Förslag till riksdagen

2001/02:RR3

Riksdagens revisorers förslag angående statens stöd till kommuner med ekonomiska problem 2001/02 RR3 Inledning

Bakgrund

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Resultaten av granskningen har redovisats i rapporten 2000/01:9 Akut- eller långvård? - statens stöd till kommuner med ekonomiska problem (se bilaga 1). Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2.

Stödet till kommuner och landsting

Riksdagen beslutade i december 1995 om ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting. Regeringen angav i 1995 års kompletteringsproposition att vissa kommuner och landsting som hade en särskilt svår ekonomisk situation kunde få problem vid införandet av det nya utjämningssystemet. För att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå sådana kommuner och landsting ställdes medel till regeringens disposition och ett nytt anslag infördes. Anslaget benämns numera 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting.

Syftet med anslaget har vidgats efter hand och det har fått karaktären av ett permanent anslag för att hantera speciella problem i kommuner och landsting. Totalt har drygt 6,4 miljarder kronor hittills fördelats eller avses att fördelas. Merparten, eller drygt 3,7 miljarder kronor, har fördelats till kommuner och landsting med särskilt svåra ekonomiska problem. Drygt 40 procent av medlen har fördelats till andra ändamål.

Revisorernas granskning har främst analyserat fördelningsprocessen. Det gäller framför allt en analys av vilka beslutsunderlag och beslutskriterier som legat bakom beslut om stöd och avslag. I detta ingår också en analys av avtalen mellan kommunerna/landstingen och staten samt vilka typer av kommuner som fått respektive inte fått stöd. Andra viktiga områden är vilka incitamentsproblem som kan vara förknippade med olika former av garantier samt alternativa strategier och/eller stödformer.



Granskningen har avgränsats till att i huvudsak avse bidrag som utbetalats till kommuner och landsting som ansökt om särskilt stöd. Det gäller stöd till kommuner och landsting med problem att uppnå ekonomisk balans och stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Dessa ärenden har hanterats av regeringen (efter beredning av Kommundelegationen) och Bostadsdelegationen. Det innebär att mer generella fördelningar behandlas mindre utförligt.

Revisorernas överväganden

Riksdagens revisorer gör bl.a. följande bedömningar i rapporten.

Ungefär 40 procent av anslaget har fördelats till ändamål som inte direkt går att hänföra till en kommuns ekonomiska problem. Det gäller t.ex. utbildningsinsatser, insatser för flyktingar, hiv/aidsverksamhet, stöd och service till funktionshindrade och konsumentåtgärder.

Stora delar av anslaget saknar tydliga och mätbara mål.

Systemet med mål- och resultatstyrning förutsätter en tydlig rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter. Anslag som står till regeringens disposition kan dock komma att bryta detta mönster. Det normala är att regeringen ställer upp mål för en myndighet. Utifrån den redovisning som myndigheten lämnar bedömer regeringen resultaten eller måluppfyllelsen av verksamheten. I detta fall är det regeringen som både redovisar resultat och bedömer resultaten eller måluppfyllelsen. Regeringen bedömer med andra ord den verksamhet som den själv utför. Resultat och måluppfyllelse kan därmed vara svårare att värdera.

Bristen på entydiga och mätbara mål gör det svårt att bedöma hur verksamheten fungerar. Detta förstärks av att resultatredovisningen i budgetpropositionen är bristfällig. Det går med andra ord inte att utifrån regeringens material bedöma hur anslaget har hanterats.

Stora delar av hanteringen av anslaget regleras inte av någon förordning.

Beslutskriterier är oklara. Kommuner med dålig ekonomi, men med stor verksamhet, har fått stöd. Detta kan tyda på att kommuner som senarelagt omstruktureringar har fått stöd.

Regeringens avtal är i många fall av översiktlig karaktär och saknar åtgärdsplaner. Detta kan bidra till att nödvändiga åtgärder inte genomförs.

Regeringen har valt att tidigarelägga 25 procent av utbetalningen av det stöd som föreslogs av Kommundelegationen. Utbetalningen förutsätter att kommunen/landstinget redovisar hur arbetet med att uppfylla åtagandena fortlöper. Förfarandet kan dock skapa incitament att inte genomföra nödvändiga neddragningar.

Uppföljningen av de bägge delegationerna är osäker.



Normalt hade sådana iakttagelser föranlett ett antal förslag från Riksdagens revisorer om styrning, kontroll och organisation. Revisorerna har dock nyligen genomfört en mer principiell granskning av anslag som står till regeringens disposition (2000/01:RR14 Anslag som regeringen disponerar och fördelar). Granskningen har inriktats på styrnings- och kontrollfrågor, och de förslag som lämnas i skrivelsen kan förmodas leda till förbättringar vad gäller de iakttagelser som redovisats ovan. Revisorerna avstod därför från att i rapporten lägga några ytterligare förslag på dessa områden.

Kontroll- och styrningsfrågor spelar å andra sidan en mindre roll i detta sammanhang eftersom Riksdagens revisorer valt att bl.a. föreslå ett antal förändringar av anslaget.

Avveckla anslaget successivt

Rapporten

I rapporten föreslås att anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas. Eftersom anslaget inrättades som ett tillfälligt stöd till kommuner och landsting är tidpunkten därför lämplig att avveckla anslaget. En sådan avveckling bör kunna ske förhållandevis snabbt. De två verksamheter som kan betraktas som huvudsyftet med anslaget har avvecklats eller är under avveckling. Kommundelegationen överlämnade i juni 2000 sin slutrapport till regeringen. Regeringen fattade under hösten 2000 beslut i de ärenden som Kommundelegationen överlämnat. Av 2001 års ekonomiska vårproposition framgår vidare att Bostadsdelegationens arbete beräknas kunna avslutas under 2002. Eftersom vissa åtaganden kvarstår bör anslaget kunna avvecklas fr.o.m. 2004.

Revisorernas förslag motiveras av följande åtta skäl.

Kan påverka incitamentsstrukturen negativt

Riksdagens revisorers förslag motiveras framför allt av att det kommunala finansiella ansvaret måste göras tydligare. Stödet till kommuner och landsting med ekonomiska problem inbjuder till finansiellt risktagande och är inte förenligt med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Det är inte ovanligt att olika former av statliga bidrag påverkar incitament och beteenden hos dem som får bidragen. En typ av incitamentsproblem hänger samman med att staten ställer ut olika former av garantier. Exempelvis kan anslaget för särskilda insatser uppfattas som en form av garanti för att täcka kommunala förluster. Vetskapen att staten explicit eller implicit ställer en sådan finansiell garanti kan öka kommunernas risktagande.

Detta resonemang får ett starkt stöd av de resultat som redovisas i rapportens kapitel 4. De kommuner som fått bifall har i och för sig sämre förutsättningar än avslagskommunerna genom att de uppvisar t.ex. lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveckling och sämre ekonomi. Samtidigt har dock de kommuner som beviljats stöd en mer omfattande verksamhet. De har t.ex. högre nettokostnader, högre utbudsnivå, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förutsättningarna och fler



anställda. Skattesatsen är också högre i bifallskommunerna än i avslagskommunerna. De kommuner som fått bifall har vidare en betydligt högre ersättning från kostnadsutjämningen. En slutsats av detta är att bifallskommunerna haft svårt att anpassa verksamheten till de ekonomiska förhållanden som råder. Slutsatsen är något mer accentuerad för de ärenden som handlagts av regeringen/Kommundelegationen än för de ärenden som handlagts av Bostadsdelegationen.

Ernst främst i dess egenskap av ett politiskt organ.

I undantagsfall har Regeringskansliet dispositionsrätt till andra anslag. Detta ska dock prövas och motiveras i varje enskilt fall.

Revisorernas bedömningar och förslag

Bedömningar

Regeringen angav i 1995 års kompletteringsproposition att vissa kommuner och landsting som hade en särskilt svår ekonomisk situation kunde få problem vid införandet av det nya utjämningssystemet. För att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå sådana kommuner och landsting ställdes medel till regeringens disposition och ett nytt anslag infördes.

Förändrat syfte

Riksdagens revisorer kan konstatera att efter drygt fem år finns detta tillfälliga stöd fortfarande kvar. Det har således fått karaktären av ett permanent anslag. Anslaget har dessutom endast i marginell utsträckning utnyttjats för sitt ursprungliga syfte, dvs. att hantera problem i samband med införandet av det nya utjämningssystemet. Det kan inte heller ses som speciellt överraskande eftersom utjämningssystemet var förenat med speciella införanderegler för att undvika drastiska effekter. Den förändrade användningen har emellertid anmälts till riksdagen.

Anslaget har utnyttjats för följande 12 ändamål.

Stöd till kommuner och landsting med problem att uppnå ekonomisk balans.

Stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet.

Omstruktureringsprojekt.

Insatser för flyktingar.

Förebyggande hiv/aidsverksamhet.

Översvämningarna i juli 2000.

Andra katastrofer.

Kommunkontosystemet.

Omställningsbidrag för landsting.

Stöd och service för vissa funktionshindrade.

Konsumentåtgärder.

Nedläggningar i försvaret.

Totalt har drygt 6,4 miljarder kronor hittills fördelats eller avses att fördelas. Merparten, eller drygt 3,7 miljarder kronor, har fördelats till kommuner och landsting med särskilt svåra ekonomiska problem. Drygt 40 procent av medlen har dock fördelats till andra ändamål (punkterna 3-12).



Stora delar av verksamheten saknar mål

Anslaget ingår i utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Målet för utgiftsområdet är

att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter.

Bostadsdelegationens del av effektmålet för utgiftsområde 25 är

att genom att tillfälligt bistå kommuner med stöd motverka att en kommun på grund av åtaganden för boendet inte kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser.

För övriga delar av anslaget, som utgör merparten av medlen, saknas ett särskilt mål i budgetpropositionerna. Det nämns endast att syftet med anslaget är att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation.

Avsaknaden av mål kan ha bidragit till den vildvuxna floran av användningsområden. Ett specifikt och avgränsat mål hade sannolikt begränsat användningsområdena.

Totalt har drygt 6,4 miljarder kronor av anslaget fördelats eller avses att fördelas. Drygt 30 procent av dessa medel har fördelats till Bostadsdelegationen. I övrigt har närmare 70 procent avsett den del av anslaget som saknar en målformulering eller som saknar mål som fastställts av riksdagen.

Fördelningen av medel har således till viss del skett utan att det funnits en klar och konkretiserad målbild. Olika behov tycks ha identifierats år från år, utan att någon strategi för anslaget har fastställts.

Oklara krav på resultatredovisningen

Systemet med mål- och resultatstyrning förutsätter en tydlig rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter. Anslag som står till regeringens disposition kan dock komma att bryta detta mönster. Det normala är att regeringen ställer upp mål för en myndighet. Utifrån den redovisning som myndigheten lämnar bedömer regeringen resultaten eller måluppfyllelsen av verksamheten. I detta fall är det regeringen som både redovisar resultat och bedömer resultaten eller måluppfyllelsen. Regeringen bedömer med andra ord den verksamhet som den själv utför. Resultat och måluppfyllelse kan därmed vara svårare att värdera.

Resultatredovisningen otillräcklig

Det är inte heller alla gånger uppenbart att det går att göra en bedömning utifrån regeringens material. När det gäller anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting saknas i budgetpropositioner och



andra dokument i vissa stycken målformulering, resultat och analys av måluppfyllelse.

Bristen på entydiga och mätbara mål gör det svårt att bedöma hur verksamheten fungerat. Detta förstärks av att det inte förekommer någon egentlig resultatredovisning i budgetpropositionerna. Där redovisas normalt bara antalet ansökningar, anslagsförbrukning etc.

I regeringens resultatbedömning görs inte heller någon bedömning av om anslaget bidragit till måluppfyllelsen för utgiftsområdet. En sådan bedömning torde också vara förknippad med betydande metodproblem med tanke på att anslaget utnyttjas för så många olika ändamål.

