Förslag till riksdagen
2000/01:RR2
Riksdagens revisorers förslag angående
Bemyndiganden med utgångspunkt i försvaret 2000/01 RR2 Inledning
Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat hur regeringen och För-svarsmakten hanterar och redovisar bemyndiganden i det militära försvaret. Granskningen har inriktats mot frågan om hur regeringens redovisning av be-myndigan-den till riksdagen kan förbättras.
Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Bemyndiganden -med utgångspunkt i försvaret (1999/2000:8). Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna en samman-fattning av rapporten. Därefter behandlas remissinstansernas synpunkter på rapporten och revisorernas överväganden. Avslutningsvis redovisar reviso-rerna sina förslag med anledning av granskningen.
Revisorernas rapport
Regeringsformen kräver bemyndiganden
Riksdagen beslutar i samband med budgetbehandlingen om statsbudgetens omfattning och inriktning för det närmaste följande budgetåret. Enligt rege-ringsformen (1974:152) får regeringen inte använda statens medel på annat sätt än riksdagen har bestämt (9 kap. 2 §). Regeringen får heller inte utan riksdagens bemyndigande ikläda staten ekonomiska förpliktelser (9 kap. 10 §). Det inträffar emellertid ofta att beslut om stora investeringar eller annat innebär lång-siktiga ekonomiska åtaganden utöver budgetårsgränsen. Med regeringsfor-men som utgångspunkt har det därför utvecklats ett system med bemyndig-anden.
Ett bemyndigande innebär att riksdagen ger regeringen befogenhet att upp till ett visst belopp och för ett visst ändamål ingå ekonomiska förpliktelser som medför utgifter även under senare budgetår än det år statsbudgeten avser.
Regeringen har gjort skillnader mellan olika utgiftsområden
Granskningen visar att regeringen har gjort skillnader mellan olika utgiftsområden. Trots att det inte finns några principiella skillnader i plane-rings- och beslutsprocessen mellan utgiftsområde 6 Totalförsvar och utgifts-område 22 Kommunikationer har regeringen ansett att det behövs bemyndig-anden inom försvaret men att det inte behövs bemyndiganden vid investeringar i vägar och järnvägar.
Utgiftsområde Riksdagen beslutar om inriktning och ekonomiska ramar Regeringen beslutar om den närmare inriktningen Regeringen anser att det behövs bemyndiganden 6 Totalförsvar Ja Ja Ja 22 Kommunikationer Ja Ja Nej Enligt revisorerna är regeringsformen tydlig. Det krävs bemyndiganden från riksdagen när regeringen eller myndigheterna tecknar långsiktiga avtal med entreprenörer som innebär ekonomiska förpliktelser för staten.
Regeringens uppfattning har dock varit att det räckte med riksdagens inriktningsbeslut och att regeringen beslutar om investeringsplaner för vägar och järnvägar. Därmed har det enligt regeringen inte behövts bemyndiganden när Vägverket och Banverket tecknat bindande avtal med entreprenörer som innebär framtida utgifter för staten.
Revisorerna ser inga skäl till att regeringen ska behandla utgiftsområden olika. Revisorerna föreslår i rapporten att regeringen återkommer till riksda-gen med en re-dogörelse för hur regeringen och myndigheterna hanterar bemyndiganden och andra långsiktiga ekonomiska åtaganden i samtliga utgiftsområden.
Samtidigt visar granskningen att regeringen, Vägverket, Banverket och För-svarsmakten uppfattar att riksdagen kan kontrollera långsiktiga in-vesteringar genom andra verktyg än bemyndigan-den. Enligt revisorernas mening kan det finnas anledning för statsmakterna att se över de lagar och förordningar som reglerar bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden av långsiktig karaktär.
I rapporten föreslår revisorerna att regeringen ser över de lagar och förord-ningar som reglerar hanteringen av statens ekonomiska förpliktelser. Reviso-rerna anser att regeringen ska återkomma till riksdagen med en redogörelse av denna översyn.
Krav på bättre redovisning av försvaret till riksdagen
Tanken med bemyndiganden är att ett anslag i framtiden kommer att använd-as för att infria en ekonomisk förpliktelse. Finansutskottet har därför fram-hållit att riksdagen vid beslut om bemyndiganden bör göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut (bet. 1998/99:FiU1).
Av regeringens redovisning i budgetpropositionen av försvaret är det emellertid svårt att se en koppling mellan den bemyndiganderam som riks-dagen tar ställning till och materielanskaffningen. I budgetpropositionen klargör regeringen inte vilka materielobjekt som ingår i bemyndigandera-
men. Riksdagen har utifrån budgetpropositionen små förutsättningar att vid beslut om bemyndig-anden göra en lika noggrann prövning som vid anslags-beslut.
Revisorerna föreslår i rapporten att regeringen i budgetpropositionen in-formerar riks-dagen om vilka materielobjekt som bemyndiganderamen består av. Enligt revisorernas mening kan redovisningen av bemyndiganderamens innehåll utgå från regeringens redovisning av objektsramar.
I rapporten föreslår revisorerna vidare att regeringen i budgetpropositionen redogör för hur bemyndiganderamen årsvis beräknas bli tre år framåt i tiden. För att det ska vara möjligt att dra slutsatser om hur bemyndigandena har utvecklats bör budgetpropositionen också innehålla uppgifter om utveck-lingen de sen-aste fem åren.
Krav på bättre administrativt stöd till Försvarsmakten
Försvarsmaktens beställningsverksamhet är mycket omfattande. Samtidigt saknar Försvarsmakten administrativa stödsystem som kan hantera be-myndi-ganden.
Ekonomistyrningsverket har ansvar för att erbjuda statliga myndigheter ekonomiadministrativa system. Ekonomistyrningsverket ska också kunna erbjuda administrativt stöd i form av utbildning m.m.
För år 2000 administrerar Försvarsmakten en bemyndiganderam som upp-går till knappt 77 miljarder kronor. I medeltal har Försvarsmakten över 1 500 be-ställningar till Försvarets materielverk och övriga stödmyndigheter.
Enligt revisorernas mening är det angeläget att Försvarsmakten har tillgång till administrativa stödsystem som kan hantera bemyndiganden. Revisor-erna föreslår att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att tillsammans med För-svarsmak-ten utveckla administrativa system och rutiner för bemyn-diganden.
Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden
Allmänna synpunkter
Expeditionscheferna i Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen har yttrat sig gemensamt över revisorernas rapport. Expeditionscheferna in-stämmer med revisorerna om att regeringen gör skillnader mellan olika ut-giftsområden när det gäller hanteringen av bemyndiganden och andra eko-nomiska åtaganden av långsiktig karaktär. Expeditionscheferna vill dock framhålla att Finansdepartementet under de senaste åren har arbetat med att få till stånd en bättre och mer enhetlig redovisning av bemyndiganden i budgetpropositionen. Av expeditionschefernas yttrande framgår vidare att Regeringskansliet överväger att övergå till ett system med bemyndiganden också när det gäller investeringar i vägar och järnvägar.
Försvarsmakten och Försvarets materielverk delar i allt väsentligt reviso-rernas slutsatser i rapporten.
Ekonomistyrningsverket anser att revisorernas rapport på ett tydligt sätt vi-sar att regeringen gör skillnader mellan olika utgiftsområden när det gäller hanteringen av bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden av långsik-tig karaktär.
Banverket och Vägverket anser att det inte finns behov av ett bemyndigan-desystem när det gäller investeringar i vägar och järnvägar.
Synpunkter på revisorernas förslag
Regeringsformen kräver bemyndiganden
Rapporten
I rapporten föreslår revisorerna att regeringen återkommer till riksdagen med en redogö-relse för hur regeringen och myndigheterna i samtliga utgiftsområden hanterar bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden av långsiktig karaktär.
Revisorerna föreslår också att regeringen ser över de lagar och förord-ningar som reglerar hanteringen av statens ekonomiska förpliktelser. Reviso-rerna anser att regeringen ska återkomma till riksdagen med en redogörelse av denna översyn.
Remissinstanserna
Expeditionscheferna i Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen kon-staterar att Regeringskansliet vid den årliga budgetbehandlingen gör en ge-nomgång av samtliga bemyndiganden. I budgetpropositionen finns en sam-manfattande redovisning av denna genomgång.
Vidare hänvisar expeditionscheferna till VESTA-projektet när det gäller revisorernas uppfattning om att det finns anledning för statsmakterna att se över de lagar och förordningar som reglerar bemyndiganden och andra eko-
nomiska åtaganden av långsiktig natur. Enligt expeditionscheferna kommer bemyndiganden att behandlas av VESTA-projektet.
Försvarsmakten och Försvarets materielverk biträder revisorernas förslag om att regeringen bör göra en översyn av hur regeringen och myndigheterna hanterar bemyndiganden. Vidare instämmer Försvarsmakten med revisorerna om att det finns anledning för statsmakterna att se över de lagar och förord-ningar som reglerar bemyndiganden.
Ekonomistyrningsverket delar revisorernas uppfattning om att det finns anledning för regeringen att se över hur bemyndiganden hanteras inom de olika utgiftsområdena.
Enligt Ekonomistyrningsverket medger regeringsformen (9 kap. 7 §) att riksdagen kan besluta om riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än vad anslag till verksamheten avser. Eftersom inriktningsbesluten också re-sulterar i ekonomiska förpliktelser för myndigheterna krävs enligt Ekono-mistyrningsverket ett särskilt bemyndigande från riksdagen enligt regerings-formen (9 kap. 10 §). Ekonomistyrningsverket anser därför att det finns be-hov att utreda huruvida riksdagens inriktningsbeslut är att betrakta som be-myndiganden.
