist (s), Ulla Wester (s), Len-nart Hedquist (m) och Rolf Olsson (v).

På revisorernas kansli har avdelningsdirektör Richard Norberg haft ansva-ret för granskningen. Även utredningschefen Karin Brunsson och praktikan-terna Charlotta Eriksson och Anders Widholm har deltagit i arbetet.

Sammanfattning

Försvarshögskolan finansieras huvudsakligen med avgifter. Försvarsmakten är skolans största beställare. Försvarsmaktens beställningar uppgår till mer än 80 % av Försvarshögskolans totala inkomster.

Genom avgifts-finansieringen skulle Försvarsmakten och Försvarshögskolan få tydliga roller som beställare och utförare. Försvarsmakten skulle få stort inflytande över officersutbildningen och försvarsforskningen genom sina beställningar av utbild-ning och forskning från För-svarshögskolan.

En tanke med avgiftsfinansiering av statlig verksamhet är att marknads-mässiga förhållanden ska efterliknas. Avgifter ska leda till att verk-samheten vid den utförande myndigheten blir efterfrågestyrd. Det finns en rad allmänna förutsättningar för att avgiftsfinansiering ska fungera. En förutsättning är att både beställaren och utföraren har valfrihet. Hos beställaren kan valfriheten bestå av möjligheten att påverka de tjänster som utföraren producerar. Det kan handla om att beställaren har möjlighet att köpa tjänsten hos någon annan, producera den själv eller helt avstå från tjänsten. Utförarens valfrihet kan t.ex. bestå av att utföraren har andra kunder att vända sig till.

Enligt skolans statistik uppvisar Försvarshögskolan ett gott re-sultat. Sedan år 1995 har 100 % av de elever som genomfört skolans nivåhöj-ande officersutbildning blivit godkända. Enligt uppfattningar i För-svarsde-parte-mentet, Försvarshögskolan och hos skolans beställare bedriver För-svarshög-skolan en bra verksamhet.

Enligt revisorernas mening finns det emellertid många faktorer som mot-verkar de positiva effekterna av avgiftsfinansieringen.



Försvarshögskolans förutsättningar för avgiftsfinansiering

Försvarshögskolans och Försvarsmaktens valfrihet är starkt begränsad. För-svarshögskolan har monopol på högre officersutbildning. Samtidigt är För-svarsmakten den enda beställaren av officersutbildning.

Försvarsmakten saknar resurser för att avgöra hur officersutbildningen ska vara utformad. Försvarshögskolan har ett kunskapsövertag gentemot För-svarsmakten och det händer att Försvarshögskolan måste förklara för För-svarsmakten vad man bör beställa från skolan.

Trots att riksdagen i olika om-gångar beslutat om ett förändrat försvar har antalet officerare som utbildas vid Försvarshögskolan varit detsamma sedan år 1995.

Enligt revisorernas mening har avgiftsfinansieringen inte medfört att För-svarsmakten har fått något stort inflytande över officersutbildningen. Snarare har Försvarshögskolan kunnat anpassa sina resurser och officersutbildningen efter egna bedömningar av Försvarsmaktens utbildningsbehov.

Avgiftsfinansieringen har inte heller inneburit att Försvarsmakten och För-svarshögskolan fått tydliga roller som beställare och utförare. Närmare hälf-ten av de anställda vid Försvarshög-skolan är militärer som kommer från Försvarsmakten. Lärarna arbetar några år vid Försvarshögskolan för att se

dan återgå till tjänstgöring i Försvars-makten. Handläggare i Högkvarteret be-traktar t.o.m. Försvarshögskolan som en del av Försvarsmakten.

Enligt revisorernas mening har växeltjänstgör-ingen mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan lett till att rollerna som beställare och utförare blivit otydliga.

Informella kontakter har i hög grad ersatt skriftliga avtal, offerter, beställningar och utvärderingar. Handläggare i de båda myndigheterna uppger att de informella kontakterna är anledningen till att samarbetet mellan myndigheterna fungerar bra.

Enligt samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan ska myndigheternas relation vara affärs-mässig. Av avtalet framgår att af-färsmässighet innebär att myndigheternas ansvar och roller ska vara defini-erade och att ekonomiska mellanhavanden ska behandlas stringent.

Enligt revisorernas uppfattning är en förutsättning för affärsmässighet att både köpare och säljare har möjlighet att påverka affären. I praktiken är det Försvarshögskolan som bestämmer hur och i vilken omfattning officersut-bildningen ska genomföras. Revisorerna anser därför att relationen mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan inte är affärsmäs-sig.

Med avgiftsfinansieringen har statsmakterna delegerat besluten om offi-cersutbildningen till Försvarsmakten. Försvarsmakten har dock begrän-sade förutsättningar att bestämma hur officersutbildningen ska vara utfor-mad. Försvarsmakten har därför delegerat till Försvarshögskolan att ansvara för officersutbildningen. Därmed skapar varken konkurrenter, statsmakterna eller Försvarsmakten något yttre tryck på Försvarshögskolan att effektivisera sin verksamhet.

Enligt revisorernas uppfattning fungerar inte avgiftsfinansieringen:

Varken Försvarsmakten eller Försvarshögskolan har konkurrenter.

Försvarsmakten saknar resurser att styra officersutbildningen.

Försvarsmakten och Försvarshögskolan saknar tydliga roller som beställare och utfö-rare.

Det finns ingen affärsmässighet i relationen mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan.

Skriftliga avtal, offerter, beställningar och utvärderingar har i hög grad ersatts av informella kontakter.



Utveckla Försvarshögskolan med avgiftsfinansiering

Enligt revisorernas mening har avgiftsfinansieringen inte fått de positiva effekter finansieringsfor-men skulle kunna medföra. Samtidigt finns det enligt reviso-rerna mycket som talar för att avgifter kan bidra till att Försvarshögskolans verksamhet tydligare anpassas till behoven hos både det mili-tära och det civila för-svaret. Om olika intressenter själva beställer och betalar för Försvarshög-skolans utbild-ningar och forskning kan verksamheten tydli-gare anpassas till efterfrågan i totalförsvaret.

Ställ krav på Försvarshögskolan

Som framgått uppgår Försvarsmaktens beställningar till mer än 80 % av Försvarshögskolans totala inkomster. Försvarshögskolan är därmed i hög grad beroende av För-svarsmakten som beställare. Försvarshögskolan har emellertid även utbild-ningar och kurser som riktar sig till det civila försvaret. De civila ut-bildning-arna utgör dock ännu en liten del av skolans totala omsättning. Trots att riksdagen i olika om-gångar beslutat om ett förändrat försvar utgör skolans totalförsvarsutbildning och civila utbildningar mindre än 5 % av skolans totala inkomster.

Försvarsberedningen har visat att samhällsutvecklingen inneburit att total-försvaret måste förändras. Beredningen har också betonat att det inom total-försvaret måste göras större insatser för att förebygga och hantera icke-militära hot och risker (Ds 1999:2).

Revisorerna anser att Försvarshögskolan bör öka sina ansträngningar att söka sig till intressenter både i Sverige och i andra länder. Med fler intres-senter minskar Försvarshögskolans beroende av Försvars-makten. Samtidigt ökar förutsättningarna för att avgiftsfinansiering ska fung-era.

Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarshögskolan i upp-drag att upprätta en handlingsplan för hur skolan ska nå ut till fler beställare.

Ställ krav på Försvarsmakten

Enligt revisorernas mening måste avgiftsfinansieringen vara upp-byggd på ett sådant sätt att beställarna faktiskt påverkar utföraren. Som framgått saknar Försvarsmakten resurser för att bestämma behovet av officerare och inne-hållet i officersutbild-ningen. Handläggarnas korta tjänstgöringstid i Hög-kvarteret har medfört att Försvarshögskolan har fått ett kunskapsövertag gentemot Försvarsmakten.

Revisorerna menar att det är regeringens ansvar att se till att Försvars-makten genomför upphandling och uppföljning på ett bra sätt. Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvarsmakten beställer från För-svarshögskolan.

Rätt krav till rätt myndighet

Regeringen har inte krävt att Försvarsmakten ska motivera varför myndigheten beställer viss utbildning och forskning från Försvarshögskolan. Inte heller har regeringen begärt att Försvarsmakten ska bedöma vilken användning försvaret har haft av den utbildning och forskning som Försvarsmakten har beställt från Försvarshögskolan. I stället begär rege-ringen att Försvarshög-skolan själv ska redovisa på vilket sätt skolans be-ställare har nytta av skolans verksamhet.

Revisorerna anser att regeringen bör utgå från myndig-heternas roller som beställare och utförare när kraven på respektive myndighet formuleras.

Regeringen bör begära att beställarna motiverar och bedömer effekt-erna av den utbildning och forskning som de köper från För-svarshögskolan. I detta

ligger att Försvarsmakten och ÖCB aktivt måste undersöka om det för en bestämd utbildning finns andra utbildningsanordnare än Försvarshögskol-an. Om Försvarsmakten och ÖCB söker direkta kontakter med andra hög-skolor, institut m.m. ökar kontakterna med det civila samhäl-let. Samtidigt tvingas Försvarshögskolan konkurrera med civila utbild-ningsanordnare.

Enligt revisorernas mening bör regeringen i regleringsbreven begära att Försvars-makten och ÖCB ska redovisa:

motiven till att myndigheterna har köpt viss utbildning och forskning från För-svarshögskolan

resultatet av genomförd utbildning och forskning jämfört med de krav som respektive myndighet har ställt på Försvarshögskolan i sina be-ställ-ningar

den användning myndigheterna har haft av Försvarshög-skolans ut-bildningar och forskning.

1 Den svenska officersutbildningen

Inför varje försvarsbeslut lämnar Överbefälhavaren ett beslutsunderlag till regeringen. I underlaget lämnar ÖB förslag till vilken omfattning och inrikt-ning utbildningen av militär personal ska ha. Utifrån beräkningar av grund- och krigsorganisationernas behov på skilda nivåer fastställs ett årligt behov av nya officerare och av vidareutbildning av officerare. Därmed framkommer också Försvarsmaktens behov av att köpa utbildningar från bl.a. Försvars-högskolan.

I försvarsbeslutet fastställer riksdagen och regeringen mål och syften med officersutbildningen för de kommande tre åren. ÖB lägger på grundval av detta beslut fram sin försvarsmaktsplan med bl.a. officersbehov och kompe-tensutveckling inom Försvarsmakten. När respektive förbandschef fått sitt uppdrag från ÖB fastställer denne en slutlig plan för förbandets officerare för de närmaste två tre åren. Inom Högkvarteret sammanställer handläggare upp-gifterna från förbandscheferna. Högkvarteret beställer därefter utbildningar från Försvarshögskolan och militärhögskol-orna inom Försvarsmakten.

En officer ska under sin aktiva tid i försvaret fullgöra uppgifter i både freds- och krigsorganisationerna. Uppgifterna varierar under den yrkesverk-samma tiden beroende på dels den enskildes kompetens och förutsättningar, dels behovet av officerare i olika befattningar.

Utbildningen av officerare regleras av officersförordningen (1994:882, ändrad senast 1999:697). Enligt officersförordningen är officersutbildningen indelad i två nivåer. En grundläggande yrkesutbildning får officersaspiranten vid en militärhögskola. Därefter vidtar nivåhöjande utbildningar, först en nivåhöjande utbildning vid en militärhögskola och sedan en nivåhöjande utbildning vid Försvarshög-skolan. Vid sidan om den grundläggande och nivåhöjande officersutbild-ningen finns det möjligheter för officerare att vidareutbilda sig inom olika specialist- och fackområden. Många gånger är det dock svårt att dra gränsen mellan utbildningsinnehållet i de nivåhöjande utbildningarna och de olika specialistutbildningarna eftersom de nivåhöjande utbildningarna innehåller delar som kan betecknas som specialist- och fack-utbildning (SOU 1998:42).



Militärhögskolans grundläggande yrkesofficersutbildning

Regeringen har beslutat att utbildningen för yrkesmilitärer som bedrivs av militärhögskolor ska omfatta:

yrkesofficersprogram på 80 poäng

ett taktiskt program på 40 poäng.

Officersaspiranten påbörjar sin yrkesutbildning vid en militär-högskola. Mi-litärhögskola är ett samlingsbegrepp för den grundläggande yrkesofficersutbildningen. Militärhögskolorna är utbild-ningsenheter inom Försvarsmakten. Namnet betecknar en bestämd utbildningsnivå, men Försvarsmakten använ-der också namnet på vissa av de skolor där delar av utbildningen äger rum.

Förbandscheferna väljer med hjälp av Totalförsvarets pliktverk ut vilka officersaspiranter som ska anställas och genomgå militärhögskola. För att en

aspirant ska bli antagen till militärhögskola krävs allmän behörighet för grundläggande högskoleutbildning enligt högskoleförordningen (1993:100). Den sökande måste också ha fullgjort en militär grundutbildning eller tjänst-gjort i försvaret under minst tio månader. Under grundutbildningen eller tjänstgöringen måste officersaspi-ranten ha visat lämplighet som befäl. Förfa-randet innebär att För-svarsmakten har god möjlighet att följa upp och be-döma aspiranten redan innan denne påbörjar sin utbildning vid militärhög-skolan (SOU 1998:42).

Enligt officersförordningen ska den grundläggande yrkesoffi-cersutbild-ningen vid en militärhögskola motsvara 80 poäng. Varje poäng motsvarar en veckas heltidsstudier. När en elev har fullgjort yrkesoffi-cersprogrammet med godkänt betyg får han sin yrkesofficersexamen. Examen ger officeren kom-petens att tjänstgöra i grundorganisationen och krigsplaceras som chef på lägre förbandsnivå. Exempel på lägre förbandsnivå är pluton vilken består av 25-30 man. Den examinerade officeren ska ha kompetens som fackman och utbildare i grundorganisationen. Officeren ska också kunna tjänstgöra i svenska enheter som deltar i militär internationell verksamhet. Yrkesof-ficersexamen innebär att eleven blir fänrik.

Militärhögskolans taktiska program

Efter genomförd grundutbildning vid en militärhögskola brukar yrkesoffice-ren tjänstgöra vid sitt förband. När officeren blivit löjtnant i grundorganisa-tionen kan han söka till militärhögskolans taktiska program. Det taktiska programmet motsvarar 40 poäng.



Utbildningen vid militärhögskolans taktiska program ska ge officerare kompetens för krigsplacering som chef på kompani. Utbildningen inne-bär också att officeren får särskild kompetens som fackman och utbildare i grundorganisationen. Dessutom ska officeren kunna delta i militär interna-tionell verksamhet i ett kompani eller på motsvarande förbandsnivå.

Sammanlagt uppgår utbildningstiden vid militärhögskolans grundläg-gande och taktiska program till tre år vilket motsvarar 120 poäng. Efter avslutad utbildning vid militärhögskolan återgår officeren till tjänstgöring vid något förband. Utbildningen vid militärhögskolans taktiska program innebär att officeren kan bli befordrad till kapten.

Försvarshögskolans officersutbildningar

Regeringen har beslutat att Försvarshögskolan ska ha tre utbildningspro-gram för yrkesofficerare:

ett fackprogram på minst 40 poäng

ett stabsprogram på 40 poäng

ett chefsprogram på högst 100 poäng.

När en officer har blivit befordrad till löjtnant kan han söka till Försvarshög-skolans fackprogram. Fackprogrammen ska ge yrkesofficeren kunskap och färdighet inom ett särskilt ämnesområde. Fackprogrammen ska också ut-veckla officerens kompetens att tjänstgöra som utbildare vid förband och skolor, delta i utvecklingen av krigs- och grundorganisationerna samt tjänst-göra i militär internationell verksamhet.

En officer som blivit kapten har möjlighet att komma in på Försvarshög-skolans stabsprogram. De officerare som söker till stabsprogrammet är i allmänhet i åldrarna 30-35 år. Efter att ha genomfört stabsprogrammet på 40 poäng ska officeren kunna tjänstgöra som bataljonchef eller chef på motsvar-ande nivå. Officeren ska också kunna tjänstgöra i staber och förband i militär internationell verksam-het. Utbildningen innebär att officeren kan bli beford-rad till major eller örlogskapten.

När en officer har blivit major eller örlogskapten och dessutom genomfört godkänd tjänstgöring efter stabsprorgammet kan han söka till Försvars-hög-skolans chefsprogram. Officerare som påbörjar chefsprogrammet brukar vara i åldrarna 35-40 år. Chefsprogrammet omfattar högst 100 poäng. En yrkesof-ficer som fullgjort chefskurs vid Försvarshögskolan med godkänt betyg får be-fordras till överstelöjtnant eller kommendörkapten. Det innebär att office-ren bl.a. ska kunna leda och tjänstgöra i nationella och internationella staber. Chefspro-grammet är det sista obligatoriska utbildningssteget på vägen mot de högsta befattningarna inom Försvarsmakten.



Försvarshögskolan har ansvar för all officersutbildning

Från och med hösten 1999 anser Försvarsmakten att Försvarshögskolan ska ha ansvar för all officersutbildning. Det innebär att Försvarshögskolan också har ansvar för att Försvarsmakten bedriver sina utbildningar vid militärhög-skolorna med rätt inriktning. Under år 1999 har Försvarsmakten gett För

svarshögskolan drygt 2 miljoner kronor för att För-svarshögskolan ska se till att det finns en "röd tråd" i officersutbild-ningen och att de olika utbild-ningsnivåerna är anpassade till varandra.

2 Försvarshögskolan

Under början av 1990-talet påbörjades en omvandling av försvarets tre hög-skolor Militärhögskolan, Förvaltningshögskolan och Försvarshögskolan (se vidare bilagorna 1-2). Genom reformer och sammanslag-ningar av de tre högskolorna skulle totalförsvarets behov av kvalificerad utbildning och forskning tillgodoses. Omorganiseringen av försvarets hög-skolor resulterade i att en ny myndighet med namnet Försvarshögskolan bildades den 1 januari 1997.

Försvarshögskolan har till uppgift att genom utbildning och forskning stödja totalförsvarets kompetensuppbyggnad och chefsutveckling. Skolans verksamhet är reglerad av förordning (1996:1476) med instruktion för För-svarshögskolan. Enligt instruktionen ska skolan bedriva utbildning och forskning inom främst ämnena säkerhets-, försvars- och utrikespolitik, inter-nationella förhållanden, svenskt totalförsvar, ledarskap och ledningsveten-skap, krigskonst med militärhistoria, militärteknik samt ekonomi och logistik med avseende på försvaret.

Skolan är i huvudsak lokaliserad till Stockholm. Vissa delar av skolans verksamhet bedrivs i Östersund och Karlstad.

Försvarshögskolan är orga-nisatoriskt fristående från Försvarsmakten och lyder direkt under Försvars-departementet. Verksamheten vid Försvarshög-skolan finansieras emellertid i hög grad genom att Försvarsmakten och andra myndigheter lämnar beställ-ningar till Försvarshögskolan. Statsmakternas avsikt har varit att Försvarsmakten och de andra beställarna ska ha goda möjlighet att påverka verksamheten på Försvarshögskolan.

Skolans sammanlagda intäkter uppgick år 1998 till drygt 270 miljoner kronor. Därav utgjorde avgifter ca 90 % av skolans totala intäkter. Omkring 10 % av Försvarshögskol-ans intäkter utgjordes av anslag från regeringen. Skolans verksamhet är uppdelad i fyra verksamhetsområden:

högre chefsutbildning för totalförsvaret

militär chefs- och specialistutbildning

civil chefs- och specialistutbildning

forskning och utveckling.

Av tabellen nedan framgår att det ekonomiskt är stora skillnader mellan verk-samhetsom-rådena. De militära utbildningarna dominerar. Totalförsvarsut-bildning och civila utbildningar utgjorde under år 1998 mindre än 5 % av skolans totala inkomster. Forskningen uppgick år 1998 till knappt 20 % av skolans totala intäkter.



Försvarshögskolan, totala intäkter per verksamhetsområde, tkr

Verksamhetsområde Utfall 19981 Beräknat 19992 Anslag Avgift Summa Anslag Avgift Summa Högre chefsutbildning

för totalförsvaret 6 710 3 109 9 818 0 12 000 12 000 Militär chefs- och

specialistutbildning 0 208 108 208 108 0 197 500 197 500 Civil chefs- och

specialistutbildning 0 612 612 0 1 250 1 250 Forskning och utveckling 21 966 31 541 53 507 26 357 26 770 53 127 Summa 28 676 243 370 272 046 26 357 237 520 263 877 1. Uppgifterna är hämtade ur Försvarshögskolans årsredovisning för år 1998.

2. Uppgifterna är hämtade ur regeringens regleringsbrev till Försvarshögskolan för budgetåret 1999.

Försvarsmakten är skolans största beställare av utbildning och forskning. År 1998 köpte Försvarsmakten utbildning och forskning från Försvarshögskolan för ca 230 miljoner kronor. Försvarsmaktens beställningar utgjorde därmed över 90 % av skolans totala avgifter. Andra beställare av skolans ut-bildningar och forskning är Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), Utri-kesdepartementet, Försvarsdepartementet, Statens räddningsverk m.fl.

År 1998 var knappt 270 personer anställda vid Försvarsskolan. Cirka 40 % av skolans anställda är officerare av vilka de flesta är tjänstlediga från Försvarsmakten. Skolan har årligen närmare 4 000 elever, varav 600-700 går kurser som är längre än ett år.

Alla är nöjda med Försvarshögskolans verksamhet

Enligt uppfattningar i Försvarsdepartementet, Försvarshögskolan och hos skolans beställare bedriver Försvarshögskolan en mycket bra verksamhet. Försvarshögskolans elevenkäter visar också att skolans elever är nöjda med skolans undervisning.

Utgår man från statistiken uppvisar Försvarshögskolan ett gott resultat. Av tabellen nedan framgår att nästan alla elever fullföljer sina studier på skolans nivåhöjande officersprogram. Av dem som påbörjade skolans militära stabs-program avbröt mindre än en procent sina studier. Från skolans militära chefsutbildning var det bara fem procent som inte fullföljde utbildningen. Enligt skolans statistik är orsaken till avhoppen bl.a. att eleverna under ut-bildningen blivit sjuka, fått civil anställning eller slutat av "sociala skäl". Av de elever som påbörjade sina utbildningar blev över 90 % godkända. Av de elever som genomförde utbildningen vid Försvarshögskolan blev 100 % godkända.



Antal elever och antal godkända elever på Försvarshögskolans chefsutbildning och stabsprogram

Utbildning Påbörjat

ubildningen Avbrutit

ubildningen Antal

godkända Andel

godkända (%) Chefsutbildning 95-97 98 5 93 95 Chefsutbildning 96-98 98 5 93 95 Chefsutbildning 97-99 91 8 83 91 Stabsprogammet 96-97 231 2 229 99 Stabsprogammet 97-98 243 2 241 99 Stabsprogammet 98-99 237 2 235 99 Källa: Försvarshögskolan

Företrädare för Försvarshögskolan har förklarat att Försvarsmakten och Försvarshögskolan är mycket noga med vilka som får påbörja en utbildning vid Försvarshögskolan. Samtidigt är konkurrensen om skolans platser stor. Skolans antagningsförfarande och den stora konkurrensen medför att de elever som påbörjar utbildningarna har mycket goda förutsättningar att klara skolans kurser.

Att många elever klarar yrkesinriktade utbildningar är inte heller unikt för Försvarshögskolan. Både Polishögskolan och vårdhögskolorna har stor andel examinerade i förhållande till antalet elever som börjar på skolorna. Företrä-dare för Polishögskolan har uppgett att skolan räknar med att alla som ge-nomför polisutbildning vid Polishögskolan blir godkända.

Försvarshögskolans utbildningar är dyra

Försvarshögskolans utbildningar är dyra jämfört med andra yrkesutbild-ningar. Jämförs årskostnaden per elev framgår att Försvarshögskolans högre totalförsvarsutbildning är mer än dubbelt så dyr som utbildningen av poliser. Även Försvarshögskolans utbildningar av högre militära och civila chefer är betydligt dyrare än polisutbildningen. Företrädare för Försvarshögskolan har förklarat att skolans höga utbildningskostnader till stor del kan förklaras av lärartäthet.

Årskostnaden per elev på Försvarshögskolan och Polishögskolan

år 1998, kronor

Utbildning Kostnad Försvarshögskolan

Högre chefsutbildningen för totalförsvaret

Militär chefs- och specialistutbildning

Civil chefs- och specialistutbildning 516 000

354 000

328 000 Polishögskolan

Polishögskolans grundutbildning 238 000 Källa: Försvarshögskolan och Polishögskolan

Försvarsmakten betalar lön till skolans elever

Eleverna på Polishögskolan finansierar sina studier med hjälp av studieme-del. Eleverna vid Försvarshögskolan studerar därmed på andra villkor än



eleverna på Polishögskolan. Enligt uppgifter från Försvarsmakten betalar myndighe-ten i genomsnitt ca 19 200 kr i månaden i lön till de elever som går Försvarshögskolans stabsprogram. Genomsnittslönen för eleverna som går skolans chefsprogram är 22 600 kr i månaden. Därmed uppgår För-svars-maktens löner under ett utbildningsår till 192 000 kr per elev som går stabs-programmet och 226 000 kr per elev som går chefsprogrammet. Sammanlagt uppgick Försvarsmaktens lönekostnader för de ca 650 elever som år 1998 gick de två utbildningarna till ca 130 miljoner kronor. Därutöver tillkommer Försvarsmaktens kostnader för elevernas resor mellan skolan och hemorten.

3 Innebörden av avgiftsfinansiering

Sammanfattning: En tanke med avgiftsfinansiering har varit att marknads-mässiga förhållanden mellan myndigheter ska efterliknas. Genom avgiftsfi-nansiering ska verksamheten vid den utförande myndigheten bli efterfrå-gestyrd. Om myndigheternas valfrihet är liten, på grund av av t.ex. monopol, blir de positiva effekterna av avgiftsfinansiering mindre.

Bakgrund

I samband med att Försvarsmakten bildades i juli 1994 övergick de flesta stödmyndigheter som ingår i utgiftsområde 6 Totalförsvar från att ha varit anslagsfinansierade till att i huvudsak eller delvis vara avgiftsfinansierade. Förutom Försvarshögskolan är också Fortifikationsverket, Försvarets materi-elverk, Försvarets forskningsanstalt, Flygtekniska försöksanstalten och To-talförsvarets pliktverk helt eller delvis avgiftsfinansierade. Genom att införa avgiftsfinansiering skulle både statsmakterna och Försvarsmakten få goda möjligheter att påverka verksamheten i stödmyndigheterna (se bilaga 1). Men vad är egentligen avgiftsfinansiering? I rapporten Underlag för utveck-lad styrning och kontroll av avgiftsbelagd verksamhet (RRV 1997:61) sam-manfattar Riksrevisionsverket förutsättningarna och effekterna av avgiftsfi-nansiering.



Definition

Avgiftsfinansiering innebär i princip att de tjänster som en myndighet produ-cerar avgiftsbeläggs. Anslagsmedel tillförs de myndigheter som köper och använder tjänsten. Den utförande myndigheten blir helt eller delvis bero-ende av avgiftsintäkter från de myndigheter som köper tjänsterna. Tanken med avgifter är att verksamheten vid den utförande myndigheten ska bli efterfrå-gestyrd. Genom att beställaren styr efterfrågan skapas incitament för en mer efterfrågeanpassad verksamhet hos utföraren (RRV 1997:61).

Önskade effekter av avgiftsfinansiering

RRV menar att en tanke med att välja en s.k. beställar- och utförarmodell i stället för anslagsfinansiering kan vara att relationerna mellan myndigheterna i någon mån ska bli marknadsmässiga. Enligt RRV är ett syfte med beställar- och utförarmodellen att skapa effektivitetstänkande och kostnadsmedveten-het hos de anställda vid myndigheterna. Genom att skapa en efterfrågestyrd produktion tvingas den utförande myndigheten anpassa sin verksamhet. För att priset ska kunna hållas på en rimlig och attraktiv nivå måste den utförande

myndigheten kontinuerligt se över den egna verksamheten. För myndigheten kan det handla om besparingar eller om att framställa den efterfrågade tjänst-en billigare. För att tjänsten ska vara efterfrågad måste utföraren också in-rikta sin produktion mot tjänster som efterfrågas (RRV 1997:61).

I sin rapport pekar RRV på att det finns vissa allmänna förutsättningar för att beställar- och utförarmodellen ska fungera. En av förutsättningarna för att önskade effekter ska uppnås är enligt RRV att både utföraren och beställaren har valfrihet. Beställarens valfrihet kan handla om möjligheter att minska eller öka efterfrågan, köpa tjänsten från någon annan, producera den själv eller att helt avstå från tjänsten. Om beställaren inte kan ställa krav finns det risk för att utföraren fattar beslut som i första hand gynnar den egna organi-sationen.

Hos den utförande myndigheten kan valfriheten bestå av möjligheter att förändra verksamheten inom myndigheten eller förändra den tjänst som produceras. Det kan också handla om att utföraren har valfrihet att vända sig till andra beställare.

Enligt RRV är en tanke med beställar- och utförarmodellen att påverka människors beteende. Det är därför enligt RRV viktigt att de enskilda tjänstemännen ges möjlighet att förändra sitt agerande. Bland personalen måste det finnas en allmän acceptans och positiv inställning till beställar- och utförarmodellen. Sammanfattningsvis finns det ett antal faktorer som motverkar de positiva effekterna av beställar- och utförarmodellen:

beställarens valfrihet är liten på grund av att utföraren har monopol

utförarens valfrihet är liten på grund av att beställaren har monopol

beställarens och utförarens valfrihet är liten på grund av att tjänstens inne-håll och sättet att utföra den till stor del är reglerad och given

beställarens valfrihet är liten på grund av att beställaren inte kan påverka utföraren att utföra tjänsten på ett visst sätt

statsmakterna bedömer att staten har stort behov av utförarens tjänst oavsett om tillräcklig finansiering kan erhållas genom avgifter eller inte.

RRV menar dock att beställar- och utförarmodellen kan medföra positiva effekter även om myndigheternas valfrihet är begränsad. Modellen kan enligt RRV ändå bidra till att myndigheterna ser på kostnader, kvalitet och effekti-vitet på ett nytt sätt jämfört med om verksamheten var anslagsfinansierad. RRV menar också att avgifter kan tydliggöra kostnaderna för en verksamhet. Enligt RRV finns det ett informationsvärde hos en avgift. Detta informa-tionsvärde kan bidra till en ökad kostnadsmedvetenhet hos myndigheterna (RRV 1997:61).



RRV pekar på att det också kan finnas nackdelar med beställar- och utförarmodellen jämfört med anslagsfinansiering. En nackdel är att modellen kan leda till ökade administrativa kostnader i jämförelse med anslagsfi-nansiering. Exempelvis kan kostnader uppstå till följd av att modellen med-för administ-rativt arbete som priskalkylering, upphandling, fakturering och betalning (RRV 1997:61).

4 Regeringens styrning av Försvarshögskolan

Som framgått finansierar Försvarshögskolan sin verksamhet till största delen genom avgifter. Under år 1999 beräknas regeringens anslag utgöra ca 10 % av skolans intäkter. Regeringen kan därför endast till viss del styra skolan genom anslag.

Regeringen har emellertid andra verktyg för att styra Försvarshögsko-lan. Genom förordningar regleras skolans huvudsakliga inriktning. Rege-ringen styr också Försvarshögskolan genom regleringsbrev och genom att tillsätta skolans styrelse och ledning.