Förordningar och regelsystem saknas delvis

Stora delar av hanteringen av anslaget regleras inte av någon förordning. Kommundelegationens beredning av ärenden styrdes enbart genom kommittédirektivet. Regeringens senare beslut i dessa ärenden omfattades av naturliga skäl inte heller av någon förordning. Det gäller också regeringens fördelningar till andra ändamål som t.ex. insatser för flyktingar (dvs. ändamålen 3-12 som redovisats inledningsvis i kapitlet). Bostadsdelegationens arbete styrs däremot av en instruktion. Den lämnar dock relativt vida ramar åt delegationen att avgöra vilka som ska beviljas stöd eller inte.

Avsaknaden av förordning och tydlig instruktion ger regeringen respektive Bostadsdelegationen ett handlingsutrymme att avgöra vilka kommuner och landsting som ska beviljas stöd. Det gör det svårt att bedöma hur handläggningen fungerat. Bristen på entydiga och mätbara mål förenklar inte en sådan bedömning.

Frånvaron av tydliga regelsystem kan innebära att hanteringen av anslaget inte blir transparent och förutsägbar. En kommun eller ett landsting kan därför knappast på förhand göra en rimlig bedömning om stöd kommer att utgå eller inte. Ett sådant förhållande kan försena eventuella omstruktureringar och neddragningar.

Bra beslutsunderlag

I förvaltningslagen (1986:223) finns det regler om hur ärenden ska handläggas. Dessa regler ska bidra till att ge ett så korrekt underlag som möjligt för förvaltningsbesluten och därmed till att besluten blir riktiga i sak. De återspeglar grundläggande rättssäkerhetskrav som krav på opartiskhet, omsorgsfull handläggning och enhetlig bedömning.

Den genomgång som skett av beslutsunderlagen pekar på att handläggningen varit omsorgsfull och att underlagen varit objektiva. Det går att analysera grunderna för besluten. Alla granskade ärenden innehåller samma beslutsunderlag. De ekonomiska bedömningarna bygger på väl etablerade metoder och är av god kvalitet.



Sämre beslutskriterier

Bilden är inte lika entydigt positiv vid en analys av beslutskriterierna, dvs. vilka kriterier som styrt fördelningen av stöd. Visserligen har de kommuner som fått stöd t.ex. lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveckling och sämre ekonomi än avslagskommunerna och kommunsektorn som helhet. Samtidigt har dock de kommuner som fått bifall en mer omfattande verksamhet än avslagskommunerna. De har t.ex. högre nettokostnader, högre utbudsnivå, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förutsättningarna och fler anställda. Skattesatsen är också högre i bifallskommunerna än i avslagskommunerna. Det går inte heller att påvisa några påtagliga skillnader vad gäller besparingar eller utförsäljningar mellan bifalls- och avslagskommunerna. De kommuner som fått bifall har vidare en betydligt högre ersättning från kostnadsutjämningen. De kompenseras således redan i hög grad för en ogynnsam kostnadsstruktur.

Dessa skillnader är mest markanta i de ärenden som beretts av Kommundelegationen och senare beslutats av regeringen. Detta kan tyda på att kommuner som påbörjat eller avslutat en omstrukturering av ekonomin inte har fått statligt stöd av regeringen. Följaktligen kan det också innebära att kommuner som senarelagt sådana omstruktureringar fått stöd av regeringen.

Mindre lyckade avtal i vissa fall

Ett stort antal avtal om stöd har slutits mellan staten och kommuner och landsting. Genomgången visar att Bostadsdelegationens avtal kan sägas vara realistiska, lämpligt formulerade och relevanta. Avtalen går också relativt enkelt att följa upp.

Kommundelegationens förslag till överenskommelser uppvisar däremot vissa svagheter. Till exempel var cirka hälften av överenskomna åtgärder av översiktlig karaktär. I syfte att säkra överenskomna kostnadsminskningar borde Kommundelegationen ha lagt större vikt vid att kommunernas och landstingens åtgärdsförslag var mer konkreta. Regeringsbesluten innebar dessutom att kommunernas åtgärdsplaner kopplades loss från överenskommelserna.

Hanteringen av regeringens/Kommundelegationens ärenden kan sammantaget bidra till att nödvändiga åtgärder inte genomförs. Det kan diskuteras om tydliga och realistiska åtgärdsplaner, i kombination med övriga kriterier, borde ha varit ett skäl att bevilja ekonomiskt stöd. Likaså motsatsen, dvs. att otydliga och otillräckligt förankrade åtgärdsplaner skulle vara skäl nog att inte bevilja ekonomiskt stöd.

Regeringen har vidare valt att tidigarelägga 25 procent av utbetalningen av bidraget. En utbetalning av bidraget först efter det att villkoren i överenskommelsen uppfyllts var enligt Kommundelegationen en mycket viktig princip för att tydligt markera att ansvaret för genomförandet av de åtgärder som krävs för att nå ekonomisk balans åvilar respektive kommun eller landsting. En utbetalning i efterhand skapar också ytterligare incitament för att påbörja en besluts- och omstruktureringsprocess.



För regeringens del kan det konstateras att de överenskommelser som träffas är att betrakta som utfästelser från statens sida. Staten åtar sig att, om kommunen genomför vissa åtgärder, lämna ett bidrag. Det finns dock inga formella hinder för att regeringen vid ett senare tillfälle fattar ett nytt beslut om att betala ut bidraget även om åtgärderna inte genomförs, eller om balans inte uppnås.

Osäker uppföljning

Regeringen har beslutat tillkalla en särskild utredare med uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag. Ett alternativ är att förlägga uppföljningen till en myndighet. Fördelen med att lägga ansvaret för uppföljningen på en myndighet är den större självständighet och kontinuitet som kan uppnås i bedömningarna. Att hjälpa kommuner och landsting att komma till rätta med en för hög kostnadsnivå kräver ett stort mått av tydlighet. En myndighet har sannolikt större möjligheter, utifrån sina instruktioner, att hantera denna process.

Revisorernas förslag

Den genomgång som redovisats i avsnitt 8.1 visar i huvudsak följande.

Anslaget har endast i marginell utsträckning utnyttjats för sitt ursprungliga syfte. Den förändrade användningen har emellertid anmälts till riksdagen.

Ungefär 40 procent av anslaget har fördelats till ändamål som inte direkt går att hänföra till en kommuns ekonomiska problem.

Stora delar av anslaget saknar ett mål.

Systemet med mål- och resultatstyrning förutsätter en tydlig rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter. Anslag som står till regeringens disposition kan dock komma att bryta detta mönster. Det normala är att regeringen ställer upp mål för en myndighet. Utifrån den redovisning som myndigheten lämnar bedömer regeringen resultaten eller måluppfyllelsen av verksamheten. I detta fall är det regeringen som både redovisar resultat och bedömer resultaten eller måluppfyllelsen. Regeringen bedömer med andra ord den verksamhet som den själv utför. Resultat och måluppfyllelse kan därmed vara svårare att värdera.

Bristen på entydiga och mätbara mål gör det svårt att bedöma hur verksamheten fungerar. Detta förstärks av att resultatredovisningen i budgetpropositionen är bristfällig. Det går med andra ord inte att utifrån regeringens material bedöma hur anslaget har hanterats.

Stora delar av hanteringen av anslaget regleras inte av någon förordning.



Beslutskriterier är oklara. Kommuner med dålig ekonomi, men med stor verksamhet har fått stöd. Detta kan tyda på att kommuner som senarelagt omstruktureringar har fått stöd.

Regeringens avtal är i många fall av översiktlig karaktär och saknar åtgärdsplaner. Detta kan bidra till att nödvändiga åtgärder inte genomförs.

Regeringen har valt att tidigarelägga 25 procent av utbetalningen av det stöd som föreslogs av Kommundelegationen. Utbetalningen förutsätter att kommunen/landstinget redovisar hur arbetet med att uppfylla åtagandena fortlöper. Förfarandet kan dock skapa incitament att inte genomföra nödvändiga neddragningar.

Uppföljningen av de bägge delegationerna är osäker.

Normalt hade sådana iakttagelser föranlett ett antal förslag från Riksdagens revisorer om styrning, kontroll och organisation. Revisorerna har dock nyligen genomfört en mer principiell granskning av anslag som står till regeringens disposition. Granskningen har inriktats på styrnings- och kontrollfrågor, och de förslag som lämnas i rapporten kan förmodas leda till förbättringar vad gäller de iakttagelser som redovisats ovan. Revisorerna avstår därför från att lägga några ytterligare förslag på dessa områden.

Kontroll- och styrningsfrågor spelar å andra sidan en mindre roll i detta sammanhang eftersom Riksdagens revisorer väljer att föreslå en avveckling av anslaget. Revisorerna föreslår i stället utredandet av ett nytt regelsystem som kan öka incitamenten till en god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting.

Avveckla anslaget successivt

Förslag: Anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas fr.o.m. 2004.

Kommundelegationen överlämnade i juni 2000 sin slutrapport till regeringen. Regeringen fattade under hösten 2000 beslut i de ärenden som Kommundelegationen överlämnat. Av budgetpropositionen för 2001 framgår vidare att Bostadsdelegationens arbete beräknas kunna avslutas under 2001. Detta förtydligas i ett brev till landets samtliga kommuner där statssekreteraren i Finansdepartementet anger att Bostadsdelegationens arbete kommer att avslutas under 2001. Delegationen kommer därför inte att behandla ansökningar om bidrag avseende bostadsåtaganden som kommit in direkt till delegationen efter den 31 januari. Det arbete som återstår under 2001 avser enligt budgetpropositionen avlösen av borgensåtaganden och uppföljning av befintliga avtal.

De två verksamheter som kan betraktas som huvudsyftet med anslaget har således avvecklats eller är under avveckling. Detta förhållande bör innebära att de problem som de bägge delegationerna sattes att hantera i stort sett



anses avklarade. Eftersom anslaget inrättades som ett tillfälligt stöd till kommuner och landsting är tidpunkten, enligt revisorernas bedömning, därför lämplig att avveckla anslaget. Det bör ske fr.o.m. 2004 eftersom vissa åtaganden kvarstår.

Kan påverka incitamentsstrukturen negativt

Riksdagens revisorers förslag motiveras dock framför allt utifrån det förhållandet att det kommunala finansiella ansvaret måste tydliggöras. Stödet till kommuner och landsting med ekonomiska problem inbjuder till finansiellt risktagande och är inte förenligt med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Det är inte ovanligt att olika former av statliga bidrag påverkar incitament och beteenden hos dem som får bidragen. En typ av incitamentsproblem hänger samman med att staten ställer ut olika former av garantier. Exempelvis kan anslaget för särskilda insatser uppfattas som en form av garanti för att täcka kommunala förluster. Vetskapen att staten explicit eller implicit ställer en sådan finansiell garanti kan öka kommunernas risktagande.

Decentralisering av politiskt och ekonomiskt ansvar till kommuner och landsting har enligt revisorernas uppfattning ett flertal fördelar. Det kan emellertid också ge upphov till vissa nackdelar. En av de viktigaste nackdelarna är att vissa institutionella arrangemang av de finansiella relationerna mellan stat och regionala eller lokala organ kan försvaga budgetdisciplinen hos de senare. Framför allt utsikten att staten sannolikt är beredd att finansiellt rekonstruera (bailout) kommuner eller landsting som har finansiella problem kan urholka incitamenten för de regionala organen att ta ett finansiellt ansvar och leda till ett ökat risktagande hos dessa (s.k. moral hazard). Genom att uppfattas som ett löfte om finansiellt stöd i tider av problem, kan finansiella rekonstruktioner leda till att budgetrestriktionen försvagas på den regionala eller lokala nivån och skapa incitament för finansiell expansion.