Revisorerna
Innan revisorerna kom med rapporten om bemyndiganden ansåg regeringen att det inte behövdes några bemyndiganden från riksdagen när Banverket och Vägverket tecknade långsiktiga avtal med entreprenörer som innebar ekonomiska förpliktelser för staten.
I budgetpropositionen för år 2001 (prop. 2000/01:1) föreslår regeringen att investeringar i vägar och järnvägar ska omfattas av bemyndiganden. Enligt regeringen bör bemyndigandena avse all den verksamhet Banverket och Vägverket upphandlar där fleråriga avtal sluts.
Revisorerna konstaterar att regeringens nya hållning innebär att regeringen inte längre kommer att behandla utgiftsområde 6 Totalförsvar och utgiftsområde 22 Kommunikationer olika när det gäller bemyndiganden.
Revisorerna utgår från att regeringen fortsättningsvis tydligt informerar riksdagen om hur regeringen och myndigheterna hanterar bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden av långsiktig karaktär. Om det finns skillnader i hanteringen mellan de olika utgiftsområdena bör regeringen klargöra motiven till dessa skillnader.
Förslag om bättre redovisning av försvaret till riksdagen
Rapporten
Genom regeringens redovisning av objektsramar får riksdagen god uppfatt-ning om huvuddelen av anskaffningen av försvarsmateriel. I budgetpropositio-nen finns det dock ingen information om vilken försvarsmateriel som ingår i den bemyndiganderam som riksdagen tar ställning till. Det saknas en kopp-ling mellan bemyndiganderamen och vilken materiel som anskaffas.
Enligt revisorernas uppfattning bör regeringen i budgetpropositionen in-formera riksdagen om vilka materielobjekt som bemyndiganderamen består
av. Som framgått är tanken med bemyndiganden att anslag i framtiden kom-mer att användas för att infria en ekonomisk förpliktelse. Vid beslut om bemyndiganden bör därför riksdagen kunna göra en lika noggrann prövning som vid beslut om anslag.
Utifrån budgetpropositionen är det också svårt att bilda sig en uppfattning om hur stora bemyndigandena har varit och hur stora de beräknas bli. I bud-getpropositionen finns det inga uppgifter om hur bemyndiganden beräknas bli efter det kommande budgetåret. Bakåt i tiden innehåller budgetproposi-tionen endast uppgifter om hur bemyndigandena har utvecklats de senaste två åren.
Revisorerna föreslår att regeringen redovisar hur bemyndiganderamen och de ekonomiska förpliktelserna årsvis beräknas bli tre år framåt i tiden. Rege-ringen bör därutöver i budgetpropositionen bedöma hur bemyndigandena utvecklas efter tre år. För att kunna dra slutsatser om hur bemyndigandena har utvecklats bör budgetpropositionen innehålla uppgifter om utvecklingen under de senaste fem åren.
Remissinstanserna
Expeditionscheferna i Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen har inte kommenterat revisorernas förslag om att regeringen i budgetpropositionen bör informera riksdagen om vilken försvarsmateriel som bemyndiganderam-en består av.
Expeditionscheferna är tveksamma till revisorernas förslag om att budget-propositionen bör innehålla uppgifter om hur bemyndiganderamen beräknas bli tre år framåt i tiden. Enligt expeditionscheferna skulle tidsserier med bemyndiganden tre år framåt bli så otillförlitliga att informationsvärdet skulle kunna ifrågasättas. Expeditionscheferna är också tveksamma till revi-sorernas förslag om att budgetpropositionen bör innehålla uppgifter om hur bemyndigandena utvecklats de senaste fem åren. Expeditionscheferna bedö-mer att nuvarande ordning i budgetpropositionen med tidsserier på två år är tillräckligt underlag för att riksdagen ska kunna ta ställning till regeringens förslag om bemyndiganden. Expeditionscheferna anser att brist på utrymme i budgetpropositionen är ett ytterligare argument mot femåriga tidsserier.
Ekonomistyrningsverket ställer sig bakom revisorernas förslag om att rege-ringen bör informera riksdagen om vilka materielobjekt bemyndiganderamen består av.
Revisorerna
För år 2000 har riksdagen beviljat regeringen knappt 77 miljarder kronor för anskaffning av försvarsmateriel. Som framgått saknas det dock i budgetpropo-sitionen en koppling mellan bemyndigandena och anskaffningen av för-svarsmateriel. Enligt revisorernas uppfattning är det angeläget att regeringen på ett tydligt sätt informerar riksdagen om vilken försvarsmateriel bemyndi-ganderamen består av.
Revisorerna konstaterar att expeditionscheferna i Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen anser att uppgifter om bemyndigandenas storlek tre år framåt i tiden skulle bli så otillförlitliga att informationsvärdet kan ifrågasät-
tas. Samtidigt visar revisorernas granskning att Försvarsdepartementet vid det årliga budgetarbetet begär att Försvarsmakten ska redovisa hur bemyndi-gandena beräknas bli för tre år framåt. Försvarsdepartementet begär också att Försvarsmakten ska redovisa hur bemyndigandena beräknas bli efter tre år.
Enligt revisorerna finns det ett värde i att regeringen informerar riksdagen om hur stora bemyndigandena beräknas bli de närmaste tre åren. För att det ska vara möjligt att dra slutsatser om hur bemyndigandena utvecklas bör budget-propositionen också innehålla uppgifter om utvecklingen de senaste fem åren.
Revisorernas förslag
Förslag om bättre redovisning av försvaret till riksdagen
Enligt revisorernas mening bör regeringen i budgetpropositionen informera riksdagen om vilka materielobjekt bemyndiganderamen består av. Regeringen bör också klar-göra på vilket sätt bemyndigandena har använts. Mot bakgrund av att ob-jektsramarna utgör huvuddelen av materielanskaffningen kan regeringens redovisning av bemyndiganden utgå från objektsredovisningen.
Revisorerna föreslår också att regeringen redovisar hur bemyndiganderam-en och de ekonomiska förpliktelserna årsvis beräknas bli tre år framåt i tiden. Rege-ringen bör därutöver i budgetpropositionen bedöma hur bemyndigan-dena utvecklas efter tre år. För att kunna dra slutsatser om hur bemyndigan-dena har utvecklats bör budgetpropositionen innehålla uppgifter om utveck-lingen under de senaste fem åren.
Bättre administrativt stöd till Försvarsmakten
Granskningen visar att Försvarsmakten saknar administrativa stödsystem som kan hantera bemyndi-ganden.
Enligt förordning (1998:417) med instruktion för Ekonomistyrningsverket ska Ekonomistyrningsverket erbjuda statliga myndigheter ekonomiadminist-rativa system. Ekonomistyrningsverket ska också kunna erbjuda administra-tivt stöd i form av utbild-ning och liknande.
Enligt revisorernas uppfattning är det angeläget att Försvarsmakten har tillgång till administrativa stödsystem som kan hantera bemyndiganden. Revisorerna föreslår att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att tillsammans med Försvarsmakten utveckla de administrativa rutinerna och stöden för bemyndiganden.
Revisorernas förslag
Riksdagens revisorer föreslår
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.1 Förslag om bättre redovisning av försvaret till riksdagen
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.2 Bättre administrativt stöd till Försvarsmakten
Detta ärende har avgjorts i plenum. I beslutat har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Hans Stenberg (s), Agneta Lundberg (s), Ann-Marie Fagerström (s), Marie Engström (v), Ingvar Eriksson (m) och Lennart Hedquist (m).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichef Åke Dahl-berg, utredningschef Stig Tegle och revisionsdirektör Richard Norberg (föredragande).
Stockholm den 12 oktober 2000
På Riksdagens revisorers vägnar
Ingemar Josefsson
Richard Norberg
Rapport 1999/2000:8
Bemyndiganden
- med utgångspunkt i försvaret
Riksdagens revisorer · 100 12 STOCKHOLM · TEL 08-786 40 00 · fax 786 61 88
http://www.riksdagen.se/riksdagensrevisorer
Förord
Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat hur regeringen och För-svarsmakten hanterar och redovisar bemyndiganden i det militära försvaret. Granskningen har inriktats mot frågan hur regeringens redovisning av bemyndigan-den till riksdagen kan förbättras.
Underlaget till granskningen utgörs av riksdagstryck, regleringsbrev och dokument som upprättats av Försvarsmakten. Intervjuer har gjorts med bl.a. tjänstemän i riksdagens utskott, tjänstemän i Regeringskansliet och med företrädare för Försvarsmakten, Vägverket och Banverket. Uppgifterna i rapporten är hämt-ade ur öppna källor. Revisorerna har emellertid även haft tillgång till sekre-tessbelagd information. Denna information har också beaktats under arbetet med granskningen. När det gäller konstitutionella frågor har revisorerna rådfrågat professor Nils Stjernquist och före detta justitierådet Fredrik Sterzel.
Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum den 30 mars 2000. Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstagande kom-mer därefter att utformas i en skrivelse till riksdagen.
Granskningen har genomförts av revisorernas andra avdelning. I avdel-ningen ingår ledamöterna Per Rosengren (v) ordförande, Bengt Silfverstrand (s), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Nils-Göran Holmqvist (s), Ulla Wester (s), Lennart Hedquist (m) och Rolf Olsson (v).