Regeringen styr Försvarshögskolan med hjälp av förordningar

Regeringen styr Försvarshögskolan med hjälp av en rad förord-ningar. De allmänna principerna för ledningen av Försvarshögskolan framgår av verks-förordningen (1995:1322). Försvarshögskolans uppgifter och led-ningsform regleras mer specifikt av förordning (1996:1476) med instruktion för För-svarshögskolan.

Exempel på andra viktiga förordningar är officersförordningen (1994:882), avgiftsförordningen (1992:191), anslagsförordningen (1996:1189), kapital-försörj-ningsförordningen (1996:1188) och förord-ningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisning.

Regeringen styr Försvarshögskolan genom styrelse och rektor

Sammanfattning: Försvarshögskolan har en traditionell styrelse med be-gränsat ansvar. I styrelsen är skolans beställare representerade. Rektor och prorektor utses av regeringen.

Försvarshögskolan har en traditionell styrelse

Försvarshögskolan leds av en styrelse som utses av regeringen. Styrelsen be-slutar bl.a. om skolans långsiktiga inriktning, budgetunderlag, årsredovis-ning, delårsrapport och om åtgärder med anledning av kritik från revisorerna. De allmänna principer som gäller för myndigheter med styrelse framgår av verksförordningen (1995:1322). Styrelsens uppgifter regleras också av den instruktion som regeringen har utfärdat för myndigheten.

På samma sätt som de civila högskolorna har Försvarshögskolan en lek-mannastyrelse, eller en s.k. traditionell styrelse. Styrelsens främsta uppgift är att stödja myn-dighetens chef i arbetet att inom ramen för tillgängliga resurser utveckla myndighetens verksamhet mot de mål som riksdag och regering satt upp.

En traditionell styrelsen ska också stödja myndighetschefen i principiellt viktiga och strate-giska frågor genom att bidra med kunskap, erfarenheter och gott omdöme. Ett stort antal myndighetschefer har betonat styrelsens betyd-else som rådgivare inför långsiktiga eller strategiska beslut (Effektiv styrelse 1997).



Därutöver ska styrelsen fungera som kontroll- och insynsor-gan. I första hand ska styrelsen vara en kontrollfunktion för rege-ringen som ägare av Försvarshögskolan. Styrelsen ska emellertid också bidra till att allmänhe-ten får större insyn i skolan (Effektiv styrelse 1997).

Beställarna är representerade i Försvarshögskolans styrelse

Sedan skolan bildades i januari 1997 har Försvarshögskolans styrelses haft 13 ledamöter. Företrädare för Försvarshögskolan har förklarat att styrelsens storlek delvis beror på att regeringen vid sammanslagningen av Militärhög-skolan och Försvarshögskolan önskade kompetens från båda myndigheternas styrelser. Regeringen ansåg också att Försvarshögskolans beställare skulle vara representerade i styrelsen. I Försvarshögskolans styrelse ingår därför överbefälhavaren, generaldirektören för ÖCB och en biträdande statssekrete-rare från Utrikesdepartementet. Ledamöternas främsta uppgift är att med utgångspunkt i regeringens uppdrag se till att målen för Försvarshög-skolans verksamhet uppfylls effektivt. I Försvarshögskolans styrelse ska alltså varken överbefälhavaren, generaldirektören för ÖCB, eller representanterna från Utrikes- och Försvarsde-partementet företräda sina egna myndigheter.

Inom Försvarshögskolan finns det olika uppfattningar om arbetet i styrel-sen har fungerat bra. En uppfattning är att ledamöter i styrelsen har försökt driva frågor som inneburit nackdelar för Försvarshögskolan men fördelar för den egna myndigheten.

Styrelse med fullt ansvar

Affärsverken och de myndigheter som arbetar under affärsliknande förhål-landen har i regel en styrelse med fullt ansvar. Av instruktionen till sådana myndigheter framgår att myndigheten "leds av en styrelse". Det finns därför ingen tveksamhet om vem som har det formella ansvaret för myndigheten.

Styrelser med fullt ansvar utgör myndighetens högsta ledning med yttersta ansvar för alla beslut som rör verksamheten. Styrelsen ansvarar inför regeringen att myndighetens verksamhet bedrivs i enlighet med de mål som rege-ringen satt upp (Effektiv styrelse 1997).

Regeringen är alltså styrelsens uppdragsgivare. Det är viktigt att ledamöterna står obundna i förhållande till olika partsintressen och uteslutande företräder myndighet-en. För att fungera som ett effektivt ledningsorgan har i regel styrelser med fullt ansvar färre ledamöter än traditionella styrelser (Effektiv styrelse 1997).

Att en styrelse med fullt ansvar ska leda en myndighet innebär inte att sty-relsen inte kan delegera uppgifter till myndighetschefen. Myndighetschefens uppgift är att svara för den löpande verksamheten i linje med styrelsens direktiv och riktlinjer (Effektiv styrelse 1997).

Regeringen kan också välja att låta myndighetschefen ensam leda en myn-dighet, dvs. utan någon styrelse. En sådan myndighet betecknas som enrådig-hetsverk (Effektiv styrelse 1997).



Skolans rektor

Under styrelsen är rektor och prorektor skolans högsta beslutande instans. Rektorerna anställs genom beslut av regeringen. Enligt skolans instruktion ska rektorerna verka för goda villkor för skolans utbildning, forskning och utveckling av skolans verksamhet. Rektorerna ansvarar också för att skolans resurser utnyttjas ändamålsenligt och effektivt.

Regeringen styr genom regleringsbrev

Sammanfattning: En genomgång av regeringens regleringsbrev till För-svarshögskolan visar att regeringen begär att Försvarshögskolan ska redovisa på vilket sätt skolans beställare och totalförsvaret har haft nytta av skolans verksamhet. Försvarsdepartementet har dock svårt att precisera vilken infor-mation regeringen vill att skolan ska redovisa.

Försvarshögskolan har samtidigt begränsade förutsättningar att bedöma vilken nytta beställarna och totalförsvaret har av skolans verksamhet. Före-trädare för Försvarshögskolan menar att regeringen i stället bör fråga skolans beställare vilken nytta beställarna och totalförsvaret har av skolans utbild-ningar.

Mål- och resultatstyrning är centrala begrepp i den svenska statsförvalt-ningen. Regleringsbrevet är ett viktigt dokument genom vilket regeringen styr, följer upp och utvärderar myndigheternas verksamhet. Regleringsbrevet är också viktigt för myndigheterna som planerar och utför sina verksamheter efter de mål som regeringen angett.

Regleringsbrev består av två delar. Den ena delen berör myndighetens verksamhet. Den andra delen handlar om finansieringen av myndighetens verksamhet. I finansieringsdelen ger regeringen direktiv om olika former av finansiering och typer av anslag. I finansieringsdelen anger regeringen också villkoren för finansieringen i form av myndighetens anslagskredit, låneram, bemyndigande m.m. (ESV 1999:19).

Regleringsbrevets verksamhetsdel består i allmänhet av fyra delar, effekt-mål, verksamhetsmål, återrapporteringskrav och uppdrag. Effektmålen avser den påverkan regeringen önskar få inom ett politikområde. Det innebär att ett effektmål inte endast behöver beröra en enskild myndighet. Ett effektmål kan också involvera flera myndigheter eller en hel samhällssektor. Verksam-hetsmål uttrycker i regel de krav regeringen ställer på en enskild myndighet under en bestämd tidsperiod. På sikt ska verksamhetsmålen bidra till att ett effektmål blir infriat. Regeringen ställer också återrapporteringskrav på myndigheten utifrån den information regeringen anser sig behöva för att styra och effektivisera myndigheten. Uppdrag lämnas till en myn-dighet när regeringen behöver ett särskilt beslutsunderlag. Det kan t.ex. röra sig om djupare analyser av resultat och effekter som inte ingår i den löpande årliga årsredovisningen (ESV 1999:19).



Regeringens krav

Som framgått ska Försvarshögskolan genom utbildning och forskning stödja totalförsvarets kompetensuppbyggnad och chefsutveckling av såväl militär som civil personal. Sedan skolan bildades år 1997 har regeringen betonat att totalförsvarets internationella engagemang tydligt ska återspeglas i Försvars-högskolans verksamhet. Ett annat viktigt inslag i skolans verksamhet ska vara utbildning i Sveriges statsskick och betydelsen av demokratisk folk-förankring.

Regeringens krav på Försvarshög-skolan inom skolans fyra verksamhets-områden redovisas i avsnitten nedan.

Den högre chefsutbildningen för totalförsvaret

I regleringsbrevet för år 1998 begärde regeringen att Försvarshögskolan skulle redovisa både sin avgiftsfinansierade och anslagsfinansierade verk-samhet. Utgångspunkten för redovisningen skulle vara hur totalförsvarets och beställarnas behov hade tillgodosetts. Redovisningen skulle innefatta resultatet av den verksamhet som under året hade bedrivits vid Försvarshög-skolan och frågan om uppställda utbildningsmål hade uppnåtts. I reglerings-brevet för åren 1999 och 2000 använde regeringen liknande formuleringar. Försvarshögskolan skulle återrapportera hur totalförsvarets och beställarnas behov hade tillgodosetts.

Försvarshögskolans återrapportering i årsredovisningen

Av Försvarshögskolans årsredovisning för år 1998 framgår översiktligt vilka kurser skolan hade genomfört. Vidare pre-senterade skolan uppgifter om utbildningens kostnader, finansie-ring, antal elever m.m. När det gällde mål-uppfyllnad kommenterade Försvarshögskolan i korthet den genomförda verksamheten: "Den genomförda utbildningen har nått mycket god målupp-fyllnad. - - - Utvärderingen visar på ett mycket gott resultat . . ." (Försvars-högskolan, årsredovisning 1998, s. 11 och 12). Av årsredovisningen framgår emellertid inte om det var Försvars-högskolan eller skolans beställare som ansåg att måluppfyllelsen var mycket god. Inte heller fram-går vilket behov som hade blivit tillgodosett. Var det Försvarshögskolans eller beställarnas krav som hade tillgodosetts eller handlade bedömningarna om totalförsvarets behov?

I årsredovisningen finns det heller inga uppgifter om vilka krav Försvars-makten och de andra beställarna hade ställt på Försvarshögskolan. Det finns inga mål eller krav att rela-tera den genomförda verksamheten till. Det är därför svårt för en läsare av årsredovisningen att bilda sig en uppfattning om resultatet av verksamheten.

Osäkerhet om vad Försvarshögskolan ska redovisa

Företrädare för Försvarshögskolan menar att både Försvarshögskolan och Försvarsdepartementet känner osäkerhet om vad skolan ska redovisa till



departementet. Regeringens återrapporteringskrav i regleringsbrevet är otyd-liga. Företrädarna för Försvarshögskolan är också tveksamma till om det är Försvarshögskolans uppgift att analysera vilka effekter skolans utbildning har för totalförsvaret. De anser att regeringen i stället bör fråga Försvars-makten och ÖCB om Försvarshögskolans utbildningar motsvarar beställarnas och totalförsvarets behov. Försvarsmakten och ÖCB borde ha större förut-sättningar än Försvarshögskolan att bedöma vilken nytta de har av skolans utbildningar.

Försvarsdepartementets handläggare för Försvarshögskolan framhåller att departementet även tar del av vad skolans beställare skriver om Försvarshög-skolan i sina del-årsrapporter och årsredovisningar.

Utbildningen utvärderas i IHT:s utbildningsråd

Försvarshögskolan tar fram statistik med nyckeltal om antal godkända ele-ver, styckkostnader m.m. För många kurser genomför Försvarshögskolan också enkäter där man frågar eleverna hur de har uppfattat skolans utbild-ning. Som framgått visar enkät-erna att skolans elever är nöjda med utbild-ningarna. Försvarshögskolan gör dock inga skriftliga utvärderingar av hur beställarnas behov av utbildning har tillgodosetts.

Fram till sammanslagningen mellan Försvarshögskolan och Militärhög-skolan år 1997 hade den gamla Försvarshögskolan ansvaret för den högre totalförsvarsut-bildningen. För att bibehålla utbildningens totalförsvarskarak-tär inrättades en särskild utbildningsfunktion för totalförsvarsutbildningen i den nya För-svarshögskolan. Utbildningsfunktionen fick namnet Institutet för högre totalförsvarsutbildning (IHT). Genom att inrätta IHT inom den nya För-svarshögskolan skulle totalförsvarsutbildningen "skyddas" från den mili-tära dominansen i den nya Försvarshögskolan. IHT skulle dock vara integre-rad i Försvarshögskolan och fungera på samma sätt som skolans övriga ut-bildningar (se bilaga 3).

Ansvariga för IHT har uppgett att den högre chefsutbildningen för totalför-svaret utvärderas av IHT:s utbildningsråd. Rådet består av företrädare för Försvarshögskolan och de myndigheter som skickar elever till skolan. Genom utbildningsrådet för IHT samtal direkt med totalförsvarsmyndigheterna om utbildningsbehov, utvärderingar m.m. Från rådets möten finns det dock endast minnesanteckningar som inte är offentliga handlingar.



Den militära chefs- och specialistutbildningen

Den militära chefs- och specialistutbildningen är skolans största verksam-het. Under år 1998 uppgick avgifterna till ca 208 miljoner kronor. Det motsvarar ca 75 % av skolans totala intäkter.

Enligt regleringsbreven för åren 1998, 1999 och 2000 ska Försvarshög-skolan ge-nomföra den militära chefs- och specialistutbildningen enligt För-svarsmakt-ens önskemål. I regleringsbrevet för år 1998 står det att Försvars-högskolan skulle återrapportera till regeringen bl.a. hur behovet av utbildad personal hade tillgodosetts. Regeringen använder sig av motsvarande for-muleringar i regleringsbrevet för åren 1999 och 2000. Utgångspunkten för redovisningen är att Försvarshögskolan ska redovisa hur Försvarsmaktens och försvarets behov av utbildning blir tillgodosett.

I årsredovisningen för år 1998 redogjorde Försvarshögskolan översiktligt för den militära chefs- och specialistutbildningen. Av redogörelsen framgår vilka kurser som hade hållits, kostnader, finansiering, antal elever m.m. För merparten av utbildningsprogrammen redovisade Försvarshögskolan antal godkända elever. När det gäller måluppfyllelse för de olika utbildningarna skrev Försvarshögskolan i de flesta fall att "ställda mål har uppnåtts" eller "måluppfyllelsen är god". Av årsredovisningen framgår emellertid inte vilka mål och krav som Försvarsmakten hade ställt på Försvarshögskolans utbild-ning av militära chefer och specialister. Inte heller framgår av årsredovis-ningen vem som hade bedömt den genomförda verksamheten. På motsvar-ande sätt som för den högre totalförsvarsutbildningen är det därför svårt att utifrån årsredovisningen bedöma hur väl den militära chefs- och specialistut-bildningen hade genomförts under år 1998.

Försvarshögskolan utvärderar inte nyttan av utbildningarna

Som framgått är företrädare för Försvarshögskolan tveksamma till om För-svarshögskolan bör utvärdera vilken nytta Försvarsmakten och försvaret har av skolans utbildningar. Skolans beställare har bättre förutsättningar att bedöma effekterna av skolans utbildningar. Företrädare för Försvarshögsko-lan uppger att skolan inte gör någon ingående utvärdering av vilka effekter den militära chefs- och specialistutbildningen har för Försvarsmakten och försvaret. De utvärderingar som Försvarshögskolan gör bygger på elevenkät-er, enstaka samtal med lärare och beställare samt ett antal nyckeltal.



Den civila chefs- och specialistutbildningen

Den civila chefs- och specialistutbildningen är Försvarshögskolans minsta verksamhet. Områdets intäkter uppgick under år 1998 till knappt 612 000 kr vilket utgör ca 0,2 % av skolans totala intäkter.

Av regleringsbrevet för år 1998 framgår att Försvarshögskolan skulle kompetensutveckla personal inom det civila försvaret. Försvarshögskolan skulle enligt regleringsbrevet genomföra verksamheten med den målsättning som skolan kommit överrens med uppdragsgivarna om. I regleringsbrevet för år 1998 står det att Försvarshögskolan skulle återrapportera till regeringen hur behoven av utbildad personal hade tillgodosetts, med vilket resultat samt om uppställda utbildningsmål hade uppnåtts. Regeringen använde motsva-rande formuleringar i regleringsbrevet för åren 1999 och 2000.

I årsredovisningen redogjorde Försvarshögskolan i korthet för vilka ut-bildningar som hade påbörjats och genomförts under år 1998. Försvarshög-

skolan redovisade dock inte vilka krav och målsättningar beställarna hade ställt på verksamheten. Inte heller finns det i årsredovisningen någon bedöm-ning av hur den civila chefs- och specialistutbildningen hade genomförts. En läsare av årsredovisningen har därför inga möjligheter att bilda sig en uppfatt-ning om verksamheten under budgetåret hade motsvarat ställda krav.

Forskning och utveckling

Under år 1998 uppgick Försvarshögskolans intäkter för forskningen till ca 54 miljoner kronor. Det utgjorde drygt 20 % av skolans totala intäkter.

Enligt regleringsbreven för åren 1998, 1999 och 2000 ska Försvarshög-skolan vidta åtgärder för att kvalitetssäkra forskningen vid skolan. Forsk-ningen ska syfta till att skapa en vetenskaplig grund för den utbildning som bedrivs vid skolan. Enligt återrapporteringskraven ska Försvarshögskolan bl.a. redovisa vilka åtgärder som vidta-s samt vilka effekter Försvarshög-skolan bedömer att åtgärderna har för forskningen.

Enligt regleringsbreven för åren 1998 och 1999 ska Försvarshögskolan också redovisa "en samlad bedömning av de resultat och effekter som forsk-ningen och produktionen genererat" (se t.ex. Fo97/2666/ESU, s. 145). Reger-ingen använder motsvarande formuleringar i regleringsbrevet för år 2000.

Av regleringsbreven framgår emellertid inte vilka effekter regeringen öns-kade att Försvarshögskolan ska återredovisa. Företrädare för Försvarshög-skolan menar att skolan inte vet vilken information regeringen ville ha:

- Begär regeringen att Försvarshögskolan ska redovisa hur forskningen har utvecklat skolan vetenskapligt?

- Vill regeringen att Försvarshögskolan ska redogöra för vilken nytta be-ställarna har av skolans forskning?

- Önskar regeringen att Försvarshögskola ska redovisa vilka effekter sko-lans forskning har för totalförsvaret?

I intervjuer har företrädare för Försvarshögskolan uppgivit att skolan vid flera tillfällen begärt att Försvarsdepartementet ska förklara vilka effekter departementet vill att Försvarshögskolan ska redovisa till regeringen. För-svarsdepartementet har dock inte kunnat konkretisera sina återrapporterings-krav. Intervjuer med Försvarsdepartementets handläggare för Försvarshögskolan visar att det i departementet finns osäkerhet om vad regeringen egentligen önskar att För-svarshögskolan ska återrapportera.

Försvarshögskolans återrapportering i årsredovisningen

I årsredovisningen för år 1998 redogjorde Försvarshögskolan dels för skolans olika forskningsprogram, dels för den avgiftsfinaniserade forskningen. Verk-samhetsområdet beskrevs också med hjälp av olika nyckeltal (kostnader och intäkter, antal publicerade böcker, rapporter m.m.).

Enligt Försvarshögskolan skulle forskningen kvalitetsstärkas genom bl.a. professurer vid skolans institutioner. Undervisningen skulle bli mer forsk-ningsanknuten genom att institutionerna fick fasta forskningsresurser i form



av professurer och s.k. rekryteringstjänster. Under år 1998 hade därför skol-ans samtliga institutioner fått professorer eller adjungerande professorer.

Enligt Försvarshögskolan hade också olika forskningsprojekt bidragit till att undervisningen fått en bättre koppling till skolans forskning. Försvars-högskolan förklarade dock inte på vilket sätt forskningen hade bidragit till bättre undervisning. I årsredovisningen finns t.ex. ingen redogörelse där forskningens inriktning och omfattning motiverades utifrån syftet att för-bättra utbildningen.

När det gäller den avgiftsfinansierade forskningen redogjorde Försvars-högskolan för syftet med de olika projekten som skolan hade bedrivit under år 1998. Däremot saknar årsredovisningen en resultatredovisning. Försvars-högskolan bedömde inte något av projekten mot mål eller beställarnas krav. Inte heller finns det i årsredovisningen någon redogörelse för hur de olika beställarna uppfattade forskningen.

Krav i regleringsbrevet att Försvarshögskolan ska redovisa nyckeltal

Vid sidan om de ovan diskuterade återrapporteringskraven begär regeringen i regleringsbreven att Försvarshögskolan ska redovisa en rad nyckeltal. För det första begär regeringen att Försvarshögskolan ska redovisa myndighetsspeci-fika nyckeltal. Exempelvis ska Försvarshögskolan redovisa styckkostnader för utförda prestationer, kostnadsproduktivitet, genomsnittliga timkostnader, lokalkostnad per årsarbetare osv. Därutöver begär regeringen att Försvars-högskolan skulle redovisa specifika nyckeltal för respektive verksamhetsom-råde. Nyckeltalen ska enligt regleringsbrevet till Försvarshögskolan ställas upp i löpande tidsserier och ge regeringen svar på hur skolan har använt sina resurser.

I sin årsredovisning för år 1998 redovisar Försvarshögskolan nyckeltal i enlighet med regeringens krav i regleringsbrevet.

Försvarshögskolan får inga reaktioner från Försvarsdepartementet

Sammanfattning: Försvarshögskolan anser det är arbetskrävande att svara på regeringens rapporteringskrav. Försvarsdepartementet har inte förklarat på vilket sätt departementet använder informationen.

En genomgång av regleringsbreven till Försvarshögskolan för åren 1998, 1999 och 2000 visar att regeringen ställer många krav på rapporter från skolan. I regleringsbreven har regeringen ställt omkring 20 rapporteringskrav till skolan inom olika områden. Utöver dessa krav begär regeringen också att Försvarshögskolan ska redovisa ca 10 olika nyckeltal uppställda i tidsserier.

Företrädare för Försvarshögskolan har vid intervjuer förklarat att det är viktigt att regeringen ställer krav på skolan. Genom återrapporteringskraven i regleringsbreven beställer regeringen den information man behöver för att styra och effektivisera skolan. Av samtal med företrädare för Försvarshög-skolan framgår emellertid att det finns en frustration över hur kraven i regle-ringsbreven är formulerade. Försvarshögskolans representanter uppger att det



inom skolan finns osäkerhet om vilken nytta Försvarsdepartementet kan ha av all den information som Försvarshögskolan skickar in till departementet. De menar att Försvarsdepartementet satt för stor tilltro till att nyckeltal ger tillräcklig information om skolans resultat. Enligt Försvarshögskolans repre-sentanter har den statistik skolan rapporterar in till Försvarsdepartementet begränsat informationsvärde.

Samtal med företrädare för Försvarshögskolan visar att det inom skolan också finns en frustration över att Försvarsdepartementet inte reagerar på den statistik och information skolan rapporterar. Det upplevs som arbetssamt att år efter år kämpa med återrapporteringskrav utan att Försvarsdepartementet förklarar på vilket sätt man använder informationen.

Försvarshögskolans representanter uppger att resultatdialogen snarare förs mellan Försvarshögskolan och Riksrevisionsverket (RRV) än mellan För-svarshögskolan och regeringen. Enligt företrädare för Försvarshögskolan brukar RRV ha synpunkter på Försvarshögskolans rapporter till regeringen. RRV lämnar också förslag till hur redovisningen kan förbättras.

5 Regeringens krav på Försvarshögskolans beställare

Regeringens styrning av Försvarsmakten

Sammanfattning: Regeringen ställer inga krav på att Försvarsmakten ska mo-tivera varför myndigheten beställer viss utbildning och forskning från För-svarshögskolan. Inte heller begär regeringen att Försvarsmakten ska bedöma vilken användning försvaret har haft av den utbildning och forskning som För-svarsmakten har beställt från Försvarshögskolan.

Försvarsmaktens redogörelser för Försvarshögskolan kommer direkt från Försvarshögskolan.

Försvarsmakten har 1999 beställt utbildning och forskning från Försvarshög-skolan för ca 255 miljoner kronor (HKV 19 100:60136). Vad gäller 98 % av beställningarna lägger sig regeringen inte i hur mycket Försvars-makten vill köpa från Försvarshögskolan. För att säkerställa den högre total-försvarsutbildningen vid Försvarshögskolan har emellertid regeringen riktat krav till beställarna av utbildningen. Av regleringsbreven till ÖCB och För-svarsmakten för åren 1999 och 2000 framgår att de två myndigheterna under respektive budgetåret måste köpa högre totalförsvarsutbildning hos För-svarshögskolan för 11,5 miljoner kr. Enligt Försvarsdepartementets handläggare för Försvarshögskolan vill regeringen därmed eliminera en risken att ÖCB eller Försvarsmakten väljer att inte beställa utbild-ningen från Försvarshögskolan (se vidare bilaga 3).



Regeringens generella återrapporteringskrav

I regleringsbreven till Försvarsmakten för år 1998, 1999 och 2000 skriver regeringen att Försvarsmakten i sin årsredovisning ska "redovisa sin uppfatt-ning om kvaliteten på de tjänster" som Försvarshögskolan tillhandahåller Försvarsmakten (Fo97/2666/ESU, s. 7 och Fo97/2610/ESU, s. 33). I regle-ringsbrevet för år 2000 begär regeringen också att Försvarsmakten ska redo-visa hur många officerare som utbildas vid Försvarshögskolan och vad det kostar.

Regeringen ställer inte några andra återrapporteringskrav till Försvars-makten angående Försvarshögskolans verksamhet. I regleringsbrevet till Försvarsmakten begär regeringen inte att Försvarsmakten ska göra någon bedömning av vilka effekter Försvarshögskolans utbildningar har för försva-ret. Inte heller begär regeringen att Försvarsmakten ska redovisa på vilket sätt skolans utbildningar har motsvarat Försvarsmaktens behov.

Försvarsmaktens återredovisning

I sin årsredovisning för år 1998 beskriver Försvarsmakten översiktligt den utbildning Försvarsmakten hade beställt av Försvarshögskolan. Av årsredo-visningen framgår hur många elever Försvarshögskolan hade utbildat åt Försvarsmakten samt kostnaderna för utbildningarna. Av årsredovisningen framgår att Försvarsmakten var nöjd med Försvarshögskolans verksamhet. Försvarsmakten bedömde att Försvarshögskolan hade genomfört de olika beställningarna med "god måluppfyllnad" och "bra resultat".

En jämförelse mellan 1998 års årsredovisning och den för 1997 visar att Försvarsmaktens redovisning hade förändrats. I årsredovisningen för 1997 redogjorde Försvarsmakten i korthet för på vilket sätt Försvarsmakten hade tillgodogjort sig den genomförda utbildningen vid Försvarshögskolan. Bland annat framgår att officerare hade tillträtt planerade chefsbefattningar efter genomförd utbildning vid Försvarshögskolan. I årsredovisningen för 1997 angavs också att vissa utbildningar på Försvarshögskolan hade resulterat i att krigsorganisationens behov av officerare på denna nivå under utbildningsåret hade uppnåtts. Försvarsmakten klargjorde också att utbildningen vid För-svarshögskolan hade medfört att eleverna var lämpliga att befordra till högre militära tjänstegrader. Några sådan redovisningar finns inte i årsredovis-ningen för år 1998.

I årsredovisningen för 1998 klargjorde Försvarsmakten varken utbild-ningsbehov eller vilka krav Försvarsmakten hade ställt på Försvarshögsko-lan. Inte heller finns det där någon redogörelse för på vilket sätt beställning-arna till Försvarshögskolan hade bidragit till en bättre Försvarsmakt eller till ett bättre försvar.



Regeringens krav på forskning

I regleringsbrevet till Försvarsmakten för 1998 finns det inget avsnitt som handlar om Försvarsmaktens forskningsuppdrag till Försvarshögskolan. Inte heller i regleringsbreven för åren 1999 och 2000 försökte regeringen styra Försvarsmaktens forskningsuppdrag till Försvarshögskolan. Av reglerings-brevet för år 1999 framgår visserligen att Försvarsmakten under budgetåret ska beställa forskning vid Försvarshögskolan. Regeringen begärde att För-svarsmakten skulle redovisa vilken forskning som hade beställts från För-svarshögskolan. I övrigt har regeringen inte ställt några krav i regleringsbre-vet på Försvarsmaktens beställningar till Försvarshögskolan:

regeringen har inte ställt krav på att Försvarsmakten ska redovisa hur mycket forskningen som Försvarsmakten har beställt

regeringen har inte krävt att Försvarsmakten ska redogöra för motiven till att myndigheten har beställt viss forskning

regeringen har inte begärt att Försvarsmakten ska redovisa resultatet av den beställda forskningen

regeringen har inte begärt att Försvarsmakten ska redovisa en bedöm-ning av vilken användning Försvarsmakten och försvaret har av forskningen.

Försvarsmaktens återredovisning

I årsredovisningarna för 1998 redogjorde Försvarsmakten kort för de forsk-ningsuppdrag som myndigheten hade lämnat till Försvarshögskolan. Enligt Försvarsmaktens bedömning hade huvuddelen av forskningsuppdragen ge-nomförts i enlighet med beställningarna. Försvarsmakten rapporterade också om kostnader och att det inom några forskningsområden förelåg vissa förse-ningar.

I årsredovisningen finns det ingen redovisning av motiv till varför För-svarsmakten hade beställt viss forskning. Inte heller redogjorde Försvars-makten i årsredovisningen för vilken användning Försvarsmakten och för-svaret hade haft av forskningen.

Försvarsmaktens återrapportering bygger på Försvarshögskolans redovisning

Företrädare för Försvarsmakten och Försvarshögskolan har uppgett att av-snitten i Försvarsmaktens årsredovisning som handlar om Försvarshögsko-lan kommer direkt från Försvarshögskolan. Försvarsmakten använder t.o.m. Försvarshögskolans formuleringar i sin årsredovisning.



Regeringens styrning av ÖCB

Sammanfattning: Regeringen begär att både ÖCB och Försvarshögskolan ska utvärdera Försvarshögskolans utbildningar. Hos myndigheterna finns det stor osäkerhet om vad regeringen vill att respektive myndighet ska redovisa.

I regleringsbrevet till ÖCB för år 1998 finns inga avsnitt som handlar om beställningar till Försvarshögskolan. Regeringen försökte således inte styra ÖCB att göra beställningar hos Försvarshögskolan.

År 1999 övergick Försvarshögskolans högre totalförsvarsutbildning till att vara avgiftsfinansierad. Tidigare hade den högre totalförsvarsutbildningen finansierats med ett anslag direkt till Försvarshögskolan. I samband med övergången till avgiftsfinansiering har regeringen valt att bestämma hur mycket utbildning ÖCB ska köpa från Försvarshögskolan. Genom att ställa krav på ÖCB i regleringsbrevet ville regeringen eliminera risken för att ÖCB inte skulle beställa högre totalförsvarsutbildning från Försvarshögskolan. Regeringen har bestämt att ÖCB måste köpa högre totalförsvarsutbildning vid Försvarshögskolan för minst 7,5 miljoner kronor.