Enligt vår bedömning förstärks detta resonemang på ett mycket starkt och tydligt sätt av de resultat som redovisas i kapitel 4. De kommuner som fått bifall har i och för sig sämre förutsättningar än avslagskommunerna genom att de uppvisar t.ex. lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveckling och sämre ekonomi. Samtidigt har de dock en mer omfattande verksamhet. De har t.ex. högre nettokostnader, högre utbudsnivå, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förutsättningarna och fler anställda. Skattesatsen är också högre i bifallskommunerna än i avslagskommunerna. Det går inte heller att påvisa några påtagliga skillnader vad gäller besparingar eller utförsäljningar mellan bifalls- och avslagskommunerna. De kommuner som fått bifall har vidare en betydligt högre ersättning från kostnadsutjämningen. En slutsats av detta är enligt revisorernas uppfattning att bifallskommunerna haft svårt att anpassa verksamheten till de ekonomiska förhållanden som råder.

Slutsatsen är något mer accentuerad för de ärenden som handlagts av regeringen/Kommundelegationen än för de ärenden som handlagts av Bostadsdelegationen.

Ernst & Young AB gör i huvudsak samma bedömning. Enligt Ernst & Young AB kan förhållandet tyda på att kommuner som påbörjat eller avslutat en omstrukturering av ekonomin inte har fått statligt stöd från regering

en/Kommundelegationen. Följaktligen kan det också innebära att kommuner som senarelagt sådana omstruktureringar fått stöd från regeringen/Kommun-delegationen. En annan studie som redovisas i kapitel 4 pekar i samma riktning.

Det finns också anledning att i detta sammanhang beakta att överenskommelserna mellan regeringen och kommunerna/landstingen är diffusa. Om statsbidraget betalas ut utan att kostnadssänkningarna genomförts finns det risk för att en struktur som saknar långsiktig hållbarhet understöds och att den framtida trovärdigheten urholkas. En faktor som kan förstärka detta är att de överenskommelser som Kommundelegationen träffade uppvisar vissa svagheter. Det gäller fram för allt frånvaron av åtgärdsplaner. En realistisk och tydlig plan skulle vara en del av säkringen av den önskade kostnadssänkningen. Av de åtgärdsplaner som tagits fram av kommunerna inom ramen för Kommundelegationens arbete var dock cirka hälften översiktliga eller mycket översiktliga. Kommuner med oklara kostnadssänkande strategier kommer med största sannolikhet att ha svårare att minska kostnaderna än de som har konkreta planer för att genomföra kostnadsminskningen. Eftersom regeringsbeslutet innebär att kommunernas åtgärdsplaner kopplas loss från överenskommelserna kan kommunernas åtaganden få en ännu mindre tyngd. Det kommer därför att krävas en kontinuerlig och detaljerad uppföljning, både från regeringen/den särskilde utredaren och från kommunernas och landstingens revisorer, för att säkerställa att det faktiskt vidtas åtgärder som leder till varaktiga kostnadssänkningar.

En faktor som ytterligare förstärker osäkerheten är att regeringen valt att tidigarelägga 25 procent av utbetalningen av det bidrag som hanteras av regeringen. Enligt Kommundelegationen var en utbetalning av statsbidraget först efter det att villkoren i överenskommelsen uppfyllts av kommunen eller landstinget en mycket viktig princip för att tydligt markera att ansvaret för genomförandet av de åtgärder som krävs för att nå ekonomisk balans åvilar respektive kommun eller landsting. En utbetalning i efterhand skapar också enligt delegationen ytterligare incitament för att påbörja och genomföra en besluts- och omstruktureringsprocess.

För regeringens del kan det också konstateras att de överenskommelser som träffas är att betrakta som utfästelser från statens sida. Staten åtar sig att, om kommunen genomför vissa åtgärder, lämna ett bidrag. Det finns dock inga formella hinder för att regeringen vid ett senare tillfälle fattar ett nytt beslut om att betala ut bidraget även om åtgärderna inte genomförs, eller om balans inte uppnås. Det kan i detta sammanhang vara värt att poängtera att balans i ekonomin också kan uppnås med metoder som hittills inte prioriterats av regeringen. Balans kan uppnås utan att de överenskomna kostnadssänkningarna genomförs. Intäkterna, till exempel, kan utvecklas starkare än väntat genom lokala politiska beslut.

Kan strida mot utjämningssystemet

Ett andra motiv till att anslaget bör avvecklas är att det särskilda bidraget till kommuner och landsting kan strida mot principerna för det kommunala utjämningssystemet. I kapitel 4 redovisas en studie som analyserat om stödet

var förenligt med skatteutjämningssystemets syfte att skapa likvärdiga förutsättningar (s.k. fiskal rättvisa) mellan kommunerna. Enligt studien tenderar de kommuner som sökt bidrag att ha mer påtagliga underskottsproblem än de som inte sökt. Dessa problem är särskilt uttalade hos de kommuner som beviljats bidrag av Kommundelegationen. De finansiella problemen synes emellertid vara en följd av förhållanden (dvs. hög servicestandard eller personaltäthet) som kommunerna i fråga kunnat och kan påverka. Det är med andra ord helt påverkbara förhållanden (outnyttjade besparings- och effektiviseringsmöjligheter) som ligger bakom de finansiella problemen. Enligt studien uppfyller således inte dessa kommuner det uppställda villkoret om opåverkbara faktorer. Genom att lämna dessa bidrag behandlas inte heller kommunerna, enligt studien, på ett likvärdigt sätt. Andra kommuner, som redan tidigare genomfört liknande besparingar, har inte fått några motsvarande statsbidrag. De kommuner som varit föregångare i besparings- eller effektivitetsarbetet har i stället kunnat drabbas av högre avgifter eller lägre bidrag i kostnadsutjämningen.

Inga enkla samband mellan strukturella faktorer och kommunernas ekonomi

Ett tredje motiv till att anslaget bör avvecklas är att det är svårt att analysera hur den kommunala ekonomin påverkas av olika strukturella faktorer. Ekonomiska problem som orsakats av sådana faktorer har vid flera tillfällen varit en förutsättning för att stöd ska utgå. När det gäller Kommundelegationen angavs svag ekonomisk tillväxt i regionen, negativ befolkningsutveckling, obalanser i åldersstrukturen samt behov av infrastrukturinvesteringar som exempel på faktorer som kan försvåra anpassningen av verksamheten till de ekonomiska ramarna. Flera studier visar dock att det inte finns några enkla samband mellan strukturella faktorer och kommunernas ekonomi. En studie som utförts av Svenska kommunförbundet och som redovisas i kapitel 4 visar att sambandet mellan det ekonomiska resultatet och befolkningsutvecklingen är mycket svagt. I studien konstateras att den egna förmågan att anpassa verksamheten till minskande resurser har haft större betydelse för resultatutvecklingen under senare år än någon annan enskild faktor. De kommuner som klarat sig bäst under senare år är de som gjort relativt stora nedskärningar. De som av olika skäl inte har förmått att göra de nödvändiga nedskärningarna har klarat sig sämre. I en bilaga till Långtidsutredningen 1999/2000 har man försökt studera det historiska sambandet mellan kostnader och befolkningsutveckling för några av de kommunala åtagandena. Slutsatsen är att befolkningsutvecklingen i sig inte ger en god bild av hur den faktiska kostnadsutvecklingen (volymutvecklingen) kommer att bli i framtiden. Det finns med andra ord många andra förklaringar till kostnadsutvecklingen inom många sektorer. Förklaringarna återfinns ofta i förändrade politiska ambitioner för verksamheterna.

Det kan således vara förknippat med betydande svårigheter att analysera vad ett dåligt ekonomiskt resultat beror på. Som framgått av kapitel 4 kan det många gånger bero på att verksamheten är för stor.

Kostnadsutjämningen kompenserar redan

Ett fjärde motiv är att kostnadsutjämningen redan kompenserar för vissa strukturella faktorer som angivits som förutsättning för att få stöd. Det gäller i huvudsak svagt befolkningsunderlag, befolkningsminskning och näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. Det bör påpekas att det kommunala utjämningssystemet är föremål för utredning. Expertgruppen för förenklad kommunalutjämning (SOU 2000:120) pekar på att det i kostnadsutjämningen finns ett antal delmodeller som måste bedömas ha mer eller mindre regionalpolitiska inslag och där ersättningsnivåerna i modellerna i allt väsentligt bygger på politiska bedömningar. Det gäller bl.a. faktorerna befolkningsunderlag, befolkningsminskning, näringsliv och sysselsättning. Gruppen föreslår att dessa delmodeller utgår ur utjämningssystemet. Motsvarande ersättning till de berörda kommunerna och landstingen bör enligt gruppens mening i stället lämnas i form av regionalpolitiska statsbidrag. Även den andra utredningen, Utjämningsdelegationen (SOU 2000:127), föreslår förändringar. Enligt delegationen bör det göras en bred analys av hur små kommuner, med kraftig befolkningsminskning och ett regionalt utsatt läge, kan ges bra förutsättningar på längre sikt att tillhandahålla en likvärdig vård, omsorg och utbildning. Utjämningssystemet innehåller ett antal faktorer som ska kompensera för kostnader som hör till den geografiska och regionala strukturen. Därtill kommer att införandetilläggen har stor ekonomisk betydelse för de kommuner som har ett ogynnsamt geografiskt och regionalt läge. Delegationen föreslår därför att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att göra en samlad bedömning av vilket ekonomiskt stöd som kan behövas för att kommuner med långsiktigt vikande folkmängd och en utsatt regional position ska kunna upprätthålla en godtagbar kvalitet i den kommunala verksamheten. Delegationen vill också uppmärksamma att de delar av det kommunala utjämningssystemet som utredningen diskuterar till en del befinner sig i gränslandet mellan kommunal utjämning och regionalpolitik. Om det står klart att ett antal kommuner kommer att behöva ett permanent ekonomiskt stöd för att kunna tillhandahålla en likvärdig samhällsservice kan det finnas skäl för att hantera de nuvarande geografiska och regionala faktorerna i utjämningssystemet utanför systemet i form av ett särskilt regionalpolitiskt stöd.

Statsbidragen bör ges i generella former

Ett femte motiv är att anslaget inte står i samklang med strävandena att statens bidragsgivning till kommuner och landsting bör ske i generella former. Statsbidragen till kommuner och landsting förändrades kraftigt fr.o.m. 1993. Flertalet av de specialdestinerade statsbidragen avskaffades och ersattes av ett mer generellt regelsystem. Tanken var bl.a. att minska den statliga detaljstyrningen och öka det kommunala ansvaret för verksamhetens utformning och prioritering.

Anslaget för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting kan sägas avvika från intentionerna bakom den omläggning som skett av statsbidragen. Det är specialdestinerat och har inslag som knappast förbättrar planeringsförutsättningarna för kommunerna. Det senare beror naturligtvis

framför allt på att kommunen/landstinget inte på förhand kan avgöra om det kommer att få bidrag eller inte. En orsak som ytterligare försvårar en sådan bedömning är att stora delar av hanteringen av anslaget inte regleras av någon förordning. Med andra ord är hanteringen inte transparent och förutsägbar - ett förhållande som närmast kan få motsatt effekt, dvs. försena eventuella omstruktureringar och kostnadsneddragningar.

Nya ändamål har tillkommit

Ett sjätte motiv är att vissa delar av anslagets fördelning på ändamål inte anges i budgetpropositionen. Ett flertal användningsområden har tillkommit löpande under budgetåren, dvs. det har delvis använts som ett anslag för oförutsedda utgifter. Användningen har i och för sig anmälts till riksdagen, men det finns stor risk för att ändamål som inte genomgår en normal budgetprövning leder till ökade utgifter (förslag om detta redovisas nedan).

Liknande stöd har avvecklats

Ett sjunde motiv är att tidigare stöd av liknande typ avvecklats efter en relativt kort period. Det gäller t.ex. stöd som fördelades av Bankstödsnämnden och den s.k. industriakuten. Vid bägge dessa stödtyper fördes en omfattande diskussion om stödens inverkan på incitamentsstrukturen. Bankstödsnämndens verksamhet följdes också av ett regelsystem för ökad kontroll och sy-stem för att påverka incitamenten i riktning mot en större grad av ansvarstagande, t.ex. inlåningsförsäkring och kapitaltäckningsregler.