På revisorernas kansli har avdelningsdirektör Richard Norberg haft ansva-ret för granskningen. Även kanslichef Åke Dahlberg, utredningscheferna Karin Brunsson och Stig Tegle samt praktikanten Charlotta Eriksson har deltagit i arbetet.
Sammanfattning
Regeringsformen kräver bemyndiganden
Enligt revisorernas uppfattning är regeringsformen tydlig. Regeringen får inte använda statens medel på annat sätt än riksdagen har bestämt (9 kap. 2 §). Regeringen får heller inte utan riksdagens bemyndigande ikläda staten eko-nomiska förpliktelser (9 kap. 10 §). Därmed behövs det bemyndiganden när Försvarets materielverk tecknar långsiktiga avtal med försvarsindustrin.
I granskningen visar revisorerna att regeringen gör skillnader mellan olika utgiftsområden. Trots att det inte finns några principiella skillnader i plane-rings- och beslutsprocessen mellan utgiftsområde 6 Totalförsvar och utgifts-område 22 Kommunikationer anser regeringen att det inte behövs bemyndig-anden vid investeringar i vägar och järnvägar.
Utgiftsområde Riksdagen beslutar om inriktning och ekonomiska ramar Regeringen beslutar om den närmare inriktningen Regeringen anser att det behövs bemyndiganden 6 Totalförsvar Ja Ja Ja 22 Kommunikationer Ja Ja Nej Av regeringsformen följer att det krävs bemyndigan-den när regeringen eller myndigheterna tecknar långsiktiga avtal med entre-prenörer som innebär ekonomiska förpliktelser för staten.
Regeringen menar att det räcker med riksdagens inriktningsbeslut och att regeringen beslutar om investeringsplaner för vägar och järnvägar. Därmed behövs enligt regeringen inga bemyndiganden när Vägverket och Banverket tecknar bindande avtal med entreprenörer som innebär framtida utgifter för staten.
Krav på översyn av regeringens hantering av bemyndiganden
Revisorerna ser inga skäl till att regeringen ska behandla utgiftsområden olika. Revisorerna föreslår att regeringen återkommer till riksdagen med en re-dogörelse för hur regeringen och myndigheterna hanterar bemyndiganden och andra långsiktiga ekonomiska åtaganden i riksdagens samtliga utgiftsområden.
Krav på översyn av lagar och förordningar som reglerar bemyndiganden
Granskningen visar att både regeringen, Vägverket, Banverket och För-svarsmakten uppfattar att riksdagen kan kontrollera långsiktiga investeringar genom andra verktyg än bemyndigan-den. Enligt revisorernas mening kan det finnas anledning för statsmakterna att se över de lagar och förordningar som reglerar bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden av långsiktig karaktär.
Revisorerna föreslår att regeringen ser över de lagar och förordningar som reglerar hanteringen av statens ekonomiska förpliktelser. Revisorerna anser
att regeringen ska återkomma till riksdagen med en redogörelse av denna översyn.
Krav på bättre redovisning till riksdagen
Tanken med bemyndiganden är att ett anslag i framtiden kommer att använd-as för att infria en ekonomisk förpliktelse. Finansutskottet har därför fram-hållit att riksdagen vid beslut om bemyndiganden bör göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut (bet. 1998/99:FiU1).
Av regeringens redovisning i budgetpropositionen om försvaret är det emellertid svårt att se en koppling mellan den bemyndiganderam som riks-dagen tar ställning till och materielanskaffningen. I budgetpropositionen klargör regeringen inte vilka materielobjekt som ingår i bemyndigandera-men. Riksdagen har utifrån budgetpropositionen små förutsättningar att vid beslut om bemyndig-anden göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut.
Revisorerna föreslår att regeringen i budgetpropositionen informerar riks-dagen om vilka materielobjekt som bemyndiganderamen består av. Enligt revisorernas menig kan redovisningen av bemyndiganderamens innehåll utgå från regeringens redovisning av objektsramar.
Vidare föreslår revisorerna att regeringen i budgetpropositionen redogör för hur bemyndiganderamen årsvis beräknas bli tre år framåt i tiden. För att det ska vara möjligt att dra slutsatser om hur bemyndigandena har utvecklats bör budgetpropositionen också innehålla uppgifter om utvecklingen de sen-aste fem åren.
Krav på bättre administrativt stöd till Försvarsmakten
Försvarsmaktens beställningsverksamhet är mycket omfattande. Samtidigt saknar Försvarsmakten administrativt stödsystem som kan hantera be-myndi-ganden. Försvarsmakten måste därför genomföra alla beräkningar manuellt vilket är mycket arbetskrävande.
Ekonomistyrningsverket (ESV) har ansvar för att erbjuda statliga myndigheter ekonomiadministrativa system. ESV ska också kunna erbjuda administrativt stöd i form av utbildning m.m.
För år 2000 administrerar Försvarsmakten en bemyndiganderam som upp-går till 77 miljarder kronor. I medeltal har Försvarsmakten över 1 500 be-ställningar till FMV och övriga stödmyndigheter.
Enligt revisorernas mening är det angeläget att Försvarsmakten har tillgång till administrativt stödsystem som kan hantera bemyndiganden. Revisor-erna föreslår att regeringen ger ESV i uppdrag att tillsammans med För-svarsmak-ten utveckla administrativa system och rutiner för bemyndiganden.
Bakgrund
Sammanfattning: Ett bemyndigande innebär att riksdagen ger regeringen befogenhet att upp till ett visst belopp och för ett visst ändamål ingå ekono-miska förpliktelser som medför utgifter under senare budgetår än det år statsbudgeten avser.
Riksdagen beslutar i samband med budgetbehandlingen om statsbudgetens omfattning och inriktning för det närmaste följande budgetåret. Enligt rege-ringsformen (1974:152) får regeringen inte använda statens medel på annat sätt än riksdagen har bestämt (9 kap. 2 §). Regeringen får heller inte utan riksdagens bemyndigande ikläda staten ekonomiska förpliktelser (9 kap. 10 §). Det inträffar emellertid ofta att beslut om stora investeringar eller annat innebär lång-siktiga ekonomiska åtaganden utöver budgetårsgränsen. Med regeringsfor-men som utgångspunkt har det därför utvecklats ett system med bemyndig-anden.
Ett bemyndigande innebär att riksdagen ger regeringen befogenhet att upp till ett visst belopp och för ett visst ändamål ingå ekonomiska förpliktelser som medför utgifter även under senare budgetår än det år statsbudgeten avser.
Syftet med bemyndiganden
Bemyndiganden har ett huvudsakligt syfte. Regeringsformen innebär att riksdagen måste ge sitt medgivande för att regeringen eller myndigheterna ska få ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Med hjälp av bemyndiganden kan också statsmakterna och myndigheterna kontrollera, prognostisera och bilda sig en uppfattning om statens ekonomiska åtaganden.
Särskilt och generellt bemyndigande
Lagen (1996:1059) om statsbudgeten reglerar regeringens ansvar och befog-en-heter på finansmaktens område. Av budgetlagen framgår att det finns ett generellt bemyndigande och särskilda bemyndiganden.
Särskilt bemyndigande
12 § För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser.
Generellt bemyndigande
13 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande.
Det generella bemyndigandet avser ekonomiska förpliktelser som är nödvän-diga för att myndigheternas löpande verksamhet ska fungera. Genom att det finns ett generellt bemyndigande i budgetlagen behöver regeringen inte begära bemyndiganden för myndigheternas löpande verksamhet. I 19 § an-slagsförordningen (1996:1189) har regeringen delegerat det generella be-myndigandet till myndigheterna. I anslagsförordningen har regeringen också preciserat vad regeringen avser med löpande verksamhet:
avtal om anställning av personal
avtal om hyra av utrustning
avtal om leverans av tjänster och förbrukningsmaterial
och liknande.
Försvarsmakten gör varje år stora beställningar av förbrukningsmateriel som behövs för den löpande verksamheten. Det kan handla om beställningar som behövs i utbildning av värnpliktiga, incidentberedskap m.m. Även om de ekonomiska förpliktelserna är stora för dessa beställningar kan Försvars-makten ingå förpliktelserna med stöd av det generella bemyndigandet.
Det går emellertid inte att dra någon tydlig gräns mellan vilka åtaganden som myndigheterna kan ingå med stöd av det generella bemyndigandet och när det krävs ett särskilt bemyndigande. I stället handlar det om bedömningar från fall till fall.
Riksdagen beslutar om bemyndiganden
Med bemyndiganden ger riksdagen alltså regeringen och myndigheterna befogenhet att göra ekonomiska åtaganden som medför framtida utgifter för staten. Av föreskrifterna till 15 § förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. framgår att ett bemyndigande alltid ska avse ett bestämt belopp och ett bestämt ändamål. Enligt föreskrifterna till 20 § anslagsförord-ningen är det bara ekonomiska förpliktelser i lagens mening som kräver stöd i bemyndiganden. Exempelvis när Försvarets materielverk undertecknar bindande avtal med industrin som leder till framtida utgifter.
Bemyndigandena är årliga. I samband med budgetbehandlingen tar riksda-gen ställning till hur mycket riksdagen ska bemyndiga regeringen. Riksdagens årliga bemyndiganden avser till det högsta belopp som regeringen och myndigheterna har befogenhet att göra ekonomiska åtaganden under budgetåret. Åtagandena avser ekonomiska förpliktelser som ska infrias efter budgetåret. Åtagandena kan medföra utgifter under flera år efter det år de ingåtts.