Regeringen vill att ÖCB ska utvärdera utbildningarna

I regleringsbrevet till ÖCB för åren 1999 och 2000 har regeringen begärt att ÖCB ska utvärdera den högre totalförsvarsutbildningen. ÖCB ska bl.a. ut-värdera i vilken mån utbildningen bidragit till att målgrupperna fått bättre totalförsvarskunskap. ÖCB ska också "utforma och lämna en samlad bild vad gäller utbildningsbehov för det civila försvaret" (Fo98/2610/ESU, s. 53).

Mot bakgrund av att Försvarshögskolan under det första halvåret 1999 en-dast hade genomfört en del av ÖCB:s beställningar var ÖCB:s redovisning i

delårsrapporten för år 1999 kort. I en mening redovisar ÖCB: "Arbetet pågår enligt plan" (ÖCB dnr 2-961/99, s. 12).

Företrädare för ÖCB har i intervjuer förklarat att regeringens krav i regle-ringsbrevet innebär att ÖCB kommer att utvärdera nyttan av Försvarshög-skolans utbildningar. ÖCB har därför upphandlat en konsult som ska genom-föra effektutvärderingar. Ett första resultat av detta arbete kommer enligt myndigheten att märkas i årsredovisningen för 1999.



Försvarshögskolan och ÖCB vill att regeringen ska bli tydligare

Av tidigare avsnitt framgår att regeringen begär att både ÖCB och Försvars-högskolan ska utvärdera skolans utbildningar. Inom Försvarshögskolan och ÖCB har det funnits osäkerhet om vad regeringen vill att respektive myndig-het ska redovisa. Man anser därmed att regeringens återrapporteringskrav medfört dubbelarbete för myndigheterna.

Av samtal med företrädare för ÖCB respektive Försvarshögskolan framgår att myndigheterna har olika förutsättningar att utvärdera Försvarshögskolans verksamhet. ÖCB har ansvar för att samordna utbildningsbehovet inom det civila försvaret. ÖCB anser det därför naturligt att ÖCB ansvarar för att utvärdera de civila deltagarnas nytta av skolans utbildningar.

Regeringen gör skillnad mellan ÖCB och Försvarsmakten

Som framgått är ÖCB inte ensam beställare av högre totalförsvarsutbildning. Regeringen har bestämt att också Försvarsmakten måste upphandla högre chefsutbildning för totalförsvaret vid Försvarshögskolan. Regeringen kräver också att Försvarsmakten ska köpa kurser vid Försvarshögskolan med anled-ning av Sveriges samarbete i Partnerskap för fred (PFF).

Regeringen begär att ÖCB ska utvärdera den högre utbildningen för total-försvaret men ställer inte motsvarande krav på Försvarsmakten. I reglerings-brevet till Försvarsmakten finns det inga specifika krav på att Försvarsmak-ten ska utvärdera den utbildning som myndigheten köper från Försvarshög-skolan. I regleringsbreven för åren 1998, 1999 och 2000 har regeringen en-dast utryckt ett generellt återrapporteringskrav som också omfattar För-svarsmaktens övriga stödmyndigheter: "Försvarsmakten skall i årsredovis-ningen redovisa sin uppfattning om kvaliteten på de tjänster som tillhanda-hålls av de myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten" (Fo97/2666/ESU, s. 7, Fo98/2610/ESU, s. 33).

I regleringsbreven till Försvarsmakten förklarar regeringen inte närmare vad återrapporteringskravet avser. Regeringen begär inte att Försvars-makten ska göra någon bedömning av vilka effekter Försvarshögskolans utbildningar har för försvaret. Inte heller begär regeringen att Försvarsmak-ten ska redovisa på vilket sätt skolans utbildningar har motsvarat Försvars-maktens behov.

Mot bakgrund av att både ÖCB och Försvarsmakten är beställare av den högre totalförsvarsutbildningen är det enligt Försvarshögskolans represen-tanter angeläget att Försvarsdepartementet samordnar sina regleringsbrev till myndigheterna. Företrädare för Försvarshögskolan menar att regeringens olika krav på ÖCB och Försvarsmakten har lett till att de båda myndighet-



erna ställer olika krav på samma utbildning. Situationen med olika krav medför enligt Försvarshögskolans representanter problem när skolan ska genomföra utbildningen.

Regeringens krav på forskning

Som framgått har regeringen inte försökt styra Försvarsmaktens forsknings-uppdrag till Försvarshögskolan. Regeringen begär emellertid att ÖCB ska redogöra för den forskning myndigheten beställer från Försvarshögskolan och andra utförare. Av regleringsbrevet till ÖCB för år 2000 framgår att ÖCB ska redovisa:

motiv till de forskningsbeställningar som myndigheten lämnat för det civila försvaret

en översiktlig redovisning av de forskningsuppdrag som myndigheterna i det civila försvaret lämnat

hur forskningsresultaten har förmedlats till myndigheter, organisationer m.fl. i det civila försvaret

i vilken mån tidigare genomförd forskning har medfört att myndigheter, organisationer m.fl. i det civila försvaret har utvecklat beredskapsför-mågan

övriga viktiga aktiviteter och analyser som ÖCB eller andra myndighe-ter och organisationer har genomfört för att tillgodose kunskapsbehovet i det civila försvaret.

6 Den informella resultat- och budgetdialogen

Sammanfattning: Trots att Försvarshögskolan är avgiftsfinansierad är För-svarsdepartementets informella resultat- och budgetdialog med Försvarshög-skolan utformad på samma sätt som med myndigheter som är finansierade med an-slag.

Informella kontakter är ett viktigt komplement till regeringens formella styrning av myndigheter. Regeringen använder den informella dialogen bl.a. för att förtydliga och kommentera fattade beslut. Genom informella kontakt-er får också regeringen synpunkter från myndigheterna i olika sakfrågor. Myndigheterna i sin tur kan genom informella kontakter begära att reger-ingen t.ex. förtydligar ett återrapporteringskrav (SOU 1997:15).

Undersökningar visar att de informella kontakterna mellan departementen och myndigheterna är som mest intensiva under två perioder på året. En budgetdialog brukar hållas någon gång under hösten inför det att departe-menten ska skriva sina regleringsbrev till myndigheterna. Den andra period-en infaller på våren då regeringen inför arbetet med budgetpropositionen för en resultatdialog med myndigheterna. Under resultatdialogen följer reger-ingen upp och utvärderar myndigheternas verksamhet under det gångna året. Hur budget- och resultatdialogen är utformad varierar beroende på vilka rutiner de olika departementen har byggt upp med sina myndigheter. Vissa departement ägnar mycket tid åt att förbereda och genomföra den informella dialogen. Andra departement lägger mindre tid på de informella kontakterna med myndigheterna (ESV 1999:19).

En tanke med avgiftsfinansiering var att statsmakterna skulle delegera be-slutsfattande om Försvarshögskolans utbildningar till Försvarsmakten och andra beställare (SOU 1993:42). Genom att Försvarsmakten fick stort inflyt-ande över Försvarshögskolans verksamhet skulle officersutbildningen bli efterfrågestyrd utifrån försvarets behov.

Trots att Försvarshögskolan är avgiftsfinansierad är Försvarsdepartemen-tets informella resultat- och budgetdialog med Försvarshögskolan utformad på samma sätt som med myndigheter som helt finansieras med anslag.



Budgetdialogen

Försvarsdepartementets budgetdialoger med Försvarsmakten, ÖCB och Försvarshögskolan är i princip utformade på samma sätt. Dialogerna äger rum i oktober och inleds med att Försvarsdepartementets handläggare tar fram utkast till regleringsbrev. Utkasten diskuteras sedan ingående av För-svarsdepartementets handläggare och handläggarna vid de olika för-svarsmyndigheterna. Representanter för Riksrevisionsverket brukar också närvara vid diskussionerna. Utgångs-punkten för diskussionerna är uppfatt-ningen om hur regleringsbreven för innevarande år har fungerat samt vad budgetpropositionen innebär för kommande regleringsbrev. Efter mötena har tjänstemännen i Försvarsde-partementet och försvarsmyndigheterna ytterli-gare några kontakter genom framför allt telefonsamtal och fax. För-

svarsmyndigheterna ingår i regel också i en första delning av texter där myn-digheterna kan ge synpunkter på utkast till de nya regleringsbreven.

Försvarsdepartementets ledning är redan i ett tidigt skede inkopplad i ar-betet med regleringsbreven. Enligt uppgifter från Försvarsdepartementet brukar departementsledningen fortlöpande ge synpunkter på innehållet i regleringsbreven.

Resultatdialogen

Försvarsdepartementets resultatdialoger med Försvarsmakten, ÖCB och Försvarshögskolan är utformade enligt samma principer som budgetdialog-erna. Under en dag på våren träffar tjänstemän i Försvarsdepartementet före-trädare för försvarsmyndigheterna. Under mötena brukar också företrädare för Riksrevisionsverket närvara.

Övriga informella kontakter

Vid sidan om den formaliserade budget- och resultatdialogerna träffas För-svarsdepartementets ledning och försvarsmyndigheternas verksledningar några gånger per år för att diskutera olika sakfrågor. Kontakterna är i stor utsträckning händelsestyrda och beror på det aktuella informationsbehovet hos respektive parter. På motsvarande sätt är de informella kontakterna på tjänstemannanivå utformade när det gäller Försvarsdepartementets kontakter med Försvarshög-skolan. Några gånger per år brukar departementet begära in information eller diskutera olika sakfrågor med Försvarshögskolan. Försvarsdepartementet brukar dock inte ha några övriga informella kontakter med Försvarsmakten och ÖCB om Försvarshögskolan.



7 Försvarshögskolans dialog med Försvarsmakten

Sammanfattning: Relationen mellan Försvarshögskolan och Försvarsmak-ten ska vara affärsmässig. Dokumentationen är dock ofullständig i flera avseenden. Försvarshögskolan och Försvarsmakten har tillsatt en arbetsgrupp för att utveckla dokumentationen.

Relationen mellan myndigheterna bygger i stället på informella kontakter. Företrädare för både Försvarshögskolan och Försvarsmakten anser att myn-digheterna har bra samarbete tack vare de informella kontakterna.

Avgiftsfinansiering började tillämpas år 1995 på huvuddelen av nuvarande Försvarshögskolan. Trots att avgiftsfinansieringen tillämpats i flera år dröjde det länge innan det upprättades ett avtal mellan Försvarshögskolan och För-svarsmakten. Först från den 1 januari 1999 har det funnits ett avtal som reglerar relationerna mellan myndigheterna. Tidigare utgick de båda för-svarsmyndigheterna från en tradition som efterhand hade utvecklats mellan myndigheterna. Informella kontakter var ett mycket viktigt inslag i denna tradition. Enligt det nya samordningsavtalet ska relationen mellan myndig-heterna präglas av långsiktighet och affärsmässighet:

"Relationerna mellan parterna skall präglas av ett långsiktigt synsätt, öppen-het, förtroende och insyn samt affärsmässighet. Affärsmässighet i betydelsen att ansvars- och rollfördelningen skall vara definierad för varje åtagande, att ekonomiska mellanhavanden behandlas stringent och speglar ansvarsfördel-ningen samt att respekt upprätthålls för gjorda överenskommelser. Genom affärsmässighet i relationerna skapas grun-den för båda myndigheterna att utforma effektiva styrformer".

Källa: Samordningsavtal mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan

Av samordningsavtalet framgår att Försvarsmakten efter samråd med För-svarshögskolan beslutar om målen för skolans nivåhöjande officersutbildning och för kurser inom fackprogrammet. Försvarshögskolan svarar för att ut-bildningarna kvalitetssäkras. Enligt avtalet är det Försvarsmakten som be-stämmer vilken personal som ska genomgå en viss utbildning vid skolan och när detta ska inträffa. Försvarshögskolan bestämmer slutligen vilka av För-svarsmaktens kandidater som ska bli antagna till skolan. I praktiken väljer Försvarsmakten och Försvarshögskolan i samförstånd ut vilka elever som ska få börja på skolan. Båda myndigheterna förklarar att antagningsförfarandet fungerar bra.



Offert och beställning

En beställning av utbildning från Försvarshögskolan inleds med att För-svarsmakten undersöker vilket behov myndigheten har av utbildade office-rare. Försvarsmakten har också underhandskontakter med Försvarshögskolan där man diskuterar olika utbildningsalternativ. Senast den 1 maj varje år ska Försvarsmakten lämna ett planeringsunderlag för kommande år till Försvars-högskolan.

Försvarshögskolan ska senast den 1 oktober samma år lämna enskilda offer-ter för de beställningar som Försvarsmakten angivit i planeringsunderlaget. Enligt samordningsavtalet ska offerterna innehålla preciseringar av mål, delmål, prestationer, antal elever, ekonomi m.m. Av offerterna ska det också framgå vilket pris Försvarsmakten ska betala för prestationerna samt när prestationerna ska vara uppnådda.

Efter dialog mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan ska Försvars-makten senast den 1 november lämna en slutlig beställning till Försvarshög-skolan. Förutom preciseringar av mål, delmål, prestationer, antal elever och ekonomi ska den slutliga beställning innehålla Försvarsmaktens krav på återrapportering från Försvarshögskolan. För varje beställning ska det finnas en betalningsplan där ett pris avtalas för hela beställningen och för varje avstämning. För varje avstämning ska Försvarsmakten ange vilken presta-tion Försvarshögskolan ska utföra, vilket pris Försvarsmakten ska betala för prestationen samt när prestationen ska vara uppnådd.

Dokumentationen är ofullständig

En genomgång av Försvarshögskolans offerter för åren 1998, 1999 och 2000 visar att skolan inte lever upp till de krav som ställs i samordningsavtalet. Offerterna är ytterst översiktliga.

För år 2000 har Försvarshögskolan lämnat offerter för ca 250 miljoner kronor till Försvarsmakten utan att precisera mål, delmål eller prestationer. Försvarshögskolan hänvisar till att Försvarsmakten kan läsa om de olika utbildningarnas omfattning och mål i skolans kurskatalog och underliggande



projektplaner. Kurskatalogen är emellertid i första hand avsedd för blivande elever som intresserar sig för skolans utbildningar. I kurskatalogen saknas information som en offert ska innehålla enligt de krav som ställs i samord-ningsavtalet. Kurskatalogen innehåller t.ex. ingen betalningsplan som grun-das på en eller flera avstämningar.

Företrädare för Försvarshögskolan har i intervjuer bekräftat att information om skolans utbildningar i kurskatalogen och underliggande projketplaner inte uppfyller de krav som ställs i samordningsavtalet. För att komma till rätta med bristerna tillsatte Försvarshögskolan och Försvarsmakten våren 1999 en gemensam arbetsgrupp. Arbetsgruppen har som huvudsakligt syfte att ta fram en dokumentmall för offerter, beställningar och återredovis-ning. Enligt företrädare för Försvarshögskolan och Försvarsmakten kommer gruppens arbete att leda till att de formella rutinerna mellan de båda myndig-heterna förbättras.

Inte heller Försvarsmakten uppfyller kraven i samordningsavtalet. För-svarsmaktens beställningar för 1999 och 2000 har varit utformade på samma sätt som Försvarshögskolans samlade offerter. Även i beställningarna saknas preciseringar av mål, delmål och prestationer. Inte heller innehåller beställ-ningarna några betalningsplaner eller krav på återrapportering.

Uppföljning och återrapportering

Enligt samordningsavtalet ska Försvarsmakten och Försvarshögskolan ge-nomföra en periodisk uppföljning i form av kvartals- och delårsrapporter för lagda beställningar. Utöver denna redovisning ska Försvarshögskolan skicka rapporter till Försvarsmakten för varje avtalad prestation som skolan har genomfört.

Försvarshögskolans kvartalsrapporter

Försvarshögskolans kvartalsrapporter är översiktliga. Rapporterna som nor-malt består av en till tre sidor är snarast att betrakta som avvikelsedokument. I kvartalsrapporten anger Försvarshögskolan om den genomförda verksamhe-ten inte motsvarar Försvars-maktens beställningar. Enligt samordningsavtalet kan någon av parterna begära omförhandling om den ekonomiska avvikelsen bedöms bli större än 10 %. Det har dock inte inträffat att skolan någon gång har behövt begära omförhandling. Handläggare i Försvarsmakten har också uppgett att det aldrig funnits anledning för Försvarsmakten att ta initiativ till en omförhandling.

I rapporterna för de tre första kvartalen år 1999 bedömde För-svarshögsko-lan att gjorda beställningar skulle levereras i enlighet med framlagda planer. Försvarshögskolan meddelade att resursåtgången blivit lägre än be-räknat men att det inte fanns något behov av omförhandlingar. Försvars-makten har inte riktat några invändningar mot Försvarshögskolans kvartals-rapportering.



Försvarshögskolans delårsrapport

Försvarshögskolans delårsrapport 1999 följer de återrapporteringskrav som regeringen angett i regleringsbrevet till skolan för år 1999. Delårsrapporten innehåller samma sorts uppgifter som skolans årsredovisning.

Försvarshögskolan konstaterar att verksamheten under det första halvåret hade genomförts enligt uppgjorda planer. För respektive utbildningsområde lämnade Försvarshögskolan översiktliga bedömningar: "ställda mål har uppnåtts", "målen för utbildningarna är väl uppfyllda", "resultatet var gott" osv. Försvarshögskolan redogjorde också för hur många elever som hade blivit godkända eller examinerats. Därutöver består delårsrapporten av ett avsnitt om skolans forskningsverksamhet, en resultat- och balansräkning samt en rad nyckeltal. Försvarsmakten har inte haft några invändningar mot Försvarshögskolans delårsrapportering.

Försvarshögskolans redovisning av genomförda prestationer

Försvarsmakten betalar Försvarshögskolan först efter det att Försvarsmakten har godkänt de prestationer som skolan har genomfört. Prestationerna ska vara tydligt identifierade händelser. Enligt samordningsavtalet ska en presta-tion i regel vara en avslutad verksamhet där Försvarsmakten tillförts något konkret i form av t.ex. utbildad personal eller en forskningsrapport. Av sam-ordningsavtalet framgår att det inte får förekomma avstämningar som endast utgör en summering av flera prestationer utan samband. En avstämning ska vara knuten till en viss prestation och inte till vad som kan summeras vid en viss tidpunkt.

De avstämningar som Försvarshögskolan under år 1999 skickat till För-svarsmakten är lika översiktliga som de tidigare beskrivna offerterna och beställningarna. Inte i någon av de avstämningar som revisorerna har tagit del av har Försvarshögskolan preciserat mål eller delmål. I stället uppger Försvarshögskolan att målbeskrivningar finns återgivna i skolans kurskata-log.

En avstämningsrapport består normalt av fem sex sidor och 20-40 avstäm-ningar. För varje avstämning uppger Försvarshögskolan utbildningens namn, resultat och resursåtgång. Försvarshögskolan beskriver utbildningens resultat med hjälp av en eller två meningar, t.ex. "Genomförd utbildning har uppnått ställda mål med gott resultat. Utbildningen fortsätter enligt gjord planering." I avstämningarna finns det sällan ytterligare information om vilken prestation Försvarshögskolan har genomfört. Av rapporterna framgår emellertid att Försvarshögskolan kan lämna mera detaljerad återrapportering om det finns sådana önskemål från Försvarsmakten.

Försvarsmakten har sju arbetsdagar på sig att reagera på en avstämnings-rapport. Om Försvarshögskolan inte har fått någon reaktion från Försvars-makten inom sju arbetsdagar tolkar skolan detta som att Försvarsmakten godkänt rapporten. Försvarshögskolan fakturerar då Försvarsmakten i enlig-het med den överskickade rapporten.



Försvarsmaktens handläggare är inte nöjda

Handläggare i Högkvarteret anser att Försvarshögskolans rapportering är för översiktlig för att Försvarsmakten ska kunna bedöma skolans utbild-ningar. Högkvarterets handläggare menar vidare att det inte är möjligt för Försvarsmakten att inom sju arbetsdagar hinna göra en bra bedömning av de prestationer som Försvarshögskolan rapporterar att man har utfört.

Trots missnöjet med skolans rapportering händer det sällan att Försvars-makten begär att Försvarshögskolan ska komplettera sina rapporter. Endast vid enstaka tillfällen har det inträffat att Försvarsmakten begärt mer detalje-rad återrapportering från Försvarshögskolan.

I intervjuer har Högkvarterets handläggare förklarat att Försvarshögskol-ans avstämningar inte är utformade så att Försvarsmakten kan utvärdera verksamheten. I stället har avstämningarna varit ett instrument för Försvars-högskolan att få likvida medel. När Försvarshögskolan varit i behov av pengar har skolan skickat avstämningar till Försvarsmakten.

Företrädare för Försvarshögskolan har bekräftat att likviditetsproblem medfört att avstämningarna inte har fungerat som det var tänkt. För att komma till rätta med likviditetsproblemen har Försvarshögskolan förhandlat med Försvarsdepartementet om att få ökad räntekontokredit hos Riksgälds-kontoret. För år 2000 har regeringen ökat Försvarshögskolans kredit hos Riksgäldskontoret med över 85 % jämfört med år 1999. Enligt företrädare för Försvarshögskolan innebär den ökade krediten att avstämningarna kommer att kunna utformas som det är tänkt enligt samordningsavtalet. Tydligt identifierade prestationer kommer då att vara styrande för rapporteringen och inte skolans behov av likvida medel.

Handläggare i Försvarshögskolan och Högkvarteret menar att den formella dialogen mellan de båda myndigheerna kommer att förbättras genom den arbetsgrupp som tillsatts i syfte att se över myndigheternas dokumentation.



Kvartalssamtal

Utöver den skriftliga rapporteringen genomför Försvarshögskolan och För-svarsmakten gemensamma kvartalsmöten. Under mötena diskuterar företrä-dare för myndigheterna olika delar av skolans verksamhet. Vid mötena under 1999 har myndigheterna bl.a. följt upp hur skolans kurser har genomförts. Myndigheterna har också diskuterat hur administrativa rutiner, utvärderingar m.m. kan förbättras. Mötena är informella och dokumenteras endast genom minnesanteckningar som inte är allmänna handlingar.

De informella kontakterna är viktiga

Enligt samordningsavtalet har Försvarsmakten möjlighet att på plats inspek-tera den undervisning som Försvarshögskolan bedriver. Försvarsmaktens handläggare uppger att Försvarsmakten inte skickar inspektörer till Försvars-

högskolan. I stället informerar sig Försvarsmakten om kvalitete i skolans utbildning med hjälp av skolans elever. Enligt Försvarsmaktens handläggare har myndigheten bra insyn i Försvarshögskolans verksamhet tack vare att skolans elever kommer från Försvarsmakten.

Som framgått är över 40 % av de anställda på Försvarshögskolan mi-litärer av vilka de flesta är tjänstlediga från Försvarsmakten. Handläggare i För-svarsmakten menar att de informella kontakterna mellan de båda myn-dighet-erna är viktiga. I stället för formella kontakter bygger relationen mel-lan Försvarsmakten och Försvarshögskolan i huvudsak på bra personkemi och på att handläggarna känner varandra. Enligt Försvarsmaktens handläg-gare har Försvarshögskolan goda kunskaper om försvarets utbildningsbehov. Dialog-en mellan myndigheterna behöver därför inte vara formell, Försvars-högskol-an vet vilket utbildningsbehov som finns inom försvaret. Företrädare för både Försvarsmakten och Försvarshögskolan anser att myndigheterna har bra samarbete.



Försvarsmakten gör inga egna utvärderingar

Försvarsmakten gör inte några egna utvärderingar av vilken nytta myndig-heten och försvaret har av Försvarshögskolans utbildningar. I stället för Försvarsmakten samtal internt och med Försvarshögskolan om skolans ut-bildningar. Samtalen finns dock inte dokumenterade annat än som minnes-anteckningar i enstaka fall.

Högkvarterets handläggare menar att Försvarsmaktens beställningar är så specifika att Försvarsmakten vet att man får rätt utbildningar från Försvars-högskolan. Enligt handläggare i Högkvarteret skulle förbandscheferna ute i landet reagera om utbildningarna vid Försvarshögskolan inte motsvarade myndighetens behov. Handläggarna i Högkvarteret har aldrig fått några negativa reaktioner från förbanden. Man har därför dragit slutsatsen att ut-bildningarna vid Försvarshögskolan är bra och uppfyller försvarets behov.

8 Försvarshögskolans dialog med ÖCB

Sammanfattning: Både Försvarshögskolan och ÖCB uppger att myndighet-ernas samarbete fungerar bra. Dokumentationen mellan Försvarshögskolan och ÖCB är dock ofullständig. ÖCB ingår därför i den arbetsgrupp som Försvarshögskolan och Försvarsmakten har tillsatt för att utveckla doku-mentationen.

Ansvariga för Institutet för högre totalförsvarsutbildning anser att den egentliga dialogen mellan Försvarshögskolan och ÖCB förs i IHT:s utbild-ningsråd. Rådet är ett forum för informella kontakter.

Offert och beställning

På samma sätt som vad gäller Försvarsmakten finns det ett samordningsavtal mellan Försvarshögskolan och ÖCB. Avtalet är uppbyggt enligt samma principer som avtalet mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan.

Offerterna och beställningarna är lika översiktliga som dialogen mellan Försvarshögskolan och Försvarsmakten.

I offerterna och beställningarna finns det inga uppgifter om mål, delmål eller prestationer. I ÖCB:s beställningar finns det heller inga betalningsplaner eller uppgifter om vilka krav ÖCB ställer på Försvarshögskolan.



Uppföljning och återrapportering

Som framgått begär regeringen att både ÖCB och Försvarshögskolan ska utvärdera skolans verksamhet. Inom de båda myndigheterna finns det dock osäkerhet om vad regeringen vill att respektive myndighet ska utvärdera.

Inte heller samordningsavtalet mellan ÖCB och Försvarshögskolan ger nå-got tydligt svar på frågan om vem som ska utvärdera vad. Av avtalets grundläggande principer (§ 2) framgår att det är ÖCB som ska utvärdera de genomförda utbildningarna, medan Försvarshögskolan ska svara för kvali-tetssäkring. I avtalet anges dock inte vad ÖCB ska utvärdera. Är det För-svarshögskolans verksamhet som ska utvärderas eller är det den nytta ÖCB bedömer att totalförsvaret kommer att ha av skolans utbildningar? Inte heller finns det förklarat vad som i avtalet menas med kvalitetssäkring.

Enligt andra bestämmelser (§ 6) i avtalet ska emellertid också Försvars-högskolan utvärdera skolans verksamhet. Enligt avtalet ska Försvarshögsko-lan tillsammans med ÖCB redovisa resultatet av sin uppföljning i kvartals- och delårsrapporter. Därutöver ska Försvarshögskolan rapportera genom avstämningar. Försvarshögskolan ska enligt samordningsavtalet redogöra för den genomförda verksamheten och uppnått resultat. Principen är att ÖCB inte ska betala avtalat pris förrän en prestation är slutförd. Först när ÖCB godkänt en prestation kan Försvarshögskolan fakturera ÖCB.

Försvarshögskolans kvartals- och delårsrapporter

Kvartalsrapporterna till ÖCB är utformade enligt samma principer som kvartalsrapporterna till Försvarsmakten. Försvarshögskolan anmäler eventu

ella avvikelser i förhållande till ÖCB:s beställningar och meddelar ÖCB om det finns något behov av att omförhandla en beställning.

Under 1999 har Försvarshögskolan endast skickat en kvartalsrapport till ÖCB. För det första kvartalet hade skolan inte någon verksamhet att rappor-tera till ÖCB. Kvartalsrapporten för det andra kvartalet sammanföll med skolans delårsrapport. Kvartalsrapporten fick därför ingå som en del i delårs-rapporten.

I delårsrapporten beskrev Försvarshögskolan kort den verksamhet som skolan hade genomfört under det första halvåret 1999. Försvarshögskolan konstaterarade att verksamheten hade genomförts i enlighet med uppgjorda planer. När det gäller den högre chefsutbildningen för totalförsvaret skrev Försvarshögskolan bl.a. att kursdeltagarna varit nöjda med utbildningen. Därutöver redovisade Försvarshögskolan nyckeltal bestående av t.ex. antal kurser, antal elever och kostnader. I övrigt innehöll delårsrapporten inga uppgifter om uppnådda del- eller slutresultat. ÖCB har inte givit några reak-tioner på Försvarshögskolans redovisning i delårsrapporten.

Försvarshögskolans kvartalsrapport för det tredje kvartalet är på fyra sidor. Försvarshögskolan beskrev kort vilka utbildningar som hade genomförts. I kvartalsrapporterna redovisade Försvarshögskolan vissa avvikelser men konstaterade att det inte fanns någon anledning till omförhandlingar mellan skolan och ÖCB. Av kvartalsrapporterna framgår att skolans elever ansåg att måluppfyllelsen var god. I övrigt innehöll kvartalsrapporten ingen utvärde-ring. ÖCB har inte haft några invändningar mot Försvarshögskolans redovis-ning i kvartalsrapporten.

Den fjärde kvartalsrapporten beräknas bli klar i januari 2000.



Försvarshögskolans redovisning av genomförda prestationer

Enligt samordningsavtalet ska Försvarshögskolan skicka över en faktura till ÖCB när en prestation är slutförd. Försvarshögskolan ska också redovisa resultatet av den genomförda verksamheten. Redovisningen ska enligt avtalet alltid göras mot ÖCB:s beställning.

Företrädare för Försvarshögskolan menar att det inte är möjligt för För-svarshögskolan att vänta med en faktura till dess att en prestation är slutförd. Skolan skulle då inte ha tillräckligt med pengar för att betala sina kostnader. Försvarshögskolan skickar därför i regel två fakturor per kvartal till ÖCB. Fakturorna är kortfattade och innehåller inga uppgifter om på vilket sätt prestationerna är genomförda. Av fakturorna framgår vilken utbildning som avses och hur stort belopp ÖCB ska betala.

När Försvarshögskolan har genomfört en kurs eller en utbildning skickar skolan en utvärdering till ÖCB. Utvärderingarna är översiktliga och bygger i huvudsak på kursdeltagarnas svar i enkäter som är utformade av Försvars-högskolan. Företrädare för ÖCB uppger att ÖCB brukar komplettera För-svarshögskolans enkäter med några frågor till skolans elever om vilken nytta de tror att de kommer att ha av utbildningarna.

ÖCB är emellertid inte nöjd med hur de båda myndigheterna skriftligen utvärderar skolans utbildningar. Som framgått har ÖCB därför upphandlat en konsult som ska genomföra effektutvärderingar. Samtidigt är ÖCB nöjd med

de utbildningar som Försvarshögskolan genomför. Enligt företrädare för ÖCB har det inte inträffat att ÖCB uttryckt något missnöje med Försvarshög-skolans utbildningar.

Kvartalssamtal

Utöver den skriftliga rapporteringen genomför Försvarshögskolan kvartals-möten med ÖCB. Under mötena diskuterar företrädare för myndigheterna skolans verksamhet. Bland annat har myndigheterna under år 1999 diskuterat utbildningsmål och formerna för utvärdering. Kvartalsmötena är informella.

IHT:s utbildningsråd

Företrädare för Försvarshögskolan anser att den egentliga diskussionen om den högre totalförsvarsutbildningen förs i IHT:s utbildningsråd. I rådet kan skolan föra direkta samtal med de myndigheter som skickar elever till Försvarshög-skolan. Rådet är ett forum för informella kontakter. Från rådets sammanträ-den finns det därför endast minnesanteckningar vilka inte är allmänna hand-lingar. Enligt ansvariga för IHT pågår en löpande utvärdering av skolans utbildningar inom rådet (se bilaga 3).