Finansieras av kommuner som anpassat verksamheten

Avslutningsvis kan det påpekas att anslaget finansieras med medel som i annan form skulle ha överförts till kommuner och landsting. Medborgare i kommuner och landsting som anpassat verksamheten till de rådande ekonomiska förhållandena kan således få finansiera kommuner och landsting där detta inte skett.

Öka det finansiella ansvaret och minska risktagandet

Förslag: Regeringen bör få i uppdrag att utreda alternativ som inte har påtagliga budgetmässiga konsekvenser. Det gäller framför allt alternativ som kan öka kommunernas/landstingens finansiella ansvar och som leder till ett minskat risktagande.

Tillväxten i den svenska ekonomin har under senare år utvecklats gynnsamt. Under åren 1999 och 2000 har BNP ökat med 4,1 respektive 3,6 procent. Detta är historiskt sett en mycket god utveckling av tillväxten. Av budgetpropositionen för 2001 framgår att återhämtningen i den svenska ekonomin bl.a. har inneburit att utrymme skapats för en höjning av statsbidragen till kommuner och landsting. Statsbidragen 2001, exklusive regleringar, har



höjts med närmare 26 miljarder kronor i förhållande till 1996 års nivå. Det framgår vidare att de kommunala skatteintäkterna ökat förhållandevis kraftigt under de senaste åren, inte minst tack vare den goda sysselsättningsutvecklingen. Inkomsterna i kommunsektorn förväntas även öka relativt kraftigt de kommande åren. Det finansiella sparandet bedöms vara tillräckligt högt för att primärkommunerna ska klara balanskravet från 2000, medan landstingen beräknas uppfylla kraven på ekonomisk balans först 2001.

Trots den goda ekonomiska utvecklingen har det emellertid funnits ett antal kommuner och landsting med ekonomiska problem som ansetts ha behov av statligt stöd. Under 2000 har ca 60 kommuner och landsting fått ekonomiskt stöd. Det gäller då kommuner och landsting som bedömts ha svårigheter att uppnå balanskravet och kommuner som haft stora åtaganden i kommunala bostadsföretag.

De statliga insatserna ska leda till besparingar och omstruktureringar som innebär en godtagbar och sund ekonomisk utveckling i de kommuner och landsting som fått stöd. De avtal som regeringen/Kommundelegationen slutit med kommuner/landsting är dock i många fall påfallande översiktliga och diffusa och kan leda till att det blir svårt att säkerställa att det faktiskt vidtas åtgärder som leder till varaktiga kostnadssänkningar. Det är naturligtvis inte heller osannolikt att en sämre ekonomisk utveckling kan leda till krav på ytterligare stödinsatser. Trots allt har de senaste årens höga tillväxttakt inneburit att ett stort antal kommuner och landsting fått stöd.

Enligt revisorernas bedömning behöver dock inte alltid ekonomiskt stöd vara en förstahandslösning. Som redan framgått är anslaget knappast förenligt med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Det kan därmed också inbjuda till finansiellt risktagande. Det är inte ovanligt att olika former av statliga bidrag påverkar incitament och beteenden hos dem som får bidragen. En typ av incitamentsproblem hänger, som redan framgått, samman med att staten ställer ut olika former av garantier. Exempelvis kan anslaget för särskilda insatser uppfattas som en form av garanti för att täcka kommunala förluster. Vetskapen att staten explicit eller implicit ställer en sådan finansiell garanti kan öka kommunernas risktagande. Det förefaller också i viss mån ha skett. Framför allt gäller att kommuner med ett stort utbud har fått stöd.

Det finns därför, enligt revisorernas mening, anledning att analysera det kommunala regelverket och dess effekter på det kommunala beteendet. Ett regelsystem som förbättrar incitamenten för kommuner/landsting att ta ett finansiellt ansvar och som leder till ett minskat risktagande hos dessa är att föredra.

Ett område som är särskilt viktigt att analysera i detta sammanhang är kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning. I kommunallagen finns en bestämmelse om god ekonomisk hushållning.

En budget i balans är minimikravet för ekonomin i en kommun eller ett landsting. För att motsvara kravet på god ekonomisk hushållning räcker det i de flesta fall inte med att intäkterna bara täcker kostnaderna. För att kravet på god ekonomisk hushållning ska uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett konsoliderar ekonomin. Om synnerliga skäl föreligger kan avsteg göras från kravet på en budget i balans. Det är dock upp till varje kommun eller landsting att tolka vad som kan inrymmas i begreppet synnerliga skäl, och det

finns vidare inga sanktionsmöjligheter mot kommuner eller landsting som inte lever upp till kravet på en ekonomi i balans. Regeringen tillkallade i april 2000 en utredare för att utreda vissa frågor rörande kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning (dir. 2000:30). Enligt direktiven ska utredaren bl.a. göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning och utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras. I det senare ligger bl.a. att utredaren ska överväga behovet av regler för en situation där en kommun eller ett landsting inte lever upp till kravet på en budget och ekonomi i balans.

Enligt revisorernas uppfattning är det värdefullt att en utredning tillsatts som ska hantera dessa frågor. Kommuner och landsting som hittills inte levt upp till kravet på en ekonomi i balans har dock som framgått i många fall fått statligt stöd. Utredningen har dock inte i uppdrag att analysera hur dess förslag ställer sig till tidigare statliga ingrepp i form av t.ex. Kommundelegationens verksamhet. Den har inte heller i uppdrag att konkret lämna förslag på hur staten ska agera om det ånyo uppkommer en liknande situation, dvs. den situation som varit föremål för denna granskning. Enligt revisorernas bedömning bör utredningen få tilläggsdirektiv där det ingår att analysera den typen av frågor och där utgångspunkten bör vara att statliga ingrepp inte bör få budgetmässiga konsekvenser. Ett alternativ är naturligtvis att tillsätta en särskild utredning.

Den kommunala budgetprocessen är vidare relativt svagt reglerad. Det finns förvisso ett krav på ekonomisk balans. Balanskravet innebär att budgeten varje år ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett eventuellt negativt resultat vid räkenskapsårets slut ska återställas inom två år. I övrigt innehåller dock inte kommunallagen mer än några paragrafer som i huvudsak reglerar tidtabellen för kommunens budgetarbete. Det finns dock mycket som tyder på att en stram budgetprocess leder till en starkare budgetdisciplin, åtminstone på nationell nivå. Det finns därför skäl att överväga eller analysera om det inte är motiverat att reglera den kommunala budgetprocessen noggrannare för att åstadkomma en starkare finansiell disciplin.

Utgiftsområde 25 bör renodlas

Förslag: Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner bör endast omfatta anslagen 91:1 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting, 91:3 Statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting och 91:4 Bidrag till Rådet för kommunal redovisning. Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas under respektive politikområde.

Anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har som tidigare framgått utnyttjats för 12 olika ändamål.

Drygt 3,7 miljarder kronor, eller närmare 60 procent, har fördelats till kommuner med särskilt svåra ekonomiska problem och som ansökt om stöd. Det gäller stöd som fördelats av regeringen (efter särskild ansökan och efter särskild beredning av Kommundelegationen) och Bostadsdelegationen. Ungefär 2,7 miljarder kronor har fördelats till andra ändamål. Det gäller t.ex. utbildningsinsatser,

insatser för flyktingar, hiv/aidsverksamhet, katastrofinsatser, stöd och service till funktionshindrade, nedläggningar i försvaret och konsumentåtgärder.

Vissa delar av anslagets fördelning på ändamål anges inte i budgetpropositionen. Ett flertal användningsområden har därför tillkommit löpande under budgetåren, dvs. anslaget har delvis använts som ett anslag för oförutsedda utgifter. Användningen har i och för sig anmälts till riksdagen, men dessa utgifter har inte genomgått en normal budgetprövning. Dessa användningsområden ingår därmed inte i den årliga budgetprövningen på samma sätt som normala anslag. De aktualiseras således ej på samma sätt som andra utgiftsanslag i den årliga budgetprövningen och blir i princip inte föremål för förnyade beslut inför varje budgetår.

Enligt revisorernas uppfattning finns det stor risk för att ändamål som inte genomgår en normal budgetprövning leder till ökade utgifter. Ett anslag som har karaktären av oförutsedda utgifter kan till och med skapa behov som inte annars skulle tillgodoses eller diskuteras. Det finns vidare inga egentliga skäl till varför användningsområden som t.ex. hiv/aidsverksamhet eller nedläggningar i försvaret inte bör äskas och prövas inom respektive politikområde. Enligt revisorernas bedömning bör därför utgiftsområde 25 koncentreras till generella statsbidrag, utjämningsbidrag och bidrag till Rådet för kommunal redovisning. Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas under respektive politikområde.

Uppföljningen bör preciseras och ske av en myndighet

Förslag: Uppföljningen av Kommundelegationens arbete bör ske av en myndighet.

Regeringen bör redovisa hur uppföljningen av Bostadsdelegationens arbete ska organiseras.

Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag. Enligt revisorernas uppfattning bör uppföljningen hanteras av en myndighet. Detta innebär en tydligare reglering av uppgiften och bidrar till att skapa större kontinuitet och en mer oberoende ställning i förhållande till uppgiften att säkerställa gjorda avtal och att bidra till att överenskomna kostnadssänkningar genomförs. Att hjälpa kommuner och landsting att komma till rätta med en för hög kostnadsnivå kräver ett stort mått av tydlighet. En myndighet har sannolikt större möjligheter, utifrån sina instruktioner, att hantera denna process. Exempelvis lyckades inte Kommundelegationen, som hade formen av en kommitté, att presentera entydiga åtgärdsplaner.



Bostadsdelegationen har också slutit ett stort antal avtal med kommuner. Det har dock hittills inte presenterats någon lösning för hur uppföljningen av dessa avtal ska organiseras. Regeringen bör därför presentera en sådan lösning.

Referenser

Bostadsdelegationen (2000a), Årsredovisning 1999.

Bostadsdelegationen (2000b), Budgetunderlag för budgetåren 2001-2003.

Bostadsdelegationen (2001), Årsredovisning 2000.

Bostadsutskottets betänkande 1997/98:BoU10, Bostadspolitiken.

Bucht, C., Bylund, J. och Norlin, J. (2000), En åldrande befolkning - konsekvenser för svensk ekonomi, Bilaga 9 till Långtidsutredningen 1999/2000, Fritzes, Stockholm.

Dahlberg, M. och Johansson, E. (1999), On the Vote Purchasing Behavior of Incumbent Governments, Uppsala universitet, Nationalekonomiska institutionen, Working Paper 1999:24.

Dahlberg, M. och Pettersson, P. (1999), Decentralization, Fiscal Discipline, and the Bailout Problem. The Case of Sweden, Uppsala universitet, Nationalekonomiska institutionen, stencil.

Ds 1998:39, Gula boken. Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet.

Ds 2000:27, Vad kostar det att regera? En studie av Regeringskansliets dimensionering nu- och i framtiden.

Ds 2000:48, Snabbt och riktigt, utvalt och viktigt - förslag till kommunal databas.

Finansutskottets betänkande 1996/97:FiU15, Den kommunala redovisningen.

Finansutskottets betänkande 1999/2000:FiU3, Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner.

Finansutskottets betänkande 1999/2000:FiU29, Utvecklingen inom den kommunala sektorn.

Finansutskottets betänkande 2000/01:FiU3, Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner.

Jonsson, E. (2000), Kommun- eller bostadsakutens bidrag - är de förenliga med fiskal rättvisa?, Institutet för kommunal ekonomi, IKE 2000:98.

Kommittédirektiv 1999:65, Delegation för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet.

Kommittédirektiv 2000:30, Översyn av kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning m.m.

Kommittédirektiv 2000:71, Uppföljning av Kommundelegationens ärenden.

KommunAktuellt (2000), Balanskravet problem för var femte kommun.

Kommundelegationen (2000), Slutrapport från delegationen för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet.



Konstitutionsutskottets betänkande 1996/97:KU25, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Konstitutionsutskottets betänkande 1999/2000:KU20, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Konstitutionsutskottets betänkande 2000/01:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Lindbeck, A., Molander, P., Persson, T., Petersson, O. och Swedenborg, B. (2000), Politisk makt med oklart ansvar, Ekonomirådets rapport 2000, SNS Förlag.