Av tabellen nedan framgår att regeringen hösten 1999 begärde bemyndig-anden av riksdagen inom knappt två tredjedelar av de 27 utgiftsområdena. Enligt sammanställningen uppgick bemyndigandena till totalt 166 miljarder kronor för utgifter efter budgetåret 2000.
Begärda bemyndiganden för år 2000
Utgiftsområde Miljoner kronor UO01 Rikets styrelse 485 UO02 Samhällsekonomi och finansförv. 50 UO06 Totalförsvar 77 763 UO07 Internationellt bistånd 38 157 UO09 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 548 UO10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom m.m. 9 UO14 Arbetsmarknad och arbetsliv 23 770 UO15 Studiestöd 3 UO16 Utbildning och universitetsforskning 2 049 UO17 Kultur, medier och trossamfund 71 UO18 Samhällsplanering, bostadsförsörj. m.m. 2 762 UO19 Regional utjämning och utveckling 5 UO20 Allmän miljö- och naturvård 4 888 UO21 Energi 3 543 UO22 Kommunikationer 550 UO23 Jord- och skogsbruk, fiske m.m. 9 282 UO24 Näringsliv 1 900 Summa 165 966 Källa: Budgetpropositionen 2000, volym 1.
Utgiftsområde 6 Totalförsvar svarade för knappt 78 miljarder kronor vilket motsvarade ungefär hälften av den totala bemyndiganderamen. I försvaret utgörs de ekonomiska förpliktelserna i huvudsak av beställningar av för-svarsmateriel. Inom utgiftsområdet finns det också bemyndiganden för in-vesteringar i anläggningar, forskning och teknikutveckling. Sammanlagt består åtagandena i försvaret av mer än 1 500 beställningar.
Internationellt bistånd, Arbetsmarknad och arbetsliv samt Jord- och skogs-bruk, fiske med anslutande näringar är tre andra utgiftsområden med stora bemyndiganden. Inom biståndet består de ekonomiska förpliktelserna av utfästelser om svenskt bistånd till olika samarbetsländer eller internationella organisationer. När det gäller utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv utgörs de ekonomiska förpliktelserna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, insatser för arbetshandikappade och utfästelser om medel och bidrag för forskning och utveckling. Inom utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar består de ekonomiska förpliktelserna i huvudsak av olika stöd till jordbrukare.
Hur bemyndiganderamen räknas fram
För varje anslag som berörs av bemyndiganden beslutar riksdagen årligen om en bemyndiganderam. Den bemyndiganderam som riksdagen beslutar om rymmer åtaganden som gjorts under tidigare år men som ännu inte infriats. Ramen består också av nya förväntade åtaganden. Bemyndigandera-men minskar i takt med att de ekonomiska förpliktelserna blir infriade.
Inom utgiftsområde 6 Totalförsvar infrias förpliktelserna genom betalningar från det årliga försvarsanslaget. Bemyndiganderamen kan också minska genom att statsmakterna eller Försvarsmakten beslutar att inte genomföra en an-skaffning. Om anskaffningen ställs in upphör bemyndigandet att gälla. Be-myndiganderamen räknas ut på följande sätt:
Utestående ekonomiska förpliktelser vid årets början + Under året ingångna nya förpliktelser - Under året infriade förpliktelser = Utestående förpliktelser vid årets slut Utestående ekonomiska förpliktelser vid årets början avser de åtaganden staten beräknas ha i form av materielbeställningar m.m. vid ingången av det nya budgetåret. Med de nya förpliktelserna menas förpliktelser som staten förväntas ikläda sig under budgetåret. Infriade förpliktelser visar de förplikt-elser som förväntas innebära utgifter under budgetåret. Utestående förpliktel-ser utgör summan av ingående och nya förpliktelser minus infriade förplikt-elser. De utestående förpliktelserna vid årets slut utgör bemyndiganderamen.
Bemyndiganden för anskaffning av försvarsmateriel m.m.
Inom försvarsområdet började bemyndiganden att användas i samband med att riksdagen i början av 1940-talet godkände en ny flottplan. En rationell anskaffning förutsatte beställningar som innebar betalningsåtaganden för flera budgetår (SOU 1973:43). Med tiden blev bemyndigandesystemet inom försvarssektorn allt mer komplicerat (ESV 1998:8). Enligt Ekonomistyr-ningsverket (ESV) har hanteringen av bemyndiganden inom försvarssektorn tidvis varit svåröverskådligt t.o.m. för dem som administrerar systemet.
Bemyndigandena ökade kraftigt under 1990-talet
Inom det militära försvaret ökade användningen av bemyndiganden mycket kraftigt under 1990-talet. Främsta orsaken till den kraftiga ökningen var att statsmakterna under 1990-talet beslutade om några stora materielprojekt. Bland annat anskaffade Försvarsmakten under 1990-talet flygplanet JAS 39 Gripen.
Av tabellen nedan framgår att andelen bemyndiganden för materielbeställ-ningar m.m. budgetåren 1990/91 utgjorde 60 % av de årliga utgifterna till det militära försvaret. Budgetåret 1999 uppgick bemyndigandena till 90 miljar-der kronor. Därmed var bemyndigandena mer än dubbelt så stora som försvarsan-slaget. År 2000 har bemyndiganderamen minskat till knappt 77 miljarder kronor.
Utveckling av bemyndiganden samt utgifter för det militära försvaret sedan bud-getåret 1990/91. Redovisningen avser bemyndiganden för anskaffning av materiel anläggningar m.m.1
Budgetår Bemyndiganden,
miljoner kronor Bemyndiganden,
procentuell andel
av militära utgifter Utgifter för det militära försvaret, miljoner kronor 1990/91 19 437 60 32 488 1991/92 24 253 77 31 298 1992/93 23 730 71 33 521 1993/94 21 014 64 33 114 1994/95 8 493 24 35 743 1995/962 56 065 139 40 471 1997 66 935 179 37 475 1998 89 963 231 38 626 1999 90 051 224 40 149 2000 76 521 179 42 785 1 Av bilaga 1 framgår vilka bemyndiganden som räknats in i sammanställningen.
2 Avser 18 månader. Den 1 juni ändrades principen för finansiering av förskottsbe-talningar till försvarsindustrin avseende materielanskaffning. Omläggningen innebar en förskjutning av utbetalningarna från statsverket. Anslaget A1 Försvarsmakten kom därför att engångsvis reduceras med 14,6 miljarder kronor.
Källor: bet. 1989/90:FöU7, bet. 1990/91:FöU8, bet. 1991/92:FöU12, bet. 1992/93:FöU9, bet. 1993/94:FöU9, bet. 1994/95:FöU4, bet. 1996/97:FöU1, bet. 1997/98:FöU1, bet. 1998/99:FöU1 och bet. 1999/2000:FöU1. Ekonomistyrningsverket och prop. 1999/2000, utgiftsområde 6 Totalförsvar.
Som framgått är tanken med bemyndiganden att de ekonomiska förpliktel-serna ska infrias med framtida anslag.
En genomgång av Försvarsmaktens underlag till regeringen visar att huvuddelen av åtagandena för år 2000 ska betalas under de närmaste fem åren.
Den försvarspolitiska planerings- och beslutsprocessen
Sammanfattning: Med försvarsbeslutet fastställer riksdagen försvarets inriktning och ekonomiska ramar. Utifrån försvarsbeslutet utarbetar För-svarsmakten en detaljerad försvarsmaktsplan. Regeringen beslutar om ca 90 % av all materielanskaffning.
Under en försvarsbeslutsperiod kan riksdagen genom säkerhetspolitiska kontrollstationer besluta om att ändra försvarets inriktning i förhållande till försvarsbeslutet.
Med 1968 års försvarsbeslut grundlades ett system med femåriga försvarsbe-slutsperioder. Arbetet med ett nytt försvarsbeslut inleds med att Försvars-makten och de övriga myndigheterna inom totalförsvaret utarbetar planer för vilken struktur och förmåga försvaret ska ha under de närmaste 10-15 åren. Efter en dialog med Regeringskansliet överlämnar myndigheterna ett mer detaljerat förslag till regeringen om hur försvaret kan utvecklas under en femårsperiod. Utifrån myndigheternas förslag tar regeringen fram proposi-tioner för nästa försvars-beslutsperiod. Därefter fastställer riksdagen försvar-ets inriktning för den kommande försvarsbeslutsperioden.
Arbetet med 1996 års försvarsbeslut inleddes med att regeringen i decem-ber 1993 gav försvarsmyndigheterna i uppdrag att lämna beslutsunderlag inför försvarsbeslutet. Myndigheterna utarbetade planer för hur försvaret kunde utvecklas på medellång och lång sikt.
I januari 1995 beslutade regeringen att Försvarsberedningen skulle svara för samråd mellan företrädare för regeringen och företrädare för riksdagspar-tierna inför försvarsbeslutet. Myndigheternas planeringsunderlag och För-svarsberedningens rapporter utgjorde underlaget för regeringens försvarspo-litiska propositioner.
I försvarsbeslutet tog riksdagen ställning till vilken inriktning försvaret skulle ha under perioden 1997-2001 (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45-46, bet. 1995/96:UFöU1, rskr. 1995/96:44, prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36). Riksdagen beslutade också om de ekonomiska ramarna för försvaret under perioden. Av försvarsbeslutet fram-går bl.a. följande:
säkerhetspolitiska ställningstaganden
inriktningen för det militära försvaret
inriktningen för det civila försvaret
inriktningen för materielanskaffning
ekonomiska ramar.