9 Vad händer med Försvarshögskolans elever?

Sammanfattning: Trots att riksdagen i olika omgångar beslutat om ett för-ändrat försvar har antalet utbildade officerare vid Försvarshögskolan varit detsamma sedan år 1995. Enligt Försvarsmakten är det framtidens krav på anpassning som innebär att försvaret också åren 2000 och 2001 behöver utbilda lika många officerare vid Försvarshögskolan som tidigare.

Försvaret har förändrats

Med 1996 års försvarsbeslut skulle totalförsvarets anpassningsförmåga bli en central fråga för försvaret (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36). I takt med utvecklingen i omvärlden skulle försvaret kunna utökas eller förändras för att motsvara de krav som ställs på försvaret. An-passningsförmågan skulle enligt försvarsbeslutet kunna öka om bl.a. till-gången på befäl och annan nyckelpersonal var större än den befintliga krigs-organisationen. I anslutning till försvarsbeslutet konstaterade riksdagen att yrkesofficerarnas kompetens var den bästa garantin för att vidmakthålla och utveckla förbandens krigsduglighet. Enligt försvarsbeslutet skulle det därför finnas ca 300 yrkesofficerare utöver krigsorganisationens direkta behov.

Ett år senare beslutade regeringen att antalet yrkesofficerare utan krigspla-cering skulle öka. Av regleringsbrevet till Försvarsmakten för år 1998 fram-går att det skulle finnas ca 400 yrkesofficerare utöver krigsorganisationens behov. I regleringsbrevet för år 1999 ger regeringen inte Försvarsmakten några direktiv för hur många yrkesofficerare som inte ska vara krigsplace-rade.

Mot bakgrund av omvärldsläget beslutade riksdagen våren 1998 att försva-rets beredskap skulle sänkas i förhållande till 1996 års försvarsbeslut (prop. 1997/98:84, bet. 1997/98:FöU11, rskr. 1997/98:268). I samband med en säkerhetspolitisk kontrollstation våren 1999 beslutade riksdagen också att ändra inriktningen av totalförsvaret (prop. 1998/99:74, 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:222). Beslutet innebar att försvaret påbörjade en omstrukturering från ett invasionsförsvar till ett anpassningsförsvar. Enligt regeringen kom-mer omstruktureringen att innebära att mer än 4 000 yrkesofficerare måste lämna försvaret (skr. 1999/2000:33).



Lika många utbildas vid Försvarshögskolan

Trots att riksdagen i olika omgångar beslutat om ett förändrat försvar har antalet utbildade vid Försvarshögskolan varit detsamma sedan år 1995. Av tabellen nedan framgår att antalet officerare som påbörjat skolans chefsut-bildning sedan år 1995 varit knappt 100. Antalet officerare som börjat på skolans stabsprogram har uppgått till ca 240.

Antal officerare som påbörjat chefsutbildning respektive stabs-

programmet på Försvarshögskolan åren 1995--2000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 Chefsutbildning1 983 983 954 924 924 925 Stabsprogrammet 2282 2313 2433 2404 2404 2405 1. År 1998 bytte utbildningen namn från chefsutveckling (CU) till chefs-

program (ChP).

2. Avser det antal som påbörjade Militärhögskolans taktiska utbildning.

Uppgifterna är hämtade ur Militärhögskolans årsredovisning 1995/96.

3. Källa: Försvarshögskolan.

4. Källa: Försvarsmakten (HKV 19 100:60136).

5. Beräknade. Källa: Försvarshögskolan (FHS 23 300:61129)

Endast hälften av de högre officerarna blir krigsplacerade

En examen från Försvarshögskolans stabsprogram innebär att officeren kan bli befordrad till major eller örlogskapten. Försvarshögskolans chefsprogram är det sista obligatoriska utbildningssteget på officerens väg mot de högsta befattningarna inom Försvarsmakten. En yrkesofficer som fullgjort en chefs-kurs vid Försvarshögskolan med godkänt betyg får befordras till överstelöjt-nant eller kommendörkapten. Därefter har officeren möjlighet att bli beford-rad till överste eller kommendör (jfr avsnitt 1 Den svenska officersutbild-ningen).

Inom Försvarsmakten finns ett stort antal yrkesofficerare som utbildats vid Försvarshögskolan eller vid gamla Militärhögskolan men som inte är krigs-placerade. Av tabellen nedan framgår att endast 921 av de 1 863 högre yrk-esofficerarna var krigsplacerade sommaren 1999. Det innebär att hälften av de högre yrkesofficerarna inte var krigsplacerade. Försvarsmaktens uppgifter visar också att 255 yrkesofficerare med graden major eller örlogskapten inte heller var krigsplacerade. Det motsvarade 10 % av Försvarsmaktens tillgång på yrkesofficerare på samma nivå.

Antal högre yrkesofficerare som inte var krigsplacerade i augusti 1999

Kompetensnivå1 upp-delat på tjänste-grader Till-gång på offi-cerare Behov av officerare enligt Försvars-

makten Antal krigspla-cerade Antal som inte är krigs-

placerade Andel (%) som inte är krigspla-cerade Kompetensnivå 1-3

Överste av 1. graden

Kommendör 1. graden

Överste

Kommendör

Överstelöjtnant

Kommendörkapten

Summa

1 863 1 279 921 942 51 Kompetensnivå 4

Major

Örlogskapten

Summa 2 510 3 407 2 255 255 10 1. Försvarsmakten använder en kompetenskala. Med hjälp av kompetensskalan place-rar Försvarsmakten officerarna i olika befattningar.

Källa: Försvarsmakten (HKV 16 310:72258)



Försvarsmaktens förklaring

Försvarsmakten har i en promemoria förklarat hur det kommer sig att endast hälften av de högre yrkesofficerarna är krigsplacerade (HKV 16 310:72258).

Försvarsmakten konstaterar att försvaret ska genomgå en omstrukturering från ett invasionsförsvar till ett anpassningsförsvar. Bakgrunden är att stats-makterna har bedömt att det inte föreligger något hot om väpnat angrepp inom en tioårsperiod. Detta innebär enligt Försvarsmakten att upprättandet av en krigsorganisation ligger bortom tio års horisont. Försvarsmakten menar att antalet krigsplacerade därför inte längre är relevant. Inte heller bör krigs-organisationen ensam vara styrande för vilken kompetens som finns i försva-ret. I ett anpassningsförsvar bör man enligt Försvarsmakten i stället utgå från vilket behov av personal och kompetens försvaret har för att kunna anpassa sig efter omvärldsutvecklingen.

Försvarsmakten medger att myndigheten för närvarande har en felaktig sammansättning av officerare. Försvarsmakten hänvisar till "arvet" från de tidigare grund- och krigsorganisationerna. När försvaret omorganiseras upp-står det ett överskott av officerare. Försvarsmakten uppger att bl.a. arbets-rättsliga regler hindrar Försvarsmakten att minska personalvolymen i en takt som motsvarar omstruktureringen. Av promemorian framgår emellertid att omorganisationen också ställer nya krav på officerare med specifik kompe-tens. Trots ett sammanlagt överskott av officerare finns det därför enligt Försvarsmakten också ett underskott av vissa grupper av officerare.

Vidare framhåller Försvarsmakten att det system som används för att krigsplacera personal är utvecklat för att passa det gamla invasionsförsvaret. Systemet är inte utformat utifrån kravet att Försvarsmakten ska ha en organi-sation som ska kunna möta nya hot och risker. Försvarsmakten kan därför inte krigsplacera all sin personal i rätt befattning.

Försvarsmakten uppger att det saknas 500 officerare

Trots att alla officerare inte blir krigsplacerade och det finns ett stort över-skott av officerare saknar Försvarsmakten officerare. I sin promemoria upp-ger Försvarsmakten att det hösten 1999 fanns ett underskott på officerare i grund- och fredsorganisationerna (HKV 16 310:72258). Genom att beräkna hur många befattningar som inte är tillsatta kommer Försvarsmakten fram till att det saknas ca 500 högre yrkesofficerare.

Som framgått har riksdagen sedan 1996 års försvarsbeslut i olika om-gångar beslutat att försvaret ska förändras. Försvarsmakten menar att om-struktureringen ställer andra krav på både antalet officerare och deras kom-petens. Försvarsmakten anser emellertid att framtidens krav innebär att lika många officerare ska utbildas vid Försvarshögskolan som före förändring-arna.

Enligt Försvarsmakten gör framtidens krav på anpassning det nödvändigt att det under år 2000 och 2001 ska utbildas lika många officerare som sedan år 1995. Samtidigt har Försvarsmakten fortfarande en ambition att alla

office-rare ska vara krigsplacerade trots att krigsorganisationen enligt Försvars-makten inte längre är lika relavant som tidigare:

"För att i kombination med personalavveckling, rekrytering och kom-petensutveckling åstadkomma en, mot målbild 2010, bedömd bättre ål-ders och kompetensstruktur har Försvarsmakten under de närmaste två åren behov av att cirka 240 officerare går stabsprogrammet (mot nivå 4) samt att cirka 100 officerare går chefsprogrammet (mot nivå 2-3). - - - Strävan är naturligtvis att samtliga i någon form skall krigsplaceras men det bör, i framtida perspektiv, ses som naturligt att uppfyllnadsgraden i krigsorganisationen varierar beroende bl.a. vilka/vilkas behov som för tillfället är styrande".

Källa: Försvarsmakten (HKV 16 310:72258)

Försvarshögskolan bekräftar att det saknas officerare

Företrädare för Försvarshögskolan uppger också att det råder brist på högre officerare i försvaret. Krigets krav tillsammans med teknikutvecklingen har inneburit att värnpliktiga officerare måste ersättas med yrkesofficerare. Offi-cersbristen har bl.a. inneburit att Försvarshögskolan har haft svårt att rekry-tera högre officerare som lärare till skolan.

Försvarshögskolan ser inget konstigt i att skolan sedan år 1995 utbildat samma antal officerare. Företrädare för Försvarshögskolan menar att kravet att försvaret ska kunna anpassas till förändringar innebär att Försvarshög-skolan i framtiden t.o.m. kommer att utbilda fler officerare än tidigare.

Regeringen har tillsatt en utredning

Att frågan om officerare inte är oproblematisk framgår av att försvarsutskot-tet vid flera tillfällen, senast hösten 1997 (bet. 1997/98:FöU1), har begärt att regeringen ska lämna förslag om ett reformerat personalförsörjningssystem i Försvarsmakten. Riksrevisionsverket har också uppmärksammat att För-svarsmakten har obalanser i fråga om sin personal. Enligt RRV har För-svars-makten ett stort överskott av officerare. RRV uppger att Försvarsmak-ten också har en alltför åldersstigen officerskår (RRV 1998:47).



Inför riksdagens säkerhetspolitiska kontrollstation våren 1999 konstaterade också regeringen att det var av stor vikt att ett nytt personalförsörjningssystem togs fram (prop. 1998/99:74). Den 4 november 1999 beslutade reger-ingen att tillsätta en kommitté som ska utreda Försvarsmaktens personalför-sörjning (dir. 1999:84). Utredningen ska bl.a. belysa hur Försvarsmakten ska kunna rekrytera, utveckla och avveckla personal. Enligt utredningsdirektiven ska utredningens förslag avse såväl yrkesmilitärer som civilanställda, reserv-officerare, pliktpersonal och frivilliga. Av direktiven framgår att utredningen särskilt ska uppmärksamma åldersstrukturen i de olika personalkategorierna. Utredningen ska också utvärdera utbildningssystemet för officerare i förhål-lande till Försvarsmaktens framtida struktur. Enligt direktiven ska utred-ningen samverka med bl.a. Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Utred-ningen ska redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 december 2000.

10 Avgifternas storlek

Sammanfattning: En avgiftsbelagd myndighet ska varje år samråda med Ekonomistyrningsverket om de avgifter som myndigheten tar ut. Samråden är emellertid inte prioriterade hos ESV eller Försvarshögskolan. Samtidigt har Försvarshögskolans beställare stort förtroende för skolans prissättning.

De ekonomiska villkoren för en myndighets avgiftsbelagda verksamhet ska regleras av lag eller genom regeringsbeslut i form av t.ex. en förordning eller ett regleringsbrev (RRV 1997:61).

Enligt förordningen (1996:1476) med instruktion för Försvarshögskolan be-stämmer skolan själv hur höga avgifter skolan vill ta ut. Av avgiftsförord-ningen (1992:191) följer dock att skolan inte får ta ut så höga avgifter att skolan går med vinst. Skolans ekonomiska mål är därför att avgifterna ska motsvara skolans kostnader för den avgiftsbelagda verksamheten. Enligt skolans samordningsavtal med Försvarsmakten och ÖCB ska skolan över tiden nå ett nollresultat.

Enligt avgiftsförordningen (1992:191) ska avgiftsbelagda myndigheter varje år samråda med Ekonomistyrningsverket om de avgifter som myn-digheten tar ut. Genom avgiftssamråden ska ESV bl.a. kontrollera att avgift-erna sätts utifrån det ekonomiska mål som regeringen beslutat för verksam-heten.

Om ESV har någonting att anmärka skickar ESV ett yttrande till Finansde-partementet och berört fackdepartement. Det ligger inom respektive fackde-partements ansvarsområde att gå vidare med de synpunkter ESV har framfört i sitt yttrande. Regeringen och berört fackdepartement beslutar vilka åtgärder som ska vidtas.



ESV avstyrker sällan

En genomgång av de inlagor som Försvarshögskolan och tidigare Militär-högskolan skickat in till ESV respektive RRV visar att inget av verken har skickat ett samrådsyttrande till Regeringskansliet sedan avgiftsfinansieringen infördes på Militärhögskolan i juli 1995. Handläggare på ESV har förklarat att samråden främst har ett förebyggande syfte. Genom att en myndighet känner till att ESV kommer att granska myndighetens avgifter skärper myn-digheten till sin prissättning. Samtidigt är avgiftssamråden inte prioriterad verksamhet inom ESV. Handläggare på ESV har förklarat att arbetsbelast-ningen medför att ESV ofta prioriterar regeringsuppdrag och andra uppgifter före samråden.

Inte heller Försvarshögskolan anser att samråden med ESV är prioriterade. Detta visar sig bl.a. av att Försvarshögskolan lämnade in sin inlaga för av-gifter för år 1998 först i december 1998. Företrädare för Försvarshögskolan uppger att hård arbetsbelastning och tidsbrist var orsaken till att Försvars-högskolan lämnade in sin inlaga nästan ett år för sent. De anser att systemet

med samråd inte känns meningsfullt eftersom ESV sällan ger skolan några reaktioner på skolans inlagor.

Beställarna har stort förtroende för Försvarshögskolans prissättning

Försvarshögskolans beställare har stort förtroende för skolans prissättning. Försvarshögskolan visar stor öppenhet mot beställarna när det gäller hur skolan beräknar sina avgifter. Varken Försvarsmaktens eller ÖCB:s repre-sentanter upplever att Försvarshögskolan försöker ta ut högre avgifter än vad som krävs för att skolans omkostnader ska täckas. Till skillnad från För-svarsmakten upphandlar ÖCB ibland utbildningar från civila högskolor och institutioner. ÖCB kan därför jämföra Försvarshögskolans prissättning med de civila högskolornas priser. Enligt företrädare för ÖCB är Försvarshög-skolans priser konkurrenskraftiga.



11 Försvarshögskolans förutsättningar att vara avgiftsfinansierad

Sammanfattning: När det gäller Försvarshögskolan finns det många fakto-rer som motverkar avgiftsfinansieringens positiva effekter. Försvarshögsko-lan befinner sig i en monopolställning. Både skolans och beställarnas valfri-het regleras av förordningar, regleringsbrev och samordningsavtal. Rege-ringen anser dessutom att vissa av skolans utbildningar ska genomföras oavsett om tillräcklig finansiering kan erhållas genom avgifter.

Som framgått är en tanke med avgiftsfinansiering att marknadsmässiga för-hållanden ska efterliknas. Enligt RRV är ett syfte med beställar- och utfö-rarmodellen att skapa effektivitetstänkande och kostnadsmedvetenhet hos de anställda vid myndigheterna. Genom att skapa en efterfrågestyrd produktion tvingas den utförande myndigheten anpassa sin verksamhet. För att priset ska kunna hållas på en rimlig och attraktiv nivå måste den utförande myndighe-ten kontinuerligt se över den egna verksamheten (RRV 1997:61).

Enligt LEMO-utredningen skulle en övergång från anslagsfinansiering till avgifter innebära en klarare gränsdragning mellan Försvarsmakten och de stödmyndigheter som nu ingår i utgiftsområde 6 Totalförsvar (SOU 1991:112). LEMO menade också att avgiftsfinansiering skulle innebära att både statsmakterna och Försvarsmakten fick inflytande över stödmyndighe-ternas verksamhet (se t.ex. SOU 1993:42).

Av tidigare avsnitt framgår att RRV har angivit att det finns vissa allmänna förutsättningar för att beställar- och utförarmodellen ska fungera fullt ut. Enligt RRV är en av förutsättningarna för modellen att både beställaren och utföraren har valfrihet. Hos beställaren kan valfriheten bestå av möjligheter att minska eller öka efterfrågan, köpa tjänsten hos någon annan, producera den själv eller helt avstå från tjänsten. Utförarens valfrihet kan t.ex. handla om att utföraren har andra kunder att vända sig till (RRV 1997:61). Nedan följer en redogörelse för hur Försvarshögskolans relationer med Försvars-makten respektive ÖCB står sig i förhållande till de förutsättningar RRV menar motverkar fördelarna med avgiftsfinansiering.



Monopolsituation

Av Försvarshögskolans årsredovisning framgår att stora delar av skolans verksamhet är uppbundna till Försvarsmaktens beställningar. Under år 1998 uppgick Försvarsmaktens beställningar till över 80 % av skolans totala inkomster. Försvarshögskolan är i hög grad beroende av Försvarsmakten som beställare. Visserligen har Försvarshögskolan utbildningar och kurser som riktar sig till andra beställare än Försvarsmakten, men företrädare för Försvarshögskolan uppger att skolan inte gör mycket för att marknadsföra sina kurser till andra intressenter.

Försvarsmaktens representanter uppger också att Försvarsmakten sällan kan välja någon annan utbildningsinstans än Försvarshögskolan. Försvars-maktens representanter menar att den utbildning som Försvarsmakten be-ställer från Försvarshögskolan är mycket speciell. Till stor del består beställ-

ningarna av militära specialutbildningar vilka inte finns att tillgå vid landets civila högskolor. Försvarsmakten har därför inget annan utförare att vända sig till än Försvarshögskolan.

ÖCB är inte någon stor beställare för Försvarshögskolan. ÖCB:s beställ-ningar av utbildning beräknas utgöra mindre än 5 % av Försvarshög-skolans totala inkomster under år 1999. ÖCB är emellertid en stor beställare av vissa utbildningar. När det gäller skolans högre chefsutbildning för total-försvaret uppgår ÖCB:s beställningar till ca 75 % av skolans inkomster. Resterande 25 % kommer från beställningar från Försvarsmakten.

ÖCB anser att Försvarshögskolans kompetens inom utbildningsområdet är unik. Vid sidan om Försvarshögskolan finns inga utbildningsanordnare med samma kompetens. Försvarshögskolan har därför monopol när det gäller den högre totalförsvarsutbildningen.

Försvarshögskolans och beställarnas valfrihet är begränsad

Både skolans och beställarnas valfrihet är begränsad. Tidigare avsnitt visar att regeringen begränsar myndigheternas valfrihet genom förordningar och regleringsbrev. Därutöver minskar Försvarshögskolans valfrihet på grund av sam-ordningsavtalen med Försvarsmakten och ÖCB:

Regeringen har begränsat Försvarshögskolans valfrihet genom förord-ningar. Försvarshögskolans uppgifter och ledningsform regleras av för-ordningen (1996:1476) med instruktion för Försvarshögskolan. Officers-förordningen (1994:882) reglerar vilka som har behörighet att söka till skolans stabs- och chefskurser, hur långa utbildningarna ska vara och vilken kompetens eleverna ska ha efter genomförd utbildning.

Regeringen har begränsat Försvarshögskolans valfrihet genom regle-ringsbrevet till skolan. Av regleringsbrevet framgår vilka mål skolan ska uppnå och inom vilka områden skolan ska vara verksam.

Försvarshögskolans samordningsavtal med ÖCB och Försvarsmakten begränsar skolans valfrihet. Av avtalen framgår att ÖCB och Försvars-makten har stort inflytande över skolans verksamhet.

Regeringen har begränsat ÖCB:s och Försvarsmaktens valfrihet när det gäller den högre totalförsvarsutbildningen. Av regleringsbreven till ÖCB och Försvarsmakten för åren 1999 och 2000 framgår att de två myndigheterna måste köpa högre chefsutbildning för totalförsvaret hos För-svarshögskolan. Det betyder att regeringen anser att totalförsvaret har ett behov av utbildningen oavsett ÖCB:s och Försvarsmaktens uppfatt-ningar om behovet.



Försvarsmakten uppger att den kan påverka Försvarshögskolan

Företrädare för Försvarsmakten anser att Försvarsmakten har goda förutsätt-ningar att påverka utformningen av skolans utbildningar. Högkvarterets handläggare uppger att dialogen med Försvarshögskolan fungerar bra. Ge-nom framför allt informella kontakter diskuterar handläggare från de båda myndigheterna utbildningarnas innehåll och kvalitet.

Företrädare för Försvarshögskolan har bekräftat att dialogen mellan myn-digheterna är bra. Genom diskussioner kommer de båda myndigheterna fram till hur utbildningarna ska utformas. Man är emellertid noga med att betona att skolan har hög integritet gentemot Försvarsmakten. Det händer att För-svarshögskolan säger nej till olika förslag från Försvarsmakten. Det kan t.ex. handla om att Försvarsmakten av besparingsskäl vill plocka bort en del i en utbildning som skolan tycker är viktig. Försvarshögskolan kan då meddela Försvarsmakten att skolan inte kan genomföra utbildningen eftersom bespa-ringen medför att utbildningens kvalitet blir för låg. Försvarsmakten får då försöka hitta någon annan lösning för att spara pengar.

Försvarshögskolan har ett kunskapsövertag

Inom Försvarsmakten är personalomsättningen stor och handläggarna i Hög-kvarteret hinner inte alltid sätta sig in i sakfrågorna förrän de blir omplace-rade någon annanstans i organisationen (Haldén 1999, RRV 1998:47). För-svarshögskolans representanter menar att skolan därför har ett kun-skapsövertag gentemot Försvarsmakten. Det innebär att Försvarshögskolans handläggare ibland får förklara för Försvarsmakten vad Försvarsmakten ska beställa från skolan.

Enligt Försvarshögskolans representanter fungerar de interna kommunika-tionerna inte alltid i Försvarsmakten. Myndigheten är stor och komplex. Det kan vara svårt för officerare ute i landet och längre ned i organisationen att föra fram sin synpunkter till de ansvariga handläggarna i Högkvarteret. För-svarshögskolan är däremot en liten myndighet som har direkta kontakter med förbanden och officerarna ute i landet. Det kan därför vara lättare för en enskild officer att framföra sina synpunkter direkt till Försvarshögskolan i stället för att försöka påverka i Försvarsmakten. En konsekvens av detta blir att skolans handläggare ibland måste förklara för Högkvarterets handläggare vilket behov av utbildning Försvarsmakten har.

Högkvarterets handläggare har uppgivit att kontakterna inom Försvars-makten fungerar bra. De anser att de har goda möjligheter att kommunicera med förbandscheferna ute i landet.

Sammanställning

Det finns en rad faktorer som hindrar att beställar- och utförarmodellen fun-gerar på ett bra sätt i relationen mellan Försvarshögskolan och skolans beställare:

Försvarshögskolans valfrihet är liten på grund av att Försvars-makten har monopol

Försvarsmaktens och ÖCB:s valfrihet är liten på grund av att Försvars-hög-skolan har en monopol



Försvarshögskolans valfrihet är begränsad genom förordningar och regleringsbrev

Försvarsmaktens valfrihet är begränsad genom att Försvars-makten har reglerad skyldighet att beställa nivåhöjande officersutbildningar från Försvarshögskolan

Försvarsmaktens valfrihet är begränsad eftersom Högkvarteret har be-gränsade förutsättningar att vara kunnig beställare av utbildning och forskning

Försvarshögskolans, Försvarsmaktens och ÖCB:s valfrihet är liten eftersom regeringen anser att totalförsvaret har ett behov av högre to-talförsvarsutbildning oavsett myndigheternas uppfattningar om beho-vet.

Försvarshögskolans syn på avgiftsfinansieringen

Sammanfattning: Försvarshögskolan uppger att avgiftsfinansiering är en bra styrform. Genom avgiftsfinansieringen har skolans utbildningar anpassats till beställarnas behov.

Ansvariga för Institutet för högre totalförsvarsutbildning anser att avgifts-finansieringen endast medfört administ-rativt besvär när det gäller den högre totalförsvarsutbildningen. Enligt ansva-riga för IHT borde den högre totalför-svarsutbildningen i stället finansieras genom ett anslag direkt till Försvars-högskolan.

Avgiftsfinansiering kan medföra positiva effekter trots att myndigheternas valfrihet är begränsad. RRV menar att beställar- och utförarmodellen kan ha fördelar även om t.ex. utföraren skulle ha monopolställning. Modellen kan ändå bidra till att myndigheterna ser på kostnader, kvalitet och effektivitet på ett nytt sätt jämfört med om verksamheten var finansierad med anslag. RRV menar också att avgifter kan tydliggöra kostnaderna för en verksamhet. En-ligt RRV finns det ett informationsvärde hos en avgift som kan bidra till ökat kostnadsmedvetande (RRV 1997:61).

Företrädare för Försvarshögskolan menar att avgiftsfinansiering är en bra styrform. Genom avgiftsfinansieringen har skolans utbildningar anpassats till Försvarsmaktens behov. Skolans utbildningar har därmed blivit efterfrå-gestyrda. I Försvarshögskolan anser man också att det finns ekonomiska fördelar med avgiftsfinansiering. Skolan ska beräkna sina avgifter utifrån skolans kostnader. Prissättningen medför att kostnaderna blir identifierade. Kostnaderna kan då jämföras med kostnader för andra alternativa verksam-heter. Tillsammans kan Försvarshögskolan och skolans beställare styra resur-serna dit de bäst behövs. Därmed ökar också lärarnas och handläggarnas kostnadsmedvetenhet. När kostnaderna identifieras börjar både beställarna och skolan försöka pressa ned kostnaderna.

Det finns emellertid inte några utvärderingar som visar hur avgiftsfinansie-ringen av skolans verksamhet faktiskt fungerar. Har skolans utbildningar blivit billigare eller bättre som följd av avgiftsfinansieringen? Uttalandena om att skolans verksamhet har förändrats är endast en allmän uppfattning som bygger på erfarenheter från verksamheten.



Samtidigt konstaterar Försvarshögskolans representanter att avgiftsfinansi-eringen inte enbart har inneburit fördelar. En följd av avgiftsfinansieringen har blivit att skolans administration har ökat. Skolan har dock inte kontrolle-rat om administrationen verkligen har ökat på grund av avgiftsfinansieringen. Det finns inte några utvärderingar av hur skolans administration har utvecklats sedan skolan började tillämpa avgiftsfinansiering.

IHT:s syn på avgiftsfinansiering

Som framgått har Institutet för högre totalförsvarsutbildning ansvar för För-svarshögskolans högre totalförsvarsutbildning. Ansvariga för IHT anser att avgiftsfinansieringen inte har medfört något positivt när det gäller den högre totalförsvarsutbildningen. Avgiftsfinansieringen har inte lett till att utbild-ningarna har blivit mer efterfrågestyrda. Den formella dialogen mellan IHT och skolans beställare har endast medfört administrativt besvär.

De ansvariga för IHT menar att institutets utbildningar i stället borde fi-nansieras genom ett anslag till Försvarshögskolan. Skolans kunder har god möjlighet att påverka IHT:s utbildningar genom institutets utbildningsråd (se bilaga 3).

Försvarsmaktens syn på avgiftsfinansiering

Sammanfattning: Företrädare för Försvarsmakten uppger att avgiftsfinansi-eringen medfört administrativt besvär och minskat myndigheternas flexibili-tet. Orsaken till att dialogen mellan myndigheterna fungerar är de informella kontakterna. Handläggare i Högkvarteret betraktar Försvarshögskolan som en del av Försvarsmakten.

Högkvarterets handläggare uppger att Försvarsmakten har accepterat att Försvarshögskolans verksamhet ska finansieras genom beställningar från bl.a. Försvarsmakten. Handläggarna har också förståelse för att avgiftsfinan-sieringen i teorin kan leda till ökad efterfrågestyrning och ökad kostnads-medvetenhet.

Inom Försvarsmakten finns emellertid tveksamhet till att använda avgifts-finansiering i praktiken. Högkvarterets handläggare har förklarat att finansie-ringsformen både känns komplicerad och meningslös. Någon har uttryckt att avgiftsfinansieringen känns som en "lek med pengar" eftersom det ändå handlar om transfereringar inom staten.

Handläggarna upplever att modellen med avgiftsfinansiering hämmar dia-logen mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Samordningsavtal och administrativa rutiner innebär att flexibiliteten minskar. Man menar att det inte är någon följd av avgiftsfinansieringen att Försvarsmakten har bra erfa-renheter av Försvarshögskolans utbildningar. Snarare har avgiftsfi-nansieringen medfört ökad administration vilken inneburit ökade kostnader.

Som framgått anser handläggarna i Högkvarteret att Försvarsmakten har en bra dialog med Försvarshögskolan. Orsaken till att dialogen fungerar är god personkemi och goda informella kontakter. Högkvarterets handläggare me-nar att samarbetet mellan de båda myndigheterna fungerar bra tack vare att



alla inblandande "så långt som möjligt försöker tänja på det formella regel-verket". Handläggarna i de båda myndigheterna förstår varandra bra. Nästan alla är militärer. Försvarsmakten och Försvarshögskolan fungerar därför i praktiken inte som två myndigheter. I stället betraktar handläggare i Hög-kvarteret Försvarshögskolan som en enhet i Försvarsmakten.

Försvarsmakten upphandlar genom Försvarshögskolan

En stor del av den verksamhet som Försvarsmakten beställer från Försvars-högskolan har en speciell militär karaktär. Handläggare i Högkvarteret menar att det inte är någon idé att Försvarsmakten försöker upphandla den sortens utbildningar från de civila högskolorna.

Vissa delar av Försvarsmaktens beställningar till Försvarshögskolan är dock av sådan karaktär att motsvarande kompetens finns hos de civila hög-skolorna. Det kan handla om utbildningar eller forskningsprojekt inom äm-nen som ekonomi, psykologi, historia eller statskunskap.

Högkvarterets handläggare uppger att Försvarsmakten saknar resurser för att göra en bra upphandling av utbildningar eller forskningsprojekt hos de civila högskolorna. I stället vänder sig Försvarsmakten till Försvarshögsko-lan. Försvarshögskolan kan välja att själv genomföra utbildningen eller pro-jektet. Skolan kan också köpa in kompetens från civila högskolor, institut m.fl.