Pettersson Lidbom, P. (2000), Elections, Party Politics and Economic Policy, Institute for International Economic Studies, Stockholm University, Monograph Series No. 40.

Regeringens proposition 1994/95:150, Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1995/96, m.m.

Regeringens proposition 1995/96:150, Ekonomisk vårproposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, m.m.

Regeringens proposition 1995/96:222, Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, finansiering, m.m.

Regeringens proposition 1996/97:1, Budgetpropositionen för 1997.

Regeringens proposition 1996/97:52, Den kommunala redovisningen.

Regeringens proposition 1996/97:150, 1997 års ekonomiska vårproposition.

Regeringens proposition 1997/98:1, Budgetpropositionen för 1998.

Regeringens proposition 1997/98:119, Bostadspolitik för hållbar utveckling.

Regeringens proposition 1997/98:150, 1998 års ekonomiska vårproposition.

Regeringens proposition 1998/99:1, Budgetpropositionen för 1999.

Regeringens proposition 1998/99:100, 1999 års ekonomiska vårproposition.

Regeringens proposition 1999/2000:1, Budgetpropositionen för 2000.

Regeringens proposition 1999/2000:100, 2000 års ekonomiska vårproposition.

Regeringens proposition 2000/01:1, Budgetpropositionen för 2001.

Regeringens skrivelse 1996/97:51, Vissa frågor om den kommunala ekonomin.

Regeringens skrivelse 1999/2000:102, Utvecklingen inom den kommunala sektorn.

Regeringens skrivelse 1999/2000:150, Årsredovisning för staten 1999.



Riksdagens revisorer (1999a), Anslag till regeringens och Regeringskansliets disposition, Förstudie 1999/2000:3.

Riksdagens revisorer (1999b), Statligt stöd till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling, Rapport 1998/99:8.

Riksdagens revisorer (1999c), Svenska miljöinsatser i Baltikum, Granskningspromemoria 1998/99:1).

Riksdagens revisorer (2000a), Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting, Förstudie 1999/2000:17.

RRV (1999a), De lokala investeringsprogrammen i praktiken - en uppföljning av kommunernas arbete, RRV 1999:37.

RRV (1999b), Miljarden som försvann. En granskning av kretsloppsprogrammet, RRV 1999:28.

RRV (1999c), Riksrevisionsverkets årliga rapport 1999 till regeringen, RRV 1999:22.

SOU 1995:93, Omprövning av statliga åtaganden, Fritzes, Stockholm.

SOU 1998:91, Nya grepp - kommunal förnyelse och kompetensutveckling, Fritzes, Stockholm.

SOU 2000:120, Förenklad kommunal utjämning, Betänkande av Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning, Fritzes, Stockholm.

SOU 2000:127, Rättvis kommunal utjämning, Slutbetänkande av Utjämningsdelegationen, Fritzes, Stockholm.

Statskontoret (1998), Kunskapslyftet som modell och metod - adhocrati eller byråkrati, 1998:20.

Svenska kommunförbundet (2000a), Kommunernas ekonomiska läge, Oktober 2000.

Svenska kommunförbundet (2000b), Växa och krympa - flyttströmmarna, utjämningen och de kommunalekonomiska konsekvenserna.

Svenska Naturskyddsföreningen (1998), Konsten att använda 5,4 miljarder - En kritisk granskning av stödet till de lokala investeringsprogrammen för hållbar utveckling, Rapport 9423/98.

Bilaga 1 Anslagets omfattning och syfte

Omfattning

Anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting infördes ursprungligen som ett tillfälligt stöd. Det har dock närmast fått karaktären av ett permanent anslag. Nedan redovisas kortfattat hur anslaget har utvecklats.

Inledningsvis avsattes 400 miljoner kronor för 1996. I 1996 års ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150) gjordes bedömningen att regeringen även fortsättningsvis borde ha tillgång till de extra resurser som de särskilda medlen utgjorde, bl.a. mot bakgrund av de ekonomiska problem som vissa kommuner kunde få till följd av att stora borgensåtaganden måste infrias.

I budgetpropositionen för 1997 (prop. 1996/97:1) konkretiserades bedömningen i vårpropositionen, och det föreslogs att 400 miljoner kronor skulle avsättas till anslaget för budgetåret 1997. Regeringen bedömde att medel skulle behöva anslås även för åren 1998 och 1999.

I 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) bedömde regeringen att det fortfarande fanns kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kunde hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Regeringen föreslog i tilläggsbudget en ökning av anslaget med 200 miljoner kronor för år 1997. För åren 1998 och 1999 bedömdes behoven till 800 miljoner kronor respektive 600 miljoner kronor, dvs. en höjning med 400 miljoner kronor respektive 200 miljoner kronor. De ökade anslagen för 1997-1999 ingick som en del av höjningen av statsbidragen till kommuner och landsting. Av budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1) framgick att anslaget för 1998, på grund av olika omdisponeringar, kom att uppgå till 736,6 miljoner kronor.

I 1998 års ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) föreslogs en ytterligare ökning av statsbidragen för kommuner och landsting. Av bidragshöjningen för 1998 avsattes 400 miljoner kronor för särskilda insatser. Det sammanlagda beloppet för särskilda insatser 1998 uppgick därigenom till 1 137 miljoner kronor. Regeringen ansåg att det även för 1999 borde avsättas 400 miljoner kronor för särskilda insatser, dvs. totalt 1 000 miljoner kronor. För åren 2000 och 2001 borde 700 miljoner kronor av tillskotten för respektive år (de ökade statsbidragen) avsättas för särskilda insatser. Därigenom skulle sammanlagt 1 100 miljoner kronor per år avsättas för ändamålet.

I budgetpropositionen för 1999 (prop. 1998/99:1) ansåg regeringen fortfarande att det fanns kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kunde hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Regeringen ansåg att en stor del av medlen för särskilda insatser borde användas för stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Totalt uppgick anslaget för 1999 till 1 014 miljoner kronor.

Riksdagen beslutade på tilläggsbudget i samband med den ekonomiska vårpropositionen 1999 (1998/99:100) om en engångsvis minskning av anslaget med 40 miljoner kronor.

Av 1999 års ekonomiska vårproposition (1998/99:100) framgår att regeringen betonade vikten av att balanskravet för kommuner och landsting upp

nås redan från år 2000. De beslutade och i vårpropositionen aviserade ökningarna av statsbidragen, de ytterligare skatteinkomster som tillförs sektorn samt en förbättrad samhällsekonomisk utveckling lade, enligt regeringen, en god grund för kommuner och landsting att klara kravet på en ekonomi i balans utan att kommunernas och landstingens skatteuttag skulle behöva höjas. Det framgår vidare att regeringen även i fortsättningen avsåg att noga följa utvecklingen och inleda en dialog med de kommuner och landsting som av någon anledning kunde få problem att nå balans i ekonomin om vilka åtgärder de kunde vidta.

I budgetpropositionen för 2000 (prop. 1999/2000:1) betonades vikten av fortsatta omstruktureringar. Det pekades på att omstruktureringsarbetet även var av stor betydelse för möjligheterna att nå det lagstadgade balanskravet för kommuner och landsting (här redovisades att regeringen tillsatt Kommundelegationen, se avsnitt 2.2). Regeringen gjorde bedömningen att det även under de närmaste åren fanns behov av särskilda medel för kommuner och landsting med en särskilt svår ekonomisk situation. De medel som avsattes framöver för bidrag till särskilda insatser behövdes både för att stödja kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet och för att stödja kommuner och landsting som av andra yttre strukturella orsaker har svårt att nå balans i ekonomin. För 2000 föreslog regeringen att anslaget skulle ökas med 117,5 miljoner kronor till 1 091,5 miljoner kronor. Regeringen avsåg att för 2001 engångsvis höja anslaget med 700 miljoner kronor, utöver vad som tidigare aviserats. För 2002 beräknades anslaget till 671 miljoner kronor.

I budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1) bedömde regeringen att bidraget borde höjas engångsvis med 700 miljoner kronor under 2001 (till detta kommer en viss överföring från anslaget Generellt statsbidrag till kommuner och landsting, se avsnitt 2.2). För åren 2002 och 2003 beräknades anslaget 1 007 miljoner kronor respektive 665 miljoner kronor. I propositionen redovisades att Kommundelegationen upphört och att Bostadsdelegationen beräknades avslutas under 2001.

Syftet med anslaget

Anslaget infördes ursprungligen för att tillfälligt hantera problem i samband med införandet av det nya utjämningssystemet för kommunerna. Syftet har sedan dess ändrat karaktär och gått i riktning mot ett stöd till kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Anslaget har dock även utnyttjats för ett flertal andra användningsområden. Nedan redovisas kortfattat hur anslaget har utnyttjats.

Omstruktureringsprojekt

I propositionen Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000 (prop.

1995/96:222) ansåg regeringen att högst 200 miljoner kronor av de medel som avsatts för särskilda åtgärder för 1996 engångsvis även borde få användas för omstruktureringsprojekt. Det gällde projekt som kommuner och landsting genomför med syfte att underlätta den omstrukturering som måste

ske för att åstadkomma en verksamhet som motsvarade den ekonomiska situationen. En kommitté skulle inom de ramar som regeringen angav besluta om tilldelning av medel efter ansökningar från enskilda kommuner och landsting. Resultatet av denna projektverksamhet har avrapporterats i betänkandet Nya grepp - kommunal förnyelse och kompetensutveckling (SOU 1998:91). De projekt som genomfördes omfattade enligt kommittén i stor utsträckning olika typer av kompetenshöjande insatser.

Insatser för flyktingar

I en skrivelse till riksdagen (skr. 1996/97:51) i oktober 1996 redovisade regeringen att den engångsvis skulle komma att göra vissa insatser för de kommuner som hade en särskilt stor andel flyktingar, bl.a. på grund av en stor sekundärinflyttning från andra kommuner. Dessa kommuner hade fått höga kostnader främst för socialbidrag till följd av att arbetslösheten drabbat flyktingar extra hårt. Det framgick av skrivelsen att regeringen ansåg att insatserna för kommuner som riskerade att få en särskilt svår ekonomisk situation till följd av att de hade en mycket stor andel flyktingar och hög arbetslöshet bland dessa, låg inom ramen för ändamålet med anslaget för särskilda insatser. Insatserna finansierades dels med de 200 miljoner kronor som fanns avsatta för 1996, dels med högst hälften av de 400 miljoner kronor som föreslagits för 1997. Under 1998 utnyttjades ytterligare ca 250 miljoner kronor för detta ändamål.

Förebyggande hiv/aidsverksamhet

I budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1) avsattes 90 miljoner kronor för att användas för bidrag till kommuner och landsting i storstadsområdena för förebyggande hiv/aidsverksamhet (varav 20 miljoner kronor utgjorde en överföring från utgiftsområde 9).

För budgetåret 1999 avsattes 84 miljoner kronor av anslaget för bidrag till förebyggande hiv/aidsverksamhet i kommuner och landsting i storstadsområdena (14 miljoner överfördes från utgiftsområde 9). För år 2000 anvisades återigen 84 miljoner kronor. I regeringens budgetförslag för 2001 beräknades inte särskilda medel för detta ändamål. Finansutskottet ville dock även under 2001 värna om de verksamheter som byggts upp varför högst 84 miljoner kronor föreslogs få användas för det hivpreventiva arbetet i storstadsregionerna (2001/01:FiU3). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag.



Bostadsdelegationen

Den 1 juli 1998 inrättade regeringen i enlighet med riksdagens beslut Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Bostadsdelegationen ska tillfälligtvis hantera frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. I delegationens uppgifter ingår att bereda ärenden om stöd, överlägga med enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och krav samt samordna olika insatser. Delegationen och dess uppgifter beskrivs detaljerat i kapitel 3.