På grundval av försvarsbeslutet och regeringens instruktioner tog Försvars-makten fram en försvarsmaktsplan. I försvarsmaktsplanen ingår också en plan för materielanskaffning. Av materielplanen framgår vilken materiel
försvaret behöver anskaffa under försvarsbeslutsperioden. Materielanskaffningen belastar det årliga försvarsanslaget.
Riksdagen kan besluta om ändrad inriktning för försvaret
Under en försvarsbeslutsperiod kan riksdagen genom säkerhetspolitiska kontrollstationer pröva om det är aktuellt att ändra inriktningen för försvaret. Riksdagen genomförde en sådan kontrollstation våren 1999 (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:UföU1, rskr. 1998/99:222, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224). Riksdagen beslutade då om ändrad inriktning för försvaret och att nästa försvarsbeslutsperiod skulle omfatta åren 2002-2004. I samband med kontrollstationspropositionen och den ekonomiska vårpropositionen beslutade riksdagen också om försvarets ekonomiska ramar t.o.m. år 2004 (prop. 1998/99:100, bet. 1998/99:FiU20, rskr. 1998/99:249).
Kontrollstationen innebar att Försvarsmaktens materielplan behövde revi-deras. Våren 1999 tog regeringen initiativ till att tillsammans med Försvars-makten och FMV genomföra samtal med representanter för svensk försvarsindustri. Syftet var att pröva om försvarsmyndigheterna kunde inleda omförhandlingar av redan beställda materielleveranser. FMV genomförde därefter på uppdrag av Försvarsmakten omför-handlingar med försvarsindustrin.
Med kontrollstationen som utgångspunkt redovisade Försvarsmakten i maj 1999 ett förslag till regeringen om framtida struktur för försvaret. Sommaren 1999 lämnade Försvarsmakten förslag till regeringen om en reviderad mate-rielplan som var anpassad till försvarets nya struktur.
Regeringen beslutar om huvuddelen av materielanskaffningen
Utifrån försvarsbeslutet tar regeringen ställning till huvuddelen av materiel-anskaffningen. Regeringen beslutar om all materielanskaffning som rege-ringen bedömer är av särskild betydelse. Det kan röra sig om ekonomiskt stora investeringar eller att anskaffningen är av stor betydelse för försvars-förmågan eller för industrin.
Av tabellen nedan framgår att regeringen beslutar om ca 90 % av materielanskaffningen.
Andel av materielanskaffningen som är föremål för regeringsbeslut
Beslut som innebär utgifter under år 2000 och framåt i tiden Regeringsbeslut 54 miljarder kronor
(90 %) Beslut av För-svarsmakten 6 miljarder kronor
(10 %) Totalt 60 miljarder kronor
(100 %) Källa: Försvarsmakten, försvarsmaktsplanen den 15 juni 1999
Därutöver måste Försvarsmakten göra en anmälan till Regeringskansliet för all materielanskaffning som uppgår till 100 miljoner kronor eller mer. Försvarsmakten måste också underrätta Regeringskansliet om andra materielanskaffningsfrågor som skulle kunna föranleda ett ställningstagande från regeringen eller som skulle kunna vara av intresse för Regeringskansliet.
Företrädare för Försvarsmakten uppger att Försvarsmakten rapporterar till regeringen om all anskaffning över 50 miljoner kronor. Därmed kan rege-ringen bedöma om anskaffningen är av sådan art att den kräver regerings-beslut.
Försvarsmaktens redovisning av bemyndiganden till regeringen
Sammanfattning: Regeringen har utvecklat sina krav på Försvarsmakten när det gäller myndighetens redovisning av bemyndiganden. I allt väsentligt uppfyller Försvarsmakten regeringens redovisningskrav.
Enligt 15 § förordningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisning m.m. ska myndigheterna senast den 1 mars varje år lämna ett budgetunderlag till regeringen. Underlaget ska innehålla de förslag om bemyndiganden som myndigheten behöver för att kunna göra åtaganden om framtida utgifter som inte täcks av beräknade tilldelade anslag. Av föreskrifterna till förordningen framgår att myndigheterna bör definiera för vilket ändamål myndigheten begär bemyndigandet.
Ett generellt problem är att Försvarsmaktens redan i januari-februari måste utarbeta sitt budgetunderlag för nästa budgetår. I underlaget ska Försvars-makten begära hur stort bemyndigande myndigheten behöver vid utgången av det kommande budgetåret. Därmed måste Försvarsmakten i budgetunder-lag begära en bemyndiganderam som avser läget två år framåt i tiden. Före-trädare för Försvarsmakten menar att mycket kan hända under denna tvåårs-period. Bland annat kan det uppstå förseningar eller andra förändringar i redan lagda beställningar. Nya behov kan också innebära att beställningarna behöver revideras. Den bemyndiganderam som riksdagen tar ställning till kan därför vara inaktuell redan innan riksdagen beslutar om ramen.
Under de senaste åren har regeringen utvecklat sina krav på Försvarsmak-ten när det gäller redovisningen av bemyndiganden. Bland annat begär rege-ringen att Försvarsmakten ska redogöra för längre tidsserier än tidigare.
I regleringsbrevet för år 2000 begär regeringen att Försvarsmakten ska re-dovisa en betalningsplan för de beställningar myndigheten gör till och med år 2000. I betalningsplanen ska Försvarsmakten beräkna hur stora de årliga
bemyndigandena och anslagen blir under de närmaste fem åren. Försvars-makten ska också redogöra för hur bemyndi-gandena och anslagen utvecklas efter fem år. Enligt regeringens krav ska Försvarsmaktens redovisning vara uppdelad på materiel, anläggningar och forskning och tek-nikutveckling. Tabellen nedan visar principerna för regeringens redovis-ningskrav.
Regeringens redovisningskrav till Försvarsmakten i regleringsbrevet för år 2000
Betalningsplan för de beställningar Försvarsmakten gör till och med år 2000
2001 2002 2003 2004 2005 Summa
2001- 2005 Efter
2005 Objektsramar1
-anslagsmedel
-bemyndigande Regeringsobjekt2
-anslagsmedel
-bemyndigande Anmälningsobjekt3
-anslagsmedel
-bemyndigande Övriga objekt4
-anslagsmedel
-bemyndigande Totalt behov av
bemyndiganden 1 För större materielinvesteringar finns det s.k. objektsramar. En objektsram ska bestå av ett väldefinierat materielinnehåll, en ekonomisk ram samt en tidsplan. Ob-jektsramar ska årligen redovisas till regeringen. Det är regeringen som beslutar om anskaffningen inom en objektsram.
2 I regleringsbrevet till Försvarsmakten redogör regeringen för vilka investeringar som är regeringsobjekt. I regel rör det sig om stora ekonomiska investeringar. För att Försvarsmakten ska få genomföra någon av de uppräknade investeringarna krävs regeringsbeslut.
3 Försvarsmakten ska till regeringen anmäla all anskaffning över 50 miljoner kronor.
4 Övriga objekt omfattar anskaffningar under 50 miljoner kronor.
Vidare begär regeringen att Försvarsmakten ska redovisa myndighetens framtida behov av bemyndiganden enligt tabellen nedan. En genomgång av Försvarsmaktens budgetunderlag visar att Försvarsmakten i allt väsentligt uppfyller regeringens redovisningskrav för bemyndiganden.
Regeringens redovisningskrav till Försvarsmakten i regleringsbrevet för år 2000
Förslag till bemyndiganderam
1999
utfall 2000
prognos 2001
beräknat 2002
beräknat 2003-
beräknat Utestående förpliktelser vid
årets början Nya förpliktelser Infriade förpliktelser1 Utestående förpliktelser vid
årets slut Föreslagen bemyndiganderam 1 Utgiftsutfall till följd av ingångna förpliktelser.
Enligt 12 § förordningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisning m.m. ska myndigheten i årsredovisningen redogöra för i vilken utsträckning myndigheten har beställt materiel m.m. med stöd av ett tilldelat särskilt be-myndigande. Av föreskrifterna framgår att myndigheten ska lämna uppgifter om:
bemyndigandebelopp per ändamål
framtida utgifter till följd av de åtaganden som gjorts med stöd av bemyndigandet
de framtida utgifternas beräknade fördelning per år
anslag som därvid kommer att avräknas.
Regeringen följer upp bemyndigandena med hjälp av Försvarsmaktens del-årsrapport och årsredovisning. Försvarsmakten måste kunna lämna en för-klaring om det visar sig att myndigheten har överskridit bemyndiganderam-en.
Företrädare för Försvarsmakten upplever att Försvarsdepartementet visar begränsat intresse för Försvarsmaktens bemyndiganderedovisning. Normalt förs resultatdialogen mellan Försvarsmakten och Riksrevisionsverk-et (RRV). En genomgång av Försvarsmaktens återrapportering visar att myndigheten i stort uppfyller regeringens redovisningskrav.
Regeringens redovisning till riksdagen i budgetpropositionen
Sammanfattning: Av redovisningen i budgetpropositionen är det svårt se kopplingen mellan den bemyndiganderam som riksdagen tar ställning till och materielanskaffningen. Utifrån budgetpropositionen kan riksdagen inte göra en noggrann prövning av bemyndiganderamen.