Högkvarterets handläggare menar att Försvarsmakten på detta sätt använ-der Försvarshögskolans beställarkompetens. Försvarsmaktens behov av utbildning blir därmed bättre tillgodosett än om Försvarsmakten skulle söka direkta kontakter med de civila högskolorna.

Försvarsmakten har stort förtroende för att Försvarshögskolan väljer det alternativ som är bäst för Försvarsmakten. Handläggarna i Högkvarteret har förklarat att det troligen skulle bli både dyrare och ge ett sämre resultat om Försvarsmakten själv försökte genomföra en upphandling från de civila högskolorna. För att kunna genomföra en sådan upphandling på ett bra sätt skulle Försvarsmakten behöva bygga upp egen beställarkompetens. Hand-läggarna i Högkvarteret tror därför att det både är billigare och bättre att Försvarsmakten använder sig av Försvarshögskolans beställarkompetens.

Av tabellen nedan framgår att Försvarshögskolan i liten utsträckning an-vänder sig av extern kompetens. Under perioden 1997--1999 uppgår skolans upphandling av externa konsulter endast till 6 % av skolans totala om-sättning.

Försvarshögskolans externa inköp av tjänster under perioden 1997-19991

Verksamhet Omsättning

miljoner kronor Externt köpta tjänster

miljoner kronor Externt köpta tjänster

procentuell andel Chefsutbildning 311,9 11,1 3,6 Taktisk utbildning 81,3 4,9 0,6 Övrig utbildning 107,0 13,7 12,8 Forskning & utveckling 123,1 7,3 5,9 Övrigt 42,8 7,2 16,8 Summa 666,1 39,8 6,0 1. Avser inköp av konsulter, lärar- och forskartjänster m.m.

Källa: Försvarshögskolan



ÖCB:s syn på avgiftsfinansieringen

Sammanfattning: ÖCB är positivt inställd till avgiftsfinansiering. Genom avgiftsfinansiering blir de tjänster som ÖCB beställer mer efterfrågestyrda.

ÖCB har en positiv inställning till avgiftsfinansiering. Myndighetens upp-handling av högre totalförsvarsutbildning från Försvarshögskolan är någon-ting nytt för år 1999. ÖCB har dock sedan flera år annan erfarenhet av att upphandla utbildningar och forskningsprojekt från Försvarshögskolan, civila högskolor och andra utbildningsanordnare. Enligt företrädare för ÖCB har Försvarshögskolan varit konkurrenskraftig vid de tillfällen skolan lämnat offerter i konkurrens med de civila högskolorna.

ÖCB:s allmänna erfarenhet av avgiftsfinansiering är att tjänsterna blir mer efterfrågestyrda. Om upphandlingen genomförs i konkurrens har ÖCB också möjlighet att välja den utbildningsanordnare som har lägst pris.

ÖCB har emellertid inte kontrollerat om avgiftsfinansiering medfört att utförarnas tjänster blivit bättre eller billigare. ÖCB:s företrädare har förklarat att myndighetens allmänna syn på avgiftsfinansiering bygger på handlägga-res erfarenheter från upphandlingar och beställningar från olika högskolor och institut.

Som framgått anser företrädarna för ÖCB att dialogen mellan ÖCB och Försvarshögskolan fungerar på ett bra sätt. Samarbetet mellan de båda myn-digheterna är väl utvecklat och myndigheterna arbetar mot samma mål.

ÖCB anser att det är viktigt med egen beställarkompetens

ÖCB är tveksam till att utnyttja Försvarshögskolans beställarkompetens på samma sätt som Försvarsmakten. Försvarshögskolan är bara en av många utförare som ÖCB lämnar beställningar till. Andra utförare skulle bli miss-tänksamma om ÖCB bad en av utförarna att genomföra en upphandling.



Företrädarna för ÖCB har också förklarat att ÖCB måste ha egen bestäl-larkompetens för att kunna samordna den högre totalförsvarsutbildningen. För att fungera som samordnare måste ÖCB ha goda kunskaper om vilken kompetens de olika högskolorna och instituten har. Enligt ÖCB:s företrädare är en annan fördel med att ÖCB har en egen beställarkompetens att ÖCB kan föra samtal direkt med den utbildningsanordnare som ska genomföra utbild-ningen. Om ÖCB lät någon annan framföra ÖCB:s krav och önskemål skulle ÖCB få mindre inflytande över innehållet i utbildningarna.

12 Akademiseringen

Sammanfattning: Försvarshögskolan och Försvarsmakten anser att offi-cersutbildningen bör bli akademisk. För att akademiseringen ska vara möjlig att genomföra anser de båda myndigheterna att Försvarshögskolan ska vara en fristående myndighet.

Av tidigare avsnitt framgår att Försvarshögskolan har påbörjat en akademise-ring. Bakgrunden är att försvarets uppgifter har förändrats. Före Sovjet-unionens fall visste det svenska försvaret ungefär hur en eventuell angripare mot Sverige skulle gå tillväga. Försvaret visste vem fienden var, var han fanns och vilken taktik han skulle använda (Brehmer 1999). I dag rådet det större osäkerhet om under vilka förutsättningar försvaret ska agera. Stats-makterna har med 1996 års försvarsbeslut betonat att försvaret ska ha en förmåga att möta nya hot och risker och hot av skiftande slag (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109-112).

Försvarshögskolans ledning har förklarat att akademiseringen av skolans utbildningar syftar till att förbereda eleverna att som officerare klara nya och okända uppgifter. Akademiseringen ska förse skolans elever med verktyg för att hantera nya situationer. I en akademisk miljö får eleverna lära sig metoder för att lösa nya uppgifter och skaffa ny kunskap. Eleverna får ett kritiskt och prövande förhållningssätt till kunskap (Brehmer 1999).

Ett led i skolans akademisering är att bygga upp forskning inom skolans kärnområden. Försvarshögskolan har därför inrättat professurer inom säker-hetspolitik och strategi, ledningsvetenskap, militärteknik, ledarskapspsyko-logi, logistik, folkrätt, sociologi och pedagogik. Arbete pågår med att inrätta professurer inom krigskonst och militärhistoria (Brehmer 1999).

En annan anledning till att officersutbildningen ska bli akademisk är om-tanken om försvarets personalförsörjning. Inom Försvarsmakten pågår arbete med att föryngra officerskåren. Försvarsmakten vill att många officerare ska söka sig till civila jobb när de kommer i 30-40-årsåldern. Man vill därför att officersutbildningen ska kunna jämföras med de civila högskoleutbildning-arna. Genom att göra officerarnas kompetens attraktiv på den civila arbets-marknaden hoppas Försvarsmakten underlätta officerarnas växling till civila yrken (Hansson 1999).

Högskolverkets bedömning av Försvarshögskolan

Högskoleverket fick våren 1998 i uppdrag av regeringen att bedöma hur Försvarshögskolans utbildningar stod sig i förhållande till likartade utbild-ningar vid de civila högskolorna. Utgångspunkten för bedömningen var frågan om skolans utbildningar till innehåll och uppläggning uppfyllde de krav som anges i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Högskoleverket skulle därmed bedöma om Försvarshögskolans utbildningar var högskolemässiga.

Högskoleverket angav att andelen forskarutbildade lärare vid Försvarshög-skolan var liten jämfört med vad som var fallet vid de civila högskolorna. Vidare saknade många av de militära lärarna akademisk bakgrund.

Ett annat problem var att de lärare som rekryterades från Försvarsmakten stannande för kort tid på skolan. I regel tjänstgjorde skolans militära lärare högst två år på Försvarshögskolan. Enligt Högskoleverket innebar den korta tjänstgöringstiden att de militära lärarna hade små möjligheter till vetenskaplig kom-petensutvekling.

Samtidigt bedömde Högskoleverket att den forskning och forskarutbild-ning som bedrevs vid Försvarshögskolan var jämförbar med de civila hög-skolornas forskning och forskarutbildning. Högskoleverkets uppfattning var också att vissa av Försvarshögskolans utbildningar var jämförbara med yr-kesutbildningar vid de civila högskolorna. Enligt Högskoleverket var t.ex. Försvarshögskolans stabs- och chefsprogram fullt jämförbara med de civila högskolornas utbildningar till högskole- och civilingenjör, utbildningar inom vårdområdet och vissa lärarutbildningar.

Högskoleverket bedömde att Försvarshögskolan sammantaget var under stark utveckling och skulle komma att uppfylla de krav på kvalitet och ar-betssätt som gäller vid de civila högskolorna. Högskoleverket lämnade en rad rekommendationer till Försvarshögskolan som skulle kunna underlätta sko-lans utveckling mot att bli ett akademiskt lärosäte.

Inom Försvarshögskolan pågår arbete med att uppfylla de rekommendatio-ner Högskoleverket lämnade. Försvarshögskolan bedömer att skolan om-kring år 2000 kommer att lämna in en ansökan om examensrätt hos Högsko-leverket. Försvarshögskolan hoppas att skolan kommer att få examensrätt omkring år 2002. Med examensrätt skulle Försvarshögskolan ha rätt att utdela akademisk examen till de elever som klarat skolans utbildningar. Försvarshögskolan skulle därmed också formellt uppfylla de krav som Hög-skoleverket ställer på ett akademiskt lärosäte.



En fristående Försvarshögskola är en förutsättning för akademiseringen

Företrädare för Försvarshögskolan menar att det är viktigt att Försvarshög-skolan är en fristående myndighet. De bedömer att skolans akademisering skulle bromsas upp om skolan blev en del av Försvarsmakten. Bland annat finns stora kulturella skillnader mellan Försvarsmakten och sättet på vilket forskare och lärare arbetar i de civila högskolorna (jfr Haldén 1999, För-svarshögskolan - nivå och kvalitet, 1998 m.fl.). Enligt Försvarshögskolans representanter skulle det kunna bli svårt att rekrytera forskare och lärare till Försvarshögskolan från de civila högskolorna om skolan ingick i Försvars-makten. Försvarshög-skolans representanter tror också att civila akademiker skulle få svårt att hävda sig om den militära dominansen var för stor.

Även Försvarsmakten anser att Försvarshögskolan bör vara en fristående myndighet. Det finns risk för att akademiseringen skulle stanna upp om Försvarshögskolan blev en del av Försvarsmakten. Enligt Försvarsmaktens representanter finns det i Försvarsmakten en allmän uppfattning om att offi-cersutbildningen bör bli akademisk. Försvarshögskolan bedöms ha större förutsättningar att driva på akademiseringen om skolan är en egen myndig-het.

Försvarshögskolan och Försvarsmakten vill dock ha ett nära samarbete

Företrädare för Försvarshögskolan uppger att Försvarshögskolan inte skulle fungera som utbildningsanordnare av officersutbildning om skolan inte hade ett nära samarbete med Försvarsmakten. Försvarshögskolan är i hög grad beroende av Försvarsmaktens resurser för att kunna genomföra officersut-bildningarna. Bland annat kommer en stor del av skolans lärare från För-svarsmakten.

Samtidigt vill Försvarsmakten ha nära samarbete med Försvarshögskol-an. Försvarshögskolan är den enda utbildningsanordnare som förbereder sina elever för krig. Inom de civila högskolorna finns det komp-etens som försva-ret har nytta av. De civila högskolorna har emellertid små förutsättningar att relatera sina utbildningar till försvarets behov. Det kan bara Försvarshög-skolan.



Försvarsmakten anser att Försvarshögskolan också ska ha ansvar för För-svarsmaktens lägre officersutbildning. Försvarsmakten har gett Försvarshög-skolan i uppdrag att samordna all officersutbildning. Som framgått har För-svarshögskolan ett kunskapsövertag gentemot Försvarsmakten när det gäller officersutbildning. Företrädare för Försvarshögskolan uppger att Försvars-makten också saknar resurser för att samordna officersutbildningen. För-svarshögskolan ska därför se till att det finns en "röd tråd" i officersutbild-ningen och att de olika utbildningsnivåerna är anpassade till varandra. Där-med anser Försvarsmakten att Försvarshögskolan har bättre förutsättningar än Försvarsmakten att bestämma hur officersutbildningen ska vara utformad för att tillgodose försvarets behov.

13 Revisorernas överväganden

Enligt LEMO-utredningen skulle en övergång från anslagsfinansiering till avgifter innebära en klarare gränsdragning mellan Försvarsmakten och För-svarshögskolan (SOU 1991:112). Försvarsmakten och Försvarshögskolan skulle få tydliga roller som beställare och utförare. Genom att beställa ut-bildning och forskning från Försvarshögskolan skulle Försvarsmakten få stort inflytande över officersutbildningen och försvarsforskningen. Samti-digt skulle också statsmakterna kunna påverka skolans verksamhet (SOU 1993:42).

En tanke med att införa avgiftsfinansiering av statlig verksamhet är att marknadsmässiga förhål-landen ska efterliknas. Genom avgifter ska verksam-heten vid den utförande myndigheten bli mer efterfrågestyrd. Av tidigare avsnitt framgår emellertid att det finns faktorer som motverkar de positiva effekterna av avgiftsfinansie-ring. Om beställarnas och utförarnas valfrihet är liten minskar myndigheter-nas förutsättningar att arbeta under marknadsmäs-siga förhållan-den.



Ingen konkurrens

Enligt revisorernas mening finns det många faktorer vid Försvarshögskol-an som motverkar de positiva effekterna av avgiftsfinansieringen.

Försvarshögskolans och Försvarsmaktens valfrihet är starkt begränsad. De båda myndigheterna är starkt beroende av varandra. Försvarshögskolan har monopol på högre offi-cersutbildning, samtidigt som Försvarsmakten är den enda beställaren av officersutbildning. Därutöver styr regeringen För-svars-högskolans verk-samhet genom regleringsbrev och en rad förordningar. Bland annat regleras genom officersförordningen (1994:882) vilka som har behö-righet att söka till Försvarshögskolan och vilken kompetens eleverna ska ha efter avslutad utbildning.

Inga tydliga roller som beställare och utförare

Genom att införa avgiftsfinansiering skulle Försvarsmakten och För-svars-högskolan få tydliga roller som beställare och utförare. Som framgått är emellertid nästan hälften av de anställda vid Försvarshögskolan militärer, som alla kommer från Försvarsmakten. Lärarna arbetar några år på För-svarshögskolan för att sedan återgå och tjänstgöra i Försvarsmakten. Bra personkemi och infor-mella kontakter innebär enligt handläggarna att dialog-en mellan myndighet-erna fungerar bra. Handläggare i Högkvarteret betraktar t.o.m. Försvarshög-skolan som en del av Försvarsmakten.

Enligt revisorernas uppfattning har växeltjänstgöringen mellan Försvars-makten och Försvarshögskolan lett till att handläggarnas roller som beställare och utförare blivit otydliga. Genom att den formella dialogen i hög grad har ersatts med informella kontakter finns det risk för att handläggarna bygger upp lojaliteter till varandra i stället för till den egna myndigheten. Enligt revisorernas me-ning har avgiftsfinansieringen därför inte inneburit att För



svars-makten och Försvarshögskolan fått tydliga roller som beställare respektive utförare.

Officersutbildningen är inte efterfrågestyrd

I formell mening är Försvarshögskolans utbildning och forskning efterfrå-gestyrd. Huvuddelen av Försvarshögskolans verksamhet finansieras genom beställningar från Försvarsmakten. Tanken med avgiftsfinansiering är att Försvarsmakten med beställningar ska ha stort inflytande över Försvarshög-skolans utbildning och forskning.

Försvarsmakten saknar emellertid resurser att styra offi-cersutbildningen. Bland annat har handläggarnas korta tjänstgöringstid i Högkvarteret medfört att Försvarshögskolan har ett kunskapsövertag gente-mot Försvarsmakten. Försvarshögskolan måste därför förklara för Försvars-makten vad Försvars-makten ska beställa från skolan.

Avsaknaden av egna resurser har resulterat i att Försvarsmakten gett För-svarshögskolan i uppdrag att ansvara för all officersutbildning. Försvarshög-skolan ska se till att det finns en "röd tråd" i officersutbildningen. Därmed anser Försvarsmakten att Försvarshögskolan har bättre förutsättningar än Försvarsmakten att bestämma hur officersutbildningen ska vara utformad för att tillgodose försvarets behov. Genom att Försvarshögskolan ansvarar för all officersutbildning har skolan stort inflytande över den kompetens som finns i Försvarsmakten.

Samtidigt har förändringarna i försvaret ännu inte påverkat antalet of-fice-rare som utbildas vid Försvarshögskolan. Trots att riksdagen i olika om-gångar beslutat om ett förändrat försvar har antalet offi-cerare som utbildas vid Försvarshögskolan varit detsamma sedan år 1995. Enligt företrädare för Försvarshögskolan innebär förändringarna av försvaret att Försvarshögskol-an kommer att utbilda fler officerare än tidigare. I Försvarsmaktens planering för de kommande två åren märks dock inget av förändringarna av försvaret. Försvarsmakten planerar liksom tidigare att samma antal officerare ska utbil-das vid Försvarshögskolan.

Enligt revisorernas mening har avgiftsfinansiering inte lett till att För-svarsmakten fått något stort inflytande över officersutbildningen. Snarare har Försvarshögskolan kunnat anpassa sina resurser och officersutbildningen efter egna bedömningar av Försvarsmaktens utbildningsbehov.



Ingen affärsmässighet

Försvarsmakten och Försvarshögskolan ska ha en affärsmässig relation. Enligt samordningsavtalet mellan myndigheterna innebär affärsmässighet att myndigheternas ansvar och roller ska vara definierade och att ekonomiska mellanhavanden behandlas stringent.

Enligt revisorernas uppfattning är en förutsättning för affärsmässighet att både köpare och säljare har möjlighet att påverka affären. Det kan t.ex. handla om att både köpare och säljare har goda kunskaper om innehållet i affären. Det kan också röra sig om att köparen eller säljaren har möjlighet att vända sig till någon annan för att genomföra affären.

Revisorerna anser att relationen mellan Försvarshögskolan och Försvars-makten inte är affärsmässig. Som framgått har Försvarshögskolan monopol på högre officersutbildning. Samtidigt saknar Försvarsmakten resurser att styra officersutbildningen. I praktiken är det Försvarshögskolan som be-stämmer hur och i vilken omfattning officersutbildningen ska genomföras.

Ingen sätter press på Försvarshögskolan

Företrädare för Försvarshögskolan uppger att avgiftsfinansieringen har inne-burit att skolans handläggare och lärare har blivit mer kostnadsmedvetna. Det finns emellertid inte några utvärderingar som visar om skolans utbildningar har blivit billigare eller bättre som följd av avgiftsfinansieringen. Information om kostnader behöver inte i sig leda till att en verksamhet faktiskt blir bättre och billigare.

Som framgått har emellertid Försvarshögskolan monopol när det gäller högre officersutbildning. Samtidigt har statsmakterna med avgifts-finansie-ring delegerat besluten om officersutbildningen till Försvarsmakten. För-svarsmakten har dock begränsade förutsättningar att bestämma hur offi-cersutbildningen ska vara utformad. Försvarsmakten har därför delegerat till Försvarshögskolan att ansvara för officersutbildningen.

Varken konkurrenter, statsmakterna eller För-svarsmakten skapar därmed något yttre tryck på Försvarshögskolan att effektivisera sin verksamhet.



Ingen tydlig dokumentation

Det saknas en tydlig dokumentation som visar vilken verksamhet Försvars-hög-skolan ska genomföra och när Försvarsmakten ska betala. Offerter, be-ställningar och uppföljningar är ytterst över-siktliga.

Skriftliga avtal, offerter, beställningar och utvärderingar har i hög grad er-satts av informella kontakter. Företrä-dare för Försvarshögskolan och För-svarsmakten uppger att de informella kontakterna mellan myndigheterna fungerar bra. Försvarshögskolan vet vad Försvars-makten vill ha. Försvars-makten får bra utbildningar till rimliga priser.

Informella kontakter är viktiga för att underlätta samarbetet mellan myn-dig-heterna. Enligt revisorerna får emellertid inte informella kontakter ersätta de formella kontakterna mellan två myndigheter. Om Försvarsmaktens mål och krav inte finns dokumenterade kan det vara svårt att i efterhand följa upp och kontrollera att verksamheten har genom-förts i enlighet med Försvars-maktens önskemål.

En annan komplikation är att det bara finns minnesanteckningar från de muntliga kontakterna mellan myndigheterna, som inte är allmänna hand-lingar. Därmed begränsas både statsmakternas och allmänhetens insyn i Försvarshögskolans kontakter med Försvarsmakten.

Öppna Försvarshögskolan mot det civila samhället

Både LEMO- och UTFÖR-utredningarna betonade vikten av anknytning mellan den högre militära utbildningen och samhällets övriga högre utbild-

ning och forskning (SOU 1993:42, SOU 1996:123). UTFÖR-utredningen ansåg att Försvarsmak-tens uppgifter i allt mindre grad hade blivit rent mili-tära. Försvarsmaktens uppgifter hade i stället integrerats i andra samhällsom-råden. UTFÖR menade att de civila inslagen i den högre officersutbildningen borde öka väsentligt. Utredningen ansåg att det var angeläget att officerskå-ren exponerades för den civila högskolevärlden. Det borde t.ex. finnas krav på att högre officerare också hade akademisk examen från en civil högskola eller ett universitet (SOU 1996:123).

Sedan Försvarshögskolan bildades år 1997 har riksdagen i olika om-gångar betonat att försvaret ska kunna anpassas så att nya hot och risker kan hante-ras. Samhället förändras i snabb takt. Informationsteknik, internationa-lise-ring, nya infrastrukturer m.m. inverkar på samhällets förmåga att möta olika former av hot. Utvecklingen har inneburit att samhället har blivit mer sårbart vid angrepp mot in-frastrukturen. Det kan t.ex. gälla elförsörjning, telekom-munikationer, radio och television, transporter, vattenförsörjning eller till-gången till betalnings-medel.

Försvarsberedningen menar att ett alltmer ömsesidigt beroende och inter-nationellt samarbete har medfört att öppna krig mellan länder blivit mindre van-liga (Ds 1998:9). Beredningen konstaterar att det inte finns något inva-sions-hot mot Sverige under de närmaste tio åren, förutsatt att försvaret har en grundläggande förmåga (Ds 1999:55). Beredningen har däremot ifråga-satt om det inom total-försvaret görs tillräckliga insatser för att förebygga och hantera icke-militära hot och risker (Ds 1999:2). Enligt Försvarsberedningen har risken ökat för att t.ex. brottslingar eller politiska och religiösa grupper an-vänder våld eller andra påtryckningar mot samhället för att nå sina syften. Det moderna sam-hällets komplexitet har skapat sårbarhet för störningar som kan utnyttjas t.ex. för ekonomiska påtryckningar, internatio-nell brottslighet, sabotage eller manupulering av information (Ds 1999:2). ÖCB har också uppmärksammat att infrastrukturen är känslig för sabotage och andra an-grepp. Enligt ÖCB räcker det med sprängmedel eller granatgevär för att sabotörer ska kunna åstadkomma ett totalt sam-manbrott på det svenska elnätet (ÖCB dnr 5-621/99).

Totalförsvaret är dock i hög grad fortfarande utformat för att kunna möta militära angrepp. Revisorerna har i granskningen Anpassningen av totalför-svaret (förs. 1998/99:RR7) visat att totalförsvarsmyndigheterna nästan ute-slutande planerat och bedömt sin förmåga mot militära hot.

Enligt revisorernas mening måste, antingen i Försvarshögskolans regi eller på annat sätt, det civila försvarets behov tillgodoses.

Enligt revisorernas uppfattning måste dock det militära och det civila försvaret samordnas. För-svarshögskolan har goda förutsättningar att i sin utbildning och forskning föra samman det militära och det civila försvarets uppgifter. Reviso-rerna anser att Försvarshögskolan bör ge det civila försvarets behov större utrymme i sin utbildning och forskning.

Utveckla Försvarshögskolan med avgiftsfinansiering

Avgiftsfinansieringen har inte medfört de positiva effekter finansieringsfor-men skulle kunna medföra. Samtidigt finns det enligt reviso-rerna mycket

som talar för att avgifter kan bidra till att Försvarshögskolans verksamhet tydligare anpassas till behoven hos både det mili-tära och det civila för-svaret. Om olika intressenter själva beställer och betalar för Försvarshög-skolans utbild-ningar och forskning kan verksamheten tydligare anpassas till efterfrågan i totalförsvaret.

Enligt revisorernas mening måste dock avgiftsfinansieringen vara upp-byggd på ett sådant sätt att beställarna faktiskt påverkar utföraren. Avgiftsfi-nansiering bygger också på konkurrens och affärsmässighet. Revisorernas förslag syftar till att öka affärsmässigheten i Försvarshögskolans verksamhet.

Revisorernas förslag

Ställ krav på beställarna

Som framgått är regeringen otydlig i sina regleringsbrev till Försvarshög-skolan, Försvarsmakten och ÖCB. Bland myndigheterna finns osäkerhet om vilka krav regeringen ställer och vad regeringen vill att de olika myndig-het-erna ska redovisa. Revisorerna anser att regeringen bör utgå från myndig-heternas roller som beställare och utförare när kraven i regleringsbreven formuleras.

Regeringen bör begära att beställarna både motiverar och bedömer effekt-erna av den utbildning och forskning som de köper från För-svarshögskolan. I detta ligger att Försvarsmakten och ÖCB aktivt måste undersöka om det för en bestämd utbildning finns andra utbildningsanordnare än Försvarshögskol-an. Om Försvarsmakten och ÖCB söker direkta kontakter med andra hög-skolor, institut m.m. ökar kontakterna med det civila samhäl-let. Samtidigt tvingas Försvarshögskolan konkurrera med civila utbild-ningsanordnare.

Enligt revisorernas mening bör regeringen i regleringsbreven begära att Försvars-makten och ÖCB ska redovisa:

motiven till att myndigheterna har köpt viss utbildning och forskning från För-svarshögskolan

resultatet av genomförd utbildning och forskning jämfört med de krav som respektive myndighet har ställt på Försvarshögskolan i sina beställ-ningar

den användning myndigheterna har haft av Försvarshög-skolans ut-bildningar och forskning.

Försvarsmakten

Försvarsmakten saknar tillräckliga resurser för att bestämma behovet av officerare och innehållet i officersutbild-ningen. Handläggarnas korta tjänstgöringstid i Högkvarteret har medfört att Försvarshögskolan har fått ett kunskapsövertag gentemot Försvarsmakten.

En utgångspunkt för avgiftsfinansiering är att beställare har goda kunska-per om vad han vill beställa och att verksamheten hos den utför-ande myn-digheten bestäms av beställarens efterfrågan.



Revisorerna anser att Försvarsmakten måste vara en kunnig be-ställare. En-ligt revisorernas mening är det också viktigt att Försvarsmakten själv utvär-derar den utbildning och forskning som försvaret köper från Försvarshög-skolan.

Revisorerna menar att det är regeringens ansvar att se till att Försvars-makten genomför upphandling och uppföljning på ett bra sätt. Regeringen bör därför se till att Försvarsmakten har kunskaper att genomföra upphand-ling av utbildning och forsk-ning. Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvarsmakten beställer från För-svarshögskolan. I detta ligger att Försvarsmakten behöver analysera vilken användning försvaret har av Försvarshögskolans utbildningar.

ÖCB

ÖCB har upphandlat en konsult som ska utvärdera den verksamhet som ÖCB beställer från Försvarshög-skolan. Av samtal med företrädare för ÖCB fram-går att de första effekterna av konsultens arbete kommer att kunna märkas i ÖCB:s uppföljning under år 2000.

Enligt vad revisorerna erfar finns det en fungerande uppföljning av För-svarshögskolans verksamhet genom utbildningsrådet i Institutet för högre totalförsvarsutbildning. I rådet sitter före-trädare för IHT och representanter för skolans beställare. Ansvariga för IHT menar att skolan kan följa upp institutets verk-samhet genom rådet. Diskussionen inom rådet är emellertid informell. Från rådets möten finns endast minnesanteckningar vilka inte är allmänna handlingar. Därmed är det svårt för utomstående att bedöma hur väl rådet fungerar.

Ansvariga för IHT menar att ÖCB saknar goda kontakter med totalför-svarsmyndigheterna ute i landet. De anser att Försvarshög-skolan har mycket bättre kontakter med totalförsvarsmyndigheterna tack vare institutets utbild-ningsråd.

ÖCB ska samordna det civila försvaret. Revi-sorerna har emellertid i en granskning våren 1999 visat att det finns brister i ÖCB:s sätt att genomföra denna samordning. Revisorerna fann att regeringen borde utreda hur ÖCB fungerade i sin samordningsroll vad gällde militära hot (Anpass-ningen av totalförsvaret, förs. 1998/99:RR7). Somma-ren 1999 tillsatte rege-ringen en utredning med syftet att utreda principerna för hur det civila för-svaret ska samordnas (dir. 1999:63). Enligt utredningsdi-rektiven ska denna utredning vara slutredovisad till regeringen senast i feb-ruari 2001.

Revisorerna anser att det är angeläget att ÖCB har metoder för att utvär-dera Försvarshögskolans utbildningar. Revisorerna förutsätter att det kon-sultarbete som pågår kommer att leda till att ÖCB förbättrar sin uppfölj-ning.

En förutsättning för avgiftsfinansiering är emellertid att beställaren också har resurser och kunskaper att genomför en bra upphandling och uppföljning. Revisorerna föreslår därför att en motsvarighet till IHT:s utbildningsråd inrättas i ÖCB.

Ställ krav på Försvarshögskolan

Tidigare i rapporten framgår att Försvarshögskolan i hög grad är beroende av Försvarsmakten som beställare. Försvarsmaktens beställningar uppgå till mer än 80 % av skolan totala inkomster. Försvarshögskolan har emellertid även utbildningar och kurser som riktar sig till det civila försvaret. De civila ut-bildningarna utgör dock ännu en liten del av skolans totala omsättning. Totalförsvarsutbildning och civila utbildningar utgör mindre än 5 % av skolans totala inkomster.

Försvarsberedningen har visat att samhällsutvecklingen inneburit att total-försvaret måste förändras. Beredningen har också understrukit att det inom total-försvaret måste göras större insatser för att förebygga och hantera icke-militära hot och risker (Ds 1999:2).

Försvarshögskolan har utbyten med de civila högskolorna. Bland annat har Försvarshögskolan påbörjat ett samarbete med Uppsala universitet. För-svarshögskolans kontakter med de civila högskolorna är dock begränsade.

Revisorerna anser att Försvarshögskolan bör ökar sina ansträngningar att söka sig till intressenter både i Sverige och i andra länder. Med fler intres-senter minskar Försvarshögskolans beroende av Försvars-makten. Samtidigt ökar förutsättningarna för att avgiftsfinansiering ska fung-era.

Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarshögskolan i upp-drag att upprätta en handlingsplan för hur skolan i större utsträckning ska nå ut till fler beställare.

Försvarshögskolans styrelse

En tanke med avgifts-finansiering är att marknadsmässiga förhållanden ska efterliknas. Av samordnings-avtalet mellan Försvarshögskolan och Försvars-makten framgår att relationen mellan de båda myndigheterna ska präglas av affärsmässighet. Enligt regeringens prognoser har Försvarshögskolan år 1999 genomfört verk-samheter för ca 290 miljoner kronor (prop. 1999/2000:1 utg. omr. 6 Totalförsvar).