Kommundelegationen

I november 1999 tillkallade regeringen en särskild delegation (dir. 1999:65) för att hantera bidrag till kommuner och landsting. Delegationen för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet (Kommundelegationen) fick till uppgift att inför regeringens beslut bereda ärenden om ekonomiskt stöd till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans. Medel under anslaget för särskilda insatser avsågs användas för att stödja de berörda kommunerna. Dessutom avsågs medel som skulle återvinnas genom försäljning av aktierna i Haninge Holding AB kunna användas för bl.a. detta ändamål. Kommundelegationen lämnade sin slutrapport till regeringen den 30 juni 2000. Delegationen och dess uppgifter beskrivs närmare i kapitel 3.

Översvämningarna i juli 2000

I tilläggsbudget för 2000 (prop. 2000/01:1) bedömde regeringen att högst 100 miljoner kronor av anslaget behövde användas för att bistå kommuner som haft betydande kostnader till följd av översvämningarna i juli 2000. Utan ett sådant stöd fanns det enligt propositionen risk för att verksamheten i berörda kommuner kunde påverkas negativt. Regeringen fattade i december 2000 beslut om att fördela 49 miljoner kronor till 15 kommuner (beslut om ersättning till följd av räddningstjänstkostnader meddelas senare).



Andra katastrofer

Under första halvåret 2000 beslutade regeringen att Göteborgs kommun skulle erhålla 90 miljoner kronor för att täcka kostnader till följd av diskotekbranden.

Genom beslut av regeringen 1999 fick Trosa kommun 6,1 miljoner kronor i bidrag på grund av raset i Vagnhärad.

Kommunkontosystemet

Enligt tilläggsbudgeten för 2000 behöver det s.k. kommunkontosystemet (systemet reglerar kommuners och landstings ingående moms) analyseras ytterligare. Analysen gäller bl.a. att förklara de stora variationerna i utbetalningar som föreligger mellan olika kommuner. Ett utvecklingsarbete behöver vidare inledas i syfte att stärka möjligheterna till uppföljning och kontroll av systemet. För detta ändamål bedömdes 1,5 miljoner kronor av anslaget behöva användas.

Omställningsbidrag för landsting

I propositionen Vissa kommunalekonomiska frågor (prop. 1999/2000:115) föreslog regeringen att ett omställningsbidrag inrättas för de landsting som haft en stor befolkningsminskning under en femårsperiod. Omställningsbidraget ska finansieras med medel från anslaget Bidrag för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Omställningsbidraget kommer att utgå 2001 och 2002 och beräknas uppgå till 150 miljoner kronor per år. Regeringen fattade i december beslut om att fördela drygt 153 miljoner kronor till 7 landsting för 2001.

Stöd och service till vissa funktionshindrade

Ett statsbidrag avses införas 2001 och 2002 som en övergångslösning, i avvaktan på en långsiktigt hållbar lösning, för att kompensera kommuner som har höga kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS (prop. 1999/2000:115). Statsbidraget beräknas uppgå till 350 miljoner kronor per år och finansieras med medel från det anslag som är föremål för denna granskning. Samtidigt förs 350 miljoner kronor till detta anslag från anslaget Generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Statsbidraget fördelas av regeringen.

För särskilt kostnadskrävande insatser enligt LSS avses vidare ett särskilt statsbidrag införas 2001 och 2002 som kommuner kan ansöka om (prop. 1999/2000:115). Det särskilda bidraget beräknas uppgå till 100 miljoner kronor per år och fördelas av Socialstyrelsen efter ansökan från kommuner.

Statsbidragen är tillfälliga under 2001 och 2002. Regeringen avser att tillsätta en parlamentarisk utredning som ska lägga förslag om en permanent nationell utjämning av LSS-kostnader som kan träda i kraft 2003.



Konsumentåtgärder

Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1) att 8 miljoner kronor från detta anslag tillfälligt för 2001 bör överföras till utgiftsområde 24 Näringsliv, anslaget 40:2 Konsumentverket. Åren 2002 och 2003 bör 6 miljoner kronor föras till samma anslag. Medlen ska bl.a. användas för att stödja den kommunala konsumentvägledningen.

Ytterligare 3,8 miljoner kronor förs tillfälligt för 2001 till utgiftsområde 24 Näringsliv, anslaget 40:6 Konsumentbefrämjande åtgärder. Medlen ska användas dels till stöd till konsumentorganisationer, dels för projektstöd.

Nedläggningar i försvaret

Regeringen beslöt den 8 december 2000 att bevilja Sollefteå kommun ett stöd på 95,4 miljoner kronor för kostnader i samband med nedläggningen av Sollefteå garnison.

Sammanfattning av remissyttranden över rapport 2000/01:9 Akut- eller långvård? - statens stöd till kommuner med ekonomiska problem

Följande remissinstanser har yttrat sig:

Regeringskansliet (Finansdepartementet), Statskontoret, Statens bostadskreditnämnd (BKN), Bostadsdelegationen, Institutet för kommunal ekonomi, Ekonomiförvaltningsutredningen, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO), Sveriges Fastighetsägareförbund, Arvidsjaurs kommun, Forshaga kommun, Gällivare kommun, Härnösands kommun och Malungs kommun.

Följande remissinstanser har inte yttrat sig:

Arjeplog kommun, Boxholms kommun, Nora kommun, Robertsfors kommun, Storfors kommun, Åtvidabergs kommun, Överkalix kommun och Kommunalekonomiska föreningen har beretts tillfälle att yttra sig men inte inkommit med något yttrande.

Härutöver har Svensk KommunRating AB inlämnat yttrande över rapporten.

Allmänna synpunkter

Statens bostadskreditnämnd (BKN) instämmer i vad Bostadsdelegationen anför. Några BKN specifika synpunkter framförs inte.

Bostadsdelegationen har inga invändningar mot rapportens redovisning av delegationens uppdrag, organisation och arbetssätt, inklusive fördelningsprocessen och avtalen (kapitel 5). Delegationen delar vidare revisorernas uppfattning att en bedömning av måluppfyllelsen sannolikt inte är möjlig att genomföra med enbart de data som myndigheten är skyldig att redovisa enligt årsredovisningsförordningen (1996:882) - för det krävs i stället speciella utvärderingar.

Institutet för kommunal ekonomi (IHE) instämmer i revisorernas slutsatser.

Sveriges Fastighetsägareförbund anser att privata företag för sin verksamhet är helt beroende av hur det kommunala bostadsföretaget styrs och sköts samt hur det sätter sina hyror. Därför är det av centralt intresse om det kommunala företaget bedrivs med sådant offentligt stöd som inte tillkommer privata företag. Enligt förbundet påverkas kommunernas förutsättningar att ge sådana stöd i hög grad av de stöd som nämns i rapporten. Förbundet stöder revisorernas förslag till åtgärder för att få en önskvärd hantering av de olika stödformerna. Förbundet vill dock framhålla att revisorernas förslag endast kan lösa vissa hanteringsproblem. För beslut om stödåtgärder av aktuellt slag borde kravet vara att syfte, mål, administration etc. ska anges så tydligt att det kan uttryckas i författningstext. Då kan domstolar eller myndigheter anförtros administrationen av stöden.



Avveckla anslaget successivt

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas fr.o.m. 2004.

Enligt Finansdepartementet bedöms resultatutvecklingen för kommunsektorn som helhet ligga på en sådan nivå att flertalet kommuner och landsting bör klara balanskravet de närmaste åren. Departementet vill dock peka på att det finns en stor spridning i resultaten mellan enskilda kommuner och landsting. Det är därför högst sannolikt att det även i framtiden kommer att finnas kommuner och landsting som, på grund av speciella omständigheter, kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Mot bakgrund av detta finns det, enligt Finansdepartementet, en påtaglig risk för att det även i framtiden kommer att finnas ett behov av att avsätta medel till särskilda insatser i kommuner och landsting. Finansdepartementet framhåller att det stora flertalet kommuner som sökt stöd från anslaget har fått avslag på sin ansökan. Enligt departementet sker det en noggrann och restriktiv prövning innan ett eventuellt stöd betalas ut. En begäran om stöd prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i fråga för stöd. En ytterligare förutsättning är att de förhållanden som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska situation. Enligt departementet är vidare de avtalade bestämmelserna om under vilka förutsättningar det överenskomna bidraget ska utbetalas tydliga. För att bidrag ska utbetalas krävs ekonomisk balans i respektive kommun/landsting samt att en i avtalet exakt angiven, reglerad sänkning av bruttokostnaden genomförts.

Statskontoret tillstyrker revisorernas förslag att anslaget avvecklas fr.o.m. 2004.

Bostadsdelegationen anser att rapportens analys av kommunalekonomiska nyckeltal är alltför förenklad och i många fall också missvisande. I huvudsak avser detta rapportens kapitel 4 där det analyseras om det finns några påtagliga skillnader mellan kommuner som fått stöd och kommuner som inte fått stöd. Kritiken gäller främst i tre avseenden. För det första förutsätter analysen enligt delegationen ett ja/nej-utfall. Enligt förutsättningarna för Bostadsdelegationens verksamhet ska stöd lämnas endast i den omfattning som behövs för att kommunen ska kunna fullgöra sina förpliktelser. Det betyder att kommunens kostnader för rekonstruktionen ska relateras till kommunens egen ekonomiska styrka och att dessa två faktorer tillsammans avgör inte bara om staten kan lämna bidrag till kommunen, utan också - om bidrag över huvud taget lämnas - med hur mycket staten bidrar.

Den kostnad som kommunen slutligt har fått bära har för många av de kommuner som fått bidrag varit väsentligt högre än kostnaden för sådana sökande kommuner till vilka bidrag inte har lämnats. För det andra anser delegationen det missvisande att utgå från nyckeltal från 1999. För mer än hälften av de kommuner med vilka delegationen träffat avtal eller preliminära överenskommelser om en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag hade rekonstruktionen då ännu inte

genomförts och således inte heller påverkat kommunens bokslut. Det innebär att den latenta bördan av rekonstruktionen inte syns i 1999 års nyckeltal för dessa kommuner. Enligt delegationen blir en utvärdering som inte beaktar dessa bördor meningslös. För det tredje anser delegationen att nyckeltalen borde ha avsett kommunkoncernen och inte begränsats till kommunerna. En sådan analys blir enligt delegationen missvisande eftersom kommunerna driver sin bostads- och fastighetsförvaltning i mycket skiftande former. Sammanfattningsvis ger enligt Bostadsdelegationens uppfattning de analyser som redovisas i rapporten inte tillräcklig grund för de slutsatser om stödda och icke stödda kommuners ekonomiska förhållanden som rapporten drar (avsnitt 4.6) - och således inte heller för konstaterandet att de kommuner som berörs av Bostadsdelegationens verksamhet redan i hög grad kompenseras genom ersättning från kostnadsutjämningen.

Enligt Ekonomiförvaltningsutredningen finns det mot bakgrund av kommunsektorns ekonomiska och strukturella problem anledning att anta att det för en relativt lång tid framöver kommer att behövas särskilt stöd till kommuner med ekonomiska problem. Enligt utredningens mening har de åtgärder som regeringen hittills vidtagit utförts på ett i stort sett adekvat och nöjaktigt sätt med hänsyn till problemens beskaffenhet, även om det i vissa avseenden kan finnas skäl till viss formell kritik. Utredningen kan dela revisorernas uppfattning att det finns brister förknippade med den här aktuella verksamheten. Det gäller bl.a. oklarheten beträffande beslutskriterierna och den otydliga kopplingen mellan avtalen mellan regeringen och kommunerna/landstingen och de åtgärder som ska vidtas. Även det lämpliga i regeringens beslut om att betala ut en del av stödet i förskott kan diskuteras. I denna del finner utredningen att regeringens verksamhet varit till gagn för kommuner och landsting med ekonomiska problem.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet delar i huvudsak revisorernas bedömning. Förbunden vill särskilt understryka vad revisorerna anför om att anslaget inte står i samklang med strävandena att statens bidragsgivning till kommuner och landsting bör ske i generella former. Utifrån dessa motiv, och då dessutom huvudsyftet med anslaget numera i det närmaste är fullföljt, menar Kommun- och Landstingsförbunden att det kan vara läge att avveckla anslaget och överföra medlen till det generella bidraget för kommuner och landsting där det naturligt hör hemma. Kommun- och landstingsförbunden vill samtidigt understryka att det även i fortsättningen kommer att finnas ett antal kommuner som kommer att drabbas av övermäktiga ekonomiska problem i bostadsföretagen. Dessa problem bör lösas inom bostadspolitikens ram. Ekonomiskt stöd till bostadssektorn bör, enligt förbunden, inte sammanblandas med de generella bidragen till kommunerna.

Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) konstaterar att revisorerna inte redovisar någon analys av nyckeltal etc. där samspelet mellan olika faktorer belyses.

Sambanden mellan de olika nyckeltalen redovisas enbart för varje studerad variabel var för sig utan samtidig kontroll av övriga variabler. Enligt SABO tolkas indikatorerna inledningsvis med försiktighet för att sedan i slutsatserna övergå till tvärsäkra påståenden. SABO vill med hänvisning till detta rekommendera revisorerna att vid utformningen av sin skrivelse till riksdagen tolka resultaten från den genomförda undersökningen med

något större ödmjukhet än vad som kommer till uttryck i den remitterade promemorian. Kommun- och Bostadsdelegationerna har enligt SABO varit nödvändiga som tillfälliga insatser under en tid då genomgripande strukturförändringar skapat helt nya förutsättningar verksamheten i ett flertal industrikommuner som under lång tid lagt grunden till dagens välstånd. SABO pekar på att det krävs ett fortsatt kraftfullt stöd till de kommuner som kommer att fortsätta att tappa i befolkning. Det är enligt SABO:s uppfattning nödvändigt att de bägge delegationerna får en uppföljning. Denna fortsättning måste dock utformas så att kommunerna själva får besluta om hur den nödvändiga anpassningen till en ny situation ska genomföras.

Sveriges Fastighetsägareförbund har vid sin bevakning av hur de statliga stöden utformats och administrerats fått samma uppfattning om bristerna som de anser framkommer i revisorernas rapport. Förbundet anser att det är en stor brist att förekommande stöd utformats och administrerats utan tillräckliga och mätbara mål, utan förordningar och med oklara beslutskriterier. Enligt förbundet förstärks dessa brister när den som administrerar stöden också är ansvarig för utvärderingen. En sådan ordning lämnar, enligt förbundet, alltför stort utrymme för subjektiva bedömningar som avviker från riksdagsbeslutet. Därtill kommer att rättssäkerheten, dvs. enskilda kommuners förvissning om likabehandling, åsidosätts. Förbundet stöder revisorernas förslag.

Arvidsjaurs kommun anser att de stöd som rapporten behandlar i många avseenden har bidragit till att berörda kommuner vidtagit ytterligare åtgärder för att förbättra den kommunala ekonomin. Däremot så har, enligt kommunen, beslutskriterierna varit otydligt formulerade, vilket kan ge till följd att inställningen till bidragen får en negativ effekt på den långsiktighet som kommunerna behöver för att klara en god ekonomisk hushållning. Kommunen ser det ändock som en nödvändighet att vissa utsatta kommuner måste erhålla särskilda stöd, men för att effekten ska bli den som förutses ska målen vara tydligt formulerade.

Forshaga kommun pekar på att ett saneringsarbete inleddes i början av 1990-talet och att kommunen tillskjutit belopp till det kommunala bostadsbolaget. Kommunen har ansökt om stöd hos Bostadsdelegationen, men fått avslag. Enligt kommunen var det kommunens egen vilja och förmåga att fatta nödvändiga beslut som resulterade i bedömningen att inga extra bidrag beviljades. Bland annat i anledning av detta har kommunen aldrig övervägt att söka stöd hos den s.k. kommunakuten. Nödvändiga omstruktureringar har i stället gjorts för att hamna i ekonomisk balans. De fattade politiska besluten har varit nödvändiga för att anpassa den kommunala verksamheten till de ekonomiska ramarna.

Trots de åtgärder som vidtagits för att anpassa verksamheten till de ekonomiska realiteterna hävdar Forshaga kommun att man har en bra kommunal verksamhet som prioriterar barn, ungdomar, äldre och de svaga i kommunen. Kommunen anser att ekonomiskt stöd i den form som kommunakuten ger inte alltid bör vara en förstahandslösning.

Gällivare kommun anser inte att anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting kan avvecklas utifrån de kriterier som Riksdagens revisorer föreslår. De lösningar som de bägge delegationerna har medverkat till är enligt kommunen av kortsiktig karaktär. Problemen som till stor del beror på de demografiska förändringarna torde, om inte andra mot

verkande åtgärder vidtas, även i framtiden komma att kräva statliga insatser. Enligt kommunen är det inte riktigt att anta att det stöd som kommunen fått, och eventuellt kan komma att få i framtiden, skulle leda till ett ökat finansiellt risktagande. Kommunen är i dag väl medveten om det ekonomiska läget.

Härnösands kommun menar att stödformerna underlättar för kommunen att genomföra de nödvändiga åtgärderna för att få ekonomin i balans efter flera år av stora underskott. Stödet från Kommundelegationen används till olika åtgärder som leder till kostnadssänkningar i verksamheterna. Kommunens bedömning är att utan statens stöd skulle det blivit betydligt svårare att få genomslag politiskt och bland befolkningen för de nödvändiga neddragningarna i verksamheterna. Kommunen hade då riskerat att hamna i en ännu svårare ekonomisk situation. Härnösands kommun kan inte vidimera att stödet förändrar kommunens incitament negativt då det gäller att anpassa kommunens verksamhet till intäkterna så att budgeten kommer i balans. Enligt kommunen är förhållandet det motsatta - motivationen ökar i stället genom statens bidrag till finansieringen av de åtgärder som kommunen måste genomföra.

Malungs kommun finner skäl att framföra den bestämda uppfattningen att de extra stödåtgärder som kanaliserats till kommuner med bristande egen förmåga har varit nödvändiga i perspektivet av att upprätthålla förtroendet för samtliga delar av den svenska offentliga ekonomin. Enligt kommunen måste staten fortsatt ha ekonomiskt utrymme för akuthjälp till utsatta kommuner och landsting. Anslaget bör dock enligt Malungs kommun bli föremål för en förändring, med en tydligare målformulering i syfte att verkligen åstadkomma de incitament till förändring som erfordras. Malungs kommun anser vidare att det inte kan uteslutas att bidrag lämnats till kommuner som inte med allvar tagit tag i den besvärliga anpassningsprocessen av ekonomin och att kommuner som liksom Malung tidigt initierat projekt i syfte att effektivisera verksamheterna har fått avslag på biståndsförfrågan. Därmed har passivitet premierats framför aktivt agerande.



Öka det finansiella ansvaret och minska risktagandet

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att regeringen bör få i uppdrag att utreda alternativ som inte har påtagliga budgetmässiga konsekvenser. Det gäller framför allt alternativ som kan öka kommunernas/landstingens finansiella ansvar och som leder till ett minskat risktagande.

Finansdepartementet nämner att det har tillsatts en utredning, Ekonomiförvaltningsutredningen (dir. 2000:30), som bl.a. har i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning. Vid behov ska utredningen föreslå förändringar för att öka långsiktigheten i den ekonomiska och verksamhetsmässiga planeringen. I uppdraget ingår även att utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras.

Statskontoret anser att det redan enligt nuvarande direktiv ingår i Ekonomiförvaltningsutredningens uppdrag att analysera och lämna förslag på hur staten ska agera om det uppkommer situationer där balanskravet inte efter

levs i kommuner och landsting. Kontoret anser det rimligt att utredningen ges utrymme att göra en bredare prövning än vad som vore möjligt om det huvudsakliga kriteriet för förslagen skulle vara att statliga ingrepp inte bör få budgetmässiga konsekvenser. Statskontoret avstyrker därför revisorernas förslag om tilläggsdirektiv.

Ekonomiförvaltningsutredningen vill meddela att den arbetar med att konstruera sådana regler för en god ekonomisk hushållning som är ägnade att skapa en delvis ny och tydligare incitamentsstruktur för kommuner och landsting. Mot denna bakgrund är det lämpligt att regeringen avvaktar Ekonomiförvaltningsutredningens betänkande hösten 2001 och vidtar lämpliga åtgärder med anledning av detta och de synpunkter revisorerna framfört.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser att Ekonomiförvaltningsutredningens arbete bör avvaktas innan ytterligare utredningar och eventuella regelverk tillsätts. Revisorernas synpunkter bör kunna täckas inom ramen för befintliga direktiv. Förbunden pekar på att flertalet kommuner och landsting har utvecklat sina budget- och styrprocesser mycket under de senaste tjugo trettio åren och det är högst tveksamt om ytterligare detaljreglering skulle innebära någon förbättring - snarare kan det bli hinder för en kommun- respektive landstingsanpassad process. Förbunden framhåller att mycket arbete läggs ned ute i kommuner och landsting, och av de båda förbunden, på förebyggande insatser för att slippa ekonomisk såväl akut- som långvård.

Forshaga kommun anser att ekonomiskt stöd i den form som kommunakuten ger inte alltid bör vara en förstahandslösning. Kommunen tillstyrker därför att en analys görs av det kommunala regelverket och dess effekter på kommunernas beteende. Denna analys bör också innehålla en redovisning av konsekvenser för kommunerna av de beslut om lagändringar m.m. som genomförs och som påverkat den kommunala ekonomin.



Renodla utgiftsområdet

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner endast bör omfatta anslagen 91:1 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting, 91:3 Statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting och 91:4 Bidrag till Rådet för kommunal redovisning. Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas under respektive politikområde.

Statskontoret tillstyrker i princip revisorernas förslag. Statskontoret har dock förståelse för att statsmakterna behöver ha möjlighet att stödja kommuner och landsting som drabbats av plötsliga och/eller omfattande problem. Eventuella anslag som inrättas i samband med sådant stöd bör enligt Statskontorets mening vara tillfälliga. Kontoret vill dock understryka betydelsen av att det statliga stödet till kommuner och landsting normalt ges i generella former.

Ekonomiförvaltningsutredningen finner, mot bakgrund av kommunsektorns ekonomiska och strukturella problem, revisorernas förslag väl drastiskt och kan därför inte ge det sitt stöd, även om det från budgetteknisk synpunkt

har vissa förtjänster. De politiska och praktiska fördelarna med den nuvarande ordningen överväger enligt utredningens mening.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet pekar på att det inom ramen för anslaget har finansierats vissa akuta behov som inte rimligen kan förutses och därmed beaktas inom ramen för en ordinär kommunal budget. Dit hör t.ex. hjälp vid översvämningarna. Sådana insatser kan, enligt förbunden, endast regeringen klara och det bör finnas en finansiell beredskap för detta. Om det ska vara ett särskilt öronmärkt anslag - som ju är svårt att beräkna - eller lösas på annat sätt när det inträffar är, enligt förbunden, en fråga för regeringen att pröva.

Forshaga kommun tillstyrker revisorernas förslag.

Malungs kommun anser att statens budget bör innehålla ett särskilt anslag för akut ekonomiskt bistånd till oförskyllt drabbad kommun vid yttre händelse av naturkatastrofkaraktär eller annan likvärdig händelse.



Uppföljningen bör preciseras och ske av en myndighet

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att uppföljningen av Kommundelegationens arbete bör ske av en myndighet. Regeringen bör redovisa hur uppföljningen av Bostadsdelegationens arbete ska organiseras.