Enligt 44 § lag (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen till riksdagen varje år redovisa statens ekonomiska förpliktelser. Fram till budgetpropositio-nen för år 1999 var regeringens redovisning av bemyndiganden ytterst kort-fattad. Redovisningen bestod i princip endast av hur bemyndiganderamen utvecklades under det aktuella budgetåret. I budgetpropositionen fanns det ingen redovisning tillbaka i tiden som visade hur bemyndigandena hade förändrats. Det saknades också en redovisning när i framtiden de ekonomiska förpliktelserna förväntades belasta försvarsanslaget. Av tabellen nedan framgår hur redovisningen av bemyndiganden såg ut i budgetpropositionen för år 1999.
Redovisningen av bemyndiganden i budgetpropositionen för år 1999
Bemyndigandena avser ekonomiska förpliktelser inom ramanslaget
A3 utveckling och investeringar, miljoner kronor
1999
beräknat Utestående förpliktelser vid årets början 96 841 Nya förpliktelser 12 795 Infriade förpliktelser1 -19 585 Utestående förpliktelser vid årets slut 90 051 Föreslagen bemyndiganderam 90 051 1 Utgiftsutfall till följd av ingångna förpliktelser.
Källa: Budgetpropositionen 1999, utg. omr. 6 Totalförsvar.
I budgetpropositionen för år 2000 har redovisningen av bemyndiganden förbättrats avsevärt. Av budgetpropositionen för år 2000 framgår hur be-myndigandena utvecklats de senaste två åren. Därutöver redovisar regeringen hur stora utgifterna beräknas bli till följd av de ingångna förpliktelserna. Av tabellen nedan framgår t.ex. att de ekonomiska förpliktelserna beräknas leda till utgifter för staten på knappt 24 miljarder kronor år 2001.
Redovisningen av bemyndiganden i budgetpropositionen för år 2000. Bemyndi-gandena avser ramanslaget A3 materiel, anläggningar samt forskning och teknikut-veckling, miljoner kronor
1998
utfall 1999
prognos 2000
beräknat 2001
beräknat 2002-
beräknat Utestående förpliktelser vid
årets början 80 398 77 578 83 437 - - Nya förpliktelser 17 936 25 406 14 522 - - Infriade förpliktelser1 -20 576 -22 141 -21 438 -23 563 -52 959 Utestående förpliktelser vid
årets slut 77 758 81 023 76 521 - - Föreslagen bemyndiganderam 89 063 90 051 76 521 - - 1 Utgiftsutfall till följd av ingångna förpliktelser.
Källa: Budgetpropositionen 2000, utg.omr. 6 Totalförsvar
När riksdagen beviljar ett bemyndigande är tanken att ett anslag i framtiden kommer att användas för att infria den ekonomiska förpliktelsen. Finansut-skottet har därför framhållit att riksdagen vid beslut om bemyndiganden bör göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut (bet. 1998/99:FiU1). Av redovisningen i budgetpropositionen är det emellertid svårt se kopplingen mellan den bemyndiganderam som riksdagen tar ställning till och materiel-anskaffningen. I sin redovisning av bemyndiganden nämner regeringen inte vilka materielobjekt som ingår i bemyndiganderamen. Inte heller finns det uppgifter om vilka objekt som innebär nya respektive infriade ekonomiska förpliktelser. Utifrån regeringens redovisning i budgetpropositionen av be-myndiganden är det därför svårt för riksdagen att göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut.
Vid sidan om budgetpropositionen inhämtar försvarsutskottets ledamöter information om försvaret genom andra kanaler (studiebesök, föredragningar,
personliga kontakter m.m.). Genom muntliga föredragningar i utskottet redo-gör Försvarsdepartementet för materielanskaffningen.
Objektsramar
Sammanfattning: Genom regeringens redovisning av objektsramar får riksdagen god information om materielanskaffningen.
Till riksdagen redovisade regeringen objektsramar för första gången i bud-getpropositionen för år 1999. Inför behandlingen av 2000 års budget presenterade regeringen objektsramarna i en särproposition.
I syfte att förbättra styrningen och uppföljningen av materielförsörjningen har regeringen beslutat att det ska finnas s.k. objektsramar för större materi-elinvesteringar. En objektsram är inte en anslagstilldelning utan ett sätt för regeringen att styra och följa upp investeringarna. En objektsram ska enligt regeringen bestå av ett väl definierat materielinnehåll, en ekonomisk ram samt en tidsplan. Det är regeringen som fastställer objektsramen och beslutar om anskaffningar inom varje objekt. Av tabellen nedan framgår att objekts-ramarna omfattar huvuddelen av all materielanskaffning. Objektsramarna utgör över 85 % av materielanskaffningen.
Objektsramarnas andel av den totala materielanskaffningen,
regeringen beslutar om anskaffningen inom objektsramarna
Fr. o.m. år 2000 Total anskaffning enligt materielplan-en 60 miljarder kr Andelen objekts-ramar av totalen 52 miljarder kr
(87 %) Källa: Försvarsmakten, försvarsmaktsplanen den 15 juni 1999
Till riksdagen redovisade regeringen objektsramar för första gången i bud-getpropositionen för år 1999. Inför behandlingen av 2000 års budget valde regeringen att presentera objektsramarna i en särproposition (prop. 1999/2000:30) som lades fram för riksdagen under hösten 1999.
Försvarsutskottet har uttalat att regeringens redogörelser för viktigare ma-terielsystem i objektsramar ger riksdagen en bättre bild av materielfrågorna än tidigare (bet. 1998/99:FöU1). En genomgång av rege-ringens redovisning visar att objektsramarna bl.a. innehåller uppgifter om:
vilken materiel anskaffningen består av
vilken användning Försvarsmakten har av materielen
hur långt Försvarsmakten har kommit med anskaffningen i förhål-lande till uppgjorda planer
tidsramar med uppgifter om när anskaffningen påbörjades och beräk-nas vara avslutad
vad anskaffningen hittills har kostat, hur mycket pengar som kommer att behövas under kommande budgetår samt beräkningar av de sam-manlagda utgifterna för anskaffningen.
Genom objektsramarna får riksdagen således en god uppfattning om materi-elanskaffningens innehåll och omfattning (i bilaga 2 återges regeringens redovisning av objektsramar som den såg ut i prop. 1999/2000:30).
3 Försvarsmaktens syn på bemyndiganden
Sammanfattning: Bemyndiganden innebär att Försvarsmakten har befogen-het att genomföra beställningar som innebär framtida utgifter för staten. Försvarsmakten upplever dock att bemydiganden inte är en garanti för att statsmakterna kommer att tilldela pengar när Försvars-makten ska betala sina materielbeställningar.
Systemet med bemyndiganden innebär stort administrativt besvär för För-svarsmakten. Försvarsmakten saknar administrativt stöd från Regeringskan-sliet och Ekonomistyrningsverket.
Försvarsbeslutet och materielplanen är styrande
Försvarsmakten har i en promemoria redovisat myndig-hetens syn på bemyn-diganden (Bemyndiganden, Försvarsmakten den 28 januari 1997). För-svars-maktens uppfattning är att försvars-besluten är styrande för myndighet-ens anskaffning av materiel. Med för-svarsbesluten anger riksdagen materielanskaffningens inriktning och ekono-miska ramar. Försvarsmakten lämnar därefter förslag om materielplan till regeringen. Omfattningen av Försvars-maktens materielbeställningar styrs av försvarsbeslutet och genom att en stor del av anskaffningen är föremål för regeringsbeslut. Bemyndiganderamen som riksdagen varje år tar ställning till har en direkt koppling till försvars-maktsplanen och försvarsbeslutet.
Bemyndiganden är ingen garanti
Som framgått innebär regeringsformen och budgetlagen att Försvarsmakten behöver bemyndiganden för att ha befogenhet att göra beställningar av för-svarsmateriel som innebär utgifter för staten efter innevarande bud-getår. Företrädare för Försvarsmakten upplever att bemydiganden inte är en garanti för att statsmakterna kommer att tilldela pengar när Försvars-makten ska betala sina materielbeställningar.
I intervjuer har företrädare för Försvarsmakten förklarat att Försvarsmak-ten måste ha beredskap för att statsmakterna kan behöva ändra inriktning för försvaret. Statsmakterna har beslutat om att försvaret ska kunna förändras i takt med omvärlden. Inom Försvarsmakten finns det förståelse för att politi-kerna kan behöva ompröva tidigare beslut.
Utifrån Försvarsmaktens perspektiv är det dock viktigt att statsmakterna kan ge Försvarsmakten tillräckligt med tid att hantera förändringar. Plötsliga förändringar kan innebära stora utgifter för Försvarsmakten. Bland annat kan omförhandlingar med försvarsindustrin om materielbeställningar leda till stora utgifter för Försvarsmakten.
Administrativt besvärligt
En genomgång av Försvarsmaktens beställningar visar att beställningsverk-samheten är mycket omfattande. I medeltal har Försvarsmakten ca 1 500 beställningar till FMV. Till detta kommer beställningar som Försvarsmakten
har till övriga stödmyndigheter. Underlaget som utgör grunden för beräk-ningar av Försvarsmaktens bemyndigandebehov är sålunda mycket omfat-tande.
Företrädare för Försvarsmakten har förklarat att myndigheten saknar administrativt stödsystem som kan hantera bemyndiganden. I dag genomför Försvarsmakten alla beräkningar manuellt vilket är mycket arbetskrävande.
Statsmakterna har andra styrinstrument
Inom Försvarsmakten ställer man sig frågande till om det behövs bemyndig-anden för att riksdagen ska kunna styra och kontrollera Försvarsmaktens materielanskaffning. Vid sidan om bemyndiganden har riksdagen bl.a. följ-ande styrinstrument:
Som framgått fastställer riksdagen försvarets inriktning och ekonom-iska ramar genom försvarsbeslut. Regeringen beslutar om alla viktig-are och större anskaffningsärenden. Riksdagen beslutar om den allra viktigaste materielanskaffningen, dvs. större vapensystem som t.ex. stridsflyplanet JAS 37 Gripen.