Samtidigt leds Försvarshög-skolan av en traditionell styrelse med begränsat ansvar. Därmed har varken Försvarshögskolans styrelse eller skolans ledning fullt ansvar för Försvarshögskolan. Utan någon tydlig gränsdragning delar styrelsen och skolans ledning ansvaret för Försvarshögskolan.

En annan komplikation är att Försvarshögskolans stora beställare finns re-presenterade i styrelsen. Inom Försvarshögskolan finns det olika uppfatt-ningar om ledamöterna i styrelsen har kunnat skilja på sina styrelse- och myndighetsroller. Dessutom ingår företrädare för Försvarsdeparte-mentet i styrelsen. Det innebär att en tjänste-man i Försvarsdepartementet både kan vara uppdragsgivare till skolan, beslutande i styrelsen och - som ägare - mottagare av styrel-sens analyser.

Mot bakgrund av att Försvarshögskolans arbete ska präglas av affärsmäs-sighet föreslår revisorerna att Försvarshögskolan ges en styrelse med fullt ansvar.

Därmed skulle det inte råda något tvivel om att styrelsen har det fulla ansvaret för Försvarshögskolans verksamhet.

Av verksförordningen (1995:1322) framgår att en styrelse vanligtvis består av myndighetschefen och högst åtta andra ledamöter. Detta gäller förvalt-ningsmyndigheter med traditionell styrelse. Styrelser med full ansvar har i regel färre ledamöter, detta för att de ska fungera som bra ledningsorgan. Enligt revisorernas mening bör Försvarshögskolans styrelseordförande lik-som hittills vara en externt rekryterad person med goda kontakter i framför allt den vetenskapliga världen.

Styrelsens ledamöter bör stå obundna i förhållande till olika parts-intressen. Skolans beställare bör därför inte vara representerade i styrelsen. Inte heller bör någon tjänsteman från Försvarsdepartementet ingå i styrelsen. Enligt revisorernas uppfattning bör antalet ledamöter i Försvarshögskolans sty-relse uppgå till högst åtta inklusive ordförande och skolans rektor.

Tillsyn

Statsmakterna, Försvarsmakten och Försvarshögskolan har i olika samman-hang betonat vikten av att den högre officersutbildningen godkänns som akademisk utbildning. Inom Försvarshögskolan pågår arbete med att uppfylla de rekommendationer som Högskoleverket har lämnat i samband med en utvärdering av skolan. Målet för skolans arbete är att skolan ska söka exa-mensrätt omkring år 2000. Försvarshögskolan skulle då uppfylla de krav som Högskoleverket formellt ställer på ett akademiskt lärosäte.

Revisorerna erfar att det kan vara både tidskrävande och besvärligt för en yrkesskola att bli högskolemässig. Som framgått skapar varken konkurrenter, statsmakterna eller För-svarsmakten något yttre tryck på Försvarshögskolan att effektivisera sin verksamhet. Det finns ingen utomstående som bedömer utbildningarnas innehåll och kvalitet. Enligt revisorernas mening är det an-geläget att Försvarshögskolans utbildningar bedöms av någon utomstående.

Enligt förordning (1995:945) med instruktion för Högskoleverket har ver-ket i första hand ansvar för universitet och högskolor. Av förordningen fram-går emellertid att Högskoleverket också kan ha uppgifter som rör andra utbildningar på eftergymnasial nivå. Revisorerna anser därför att regeringen bör ge Högskoleverket i uppdrag att bedriva tillsyn över Försvarshögskolans utbildningar.

Försvarshögskolans årsredovisning

I Försvarshögskolans årsredovisning för år 1998 finns det inga uppgifter om vilka utbildningskrav Försvarsmakten och de andra beställarna hade ställt på skolan. Det finns därför inga mål eller krav att relatera den genomförda verksamheten till.



Revisorerna föreslår att regeringen i regleringsbrevet till Försvarshögsko-lan begär att skolan i sin årsredovisning ska redovisa resultat och målupp-fyllelse i förhållande till de krav som beställarna har ställt. I detta ligger att Försvarshögskolan även bör redogöra för de mål och krav som beställarna har ställt på skolan.

Bilaga 1 Bakgrunden till avgiftsfinansiering

Beställar- och utförarmodeller växte fram i början av 1990-talet

Avgiftsfinansiering är inte något unikt för försvarsområdet. Från början av 1990-talet har olika former av beställar- och utförarmodeller blivit allt vanli-gare både bland myndigheter, kommuner och landsting. En genomgång av tidigare utredningar visar att avgiftsfinansiering sedan mitten av 1980-talet har varit en del av den förvaltningspolitiska diskussionen (Fölster 1993, Rombach 1997, RRV 1998:59 m.fl.).

Går man tillbaka till 1970-talet framgår bakgrunden till att avgiftsfinansie-ringen kom att ingå i den förvaltningspolitiska debatten under 1980- och 1990-talen. För det första hade den offentliga sektorns ex-pansion under andra hälften av 1970-talet minskat politikernas möjligheter att styra den statliga och kommunala förvaltningen. De offentliga verksam-heterna hade inte bara växt i omfattning. De hade dessutom blivit alltmer komplexa. Samtidigt uppstod stora budgetunderskott i den svenska förvalt-ningen vid slutet av 1970-talet. Det blev därför viktigt att stärka politikernas möjligheter att styra den offentliga verksamheten. Det var också viktigt att förbättra den offentliga ekonomin och effektivisera den statliga verksamhe-ten (SOU 1979:61, SOU 1983:39, SOU 1985:40).

Följer man den förvaltningspolitiska diskussionen från mitten av 1970-ta-let framgår att diskussionen har genomgått olika faser. I mitten av 1970-talet var de huvudsakliga målen att stärka demokratin och öka möjligheterna till politisk styrning (SOU 1993:72, Ruin 1993, Pettersson 1993). Detta märks bl.a. i förarbetena (prop. 1975/76:187, bet. 1975/76:KU25, rskr. 1975/76:148) till 1977 års kommunallag (SFS 1977:149) och den kommu-naldemokratiska kommitténs betänkanden. Centrala punkter i både förarbe-tena och kommitténs betänkanden var att medborgarnas inflytande skulle stärkas.

I takt med att budgetunderskott och att den offentliga sektorn växte inrik-tades den förvaltningspolitiska diskussionen i början av 1980-talet mot att stärka politikernas möjligheter att styra den offentliga verksamheten. Samti-digt fanns det en ambition att minska de stora budgetunderskott som hade uppstått i slutet av 1970-talet. Det blev viktigt att förbättra den offentliga ekonomin och effektivisera den statliga och kommunala verksamheten (SOU 1985:40, SOU 1993:73, Ruin 1993).

Stärka politikernas inflytande

Ett sätt att stärka politikernas inflytande var att minska riksdagens och rege-ringens arbetsbörda. En grundtanke med de reformer som inleddes vid mitten av 1980-talet var att riksdagens och regeringens arbete skulle inriktas på färre men viktigare frågor. Denna tanke kom till uttryck i framför allt den omfattande reformeringen av den statliga budgetprocessen. Genom införan-det av mål- och resultatstyrning, rambeslutsmodellen samt flerårsbudgetering skulle möjligheterna till politisk styrning öka. Politikerna skulle inte syssla



med detaljstyrning. Politikerna skulle i stället ange tydliga mål för verksam-heten och acceptera att myndigheterna själva löste hur målen skulle uppnås. Genom mål- och resultatredovisning skulle politikerna följa upp myndighe-ternas verksamhet (SOU 1985:40).

Öka effektiviteten

Också inom kommunerna började det ställas andra krav på politiskt och administrativt ledarskap. Reformerna handlade i huvudsak om att öka effek-tiviteten i den kommunala verksamheten och minska den politiska detaljstyr-ningen (SOU 1993:73). Genom att decentralisera verksamheten skulle kommu-nerna bli effektivare. Inom den statliga förvaltningen och i kommunerna började s.k. New Public Management få ett kraftigt genomslag. Exempelvis skulle en daghemsföreståndares ansvarsområde utökas till att också innefatta ekonomi- och personalansvar. Före reformerna hade daghemsföreståndarnas ansvar avgränsats till framför allt den pedagogiska inriktningen (SOU 1993:73).

En annan del av managementideologin var införandet av avgiftsfinansie-ring i början av 1990-talet. Genom att skapa tydliga roller mellan beställare och den som producerar en tjänst skulle reformen bl.a. medföra ökad kost-nadsmedvetenhet i den offentliga verksamheten. Samtidigt skulle den poli-tiska sfären separeras från den genomförande verksamheten hos myndigheter och kommuner. Politikerna skulle ägna sig åt politiska och övergripande frågor. Myndigheterna skulle koncentrera sig på att genomföra verksamheten i enlighet med politikernas intentioner (Rombach 1997).

Stödmyndigheterna blir avgiftsfinansierade

Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) ansåg att relationerna mellan försvarsmyndigheterna var otydliga (SOU 1991:112). För att uppnå en tydligare ansvarsfördelning behövdes det enligt LEMO en klarare gränsdragning mellan Försvarsmakten och de stöd-myndigheter som nu ingår i utgiftsområde 6 Totalförsvar. Gemensamt för stödmyndigheterna är att de ska stödja verksamheter inom utgiftsområde 6 Totalförsvar. Till denna kategori hör Fortifikationsverket, Försvarets materi-elverk, Försvarets forskningsanstalt, Flygtekniska försöksanstalten, Totalför-svarets pliktverk, Försvarshögskolan och Försvarets radioanstalt.

En av de grundläggande principerna i LEMO-utredningen var avgiftsfi-nansiering. Genom avgiftsfinansiering skulle Försvarsmakten få ökade möj-ligheter att styra stödmyndigheterna Samtidigt skulle statsmakterna behålla ett visst inflytande över stödmyndigheterna.

I samband med att Försvarsmakten bildades i juli 1994 övergick de flesta stödmyndigheter från anslagsfinansiering till att i huvudsak eller delvis vara avgiftsfinansierade genom beställningar. Stödmyndigheterna arbetar utifrån beställningar från främst Försvarsmakten. Regeringen och andra myndighe-ter lämnar också uppdrag och beställningar till stödmyndigheterna. De myn-digheter som fortfarande är anslagsfinansierade kan statsmakterna styra genom statsbudgeten. Därutöver styr regeringen myndigheterna genom bl.a.



de mål och uppgifter som anges i regleringsbrev och andra instruktioner. Regeringen ställer också krav på myndigheternas verksamhet. Genom nyck-eltal, produktivitetsmätningar m.m. ska regeringen följa upp myndigheternas verksamhet.

Motiven presenterades inte för riksdagen

Utredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur (UTFÖR) konstaterade att riksdagens beslut att stödmyndigheterna helt eller delvis skulle avgiftsfinansieras hade fattats utan att motiven till reformen hade diskuterats mera ingående (SOU 1995:129). Som exempel pekade UTFÖR på riksdagens beslut om att Försvarets materielverks (FMV) verksamhet skulle finansieras med avgifter. I sin proposition (prop. 1993/94:100, bil. 5) som föregick riksdagens beslut (bet. 1993/94:FöU9, rskr. 1993/94:295 och 296) om att FMV skulle övergå till avgiftsfinansiering preciserade rege-ringen inte målen med övergången. Av propositionen framgår endast att FMV:s verksamhet skulle finansieras med avgifter och att de resurser som tidigare disponerats av verket skulle komma att disponeras av Försvarsmak-ten.

En genomgång av riksdagstryck visar att regeringen har beslutat om av-giftsfinansiering utan att riksdagen fattat beslut om en sådan. Riksdagen beslutade inte om en övergång till avgiftsfinansiering när Militärhögskolan och Försvarets förvaltningshögskola den 1 juli 1994 slogs samman till den ny myndigheten Militärhögskolan (prop. 1993/94:100, bil. 5, bet. 1993/94: FöU8, rskr. 1993/94:175).

Inte heller finns det något riksdagsbeslut om att den nya Försvarshögsko-lan som bildades den 1 januari 1997 skulle vara avgiftsfinansierad (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109). Försvarsutskottet uttalade att den verksamhet som tidigare hade bedrivits av den gamla Försvarshög-skolan borde vara anslagsfinansierad. Utskottet förutsatte att huvuddelen av den nya Försvarshögskolans verksamhet skulle vara avgiftsfinansierad. Ut-skottet gjorde emellertid ingen hemställan om skolans finansieringsformer (bet. 1996/97:FöU1).

Ett ytterligare exempel är att det inte finns något riksdagsbeslut om att Totalförsvarets pliktverk som inrättades som ny myndighet den 1 juli 1995 skulle vara delvis avgiftsfinansierad.

Regeringen har dock informerat riksdagen om att stödmyndigheternas fi-nansieringsformer skulle förändras. Genom propositioner och skrivelser har regeringen med jämna mellanrum aviserat och redovisat att stödmyndighe-ternas finansiering skulle ändras och hade ändrats. Genom att riksdagen ac-cepterat regeringens budgetförslag har riksdagen indirekt godkänt att stöd-myndigheterna ska vara helt eller delvis avgiftsfinansierade.



LEMO redogjorde endast översiktligt för motiven

Inte heller LEMO-utredningen redogjorde närmare för motiven för att stöd-myndigheterna skulle övergå till avgiftsfinansiering. En genomgång av LEMO-utredningens betänkanden och promemorior visar att motiven till av

giftsfinansiering inte diskuterades särskilt ingående. Visserligen nämnde LEMO i flera av sina betänkanden vikten av tydliga ansvarsförhållanden mellan Försvarsmakten och stödmyndigheterna. LEMO konstaterade också att stödmyndigheternas verksamhet var av en mycket speciell karaktär. Å ena sidan utgjorde stödmyndigheterna en viktig del i uppbyggnaden av det svenska försvaret. Stödmyndigheterna var därför enligt LEMO en angelä-genhet för statsmakterna. Å andra sidan var Försvarsmakten direkt beroende av stödmyndigheternas verksamhet. Det var därför enligt LEMO viktigt att Försvarsmakten hade goda möjligheter att påverka verksamheten i stödmyn-digheterna. LEMO menade att avgiftsfinansiering skulle innebära att både statsmakterna och Försvarsmakten fick inflytande över stödmyndigheternas verksamhet (se t.ex. SOU 1993:42).

Bilaga 2 Hur Försvarshögskolan bildades

Den gamla Militärhögskolan slogs samman med Förvaltningshögskolan och delar av FOA

I början av 1960-talet sammanfördes de tre högskolorna för armén, marinen och flygvapnet till en gemensam högskola, Militärhögskolan. Mili-tärhögskolan fick till uppgift att svara för den högre utbildningen av office-rare oavsett försvarsgren och truppslag. Omstruktureringen var ett led i en modernisering av hela försvaret som inleddes vid denna tid. Militärhögsko-lans tillkomst skapade bl.a. förutsättningar för en ny integrerad ledning för försvaret som inrättades senare under 1960-talet (SOU 1990:57).

Sammanslagningen till en militärhögskola innebar emellertid inte att det blev en gemensam utbildning för de tre försvarsgrenarna. Under 1960-, 1970-, och 1980-talen förblev försvarsgrenarna vid Militärhögskolan strikt åtskilda (Försvarshögskolan - nivå och kvalitet, 1998).



Hur regeringen och överbefälhavaren styrde gamla Militärhögskolan

Militärhögskolans huvudsakliga uppgifter reglerades genom förordningen (1983:276) om verksamhet inom försvarsmakten. Enligt denna förordning hade Militärhögskolan till uppgift att utbilda officerare till kvalificerade befattningar i krig och fred. Vidare bedrev Militärhögskolan metodikstudier inom skolans utbildningsområde och militärhistorisk forskning.

Regeringen styrde Militärhögskolan med hjälp av anslag och genom sko-lans regleringsbrev. Regleringsbreven innehöll preciseringar av skolans uppgifter samt föreskrifter och direktiv om vilka resurser som skolan fick disponera för respektive ändamål (SOU 1990:57).

Genom förordningen (1983:276) om verksamhet inom försvarsmakten skulle överbefälhavaren tillförsäkras inflytande över verksamheten vid Mili-tärhögskolan. Av förordningen framgår bl.a. att överbefälhavaren hade rätt att meddela Militärhögskolan föreskrifter för hur uppställda mål för verk-samheten skulle nås. Överbefälhavaren hade också rätt att yttra sig till rege-ringen om Militärhögskolans förslag till anslagsframställning, verksamhets-inriktning m.m.

Akademiseringen inleds

Fram till början av 1990-talet hade grunden för utbildningen vid Militärhög-skolan framför allt dominerats av praktiskt beprövade militära erfarenheter (SOU 1996:132). Med det s.k. Försvarsakademiprojektet och Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) påbörja-des en reformering och akademisering av Militärhögskolans verksamhet.

Med akademiseringen skulle en vetenskaplig grund för verksamheten etable-ras. LEMO föreslog att Militärhögskolan skulle slås samman med Försva-rets förvaltningshögskola, dåvarande Försvarshögskolan och en forsknings-del ur Försvarets forskningsanstalt (SOU 1993:42).

Försvarets förvaltningshögskola hade i början av 1990-talet till uppgift att bedriva administrativ utbildning av civila och militära chefer och annan personal inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Försvarshög-skolan hade till uppgift att utbilda chefer och annan ledande personal i sam-hället. Syftet med utbildningen vid Försvarshögskolan var att kursdeltagarna skulle förberedas att verka i ledande befattningar inom totalförsvaret i fred och krig.

LEMO ansåg att syftet med en sammanslagninge av skolorna inte i första hand var att åstadkomma ekonomiska besparingar. Det främst målet med omorganiseringen var att skapa förutsättningar för att kvaliteten och effektivi-teten i utbildningen skulle höjas (SOU 1993:42). LEMO-utredningen menade vidare att det fanns fördelar med att inrätta den nya gemensamma högskolan utanför Försvarsmakten. Om den nya högskolan skulle inrättas inom För-svarsmakten fanns det enligt LEMO risk för att utbildningen inom förvalt-ningen och det civila försvaret skulle försvagas (SOU 1993:42).



LEMO ansåg att Försvarshögskolan skulle styras av både regeringen och beställare

Samtidigt som LEMO ansåg att den nya Försvarshögskolan skulle vara en fristående myndighet insåg LEMO att utbildning av officerare, chefer och specialister var av betydelse för Försvarsmaktens kompetens och krigsdug-lighet. LEMO menade att Försvarsmakten därmed hade stort intresse av den verksamhet som Försvarshögskolan skulle bedriva.

LEMO ansåg det därför nödvändigt att Försvarsmakten fick goda möjlig-heter att påverka utbildningen av personal som var anställd vid Försvars-makten. LEMO betonade emellertid också att utbildningen av högre office-rare inte var en angelägenhet för enbart Försvarsmakten. Enligt LEMO var det ofrånkomligt att denna utbildning också var en angelägenhet för stats-makterna. Detta talade för att utbildningen av högre officerare borde bedrivas i en organisation direkt under regeringen (SOU 1993:42). LEMO ansåg att regeringens uppgift främst var att utöva en huvudmannaroll i förhållande till den nya Försvarshögskolan (SOU 1991:112).

I huvudmannarollen ingick enligt LEMO att se till att Försvarshögskolan utnyttjade sina resurser väl samt att styr- och kontrollsystemen var lämpligt utformade. Regeringen skulle också utse högre chefer och se till att högsko-lans ledning fungerade väl. LEMO menade att regeringens agerande i hu-vudmannarollen skulle vara långsiktigt. I hög grad skulle regeringen utöva

sin huvudmannaroll genom Försvarshögskolans styrelse. LEMO föreslog att regeringen skulle styra den nya Försvarshögskolan genom:

att ange huvuddragen för verksamheten i den nya Försvarshögskolan med hjälp av särskilda förordningar. Därutöver skulle Försvarshögsko-lan också vara reglerad av regeringens allmänna föreskrifter för myn-digheter under regeringen, t.ex. verksförordningen (1995:1322) och för-ordningen (1993:134) om myndigheternas årsredovisning och anslags-framställning

att tillsätta högskolans styrelse och ledning

med hjälp av regleringsbrev.

För att Försvarsmakten skulle ha goda möjligheter att påverka utbildningen av högre officerare förespråkade LEMO att Försvarshögskolan skulle finan-sieras med hjälp av avgifter från Försvarsmakten och andra beställare (SOU 1993:42). I egenskap av finansiär och beställare av utbildningar skulle enligt LEMO Försvarsmakten få bra förutsättningar att styra verksamheten på Försvarshögskolan.

LEMO delade definitionsmässigt upp avgiftsfinansieringen i "uppdrag" och "avgifter". Med uppdrag avsåg LEMO omfattande och mera långsiktiga beställningar från en eller ett par intressenter. Omfattning och kostnad för denna relativt stabila verksamhet skulle utformas genom en dialog mellan beställare och Försvarshögskolan. Vid de mera långsiktiga och omfattande beställningarna skulle beställaren enligt LEMO ha ett ansvar för verksamhe-tens fortbestånd. Beställarna skulle kunna styra beställningarna genom att ange kvantitativa och kvalitativa mål, resurser och handlingsregler.

Begreppet "avgifter" använde LEMO för mera tillfälliga beställningar från ett ganska stort antal intressenter. Intressenterna skulle betala ett fastställt pris för t.ex. en kursdeltagare. Den enskilde intressenten skulle enligt LEMO inte ha något ansvar för verksamhetens fortbestånd. Det ankom i stället på Försvarshögskolan att utveckla verksamheten på sådant sätt att den efterfrå-gades. Mot bakgrund av denna indelning ansåg LEMO att Försvarshögskolans verksamhet skulle kunna delas in i följande finansieringsalternativ:

Högre totalförsvarsutbildning: Regeringen skulle styra genom uppdrag och anslag över statsbudgeten

Högre militär utbildning: Försvarsmakten skulle styra genom beställ-ningar

Förvaltningsutbildning: Intressenter inom totalförsvaret skulle styra genom beställningar

Forskning: I väsentlig mån skulle regeringen styra genom uppdrag och anslag över statsbudgeten. Andra intressenter som hade önskemål om särskilda insatser skulle kunna finansiera sådana genom beställningar.

Den nya Militärhögskolan bildas

Statsmakterna delade i stort LEMO-utredningens uppfattning. Enligt rege-ringen fanns det emellertid en principiell skillnad mellan å ena sidan Militär-högskolan och Försvarets förvaltningshögskola och å andra sidan den dåva-



rande Försvarshögskolan (prop. 1993/94:100, bil. 5). Militärhögskolan och Förvaltningshögskolan tillgodosåg i första hand Försvarsmaktens behov. Försvarshögskolan skulle emellertid täcka hela totalförsvarets utbildningsbe-hov. Om också Försvarshögskolan skulle ingå i sammanslagningen fanns det risk för att den totalförsvarskaraktär Försvarshögskolan hade skulle försvinna i den militära dominansen vid Militärhögskolan. Det fanns därför enligt regeringen skäl för att Försvarshögskolan bibehölls som en gemensam total-försvarsresurs med självständig ställning. Riksdagen beslutade våren 1994 i enlighet med regeringens förslag att Militärhögskolan skulle slås samman med Försvarets förvaltningshögskola (prop. 1993/94:100, bil. 5, bet. 1993/94:FöU8, rskr. 1993/94:175). Den nya högskolan bilades den 1 juli 1994 och fick namnet Militärhögskolan. Ett år senare flyttades också några delar av Försvarets forskningsanstalt över till den nya Militärhögskolan (Försvarshögskolan - nivå och kvalitet, 1998). I enlighet med LEMO:s förslag blev den nya Militärhögskolan en fristående myndighet direkt under Försvarsdepartementet.

Militärhögskolan blir avgiftsfinansierad

Under budgetåret 1994/95 finansierades verksamheten vid den nya Militär-högskolan med anslag. Inom skolan började en organisationskommitté un-dersöka vilka verksamhetsmål och vilken organisation den nya myndigheten skulle ha. En utgångspunkt för kommitténs arbete var att myndigheten från och med budgetåret 1995/96 skulle vara avgiftsfinansierad. En annan ut-gångspunkt var att skolan skulle utveckla sin forskningsverksamhet inom områdena säkerhetspolitik, ledningsvetenskap, ledarskap, krigskonst med militärhistoria samt ekonomi och logistik med avseende på försvaret. Från och med budgetåret 1995/96 övergick Militärhögskolan till att i huvudsak vara avgiftsfinansierad. En del av skolans forskning förblev dock finansierad med anslag från regeringen (SOU 1996:132).



LEMO betonade vikten av att Militärhögskolan samarbetade med civila högskolor

LEMO-utredningen betonade vikten av en anknytning mellan den högre militära utbildningen och samhällets övriga högre utbildning och forskning (SOU 1993:42). LEMO ifrågasatte dock aldrig behovet av en särskild mili-tärhögskola. Syftet med ett ökat samarbete var enligt LEMO främst att upp-rätthålla kvaliteten i den militära utbildningen. Genom att den högre militära utbildningen knöts närmare de civila högskolorna hoppades LEMO uppnå ökad kreativitet och kritiskt tänkande hos officerarna.

Kontakten med det civila samhället kunde enligt LEMO utvecklas genom att lärare och forskare från andra högskolor och universitet kunde arbeta vid Militärhögskolan. Lärare och elever vid Militärhögskolan kunde också delta i forskning och undervisning vid andra högskolor.

Det första steget mot att den nya Militärhögskolan skulle få allmän hög-skoleprofil togs genom förordningen (1994:713) med instruktion för Militär-högskolan. Av förordningen framgår att utbildningen på Militärhögskolan

skulle vila på vetenskaplig grund. Den nya Militärhögskolan skulle i viktiga avseenden följa kraven i högskoleförordningen, och forskning skulle bedrivas vid skolan.

Den nya Försvarshögskolan bildas

Hösten 1996 konstaterade regeringen att kopplingen mellan civilt och mili-tärt försvar blivit allt viktigare (prop. 1996/97:4). Det fanns enligt regeringen starka skäl som talade för att Militärhögskolan skulle slås samman med dåvarande Försvarshögskolan. Med en gemensam skola skulle ansvar och resurser samlas och totalförsvarstanken främjas. I oktober 1996 tillsatte regeringen en organisationskommitté under ledning av den tidigare rektorn för Stockholms universitet (dir. 1996:75). Kommitténs uppgift var att förbe-reda ett samgående mellan Militärhögskolan och Försvarshögskolan.

I december 1996 beslutade riksdagen efter förslag från regeringen att de båda högskolorna skulle slås samman till en gemensam skola (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:106-112). Den 1 januari 1997 bildades genom en sammanslagning av Militärhögskolan och dåvarande Försvarshögskolan en ny utbildningsmyndighet med namnet Försvarshög-skolan.

Enligt förordningen (1996:1476) med instruktion för Försvarshögskolan har skolan till uppgift att utbilda yrkes- och reservofficerare för krigs- och freds-befattningar på högre nivåer. Vidare ska Försvarshögskolan verka för kom-petensuppbyggnad och chefsutveckling för totalförsvarets behov. Vid hög-skolan ska det också bedrivas forskning. Enligt förordningen ska Försvars-högskolan samverka med civila högskolor, institut och myndigheter.

Anslags- och avgiftsfinansiering

I juni 1997 slutredovisade Försvarshögskolans organisationskommitté (dir. 1996:75) sitt förslag om hur skolan skulle finansieras (FHS 09 861:60807). Kommittén föreslog att Försvarshögskolan under år 1998 skulle finansieras med både anslag och avgifter. Kommittén ansåg att den verksamhet som tidigare hade bedrivits av Militärhögskolan borde finansieras med avgifter. De utbildningar som den gamla Försvarshögskolan hade bedrivit borde enligt kommittén under en övergångsperiod finansieras med anslag. Från och med budgetåret 1999 borde enligt kommittén all verksamhet finansieras genom avgifter. En förutsättning för full avgiftsfinansiering var enligt kommittén att regeringen skulle föra över erforderliga anslagsmedel till Försvarshög-skolans huvudsakliga beställare, Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap och Utrikesdepartementet. En annan förutsättning var att För-svarsmakten och ÖCB tecknade långsiktiga avtal med Försvarshögskolan.

Kommittén ansåg att skolans vetenskapliga grund borde garanteras genom att regeringen överförde anslagsmedel från Försvarshögskolan till skolans



beställare. Kommittén var tveksam till om en vetenskaplig grund skulle kunna byggas upp vid Försvarshögskolan med endast projektmedel från olika beställare. Enligt kommittén skulle projektfinansiering kunna medföra en moment-22-situation. Försvarshögskolan behövde forskningsprojekt för att utveckla den vetenskaplig grunden. För att få och utveckla forskningsprojekten behövde skolan emellertid ha en vetenskaplig grund.

Den vetenskapliga grunden borde enligt kommittén garanteras genom pro-fessorstjänster och rekryteringstjänster på forskarassistentnivå. Kommittén menade att Försvarshögskolan borde sträva efter samma struktur som finns hos de civila högskolorna. Vid de civila högskolornas institutioner finns det speciella tjänster med ansvar att sörja för den vetenskapliga grunden i under-visningen.

Bilaga 3 Institutet för högre totalförsvarsutbildning

Budgetåret 1998 uppgick avgifter till ca 90 % av skolans totala in-komster. Omkring 10 % av Försvarshögskolans inkomster utgjordes av anslag från regeringen.

Trots att en mycket stor del av skolans intäkter bestod av avgifter utgjorde anslag under 1998 stora delar av finansieringen för tre av skolans verksam-hetsområden. Av tabellen nedan framgår att anslag under år 1998 utgjorde ca 70 % av skolana totala inkomster vad gällde den högre chefsutbild-ning för totalförsvaret. På motsvarande sätt uppgick anslaget för forskning och utveckling till ca 40 % av områdets totala inkomster. De militära respektive civila chefs- och specialistutbildningarna var helt avgiftsfinansie-rade både 1998 och 1999.

Försvarshögskolan, totala inkomster per verksamhetsområde, tkr

Verksamhetsområde Utfall 19981 Beräknat 19992 Anslag Avgift Summa Anslag Avgift Summa Högre chefsutbildning

för totalförsvaret 6 710 3 109 9 818 0 12 000 12 000 Militär chefs- och

specialistutbildning 0 208 108 208 108 0 197 500 197 500 Civil chefs- och

specialistutbildning 0 612 612 0 1 250 1 250 Forskning och utveckling 21 966 31 541 53 507 26 357 26 770 53 127 Summa 28 676 243 370 272 046 26 357 237 520 263 877 1. Uppgifterna är hämtade ur Försvarshögskolans årsredovisning för år 1998.

2. Uppgifterna är hämtade ur regleringsbrevet till Försvarshögskolan för budgetåret 1999.



Regeringen ville att den högre totalförsvarsutbildningen skulle bli avgiftsfinansierad

Den högre totalförsvarsutbildningen vänder sig till chefer och andra personer i ledande befattningar från statlig och kommunal administration, näringsliv, massmedier och det militära försvaret. Cirka 70 % av kursdeltagarna är civila. En övergripande målsättning med utbildningen är att ge kursdelta-garna goda kunskaper i svensk säkerhetspolitik och om totalförsvaret (Högre totalförsvarsutbildning, Försvarshögskolan 1999).

Totalförsvarsutbildningen utgör en liten andel av skolans totala omsättning. Av tabellen ovan framgår att intäkterna till den högre chefsutbildningen för totalförsvaret beräknas uppgå till 12 miljoner kronor år 1999. Det motsvarar mindre än fem % av skolans totala inkomster.