Finansdepartementet redovisar att en särskild utredare har fått i uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag. De kommuner och landsting som har träffat överenskommelser med regeringen har i april 2001 lämnat en utförlig lägesrapport till utredaren. Det finns, enligt Finansdepartementet, anledning att påpeka att det för närvarande inte finns någon myndighet som har kompetens att göra en granskning av de kommuner som fått stöd. Möjligheten finns ju att inrätta en sådan myndighet eller att tillföra kompetens till en redan befintlig myndighet. I det sammanhanget bör dock, enligt departementet, beaktas att den aktuella uppgiften vad gäller uppföljning av Kommundelegationens arbete är av helt tillfällig karaktär. Finansdepartementet pekar vidare på att regeringen aviserade i 2001 års ekonomiska vårproposition att den avser att låta Bostadsdelegationen fortsätta sitt arbete även under 2002. Av propositionen framgår att uppföljningen av ingångna avtal inledningsvis kommer att ske av Bostadsdelegationen. Uppföljningen bör även innefatta studier av hur de kommuner som sökt stöd men inte har något avtal med delegationen har hanterat sina svårigheter. Syftet är att analysera vilka effekter omfattande engångsåtgärder har på kommunernas verksamhet samt vilken inverkan avtalen och denna typ av statligt stöd har på kommunernas ekonomi och anpassningsförmåga. Regeringen avser att återkomma avseende hur den fortsatta uppföljningen ska ske efter att Bostadsdelegationen har upphört.

Statskontoret konstaterar att det saknas en lämplig central funktion för en sådan uppföljning men delar vad kontoret anser vara rapportens uppfattning om att en sådan funktion bör finnas. Statskontoret vill i sammanhanget erinra om att frågan om att inrätta ett organ för statlig uppföljning av kommuner



och landsting aktualiserats i flera andra sammanhang utifrån skilda perspektiv. Det har handlat om uppföljning av prestationer och kostnader, av styr-, organisations- och verksamhetsformer samt av uppgifter med betydelse för utjämningssystemet. Frågan har behandlats tidigare av bl.a. Utredningen om statens uppgiftsinsamlig från kommuner och landsting (SOU 1976:179) och nyligen av Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting (SOU 2000:127). Statskontoret kan konstatera att inget av utredningarnas förslag om inrättande av ett uppföljningsorgan förverkligats. Kontoret anser att ett och samma organ bör kunna hantera samtliga här nämnda typer av statlig uppföljning av kommuner och landsting.

Enligt Ekonomiförvaltningsutredningens mening förefaller revisorerna inte ha gjort klart för sig att en kommitté, som också innefattar formen särskild utredare, formellt sett utgör en myndighet under regeringen. Någon avgörande innehållslig skillnad vad gäller styrningen av en kommitté eller liknande respektive en myndighet med reguljär verksamhet finns inte enligt utredningen, och de fördelar som revisorerna anför till förmån för en myndighet i den meningen revisorerna lägger i begreppet har enligt utredningen ingen större tyngd. Enligt utredningens mening bör det stå regeringen fritt att välja i vilka former en uppföljning av Bostadsdelegationens och Kommundelegationens arbete ska ske.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet ser inget skäl att ha synpunkter på detta då det är en intern fråga för staten.

Forshaga kommun tillstyrker revisorernas förslag.

Innehållsförteckning

1 Inledning 1

1.1 Bakgrund 1

1.2 Stödet till kommuner och landsting 1

2 Revisorernas överväganden 2

2.1 Avveckla anslaget successivt 3

2.2 Det finansiella ansvaret och risktagandet 10

2.3 Renodla utgiftsområdet 13

2.4 Uppföljning 15

3 Revisorernas förslag 16

Bilaga 1

Akut- eller långvård? - statens stöd till kommuner med ekonomiska

problem 19

1 Granskningens bakgrund och inriktning 29

2 Anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting 31

2.1 Omfattning 31

2.2 Syftet med anslaget 32

2.3 Finansiering 33

2.4 Riksdagens behandling 33

2.5 Sammanfattning 34

3 Organisation och handläggning 35

3.1 Regeringen 35

3.2 Kommundelegationen 36

3.3 Bostadsdelegationen 42

4 Några jämförelser mellan stödkommuner och andra kommuner 45

4.1 Kort om data och metod 45

4.2 Bakgrundsdata 47

4.3 Finansiella nyckeltal 50

4.4 Nyckeltal för verksamheten 55

4.5 Politiska majoritetsförhållanden 60

4.6 Sammanfattande slutsatser 62

5 Fördelningsprocessen och avtalen 65

5.1 Inledning 65

5.2 Beslutsunderlag 66

5.3 Beslutskriterier 71

5.4 Avtalen 73

5.5 Ernst & Youngs sammanfattande slutsatser 77

6 Målformulering och resultatredovisning 79

6.1 Regeringen 79

6.2 Bostadsdelegationen 80

6.3 Kommundelegationen 82

6.4 Principiella skillnader i kraven på resultatredovisning mellan regering och myndigheter 83



6.5 Pågående utvecklingsarbete 84

6.6 Anslagets revidering 84

7 Tidigare analyser av anslag till regeringens disposition 87

7.1 Analyser av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting 87

7.2 Analyser av andra anslag till regeringens disposition 90

7.3 Tillfälliga organisationslösningar 94

7.4 Regeringens ställningstaganden till anslag till regeringens eller Regeringskansliets disposition 95

8 Revisorernas bedömningar och förslag 97

8.1 Bedömningar 97

8.2 Revisorernas förslag 101

Bilaga 2

Sammanfattning av remissyttranden över rapport 2000/01:9 Akut- eller långvård? - statens stöd till kommuner med ekonomiska problem 121

1 Allmänna synpunkter 121

2 Avveckla anslaget successivt 122

3 Öka det finansiella ansvaret och minska risktagandet 125

4 Renodla utgiftsområdet 126

5 Uppföljningen bör preciseras och ske av en myndighet 127

Elanders Gotab, Stockholm 2001

Bakgrund och inriktning redovisas mer i detalj i Riksdagens revisorer (2000a).

Det bör dock betonas att för att undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting infördes det nya bidrags- och utjämningssystemet successivt under en längre period och innehöll begränsningar av bidragsförändringarna. Systemet var således förenat med särskilda införanderegler. Det genomfördes också vissa ändringar i kostnadsutjämningen i syfte att minska omfördelningseffekterna (prop. 1994/95:150).

Egentligen infördes anslaget fr.o.m. den 1 juli 1995 och avsåg budgetåret 1995/96 (18 månader). För andra halvåret 1995 avsattes 1 420 miljoner kronor som avsåg särskilda insatser för Haninge och Göteborgs kommuner. För 1996 avsattes de ovan nämnda 400 miljoner kronorna.

Ledamöterna utgjordes av f.d. ordföranden i Svenska Kommunförbundet Margot Wikström (ordförande), kommunalrådet Anders Svärd och f.d. landstingsrådet Karl-Gunnar Holmqvist.

Behovet av ekonomisk balans uppmärksammades redan tidigare. Av 1999 års ekonomiska vårproposition (1998/99:100) framgår att regeringen betonar vikten av att balanskravet för kommuner och landsting uppnås redan från år 2000. De beslutade och i vårpropositionen aviserade ökningarna av statsbidragen, de ytterligare skatteinkomster som tillförs sektorn samt en förbättrad samhällsekonomisk utveckling lägger, enligt regeringen, en god grund för kommuner och landsting att klara kravet på en ekonomi i balans utan att kommunernas och landstingens skatteuttag höjs. Det framgår vidare att regeringen även i fortsättningen avser att noga följa utvecklingen och kommer att inleda en dialog med de kommuner och landsting som av någon anledning kan få problem att nå balans i ekonomin om vilka åtgärder de kan vidta.

Bostadsdelegationen sluter avtal med kommuner och bostadsföretag där kommunen åläggs ett finansiellt åtagande. I detta fall föreligger inget sådant finansiellt åtagande.

Avsnittet bygger på Kommundelegationen (2000).

Ett ärende överlämnades till regeringen utan förslag eftersom beredningen inte kunnat slutföras.

För närvarande utgörs styrelsen av f.d. förbundordföranden Curt Persson (ordförande), statssekreteraren Sören Häggroth, departementsrådet Ulf Bengtsson och generaldirektören Göran Carnhagen.

Däremot så analyseras inte beslut som fattades av regeringen innan de bägge delegationerna tillsattes. Sådana beslut har endast sammanställts i kapitel 2.

Totalt har 24 ansökningar beretts gemensamt av de bägge delegationerna. I 10 fall avslogs den del av ansökningarna som avsåg Bostadsdelegationens del direkt av Bostadsdelegationen. Senare fick även dessa 10 kommuner avslag av regeringen på den del som avsåg Kommundelegationens verksamhet. Dessa kommuner har därför hänförts till grupp 2 och 4. Övriga 14 kommuner har hänförts till grupp 5 och hanterats av regeringen. Regeringen bemyndigade i och för sig Bostadsdelegationen att fatta beslut i de ärenden som rörde delegationens del. Besluten skulle dock ske i enlighet med de överlämnade förslagen. Därför har även dessa beslut hänförts till grupp 5.

Landsbygdskommun definieras som kommun med tätortsgrad under 70 procent samt med mer än 6,4 procent sysselsatta inom jord- och skogsbruk och som ej är glesbygdskommun.

Kravet på ekonomisk balans gäller från 2000. Ett eventuellt negativt resultat vid räkenskapsårets slut ska återställas inom två år.

Kostnadsutjämningen består av ett antal olika delmodeller, bl.a. för barnomsorg och äldreomsorg. En strukturkostnad beräknas utifrån opåverkbara faktorer (se även avsnitt 4.4).

Från och med 2001 styrs redovisningen av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Kraven på resultatredovisningen är dock likartade i de bägge förordningarna.

Statskontoret har fått i uppdrag att utarbeta förslag till hur ett system för kontinuerlig nationell uppföljning av väsentliga nyckeltal kan utformas inom områdena organisations-, styr- och verksamhetsformer, demokrati och rättssäkerhet.

Problemet förekommer i federala strukturer världen över. Inom EU har man sökt eliminera problemet genom att i grundfördragen skriva in ett förbud mot finaniell rekonstruktion i en stat genom andra staters medverkan (Lindbeck m.fl., 2000).

Det finns flera teorier som behandlar problem med finansiella rekonstruktioner och dessas bestämningsfaktorer. I många fall finns det motstridiga hypoteser. Det är därför snarast en empirisk fråga att försöka fastställa vilka faktorer som leder fram till finansiella rekonstruktioner.

Undersökningen omfattade inte samtliga anslag till regeringens disposition. De anslag som gällde kommittéerna, internationellt samarbete och den interna verksamheten i Regeringskansliet undantogs från undersökningen, liksom vissa andra anslag där dispositionen av medlen uppfattades som självklar.

I den ekonomiska vårpropositionen aviserades att utgifterna för insatserna mot aids inom utgiftsområde 9 skulle reduceras med 70 miljoner kronor fr.o.m. 1998. Regeringen uttalade också att statens stöd till kommunernas och landstingens hiv-preventiva arbete skulle anses ingå i det generella statsbidraget. Av budgetpropositionen för 1998 framgår emellertid att för att underlätta avvecklingen av en del av det specialdestinerade bidraget och för att värna den verksamhet som byggts upp i samarbete mellan kommuner, landsting och frivilliga organisationer föreslås för 1998 att 90 miljoner kronor avsätts av anslaget för särskilda insatser, för att användas för bidrag till kommuner och landsting i storstadsområdena för förebyggande hiv/aidsverk-samhet.

I budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) redovisas att enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska en försäljningsinkomst av detta slag redovisas mot en inkomsttitel om inte riksdagen beslutar annat (30 §). Vidare ska en utdelningsinkomst som beräknas av riksdagen redovisas mot en inkomsttitel (9 §). Det framgår vidare att regeringen med avsteg från de normala förfarandena föreslår att försäljningsinkomsterna vid försäljningen och utdelning av det överskott som kan uppkomma vid avvecklingen av fastigheter i stället redovisas mot anslaget A2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting eftersom bidraget till Haninge kommun utbetalats från detta anslag. Medlen kan på så sätt, i enlighet med vad regeringen tidigare aviserat, återföras till kommunsektorn. Förfarandet mötte viss kritik vid behandlingen i finansutskottet. Utskottet tillstyrkte emellertid förslaget i propositionen (1999/2000:FiU3).

2001/02:RR3