Riksdagen beslutar om ett treårigt utgiftstak för staten fördelat på de fastställda utgiftsområdena. Regeringen och myndigheterna får inte överskrida utgiftstaket.
Riksdagen beslutar i samband med den årliga budgetbehandlingen om statsbudgetens omfattning och inriktning för det närmaste följande budgetåret.
4 Investeringar i infrastruktur utan bemyndiganden
Sammanfattning: Regeringen gör skillnader mellan olika utgiftsområden. Som framgått innebär regeringsformen att Försvarsmakten behöver bemyndiganden vid beställningar av försvarsmateriel m.m.
Enligt regeringens uppfattning behöver dock Vägverket och Banverket inga bemyndiganden för de ekonomiska förpliktelser som verken ingår till följd av investeringar i vägar och järnvägar. Regeringen menar att det räcker med riksdagens inriktningsbeslut samt de av regeringen godkända investeringsplanerna.
Sedan 1940-talet har ett system med bemyndiganden vuxit fram inom stats-förvaltningen (SOU 1973:43). Tidigare hade långsiktiga ekonomiska åtagan-den finansierats genom täckningsprincipen. Denna princip innebar att medel betalades ut samma år som betalningsåtagandet gjordes oavsett när utbetalningarna skulle genomföras. Detta medförde att vissa myndigheter fick stora anslags-behållningar. För att få ned myndigheternas anslagsbehållningar började ett system med bemyndiganden att tillämpas.
System med bemyndiganden har utvecklats i olika samhällssektorer. Något egentligt regelverk har emellertid inte funnits förrän lagen (1996:1059) om statsbudgeten kom som trädde i kraft 1996.
Enligt ESV har bemyndiganden hante-rats på olika sätt i skilda delar av statsförvaltningen (ESV 1998:8). ESV menar att skillnaderna inneburit att statsmakterna inte kunnat få någon över-blick över vad som avsågs med ett begärt bemyndigande. Det har funnits osäkerheter om vilken innebörd ett utnyttjat bemyndigande har och vilka konsekvenser det skulle få för t.ex. framtida anslag (ESV 1998:8).
Även regeringen gör skillnader mellan olika utgiftsområden. Som framgått används bemyndiganden inom försvarsområdet. Enligt regeringen behövs dock inga bemyndiganden när det t.ex. gäller statens långsiktiga ekonomiska förpliktelser vid investeringar i vägar och järnvägar. Regeringen menar att det räcker med riksdagens inriktningsbeslut och att regeringen beslutar om investeringsplaner för vägar och järnvägar. Nedan följer en beskrivning av planerings- och beslutsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar.
Investeringar i vägar och järnvägar
Planerings- och beslutsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar
Riksdagen beslutar om inriktningen för investeringar i vägar och järnväg-ar genom 10-åriga inriktningsbeslut. Vart fjärde år tar riksdagen ställning till om inriktningen behöver ändras. I mars 1997 beslutade riksdagen om riktlinjerna för investeringar i infrastruktur för perioden 1998-2007 (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174). Under våren 2000 kommer regeringen att lägga fram en proposition om inriktningen för perioden 2002-2011.
Planeringsprocessen för perioden 1998-2007 började med att riksdagen våren 1994 begärde att en kommitté skulle tillsättas för att utarbeta en natio-
nell plan för kommunikationerna i Sverige. Kommitténs arbete låg till grund för den proposition som regeringen lämnade inför riksdagens inriktningsbe-slut för kommunikationer för åren 1998-2007. När riksdagen beslutat om inriktningen för infrastrukturinvesteringarna gav regeringen Vägverket och Banverket i uppdrag att upprätta planer för de nationella vägarna och järnväg-arna. Därefter fastställde regeringen de båda planerna. Länsstyrelserna fast-ställde länsplaner för de statliga vägar och järnvägar som inte ingick i de nationella planerna.
Det finns inga bemyndiganden för investeringar i vägar och järnvägar
Genom inriktningsbeslut fastställer riksdagen inriktning och ekonomiska ramar för investeringar i vägar och järnvägar. Trafikutskottet har uttalat att riksdagens främsta uppgift inte är att ta ställning till enskilda infrastrukturin-vesteringar. Utskottet menar att riksdagen i stället ska ange övergripande mål och riktlinjer och fastställa ekonomiska ramar (bet. 1998/99:TU5).
Den planeringsram som riksdagen beslutade om för perioden 1998-2007 uppgick till 190 miljarder kronor. Ramen ska i första hand användas till investeringar i nationell och regional transportinfrastruktur samt drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar.
Planeringsramar för vägar och järnvägar för perioden 1998-20071
Miljarder kr Investeringar i nationella stamvägar2 30,5 Investeringar i stomjärnvägar3 36,0 Investeringar i regional transportinfrastruktur 32,0 Drift och underhåll av statliga vägar 56,0 Drift och underhåll av statliga järnvägar 27,0 Kompletterande åtgärder inom miljö- och trafiksäkerhet 8,5 Totalt 190 1 Det finns en rad infrastrukturprojekt som inte finansieras med anslag. Regeringen har beräknat att projekt med s.k. alternativa finansieringsformer uppgår till ca 50 miljarder kronor. Det är osäkert i vilken grad investeringarna kommer att belasta statsbudgeten. Till viss del ska de olika projekten finansieras med avgifter. Till pro-jekten hör bl.a. Öresundsförbindelsen med anslutningar, Dennispaketets vägprojekt, Arlandabanan, Botniabanan, ny förbindelse över gränsen till Norge på väg E6 samt nya vägar inom ramen för Göteborgsöverenskommelsen.
2 Nationell väghållningsplan.
3 Stomnätsplan.
Källa: Prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/96:174
Av lagen (1996:1059) om statsbudgeten följer att infrastrukturella investeringar ska finansieras med anslag om inte riksdagen beslutar om annat (22 §). Finansutskottet har uttryckt att anslagsfinansi-ering av infrastrukturella investeringar ger riksdagen bättre överblick och större inflytande än vid lånefinansiering (bet. 1997/98FiU:27). Både Vägver-ket och Banverket finansierar huvuddelen av sina investeringar genom årliga anslag.
De verksamheter som Vägverket och Banverket bedriver innebär ofta att verken ingår långsiktiga avtal med externa entreprenörer om ekonomiska förpliktelser för flera år framåt i tiden.
Avtalen omfattar både investeringar och drift och underhåll av vägar och järnvägar.
Enligt regeringens bedömning behöver varken Vägverket eller Banverket särskilda bemyndiganden för myndigheternas förpliktelser. När det gäller Vägverket har regeringen i budgetpropositionen för år 1999 respektive 2000 uttryckt:
"Regeringen bedömer inte att Vägverket behöver några särskilda be-myndiganden för ekonomiska förpliktelser. Investeringsverksamhet-en är reglerad genom riksdagens inriktningsbeslut samt genom fast-ställda och lagakraftsvunna investeringsplaner"
Källa: Budgetpropositionen för år 2000, utg.omr. 22 Kommunikationer,
s. 48
I övrigt har regeringen inte kommenterat varför det inte behövs bemyndigan-den för ekonomiska förpliktelser vid investeringar i vägar och järnvägar.
Trafikutskottet har inte haft några invändningar mot att regeringen och myndigheterna utan bemyndiganden från riksdagen ikläder staten ekonom-iska förpliktelser. Tjänstemän i trafikutskottet konstaterar att Vägverkets och Banverkets planeringsramar omfattar en större mängd investeringsobjekt. Ett system med bemyndiganden skulle därför medföra stort administrativt mer-arbete för de båda verken.
Tjänstemän i Näringsdepartementet har förklarat att statsmakterna genom planeringsprocessen för infrastrukturinvesteringar har goda möjligheter att både styra och kontrollera investeringarna. Enligt regeringens uppfattning behövs därför inga bemyndiganden från riksdagen för att regeringen eller myndigheterna ska kunna ingå ekonomiska förpliktelser som innebär utgifter under senare år än vad statsbudgeten avser.
Samtal med företrädare för Vägverket och Banverket visar att myndighet-erna inte har något intresse av att statsmakterna inför bemyndiganden för investeringar i infrastruktur. Av samtalen framgår att statsmakterna genom riksdagens inriktningsbeslut och regeringsbeslut har goda instrument att styra och kontrollera investeringarna. Myndigheternas uppfattning är att riksdagen genom myndigheternas och regeringens återrapportering får full insyn i investeringarna.
Företrädare för Vägverket konstaterar också att bemyndiganden skulle medföra stort administrativt besvär för verket. Vägverket ingår varje år avtal med ett stort antal entreprenörer.
5 I vilken grad riksdagen är bunden av sina bemyndiganden
Sammanfattning: Regeringen har ansvar att fullfölja de åtaganden som staten har till följd av lagar eller avtal. Regeringen ska därför kunna utgå från att riksdagen anvisar anslag i enlighet med beviljade bemyndiganden.
Riksdagens inriktningsbeslut
Enligt regeringsformen (9 kap. 7 §) kan riksdagen besluta om riktlinjer för viss verksamhet för längre tid än anslaget till verksamheten avser. Detta gör riksdagen genom inriktningsbeslut som kan avse t.ex. materielanskaffning inom försvaret eller investeringar i infrastruktur.