I regleringsbrev för år 1998 begärde regeringen att Försvarshögskolan skulle lämna förslag till på vilket sätt skolans högre totalförsvarsutbildning skulle kunna vara helt avgiftsfinansierad från budgetåret 1999.

Försvarshögskolan föreslog att utbildningen skulle bli avgiftsfinansierad

I en skrivelse till regeringen föreslog Försvarshögskolan sommaren 1998 att den högre totalförsvarsutbildningen skulle finansieras genom avgifter på samma sätt som skolans övriga utbildningar (FHS 23 240:60641). Försvars-högskolan föreslog att regeringen skulle tilldela erforderligt anslagsmedel till skolans beställare, ÖCB och Försvarsmakten. Enligt Försvarshögskolan borde regeringen genom regleringsbrev säkerställa att ÖCB och Försvars-makten beställde högre totalförsvarsutbildning från Försvarshögskolan.

Försvarshögskolan var tveksam

Av skrivelsens bilaga framgår emellertid att Försvarshögskolan ansåg att det var bättre om den högre totalförsvarsutbildningen kunde förbli finansierad genom anslag direkt till skolan. Försvarshögskolan trodde inte att en över-gång till avgiftsfinansiering skulle medföra att utbildningen skulle bli mer efterfrågestyrd. I bilagan förklarade Försvarshögskolan att skolan redan hade väl utvecklade kontakter med de myndigheter och intresseorganisationer som skickade elever till den högre totalförsvarsutbildningen. Försvarshögskolan menade att myndigheterna hade goda möjligheter att påverka utbildningens inriktning. Skolans verksamhet var därför i hög grad redan efterfrågestyrd.

Försvarshögskolan var också tveksam till att statsmakterna skulle delegera besluten om utbildningen till ÖCB och Försvarsmakten. Skolan befarade att ÖCB och Försvarsmakten skulle bli dåliga beställare av högre totalför-svarsutbildning. Försvarsmakten hade enligt Försvarshögskolan litet intresse för utbildningen. ÖCB skulle enligt Försvarshögskolan inte ha lika goda förutsättningar som skolan att nå ut till viktiga målgrupper för utbildningen.

Försvarshögskolan uttryckte farhågor för att ÖCB och Försvarsmakten skulle börja använda den högre totalförsvarsutbildningen som en "budgetregulator". Av skrivelsens bilaga framgår att det fanns oro för att ÖCB och Försvarsmakten på grund av t.ex. besparingskäl skulle välja att inte be-ställa utbildning från Försvarshögskolan. Enligt bilagan kunde alltför stora omkastningar i beställningarna medföra svårigheter för skolans långsiktiga planering. Bland annat skulle skolan enligt skrivelsen ha svårt att behålla lärare och annan kompetens om uppdragsgivarna plötsligt minskade sina beställningar.

Regeringen föreslog att utbildningen skulle avgiftsfinansieras

Hösten 1998 föreslog regeringen att den högre chefsutbildning för totalför-svaret skulle finansieras med avgifter (prop. 1998/99:1, utg. omr. 6 Totalför-svar). Regeringen motiverade förslaget med att avgifter skulle öka myndig-heternas behovsprövning och kostnadsmedvetenhet (prop. 1998/99:1, utg. omr. 6 Totalförsvar). Regeringen menade också att avgiftsfinansiering skulle



medföra att styrningen och inriktningen för verksamheten skulle bli tydligare. I propositionen förklarade regeringen inte varför avgiftsfinansie-ring skulle medföra ökad behovsprövning och kostnadsmedvetenhet. Inte heller förklarade regeringen på vilket sätt styrningen och inriktningen för verksamheten vid Försvarshögskolan skulle bli tydligare genom en övergång från anslagsfinansiering till avgiftsfinansiering.

Försvarsutskottet uttrycker tveksamhet

När försvarsutskottet hösten 1998 skulle behandla regeringens förslag om att den högre chefsutbildningen för totalförsvaret skulle finansieras med avgifter uttryckte utskottet tveksamhet (bet. 1998/99:FöU1). Försvarsutskottet erin-rade om att utskottet tidigare hade betonat vikten av att bevara den inriktning och karaktär som hade präglat den gamla Försvarshögskolan. Försvarsut-skottet hade tidigare betonat betydelsen av att riksdag och regering genom anslag över statsbudgeten kunde styra omfattningen och inriktningen av den högre chefsutbildningen för totalförsvaret (bet. 1996/97:FöU1). Genom att verksamheten finansierades direkt med anslag över statsbudgeten hade statsmakterna enligt utskottet goda möjligheter att styra omfattningen och inriktningen på utbildningen (bet. 1996/97:FöU1).

Regeringen menade att avgiftsfinansiering inte skulle innebära att inrikt-ningen av den högre chefsutbildningen för totalförsvaret förändrades. I sitt förslag till riksdagen framhöll regeringen att den speciella inriktning och karaktär som kännetecknade den gamla Försvarshögskolan skulle bevaras (prop. 1998/99:1, utg.omr. 6 Totalförsvar).

Försvarsutskottet konstaterade att regeringens förslag om utökad avgiftsfi-nansiering innebar att riksdag och regering lämnade över till Överstyrelsen för civil beredskap och Försvarsmakten att i förhandlingar med Försvarshög-skolan besluta om utbildningens omfattning och inriktning (bet. 1998/99:FöU1). Utskottet biföll emellertid regeringens förslag (prop. 1998/99:1, utg.omr. 6 Totalförsvar, bet. 1998/99:FöU1, rskr. 1998/99:74-78). Samtidigt framhöll försvarsutskottet att utskottet uppmärksamt skulle följa effekterna av den nya finansieringsformen.



Regeringens styrning av högre totalförsvarsutbildning

För att säkerställa den högre chefsutbildningen för totalförsvaret vid För-svarshögskolan har regeringen för åren 1999 och 2000 riktat specifika krav till bestäl-larna av utbildningen. Av regleringsbreven till ÖCB och Försvars-makten för åren 1999 och 2000 framgår att de två myndigheterna under respektive budgetår måste köpa ut-bildning hos Försvarshögskolan för 11,5 miljoner kronor. Regeringen ville därmed säkerställa att ÖCB och För-svarsmakten beställde utbildningen från Försvarshögskolan.

Beställarna anser att detaljstyrningen är onödig

Enligt företrädare för Försvarsmakten och ÖCB skulle de båda myndighe-terna köpa motsvarande mängd utbildning från Försvarshögskolan även om regeringen inte hade gått in och styrt med regleringsbreven.

Företrädare för ÖCB menar att Försvarshögskolans utbildningar har hög status inom totalförsvaret. Utbildningen är därför starkt efterfrågad. Samti-digt konstaterar företrädarna för ÖCB att Försvarshögskolan har monopol när det gäller högre chefsutbildning för totalförsvaret. Det finns i dag inga andra högskolor som kan erbjuda den kompetens som Försvarshögskolan erbjuder. ÖCB har därför inget alternativ till Försvarshögskolans utbildning.

Företrädare för ÖCB har vidare förklarat att samarbetet med Försvarshög-skolan är "grundmurat sedan flera år". Kontakterna mellan de båda myndig-heterna utgår från ett samarbete där ÖCB under en längre tid skickat elever till Försvarshögskolan. Enligt representanter för ÖCB skulle detta samarbete inte störas även om regeringen valde att inte detaljstyra ÖCB genom regle-ringsbrev.



IHT ser nackdelar med avgiftsfinansieringen

Som framgått var det den gamla Försvarshögskolan som tidigare bedrev den högre chefsutbildningen för totalförsvaret. För att bibehålla den totalför-svarskaraktär som fanns i den gamla Försvarshögskolan har det inrättats en särskild utbildningsfunktion för totalförsvarsutbildningen i den nya För-svarshögskolan. Utbildningsfunktionen har namnet Institutet för högre to-talförsvarsutbildning (IHT) och har övertagit den gamla Försvarshögskolans uppgifter. Genom att inrätta IHT inom den nya Försvarshögskolan ska total-försvarsutbildningen skyddas från den militära dominansen i den nya För-svarshögskolan. IHT ska dock vara integrerad i Försvarshögskolan och fun-gera organisatoriskt på samma sätt som skolans övriga utbildningar (Torn-berg 1997).

Ansvariga för IHT anser att den högre chefsutbildningen för totalförsvaret borde vara anslagsfinansierad. Av samtal framgår att varken ÖCB eller För-svarsmakten är aktiva i sina roller som beställare. IHT för i stället dialog med Försvarsdepartementet om institutets utbildningar. Institutet har också di-rekta kontakter med de myndigheter som skickar elever till institutet.

Företrädare för IHT anser därför att det inte finns någon anledning att in-stitutet ska behöva gå via ÖCB eller Försvarsmakten för att finansiera insti-tutets utbildningar. IHT skickar kurserbjudanden direkt till totalförsvarsmyn-digheterna och myndigheterna anmäler sina elever till institutet.

Ansvariga för IHT uppger att avgiftsfinansieringen inte har medfört att in-stitutets utbildningar blivit mer efterfrågestyrda. I princip arbetar IHT på

samma sätt som den gamla Försvarshögskolan gjorde före sammanslag-ningen med Militärhögskolan.

IHT:s utbildningsråd

Inom IHT finns ett utbildningsråd bestående av företrädare för Försvarshög-skolan och skolans större beställare. Rådets uppgifter är främst att (FHS 23 240:60641):

klarlägga utbildningsbehov

ge råd angående kursutbud

ge råd angående kursdeltagare

ge råd angående pedagogik

ge råd angående långsiktig utveckling

vara en del i IHT:s kontaktnät med totalförsvarsmyndigheterna.

Genom utbildningsrådet för IHT samtal direkt med totalförsvarsmyndighe-terna om utbildningsbehov, utvärderingar m.m. Företrädare för IHT menar att Försvarshögskolan har bättre kontakter än ÖCB med de myndigheter som skickar elever till institutet. Av samtalen framgår att skolan därmed skulle ha bättre möjligheter än ÖCB att uppfatta vilket behov det finns av högre totalförsvarsutbildning ute bland myndigheterna.

Enligt ansvariga för IHT har avgiftsfinansieringen endast medfört att ad-ministrationen har ökat för institutet och skolans beställare. Först diskuterar och utvärderar Försvarshögskolan den högre chefsutbildningen tillsammans med skolans beställare i utbildningsrådet. Sedan rapporterar Försvarshög-skolan både till ÖCB och till Försvarsmakten om skolans verksamhet. Därut-över ska skolan och skolans beställare rapportera till regeringen. Avgiftsfi-nansieringen innebär också att IHT måste föra dialoger med ÖCB och För-svarsmakten om offerter och beställningar. Enligt företrädare för IHT medför dessa dialoger ett stort administrativt arbete.

Ansvariga för IHT anser att det skulle vara bättre om institutets kurser fi-nansierades genom ett anslag direkt till Försvarshögskolan. Enligt företrädare för IHT skulle utbildningen på samma sätt som tidigare vara efterfrågestyrt tack vare institutets utbildningsråd. Samtidigt skulle Försvarsmakten, ÖCB och Försvarshögskolan minska det administrativa arbetet som avgiftsfinansi-eringen medför.



Finns inga utvärderingar

I tabellen nedan finns det statistik över hur den högre chefsutbildningen för totalförsvaret har förändrats sedan budgetåret 1995/96. Av statistiken är det emellertid svårt att dra några slutsatser om hur utbildningen har utvecklats. Det finns bl.a. risk att sättet att redovisa statistiken har påverkats av samman-slagningen mellan Militärhögskolan och Försvarshögskolan. Nya kostnader

kan ha tillkommit samtidigt som gamla kostnader kan ha försvunnit. Skillna-der i styckkostnader, antal elever m.m. kan också bero på att utbildningens karaktär har förändrats.

Verksamhetsområdet Högre chefsutbildning för totalförsvaret

Nyckeltal 1995/961 1997 1998 19992 Total kostnad, tkr 17543 12 289 9 965 5 690 Total intäkt, tkr

- anslag

- avgift 17 869

12 703

5 166 12 319

10 108

2 211 9818

6 710

3 109 5 807

-

5807 Antal kurser 14 7 12 5 Antal kursdeltagare 423 238 355 123 Antal kursdeltagare per kurs 30 34 29 25 Kostnad per HP3, tkr 321 1 683 516 769 1. Avser 18 månader.

2. Avser halvår, 1999-06-30.

3. Avser kostnaden för 40 godkända elevstudieveckor motsvarande två terminer.

Källa: Försvarshögskolans årsredovisning för år 1998 och delårsrapport för år 1999

Det kan dock konstateras att det inte finns någon uppföljning av hur den högre chefsutbildningen för totalförsvaret faktiskt har utvecklats. Samtal med ansvariga handläggare i Försvarsdepartementet, Försvarsmakten, Överstyrel-sen för civil beredskap och i Försvarshögskolan visar att det inte finns några utvärderingar som analyserar hur den högre chefsutbildningen för totalför-svaret har förändrats.

Referenser

Brehmer Berndt, En högskola för totalförsvaret, Arménytt 1999:3.

Ds 1998:9, Svensk säkerhetspolitik i ny omvärldsbelysning.

Ds 1999:2, Förändrad omvärld - omdanat försvar.

Ds 1999:55, Europas säkerhet - Sveriges försvar.

Effektiv styrelse - Vägledning för statliga myndighetsstyrelse, Statskontoret 1997.

ESV 1999:16, Att styra avgiftsbelagd verksamhet.

ESV 1999:19, Informella kontakter i samband med regleringsbrev och års-redovisningar.

(FHS 09 861:60807) Redovisning av FHS uppdrag 6 och 7 enligt 1997 års regleringsbrev, Försvarshögskolan den 18 juni 1997.

(FHS 23 240:60641) Försvarshögskolans svar på regeringsuppdrag nr 2 i regleringsbrevet för budgetåret 1998 avseende Försvarshögskolan, För-svarshögskolan den 2 juni 1998.

(FHS 19 110:61051) Högre totalförsvarsutbildning vid Försvarshögskolan 1999, Försvarshögskolan den 8 oktober 1998.

(FHS 23 300:61037) FHS samlade offert till FM 1999, Försvarshögskolan den 1 oktober 1998.

(FHS 23 300:61251) FHS offert avseende Högre Chefsutbildning vid IHT samt utveckling och genomförande av nya civila program för totalför-svarsutbildning m.m., Försvarshögskolan den 2 december 1998.

(FHS 23 300:61129) FHS samlade offert till FM 2000, Försvarshögskolan den 16 september 1999.

(FHS 23 300:61130) FHS offert till ÖCB år 2000, Försvarshögskolan den 17 september 1999.

(FHS 23 300:61334) Reviderad offert till FM 2000, Försvarshögskolan den 1 november 1999.

(FHS 23 321:60519) Kvartalsrapport till Försvarsmakten efter 1:a kvartalet 1999, Försvarshögskolan den 14 april 1999.

(FHS 23 321:60920) Kvartalsrapport till Försvarsmakten efter 2:a kvartalet 1999, Försvarshögskolan den 7 augusti 1999.

(FHS 23 321:61251) Kvartalsrapport till Försvarsmakten efter 3:e kvartalet 1999, Försvarshögskolan den 12 oktober 1999.

(FHS 23 320:61185) Kvartalsrapport till ÖCB efter 3:e kvartalet, Försvars-högskolan den 1 oktober 1999.

(FHS 23 300:60970) Försvarshögskolans delårsrapport 1999, Försvarshög-skolan den 16 augusti 1999.



Fölster Stefan, Sveriges systemskifte i fara - erfarenheter av privatisering, avregelering och decentralisering, Industriens utredningsinstitut (UIU) 1993.

Försvarshögskolan - nivå och kvalitet, Försvarshögskolan 1998.

Försvarshögskolan, årsredovisning 1998.

Försvarsmaktens årsredovisning av budgetåret 1997.

Försvarsmaktens årsredovisning 1998.

Haldén Eva, Försvaret och de svarta hålen - Försvarsmaktens återkom-mande ekonomiska obalanser, SCORE/Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet 1999.

Hansson Urban, Öppna dörren till ny karriär, Arménytt 1999:3.

(HKV 19 100:6036) Slutlig beställning till Försvarshögskolan, Försvars-makten den 1 januari 1999.

(HKV 23 300:61334) Försvarsmaktens preliminära beställning till För-svarshögskolan, Försvarsmakten den 15 november 1999.

(HKV 16 310:72258) Krigsplaceringsstatistik, Försvarsmakten den 25 okto-ber 1999.

Högre totalförsvarsutbildning, Försvarshögskolan 1999.

Kurskatalog - Studiehandbok 1998/99, Försvarshögskolan.

Kurskatalog - Studiehandbok, Supplement, utbildningsprogram 1998/99 (1999/00), Försvarshögskolan.

Kurskatalog - Studiehandbok 1999/00, Försvarshögskolan.

Militärhögskolans årsredovisning 1995/96.

Pettersson, Olof och Söderlind, Donald, Förvaltningspolitik, Publica Fritze, Stockholm 1993.

Rombach, Björn, Den marknadslika kommunen - en effektivitetsstudie, Nere-nius & Santérus förslag, Stockholm 1997.

RRV 1997:61, Underlag för utvecklad styrning och kontroll.

RRV 1998:47, Officerarna i försvaret -- utbildning, utnyttjande och kompe-tens.

RRV 1998:59, Sex år med beställar/utförar-modellen - en granskning av konkurrensförutsättningen av Vägverkets drifttjänster.

Ruin, Olof, Den offentliga sektorns utveckling - tillbakablickar och framtids-perspektiv, Blickpunkten 1993:1.

SOU 1979:61, Förnyelse genom omprövning.

SOU 1983:39, Politisk styrning - administrativ självständighet.

SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning.

SOU 1990:57, Personalutbildning inom totalförsvaret.

SOU 1991:112, Försvarsmaktens ledning.

SOU 1993:42, Försvarets högskolor.

SOU 1993:72, Att inhämta synpunkter från medborgarna - Det kommunala omröstingsinstitutet i tillämpning.

SOU 1993:73, Radikala organisationsförändringar i kommuner och lands-ting.

SOU 1995:129, En styrande krigsorganisation.

SOU 1996:123, Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försva-rets ledning och stöd.

SOU 1996:132, Det stora och snabba greppet.

SOU 1997:15, Det svåra samspelet - Resultatstyrningens framväxt och proble-matik.

SOU 1998:42, Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtidens krav.

Tornberg, Claes, Den nya Försvarshögskolan, Försvarshögskolan 1997.

(ÖCB dnr 4-1584/98) Antagande av offert avseende Högre Chefsutbildning vid IHT, Överstyrelsen för civil beredskap den 8 januari 1999.

(ÖCB dnr 2-96/99) Delårsrapport 1999, Överstyrelsen för civil beredskap den 13 augusti 1999.

(ÖCB dnr 5-621/99) Rapport från genomgång av delfunktionen Elförsörjning, Överstyrelsen för civil beredskap den 6 december 1999.



Sammanställning av remissinstanser vid remittering av revisorernas rapport Försvarshögskolan i det nya försvaret (1999/2000:5)

Myndigheter under regeringen har anmodats att yttra sig över rapporten. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet har givits tillfälle att yttra sig. Samtliga remissinstanser har lämnat remissvar till revisorerna. Remissinstanserna är:

Expeditionschefen i Försvarsdepartementet

Försvarsmakten

Försvarets materielverk

Totalförsvarets pliktverk

Försvarshögskolan

Överstyrelsen för civil beredskap

Försvarets forskningsanstalt

Flygtekniska försöksanstalten

Ekonomistyrningsverket

Högskoleverket

Remissammanställning

Expeditionschefen i Försvarsdepartementet

Expeditionschefen i Försvarsdepartementet anser det olämpligt att han som tjänsteman i Regeringskansliet ska lämna synpunkter på hur regeringen styr Försvarshögskolan och de andra försvarsmyndigheterna. Expeditionschefen anser dock att revisorernas rapport bygger på en missuppfattning. Han har därför valt att lämna synpunkter på rapporten.

Vidare har expeditionschefen invändningar mot att revisorerna i förordet till rapporten skriver att företrädare för Försvarsdepartementet, Försvarshögskolan, Överstyrelsen för civil beredskap har intervjuats under granskningen. Expeditionschefen menar att departementets handläggare för Försvarshögskolan och andra handläggare i departementet som intervjuats under granskningen inte företräder Försvarsdepartementets uppfattning.

Försvarshögskolan bör inte utsättas för konkurrens

I sitt remissvar hänvisar expeditionschefen till LEMO-utredningen. Enligt LEMO skulle Försvarsmakten endast ha kompetens och resurser för att lösa sin huvuduppgift, dvs. att ta fram och upprätthålla krigsförband. Annan verksamhet skulle inte ingå i Försvarsmakten. Olika former av stöd till Försvarsmakten skulle enligt LEMO utgå från följande grunder:

I första hand skulle Försvarsmaktens behov tillgodoses genom att Försvarsmakten sökte kontakt med marknaden.

Om inte det gick skulle Försvarsmakten försöka söka sig till den övriga statsförvaltningen.

I sista hand skulle Försvarsmaktens stödmyndigheter inom Försvarsdepartementets område tillgodose Försvarsmaktens behov.

Expeditonschefen uppger att anledningen till att stödmyndigheterna blev avgiftsfinansierade var att Försvarsmakten skulle få ett odelat ansvar för vad som skulle göras inom försvaret. Försvarsmakten skulle själv få avgöra hur resurserna skulle fördelas. Alternativet hade varit anslagsfinansiering. Enligt expeditionschefen skulle anslagsfinansiering ha inneburit att regeringen och riksdagen hade fått förlita sig på Försvarsmaktens kompetens. Samtidigt skulle regeringen och riksdagen med anslagsfinansieringen haft ansvar för både resursfördelning och vad som skulle göras inom försvaret.

Expeditionschefen i Försvarsdepartementet hävdar att revisorernas rapport bygger på en missuppfattning. Enligt expeditionschefen har revisorerna i rapporten uppfattat att huvudsyftet med LEMO-reformen var att skapa ett affärsmässigt förhållande mellan Försvarsmakten och stödmyndigheterna.

Expeditionschefen menar att det inte ska vara en komersiell relation mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan i den meningen att myndigheterna ska köpa och sälja tjänster mellan varandra. Förhållandet mellan de båda myndigheterna ska bygga på förtroende, tydliga ansvarsroller och att man kompletterar varandra.

Enligt expeditionschefen saknar Försvarshögskolan konkurrenter. Statsmakterna har därför beslutat att Försvarsmakten ska utbilda sina officerare vid Försvarshögskolan. Expeditionschefen anser vidare att Försvarsmakten och Försvarshögskolan inte ska utsättas för konkurrens. Expeditionschefen menar att det skulle öppna för andra aktörer att utbilda officerare.



Försvarsmaktens inflytande över officersutbildningen

Expeditionschefen i Försvarsdepartementet delar revisorernas uppfattning om att Försvarsmakten och Försvarshögskolan har otydliga roller som beställare och utförare.

Expeditionschefen uppger att Försvarsmakten fortlöpande har vidtagit åtgärder för att förbättra sin styrning av officersutbildningen. Inom Högkvarteret kommer bl.a. en central utbildningsfunktion att bildas den 1 juli 2000.

När det gäller antalet officerare som utbildas vid Försvarshögskolan vill expeditionschefen understryka att det inte är krigsorganisationens behov som är styrande. Expeditionschefen konstaterar att regeringens uppgifter till Försvarsmakten är styrande för Försvarsmaktens behov av officerare. Expeditionschefen uppger att Försvarsmaktens rekrytering av officerare inte har varit behovsstyrt de senaste åren. Omfattande besparingar har lett till underskott av officerare. Antalet utbildade officerare vid Försvarshögskolan kommer därför att öka från år 2001.

Expeditionschefen uppger vidare att det inte är resursbrist som är orsaken till att Försvarshögskolan har fått ansvaret för "den röda tråden" av offi

cersutbildningen. Expeditionschefen menar att Försvarshögskolans utökade ansvar för all officersutbildning beror på att officersutbildningarna ska akademiseras.

Ingen sätter press på Försvarshögskolan

Expeditionschefen konstaterar att det finns ett behov av att följa upp Försvarshögskolans kostnader. Enligt expeditionschefen bygger avgiftsfinansiering på att regeringen är ansvarig för Försvarshögskolans produktivitet. Expeditionschefen uppger att regeringen utövar detta ansvar med hjälp av Försvarsmakten.

Ingen tydlig dokumentation

Expeditionschefen instämmer i revisorernas uppfattning i rapporten om att det saknas en tydlig dokumentation mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan.

Öppna Försvarshögskolan mot det civila samhället

Enligt expeditionschefen ska Försvarshögskolans verksamhet styras av det behov som myndigheterna inom det civila försvaret förmedlar till Försvarshögskolan. Överstyrelsen för civil beredskap har i denna del till uppgift att företräda myndigheterna i det civila försvaret.

Expeditionschefen har invändningar mot att revisorerna i rapporten uppger att de civila utbildningarna utgör mindre än 5 % av skolans totala inkomster. Expeditionschefen menar att detta argument inte är tillräckligt för att revisorerna ska föreslå att Försvarshögskolan i större utsträckning bör ge det civila försvarets behov utrymme i sin utbildning och forskning. Expeditionschefen uppger att inkomstandelar inte på ett riktigt sätt illustrerar utvecklingen av de civila inslagen i Försvarshögskolans verksamhet.

Som huvudskäl framför expeditionschefen att de militära utbildningarna under senare år fått en ökad andel civila inslag. Kurserna redovisas dock som militära kurser eftersom deltagarna är yrkesofficerare. Expeditionschefen uppger också att de civila chefs- och specialistutbildningarna ökat mycket kraftigt under de senaste åren.

Expeditionschefen instämmer inte med revisorerna om att Försvarshögskolans kontakter med de civila högskolorna är begränsade. Enligt expeditionschefen samarbetar Försvarshögskolan med Kungl. Tekniska högskolan, universiteten i Stockholm, Linköping, Uppsala och Karlstad samt med Mitthögskolan.



Revisorernas förslag

Ställ krav på beställarna

Expeditionschefen anser att det finns anledning att regeringens regleringsbrev utvecklas i enlighet med revisorernas förslag.

Exepeditionschefen anser dock att Försvarsmakten inte ska behöva motivera varför Försvarsmakten beställer från Försvarshögskolan. Enligt expeditionschefen kan inte marknaden tillgodose Försvarsmaktens behov. Statsmakterna har beslutat att Försvarshögskolan ska ansvara för officersutbildning. Försvarsmakten ska därför inte söka sig till andra utbildningsanordnare. Expeditionschefen menar att det inte finns några utbildningsanordnare som kan konkurrera med Försvarshögskolan.

Ställ krav på Försvarshögskolan

Expeditionschefen uppger att Försvarsdepartementets målsättning är att Försvarshögskolan också framöver ska ha motsvarande styrelseform som de civila högskolorna, dvs. en styrelse med begränsat ansvar.

När det gäller tillsyn av Försvarshögskolans officersutbildning hänvisar expeditionschefen till att Högskoleverket nyligen haft i uppdrag att göra en översyn. Regeringen har som avsikt att Högskoleverket inom fem år ska få ett nytt uppdrag att göra en översyn av Försvarshögskolans officersutbildning. Enligt expeditionschefen torde därmed revisorernas förslag i denna del vara tillgodosett.

Vidare uppger expeditionschefen att Försvarsdepartemenet kommer att göra en översyn av hur resultatet av Försvarshögskolans verksamhet kan redovisas på ett mer ändamålsenligt sätt.

Försvarsmakten

Försvarsmakten bifaller huvuddelen av revisorernas rapport. Försvarsmakten ser rapporten som ett gott stöd i den fortsatta utvecklingen av relationen mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Försvarsmakten konstaterar att problem med att utveckla Högkvarteret och intern samordning är en orsak till att det funnits brister i relationen mellan Försvarsmakten och Försvars-högskolan.

Samtidigt vill Försvarsmakten erinra om att Försvarsmakten och Försvars-högskolan tillsatt en arbetsgrupp för att utveckla rutiner och relationer mellan myndigheterna. Försvarsmakten menar att revisorernas rapport inte beaktar arbetsgruppens rekommendationer.



Försvarsmaktens inflytande över officersutbildningen

Enligt Försvarsmaktens uppfattning är myndighetens inflytande över offi-cersutbildningen vid Försvarshögskolan tillfredsställande. Försvarsmakten menar att Försvarshögskolans utbildning av officerare i allt väsentligt är utformad utifrån Försvarsmaktens behov.

Försvarsmakten konstaterar dock att den skriftliga dialogen med Försvars-högskolan inte alltid omfattat de detaljer som samordningsavtalet anger. Försvarsmaktens stora beställningar har också inneburit svårigheter att skapa en meningsfull återrapportering. Enligt Försvarsmaktens bedömning kan den ofullständiga dokumentationen förklaras av

resursbrist i Högkvarteret,

stort förtroende i Försvarsmakten för Försvarshögskolans förmåga att utforma och genomföra utbildningar utifrån Försvarsmaktens behov,

saknad av detaljanvisningar för hur samordningsavtalet mellan För-svarsmakten och Försvarshögskolan ska tillämpas.

Efter det att revisorerna kom med sin rapport har Försvarsmakten och Försvars-högskolan fortsatt att utveckla rutinerna mellan myndigheterna. Försvars-makten bedömer att avgiftsfinansieringen framöver kommer att fylla sitt syfte.

Försvarsmakten vill också framhålla att myndigheten styr officersutbild-ningen genom att bestämma utbildningsvolymer, fastställa utbildningsmål och genom att Försvarsmakten och Försvarshögskolan månadsvis samman-träder i ett utbildningsråd.

Försvarsmakten vill påpeka vikten av att undvika dubbla kompetenser vid Försvarsmakten och Försvarshögskolan för att myndigheternas verksamheter ska vara effektiva. När Försvarshögskolan upphandlar utbildning för För-svarsmaktens räkning innebär Försvarshögskolans beställarkompetens att Försvarsmakten får utbildning med hög kvalitet till rätt pris.

Försvarsmakten delar dock revisorernas uppfattning att styrning och uppföljning av utbildning i ekonomiska termer bör utvecklas. Försvarsmak-ten avser därför att genomföra en översyn i syfte att

säkerställa att Försvarsmakten betalar Försvarshögskolan först efter genomförda motprestationer,

Försvarsmakten kan presentera krav och önskemål på den utbildning som Försvarsmakten beställer från Försvarshögskolan.



Informella kontakter

Försvarsmakten uppger att de informella kontakterna mellan handläggare i Högkvarteret och Försvarshögskolan är nödvändiga för att processen ska fungera. Försvarsmakten bedömer att de informella kontakterna kommer att minska i takt med att myndigheternas hantering av skriftliga dokument utvecklas.

Uppföljning och utvärdering

Enligt Försvarsmakten utvärderar Försvarsmakten de utbildningar som För-svarshögskolan genomför. Detta gör Försvarsmakten genom särskild upp-följning och kursutvärderingar. I samband med årsredovisningen har För-svarsmakten bedömt att kvaliteten i Försvarshögskolans utbildning och forskning varit god.

Försvarsmakten ställer sig emellertid positiv till att utveckla formerna för utvärdering av Försvarshögskolans verksamhet. Försvarsmakten föreslår att regeringen övervägar att ge Försvarsmakten, Försvarshögskolan och Hög-skoleverket i uppdrag att utveckla metoder för bättre utvärdering.

Växeltjänstgöring mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan

Försvarsmakten bedömer att växeltjänstgöring mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan ökar myndigheternas förståelse för varandras verksam-heter. Därmed minskar också behovet av att myndigheterna ska samråda med varandra om officersutbildningens innehåll. Försvarsmakten bedömer att växeltjänstgöringen har stor betydelse för utbildningens kvalitet.

Försvarsmaktens uppfattning är att växeltjänstgöringen inte torde påverka beställar- och utförarmodellen. Handläggarnas otydliga roller som beställare och utförare beror enligt Försvarsmakten i högre grad på vilken förståelse den handläggande personalen har för modellen. Genom att ge personalen utbildning och detaljerade anvisningar om beställar- och utförarmodellen kan rollerna som beställare och utförare bli tydligare.

Försvarsmakten bedömer att rollerna kommer att bli tydligare efter hand som myndigheternas dokumentation och rutiner förbättras.



Revisorernas förslag

Förslag om en handlingsplan för Försvarshögskolan

Försvarsmakten biträder revisorernas förslag om att regeringen ska ge För-svarshögskolan i uppdrag att upprätta en handlingsplan för hur skolan i större utsträckning ska nå ut till fler beställare. Försvarsmakten anser dock att uppdraget bör innehålla handlingsregler så att Försvarshögskolan har till-räckligt med resurser och kompetens för att kunna möta Försvarsmaktens behov.

Förslag om att Försvarsmakten utvecklar sin utvärdering

Försvarsmakten biträder revisorernas förslag om att regeringen ska ge För-svarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvärdera den utbildning och forskning som Försvarsmakten beställer från Försvars-högskolan. Försvarsmakten framhåller att det finns ett värde i att uppdraget utförs gemensamt av beställare och utförare. Försvarsmakten föreslår därför att regeringen ger uppdraget gemensamt till Försvarsmakten, Försvarshög-skolan och Högskoleverket.

Försvarsmakten ställer sig dock tveksam till att man ska motivera och bedöma effekterna av den utbildning och forskning som myndigheten köper från Försvarshögskolan. Försvarsmakten menar att moti-ven till och effekterna av officersutbildningen torde vara uppenbara. Vidare häv-dar Försvarsmakten att den forskning som man beställer från Försvarshögskolan är väl genomtänkt och uppdragsstyrd genom Försvars-maktens forsknings- och teknikplan.

Avslutningsvis uppger Försvarsmakten att myndigheten till regeringen rapporterar resultatet av genomförd utbildning jämfört med de krav som Försvarsmakten ställt på Försvarshögskolan i sina beställningar. Enligt För-svarsmakten rapporterar man också vilken användning myndig-heten har haft av Försvarshögskolans utbildning och forskning. Om det inte finns synnerliga skäl avråder Försvarsmakten från att regeringen ska öka rapporteringskraven på Försvarsmakten.



Försvarets materielverk

Försvarets materielverk uppger att myndigheten kan dra lärdomar av revisor-ernas rapport eftersom verkets relation till Försvarsmakten liknar den som Försvarshögskolan har till Försvarsmakten.

Försvarets materielverk har inga övriga synpunkter på rapporten.

Totalförsvarets pliktverk

Pliktverket har inget att anföra mot revisorernas slutsatser och förslag i rap-porten.

Pliktverket vill dock informera att från den 1 juni 1999 så hjälper verket inte längre förbandscheferna med att ta ut officersaspiranter. Denna uppgift har Försvarsmaktens rekryteringscentrum övertagit.

Försvarshögskolan

Försvarshögskolan ställer sig positiv till de överväganden och förslag som revisorerna har tagit fram i rapporten. Försvarshögskolan menar vidare att rapporten ger bra insikt i det arbete och de processer som pågår inom myn-digheterna för att anpassa sig till avgiftsfinansiering. Enligt Försvarshögskol-an utgör rapporten ett utmärkt dokument för alla berörda i det fortsatta arbe-tet med att utveckla tillämpningen av beställar- och utförarmodellen.

Försvarshögskolans utbildningar är dyra

Försvarshögskolan menar att det är svårt att jämföra kostnaderna mellan Försvarshögskolans och Polishögskolans utbildningar. Försvarshögskolan uppger att de båda skolornas utbildningar skiljer sig mycket från varandra.

Vid sidan om lärartäthet finns det enligt Försvarshögskolan fler orsaker till att Försvarshögskolans utbildningar är dyra. Försvarshögskolan nämner att bl.a. kundens krav, elevantal, förändringar i kursinnehåll m.m. också bidrar till höga kostnader.

Försvarshögskolan är positiv till avgiftsfinansiering

Försvarshögskolan kan enbart se positiva effekter av att huvuddelen av skol-ans verksamhet har blivit avgiftsfinansierad. Försvarshögskolan menar att skolans utbildning och forskning blivit efterfrågestyrd utifrån kundernas önskemål. Inom Försvarshögskolan har beställar- och utförarmodellen skapat större effektivitetstänkande och kostnadsmedvetenhet.

Försvarshögskolan delar inte revisorernas uppfattning att det finns många faktorer som motverkar avgiftsfinansieringens positiva effekter. Försvarshögskol-an uppger att monopol inte är avgörande för att avgiftsfinansiering ska fun-gera. Försvarshögskolan menar att de positiva effekterna av avgiftsfinansie-ring överväger de negativa effekterna.

Försvarshögskolan är dock tveksam till att man bör sträva efter avgifts-finansieringens alla grundkriterier. Om det fanns en strävan att utsätta För-



svarshögskolan för full konkurrens skulle motsvarande verksamhet behöva upprättas på andra håll i samhället. Enligt Försvarshögskolan torde inte detta vara försvarbart.

Försvarshögskolan anser att anslagsfinansiering av skolans verksamhet en-dast bör övervägas i vissa fall. Som exempel nämner skolan verksamhetsgre-nen Högre chefsutbildning för totalförsvaret samt arbetet med att utveckla skolans vetenskapliga grund. Andra fall där anslagsfinansiering skulle kunna övervägas är de fall där statsmakterna önskar mer styrning och långsiktighet i jämförelse med den styrning och långsiktighet som avgiftsfinansiering kan bidra till. Enligt Försvarshögskolan skulle anslagsfinansiering också kunna övervägas när statsmakterna temporärt önskar snabb utveckling eller förändring.

Regeringens styrning av Försvarshögskolan

När Försvarshögskolan blev avgiftsfinansierad förändrades regeringens förutsättningar att styra Försvarshögskolan. Beställar- och utförarmodellen medför enligt Försvarshögskolan att beställaren får stor påverkan på inne-hållet i utförarens verksamhet. Försvarshögskolan menar att den modell för styrning som traditionellt används genom mål- och resultatstyrning inte fungerar som tidigare då beställaren får en central roll.

Enligt Försvarshögskolan har regeringens former för styrning av avgiftsfi-nansierade stödmyndigheter inte funnit sina former i alla delar. Som exempel nämner Försvarshögskolan att effektivitetsredovisningen till regeringen bör genomföras av skolans beställare. Försvarshögskolan menar att beställarna har bättre förutsättningar än Försvarshögskolan att bedöma effekterna av skolans verksamhet.

Antagningsförfarandet till Försvarshögskolan

Försvarshögskolan menar att revisorernas rapport inte ger en riktig bild av hur antagningen av elever till Försvarshögskolan formellt går till.

Försvarshögskolan förklarar att antagningsförfarandet inleds med att För-svarshögskolan granskar vilka som är behöriga att antas till respektive ut-bildning. Samtliga behöriga antas av Försvarshögskolan till utbildning. De som vill gå en utbildning vid Försvarshögskolan måste betala kursavgift. Försvarsmakten beslutar vilka sökande som Försvarsmakten ska ge finansi-ella möjligheter att genomföra den sökta utbildningen.



Ofullständig dokumentation

Försvarshögskolan delar inte till fullo revisorernas uppfattning om att doku-mentationen mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan är ofullständig. I den dokumentation som de båda myndigheterna upprättar mellan varandra finns det hänvisningar till andra dokument. Försvarshögskolan menar att dessa dokument innehåller de uppgifter som revisorerna efterfrågar. För-svarshögskolan konstaterar att både Försvarsmakten och skolan har tillgång till dessa dokument och är väl insatta i dokumentens innehåll. Enligt För-

svarshögskolan är det därför inte nödvändigt för Försvarsmakten och För-svarshögskolan att ordagrant återge allt innehåll i de dokument som upprättas mellan de båda myndigheterna vid upphandling m.m.

Försvarshögskolans inflytande över utbildningens innehåll

Försvarshögskolan har invändningar mot att revisorerna i rapporten skriver "Försvarshögskolan kan då meddela Försvarsmakten att skolan inte kan genomföra utbildningen eftersom besparingen medför att utbildningens kvalitet blir för låg". Försvarshögskolan finner uttalandet märkligt eftersom en högskola måste ha stort inflytande över undervisningens innehåll.

När det gäller Försvarshögskolans kunskapsövertag gentemot Försvars-makten konstaterar Försvarshögskolan att skolan har bättre förutsättningar än Försvarsmakten att anslå tid och resurser som är nödvändiga för att skapa den kontinuitet som är nödvändig för avgiftsfinansiering.

Försvarshögskolan har också invändningar mot att revisorerna i rapporten skriver "Snarare har Försvarshögskolan kunnat anpassa sina resurser och officersutbildningen efter egna bedömningar av Försvarsmaktens utbild-ningsbehov". Försvarshögskolan menar att Försvarsmaktens beställningar finns formellt dokumenterade. Av Försvarsmaktens beställningar framgår hur många elever som ska utbildas i respektive utbildning.

Enligt Försvarshögskolan har utbildningarnas mål och innehåll tagits fram av Försvarsmakten och Försvarshögskolan utifrån Skolutredningens inriktning och krav.

Vidare invänder Försvarshögskolan mot att det av revisorernas rapport framgår att ansvariga för Institutet för högre totalförsvarsutbildning (IHT) anser att Försvarshögskolan har bättre förutsättningar än ÖCB att uppfatta vilket behov det finns av högre totalförsvarsutbildning ute i landet.

I sitt remissvar framhåller Försvarshögskolan att ansvariga för IHT inte har uttalat att Försvarshögskolan har bättre förutsättningar än ÖCB att uppfatta myndigheternas utbildningsbehov.



Akademiseringen

Försvarshögskolan tycker att revisorerna i granskningen borde ha ägnat större utrymme åt att Försvarshögskolan arbetar för att bli ett akademiskt lärosäte.

Rollerna som beställare och utförare

Med samordningsavtalen anser Försvarshögskolan att Försvarsmakten, Över-styrelsen för civil beredskap och Försvarshögskolan har tydliga roller som beställare respektive utförare. Under år 1999 har Försvarshögskolan i samråd med Försvarsmakten och Överstyrelsen utvecklat myndigheternas hantering och de dokument som används när myndigheterna tillämpar beställar- och utförarmodellen. Resultatet av detta arbete kommer enligt Försvarshögskolan att införas successivt under år 2000 och tillämpas fullt ut för de beställningar som avser år 2001.

Vidare anser Försvarshögskolan att det råder affärsmässighet mellan skol-an och dess kunder. Enligt Försvarshögskolan kan affärsmässigheten bli bättre efterhand som skolans kompetens och erfarenhet ökar.

Ingen sätter press på Försvarshögskolan

Försvarshögskolan konstaterar att det inte finns någon dokumentation som styrker att införandet av avgiftsfinansiering medfört ökad press på myndig-heten.

Inom Försvarshögskolan har man dock upplevt att avgiftsfinansieringen medfört ökad press på skolan.

Öppna Försvarshögskolan mot det civila samhället

Försvarshögskolan instämmer med revisorerna att Försvarshögskolan bör ge det civila försvarets behov större utrymme i sin utbildning och forskning. Försvarshögskolan ser mycket positivt på en bredare kundgrupp för skolans kompetenser och utbildningar.

Försvarshögskolan vill dock framhålla att skolans utveckling mot det civila samhället går "explosionsartat" i positiv riktning. Enligt Försvarshög-skolan tyder allt på att denna utveckling kommer att fortsätta samt att skolans internationella utbildningar kommer att öka i antal.



Revisorernas förslag

Försvarshögskolan ser i stort positivt på de förslag som revisorerna lämnar i rapporten. Enligt Försvarshögskolan bör beställar- och utförarmodellen utvecklas och förtydligas.

Försvarshögskolan ställer sig dock tveksam till revisorernas förslag om att skolan ska ha en styrelse med fullt ansvar. Försvarshögskolan anser att skolan ska ha samma styrelseform som de civila högskolorna, dvs. en styrelse med begränsat ansvar.

Försvarshögskolan är också tveksam till revisorernas förslag om att re-geringen bör ge Högskoleverket i uppdrag att bedriva tillsyn över Försvars-högskolans utbildningar. Försvarshögskolan menar att det är mindre lämpligt att Högskoleverket redan nu ska börja bedriva tillsyn av Försvarshögskolan. Enligt Försvarshögskolan kommer frågan om tillsyn att behandlas i samband med att Försvarshögskolan lämnar in en ansökan till Högskoleverket om examensrätt.

Överstyrelsen för civil beredskap

Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) anser att revisorernas rapport är av väsentlig betydelse för myndighetens arbete med att utveckla samarbetet med Försvarshögskolan.

ÖCB framhåller att det gått kort tid sedan ÖCB fick i uppdrag från rege-ringen att upphandla utbildningar från Försvarshögskolan (1 januari 1999) fram till dess att revisorerna genomförde sin granskning (hösten 1999). Den

nya relationen mellan ÖCB och Försvarshögskolan är därför fortfarande i ett utvecklingsskede.

Vad gäller beställarrollen generellt har ÖCB sedan tidigare stor erfarenhet av upphandling av olika typer av utbildningar. Genom att ÖCB anlitar ex-terna utbildningsanordnare för de utbildningar som ÖCB bedriver har ÖCB utvecklat ett kontaktnät hos universitet, högskolor m.fl.

ÖCB uppger att samarbetet med Försvarshögskolan fungerar bra. De båda myndigheterna arbetar kontinuerligt med att utveckla sina roller som bestäl-lare respektive utförare. Ett konkret exempel på det utvecklingsarbete som bedrivs är "Ag Rut" med representanter från Försvarsmakten, Försvarshög-skolan och ÖCB. Syftet med gruppens arbete är att förbättra myndigheternas rutiner för offerter, beställningar och uppföljning. Gruppens arbete är numera avslutat. Enligt ÖCB ska arbetsgruppens rekommendationer börja tillämpas under år 2000 för att vara i full drift år 2001.



Revisorernas förslag

Enligt regleringsbrevet för år 2000 ska ÖCB redovisa grunderna för den forskning som ÖCB beställt för det civila försvaret. ÖCB menar att regeringens redovisningskrav utgår från regeringens önskan att kunna värdera på vilket sätt ÖCB har tillgodosett det långsiktiga kunskapsbehovet inom det civila försvaret. ÖCB kan mot denna bakgrund inte tillgodose revisorernas förslag om att ÖCB ska redovisa motiven till att myndigheten köper viss forskning från Försvarshögskolan. Enligt ÖCB är det inte rätt att ÖCB ska motivera varför myndigheten köper viss forskning från Försvarshögskolan eller från någon annan producent. ÖCB framhåller att myndigheten ska leva upp till målen för forskningsverksamheten. Motiven till varför forskningen beställs hos den ena eller andra producenten är enligt ÖCB inte relevant för hur må-len uppfylls.

ÖCB ser heller inga skäl till att myndigheten ska redovisa vilken använd-ning ÖCB har av Försvarshögskolans forskning. Enligt ÖCB täcks detta in på ett bättre sätt av de återrapporteringskrav som redan finns i regleringsbre-vet.

Inskränkningar påverkar ÖCB:s beställarroll

I rapporten pekar revisorerna på en rad faktorer som begränsar beställar- och utförarmodellens funktion. Enligt ÖCB påverkas därmed dess förutsätt-ningar att bedriva en aktiv beställarroll jämfört med vad som är fallet när det gäller ÖCB:s relationer till andra utbildningsanordnare.

ÖCB ser det som en viktig uppgift att utveckla sin beställarroll. ÖCB me-nar att det är viktigt för myndigheten att finna former för att säkerställa att myndigheten får rätt produkt till rätt kostnad. Beställarrollen innebär också att myndigheten är delaktig i styrning, uppföljning och utvärdering. ÖCB anser att regelbunden utvärdering är avgörande i myndighetens arbete med att kvalitetssäkra och följa upp utbildningar.



Försvarets forskningsanstalt

Försvarets forskningsanstalt (FOA) har inget att anföra mot revisorernas slutsatser och förslag i rapporten.

Flygtekniska försöksanstalten

Flygtekniska försöksanstalten (FFA) delar revisorernas slutsatser och förslag i rapporten. FFA ser dock svårigheter med att få avgiftsfinansieringen att fungera effektivt eftersom Försvarshögskolan har till huvuduppgift att vida-reutbilda officerare.

I ett yttrande till Försvarsmakten över hur beställning av forskning bör gå till (s.k. Fo-T-processen) har FFA betonat vikten av att beställaren har rätt kompetens. Dialogerna i de olika Fo-T-grupperna är ett led i att säkerställa att beställaren får vad han vill ha. Enligt FFA bör dialogerna utvecklas framför allt när det gäller att redovisa resultatet av forskningen.

Enligt FFA måste regeringens mål- och resultatstyrning i regleringsbrevet av forskningen utvecklas till ett fungerande instrument. Om regeringens mål- och resultatstyrning av forskningen inte utvecklas så att det fungerar bör statsmakterna enligt FFA överväga att styra forskningen med andra former.

Ekonomistyrningsverket

Utifrån förutsättningen att Försvarshögskolan även fortsättningsvis ska vara avgiftsfinansierad ställer sig Ekonomistyrningsverket (ESV) generellt positivt till revisorernas förslag. ESV är positivt till revisorernas förslag om ökade krav på beställarna och vikten av att beställarna har kompetens att upphandla utbildning. ESV betonar också att regeringen i sin styrning och uppföljning utgår från de olika roller som myndigheterna har som beställare och utförare.

ESV anser dock att revisorerna inte förklarat granskningens syfte. Enligt ESV tycks revisorernas rapport utgå från en förutsättningslös prövning av modellen. Revisorernas överväganden och förslag begränsas emellertid till att diskutera och föreslå vissa förbättringar av den tillämpade modellen.

I rapporten finns det enligt ESV inte någon redogörelse för vilka positiva effekter den införda modellen bedöms ha gett. Revisorerna nämner däremot flera faktorer som generellt kan motverka de positiva effekterna av bestäl-lar- och utförarmodellen.

ESV anser att beställar- och utförarmodellen i princip är bra om förutsätt-ningarna är goda. I revisorernas rapport saknar ESV överväganden som ligger till grund för att revisorerna argumenterar för beställar- och utförar-modellen. Enligt ESV kan revisorernas förslag endast på vissa punkter ge förutsättningar för att avgiftsfinansieringen ska fungera tillfredsställande. ESV efterlyser en analys av om revisorernas förslag kommer att få avgiftsfinansie-ringen att fungera.

ESV önskar också en analys där avgiftsfinansieringen ställs mot alternativa styr- och finansieringsformer. ESV menar att jämförelser med styrningen av



universitet och högskolor inom Utbildningsdepartementets område samt Polishögskolan bör vara relevanta i detta sammanhang.

Revisorernas förslag

Utifrån förutsättningen att Försvarshögskolan även fortsättningsvis ska vara avgiftsfinansierad ställer sig Ekonomistyrningsverket (ESV) generellt positivt till revisorernas förslag.

ESV är positivt till revisorernas förslag om ökade krav på beställarna och vikten av att beställarna har kompetens att upphandla utbildning. ESV beto-nar också att regeringen i sin styrning och uppföljning bör utgå från myndig-heternas olika roller som beställare och utförare.

ESV är positivt till revisorernas förslag om att Försvarshögskolan ska söka sig till fler intressenter. ESV menar att ett brett och väl använt kontaktnät av olika intressenter torde ge positiva effekter på Försvarshögskolans verksam-het. Enligt ESV kommer dock även fortsättningsvis Försvarsmaktens bero-ende av Försvarshögskolan att vara stort. ESV menar att Försvarsmaktens situation kan försämras om Försvarshögskolans expansion genomförs på bekostnad av skolans grundläggande myndighetsuppgift. Enligt ESV bör denna aspekt beaktas.

Högskoleverket

Högskoleverket instämmer i de flesta förslag som revisorerna lämnar i rap-porten.

Akademiseringen

Försvarshögskolan avser att söka examensrätt för vissa av sina utbild-ningar. Mot denna bakgrund anser Högskoleverket att Försvarshögskolan, så långt det är möjligt, bör ha liknande organisatorisk ställning som de civila högskolorna.

En förutsättning för Försvarshögskolans fortsatta akademisering är enligt Högskoleverket att Försvarshögskolan är en fristående myndighet. Civila universitet och högskolor är egna myndigheter som oftast är underställda Utbildningsdepartementet. De får därmed sina utbildningsuppdrag och an-slag från Utbildningsdepartementet.

Högskoleverket menar att Försvarshögskolans närmande till det övriga högskolesystemet skulle underlättas om Försvarshögskolan hade en likartad ställning i förhållande till Försvarsdepartementet. Försvarshögskolan skulle enligt Högskoleverket ha större möjligheter att erbjuda utbildning på lik-nande villkor som de civila högskolorna om skolan finansieras med anslag direkt från departementet.

Enligt Högskoleverket kan Försvarshögskolans utbildningar som är be-ställda av Försvarsmakten eller ÖCB betraktas som uppdragsutbildning. Högskoleverket menar att en ovanligt stor del av Försvarshögskolans utbildning är uppdragsutbildning. Om Försvarshögskolan fick samma ställning till Försvarsdepartementet som de civila högskolorna har till Utbildningsdepar-



tementet skulle, enligt Högskoleverket, Försvarshögskolans särart med stor andel uppdragsutbildning snarare bli gradskillnad än artskillnad.

När det gäller relationen mellan Försvarsmakten, ÖCB och Försvarshög-skolan uppger Högskoleverket att man möjligen kan dra vissa paralleller till relationerna mellan Sjöfartsverket och sjöbefälsutbildningarna eller mellan Socialstyrelsen och de sociala omsorgsutbildningarna inom högskolan.

Revisorernas förslag

Med beaktande av ovanstående instämmer Högskoleverket i de flesta av de förslag som revisorerna lämnar i rapporten.

Förslag om en handlingsplan för Försvarshögskolan

Högskoleverket delar revisorernas uppfattning att Försvarshögskolan bör öka sina ansträngningar att söka sig till fler intressenter för att minska skol-ans beroende av Försvarsmakten. Högskoleverket stöder revisorernas förslag om att regeringen ska ge Försvarshögskolan i uppdrag att upprätta en hand-lingsplan för att nå ut till fler beställare.

Förslag om att Försvarsmakten utvecklar sin utvärdering

Enligt Högskoleverket är det rimligt att Försvarsmakten genomför sin upp-handling från Försvarshögskolan på ett optimalt sätt. Högskoleverket stöder revisorernas förslag om att regeringen ska ge Försvarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvärdera den utbildning och forskning som Försvarsmakten beställer från Försvarshögskolan.

Förslag om att beställare ska motivera vad han beställer

I rapporten anser revisorerna att regeringen bör begära att beställarna motive-rar och bedömer effekterna av den utbildning och forskning som de köper från Försvarshögskolan. I detta ligger att Försvarsmakten och ÖCB aktivt måste undersöka om det för en bestämd utbildning finns andra utbildnings-anordnare än Försvarshögskolan. Om Försvarsmakten och ÖCB söker di-rekta kontakter med andra högskolor, institut m.m. ökar kontakterna med det civila samhället. Samtidigt tvingas Försvarshögskolan att konkurrera med civila utbildningsanordnare.

Högskoleverket har inga invändningar mot att revisorerna föreslår att rege-ringen ska begära att Försvarsmakten och ÖCB redovisar motiven till att myndigheterna har köpt viss utbildning och forskning från Försvarshögskol-an.

Högskoleverket har inga invändningar mot att Försvarsmakten och ÖCB ska redovisa resultatet av genomförd utbildning och forskning jämfört med de resultat som respektive myndighet har ställt på Försvarshögskolan i sina beställningar.

Högskoleverket har heller inga invändningar mot att Försvarsmakten och ÖCB ska redovisa vilken användning myndigheterna har haft av den utbild-



ning och forskning som de båda myndigheterna har beställt från Försvars-högskolan.

Tillsyn över Försvarshögskolan

I rapporten föreslår revisorerna att regeringen bör ge Högskoleverket i upp-drag att bedriva tillsyn över Försvarshögskolans utbildningar. Högskolever-ket ställer sig positivt till att, utifrån högskolelagen och högskoleförord-ningen, bedöma innehåll och kvalitet i Försvarshögskolans utbildningar.

Innehållsförteckning

1 Inledning 1

2 Revisorernas överväganden 4

3 Revisorernas förslag 16

Bilaga 1

Förord 22

Sammanfattning 23

1 Den svenska officersutbildningen 27

2 Försvarshögskolan 31

3 Innebörden av avgiftsfinansiering 35

4 Regeringens styrning av Försvarshögskolan 37

Regeringen styr Försvarshögskolan med hjälp av förordningar 37

Regeringen styr Försvarshögskolan genom styrelse och rektor 37

Regeringen styr genom regleringsbrev 39

Regeringens krav 40

Försvarshögskolan får inga reaktioner från Försvarsdepartementet 44

5 Regeringens krav på Försvarshögskolans beställare 46

Regeringens styrning av Försvarsmakten 46

Regeringens styrning av ÖCB 48

6 Den informella resultat- och budgetdialogen 51

7 Försvarshögskolans dialog med Försvarsmakten 53

Offert och beställning 53

Uppföljning och återrapportering 55

8 Försvarshögskolans dialog med ÖCB 59

Offert och beställning 59

Uppföljning och återrapportering 59

9 Vad händer med Försvarshögskolans elever? 62

10 Avgifternas storlek 66

11 Försvarshögskolans förutsättningar att vara avgiftsfinansierad 68

12 Akademiseringen 75

13 Revisorernas överväganden 78

Bilaga 1 Bakgrunden till avgiftsfinansiering 86

Bilaga 2 Hur Försvarshögskolan bildades 90

Bilaga 3 Institutet för högre totalförsvarsutbildning 96

Referenser 102

Bilaga 2

Sammanställning av remissinstanser 105

Elanders Gotab, Stockholm 2000

Elever på Polishögskolan kan få ett studiebidrag på 1 973 kr i månaden. Eleverna har också möjlighet att ta ett studielån på upp till 5 125 kr per månad.

RRV hade tidigare ansvar att hjälpa regeringen utveckla myndigheternas ekonomi- och personaladministrativa system. Från den 1 juli 1998 har ESV övertagit denna uppgift. Under år 1999 har Ekonomistyrningsverket (ESV) publicerat rapporten Att styra avgiftsbelagd verksamhet (ESV 1999:16). Denna rapport bygger i huvudsak på rapporten Underlag för utvecklad styrning och kontroll (RRV 1997:61).

I utbildningsrådet finns det företrädare från IHT, ÖCB, Försvarsmakten, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, Kommunförbundet, Styrelsen för psykologiskt försvar, Rikspolisstyrelsen, SÄPO och Statens räddningsverk.

Av regleringsbrevet till Försvarsmakten för åren 1999 och 2000 framgår att myndigheten årligen måste köpa högre chefsutbildning för totalförsvaret för minst 2,5 miljoner kr vid Försvarshögskolan. Regeringen har också bestämt att Försvarsmakten måste köpa kurser vid Försvarshögskolan för minst 1,5 miljoner kr årligen med anledning av Sveriges samarbete i Partnerskap för fred (PFF). Enligt regleringsbrevet till ÖCB för åren 1999 och 2000 måste ÖCB köpa högre chefsutbildning för totalförsvaret för minst 7,5 miljoner kr årligen.

De militära försvarsmyndigheterna använder begreppet milstolpe i stället för avstämning. Begreppet milstolpe används när en verksamhet ska stämmas av mot uppsatta mål och krav.

Enligt samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan ska en milstople avser en tydligt identifierad prestation. Prestationen ska normalt vara en avslutad verksamhet. Av samordningsavtalet framgår att det kan handla om att Försvarsmakten har tillförts något i form av t.ex. utbildad personal eller en forskningsrapport.

Försvarshögskolans kreditutrymme i Riksgäldskontoret uppgår år 2000 till knappt 69 miljoner kr. År 1999 uppgick skolans kreditutrymme till knappt 37 miljoner kr.

Se vidare i revisorernas granskning Anpassningen av totalförsvaret (förs. 1998/99:RR7).

Enligt Försvarsmakten saknas det ca 400 yrkesofficerare med kompetensnivåerna 2-3 och ca 100 yrkesofficerare med kompetensnivå 4 (HKV 16 310:72258).

Tidigare skulle myndigheterna samråda med Riksrevisionsverket om avgifter. Från den 1 juli 1998 ska myndigheterna samråda om avgifter med Ekonomistyrningsverket.

Statsvetaren Eva Haldén berör byråkratin i Försvarsmakten i sin studie Försvaret och de svarta hålen. Enligt Haldén finns det en informell gräns mellan Högkvarteret och förbanden ute i landet. Förslag och synpunkter från den lokala nivån förs enligt Haldén inte alltid upp till rätt nivå i Högkvarteret.

Inom ramen för Försvarsakademiprojektet påbörjade hösten 1991 Militärhögskolan och Försvarets forskningsanstalt att diskutera möjligheterna att nyttja FOA:s forskningsresurser vid Militärhögskolans undervisning (Försvarshögskolan - nivå och kvalitet, 1998).

Att akademisera officerarnas utbildning var emellertid ingen ny idé. Redan när Krigshögskolan tillkom som självständig enhet för generalstabsutbildning på 1870-talet var akademiseringen ett viktigt inslag. Krigshögskolans förste chef, general Hugo Raabs, betonade att undervisningen skulle vara akademisk (Försvarshögskolan - nivå och kvalitet, 1998).

Inge Jonsson, professor emeritus, var rektor för Stockholms universitet under perioden 1988-1994.

Elever som går Försvarshögskolans högre totalförsvarsutbildning kommer från riksdagen, Regeringskansliet, landsting, kommuner, myndigheter, intresseföreningar, näringsliv m.m.

Av Försvarsmaktens regleringsbrev för år 1999 och 2000 framgår att myndigheten måste köpa högre chefsutbildning för totalförsvaret för minst 2,5 miljoner kr vid Försvarshögskolan. Regeringen har också bestämt att Försvarsmakten måste köpa kurser från Försvarshögskolan för minst 1,5 miljoner kr med anledning av Sveriges samarbete i Partnerskap för fred (PFF). Enligt ÖCB:s regleringsbrev för år 1999 och 2000 måste ÖCB köpa högre chefsutbildning för totalförsvaret för minst 7,5 miljoner kr.

Enligt IHT:s sändlista skickar institutet ut kurserbjudande till riksdagen och samtliga departement, länstyrelserna, landstingen, intresseorganisationer och ca 50 statliga myndigheter och bolag (FHS 19 110:61051).

I utbildningsrådet finns det företrädare från IHT, ÖCB, Försvarsmakten, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, Kommunförbundet, Styrelsen för psykologiskt försvar, Rikspolisstyrelsen, SÄPO och Statens räddningsverk. 1999/2000:RR10

1999/2000:RR10