Av förarbetena till regeringsformen framgår att inriktningsbeslut inte är rättsligt bindande men kan få stor betydelse för riksdagens framtida handlingsfrihet (prop. 1973:90, SOU 1972).
Nils Stjernquist, professor i statsvetenskap, menar att man måste skilja på politiskt och juridiskt ansvar. När riksdagen gör undantag från sina rikt-linjer kan det ibland uppfattas som olagligheter. Myndigheter och folk i allmänhet kan uppleva att politikerna sviker sina löften. Trots att inriktnings-beslut inte är rättsligt bindande kan det därför uppstå en "svekdebatt" om politikerna ändrar sig i förhållande till tidigare riktlinjer (Stjernquist 1992).
Finansdepartementet har också konstaterat att riksdagens inriktningsbeslut inte har någon rättslig verkan. Ett inriktningsbeslut innebär inte att riksdagen förbinder sig att anslå de medel som myndigheterna behöver under kom-mande budgetår för att finansiera anskaffningen eller investeringarna. Myn-digheter som är beroende av anslagsmedel för att kunna finansiera en inve-stering måste räkna med att det inte är säkert att riksdagen kommer att till-dela de anslag som riksdagen har aviserat i samband med ett inriktningsbe-slut (Finansdepartementets cirkulär nr 1999:5).
Riksdagen kan ändra sina bemyndiganden
Enligt regeringsformen (9 kap. 5 §) kan riksdagen på tilläggsbudget göra nya beräkningar av statsinkomster samt ändra anslag och anvisa nya anslag. Riksdagen kan också ändra sina bemyndiganden. Regeringsskiften, beslut om nedskärningar, nya prioriteringar m.m. kan innebära att riksdagen ändrar tidigare lämnade bemyndiganden.
Som framgått beslutade riksdagen våren 1999 att ändra inriktning för för-svaret i förhållande till 1996 års försvarsbeslut. Utifrån riksdagens ställningstagande utarbetade Försvarsmakten en ny materielplan. FMV genomförde på uppdrag av Försvarsmakten omförhandlingar med för-svarsindustrin. Vid budgetbehandlingen hösten 1999 tog riksdagen ställning till en ny bemyndiganderam för år 2000. Den nya bemyndiganderamen byggde på den inriktning som riksdagen beslutade om för försvaret i sam-band med kontrollstationen våren 1999.
Regeringen ska kunna utgå från att riksdagen tilldelar anslag i enlighet med bemyndigandena
Som framgått innebär ett bemyndigande att riksdagen ger regeringen och dess myndigheter befogenhet att ingå ekonomiska förpliktelser som inne-bär framtida utgifter för staten. Genom bemyndiganden kan FMV ingå långsiktiga avtal med industrin. De avtal som FMV tecknar med industrin är rättsligt bindande. Staten riskerar därför skadestånd om FMV inte kan full-följa avtalen.
Riksdagen har konstaterat att regeringen har ansvar att fullfölja de åtagan-den som staten har till följd av lagar eller avtal (bet. 1996/97:KU3 s. 20). Om riksdagen inte skulle besluta om anslag i enlighet med beviljade bemyndiganden skulle staten kunna för-sättas i en svår situation. Finansut-skottet har uttalat att regeringen ska kunna räkna med att riksdagen tilldelar anslag i enlighet med de bemyndiganden som riksdagen tagit ställning till (bet. 1998/99:FiU1 s. 211).
Finansdepartementets uppfattning är att riksdagen är bunden att anvisa an-slag för de bemyndiganden där regeringen eller myndigheterna har utestå-ende förpliktelser. Om FMV ingår civilrättsliga avtal med industrin med stöd av bemyndiganden har riksdagen enligt Finansdepartementet i praktiken skyl-dighet att tilldela erforderligt anslag när beställningen ska betalas (Finansde-partementets cirkulär nr 1995:5).
6 Revisorernas överväganden
Regeringsformen kräver bemyndiganden
Regeringsformen är tydlig. Regeringen får inte använda statens medel på annat sätt än riksdagen har bestämt (9 kap. 2 §). Regeringen får heller inte utan riksdagens bemyndigande ikläda staten ekonomiska förpliktelser (9 kap. 10 §).
Som framgått gör regeringen skillnader mellan olika utgiftsområden. En-ligt regeringens uppfattning behövs bemyndiganden inom försvarsområdet. Regeringen anser dock att det inte behövs några bemyndiganden från riksda-gen för de avtal som Vägverket och Banverket tecknar med externa entrepre-nörer. Regeringen menar att det räcker med riksdagens inriktningsbeslut och att regeringen beslutar om investeringsplaner för vägar och järnvägar.
Tidigare avsnitt visar att det inte finns några större principiella skillnader i planerings- och beslutsprocesserna mellan utgiftsområdena 6 Totalförsvar och 22 Kommunikationer. Både när det gäller anskaffning av försvarsmater-iel och investeringar i infrastruktur fastställer riksdagen de långsiktiga ram-arna. Därefter beslutar regeringen om den närmare inriktningen. Regeringen beslutar om omkring 90 % av all materielanskaffning inom försvaret. Regeringen fastställer också investeringsplanerna för vägar och järnvägar.
Utgiftsområde Riksdagen beslutar om inriktning och ekonomiska ramar Regeringen beslutar om den närmare inriktningen Regeringen anser att det behövs bemyndiganden 6 Totalförsvar Ja Ja Ja 22 Kommunikationer Ja Ja Nej Revisorerna finner ingen anledning till att regeringen ska behandla de båda utgiftsområdena olika. Av regeringsformen följer att det krävs bemyndiganden när regeringen eller myndigheterna tecknar långsiktiga avtal med entreprenörer som innebär ekonomiska förpliktelser för staten.
Prognoser och kontroll
Enligt 44 § lag (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen till riksdagen varje år redovisa statens ekonomiska förpliktelser. Regeringen är också enligt budgetlagen skyldig att lämna prognoser till riksdagen över bl.a. anslagsut-fall.
Med hjälp av bemyndiganden kan statsmakterna och myndigheterna bilda sig en uppfattning om hur stor anslagsbelastningen blir för kommande bud-getår. Genom bemyndiganden har också statsmakterna och myndigheterna möjlighet att kontrollera att myndigheternas verksamhet befinner sig inom de ekonomiska ramar som statsmakterna beslutat om. Om prognoserna skulle visa på ett oönskat utfall kan riksdagen, regeringen eller myndigheten vidta nödvändiga åtgärder.
Tanken med bemyndiganden är att ett anslag i framtiden kommer att användas för att infria en ekonomisk förpliktelse. Finansutskottet har fram-hållit
att riksdagen vid beslut om bemyndiganden bör göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut (bet. 1998/99:FiU1).
Enligt revisorernas uppfattning har regeringens redovisning av bemyndig-anden till riksdagen förbättrats de senaste åren. Av redovisningen i budget-propositionen är det emellertid svårt att se kopplingen mellan den bemyndig-anderam som riksdagen tar ställning till och materielanskaffningen. I sin redovisning i budgetpropositionen nämner inte regeringen vilka materielobjekt som ingår i bemyndiganderamen. Inte heller finns det uppgifter om vilka objekt som innebär nya respektive infriade ekonomiska förpliktelser. Utifrån budgetpropositionen har riksdagen små förutsättningar att vid beslut om bemyndiganden göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut.
Revisorernas förslag
Översyn av hantering, lagar och förordningar
Enligt reviso-rernas mening finns det anledning att regeringen ser över hur bemyndigan-den hanteras inom de olika utgiftsområdena.
Revisorerna föreslår att regeringen återkommer till riksdagen med en redogö-relse för hur regeringen och myndigheterna i riksdagens samtliga utgiftsområden hanterar bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden av långsiktig karaktär. I redovisningen bör regeringen klargöra motiven till varför det finns skillnader i hanteringen mellan de olika utgiftsområdena.
Samtidigt kan det finnas anledning för statsmakterna att se över de lagar och förordningar som reglerar bemyndiganden. Som framgått uppfattar både regeringen, Vägverket, Banverket och Försvarsmakten att riksdagen kan kontrollera långsiktiga investeringar genom andra verktyg än bemyndigan-den.
Inom Regeringskansliet arbetar man med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten (VESTA-projektet). I budgetpropositionen för år 2000 har regeringen deklarerat att regeringen avser analysera hur den ekonomiska styrningen i staten kan utvecklas. Ett första resultat av analysen kommer regeringen att presentera sommaren 2000 som en rapport i departementsse-rien. Företrädare för VESTA-projketet har som målsättning att styrningen av staten successivt kommer att reformeras under perioden 2001-2004.
Revisorerna föreslår att regeringen ser över de lagar och förordningar som reglerar hanteringen av statens ekonomiska förpliktelser. Revisorerna anser att regeringen ska återkomma till riksdagen med en redogörelse av denna översyn.
Förslag om bättre redovisning till riksdagen
Som framgått saknas det i budgetpropositionen en koppling mellan den bemyndiganderam som riksdagen tar ställning till och materielanskaffningen. I budgetpropositionen får riksdagen ingen information om vilka materielobjekt bemyndiganderamen består av. Samtidigt får riksdagen god uppfattning om huvuddelen av materielanskaffningens inne-håll och omfattning genom regeringens redovisning av objektsramar. Inför riksdagens behandling av 2000
års budget presenterade regeringen objektsramarna i en särproposition (prop. 1999/2000:30). Objektsramarna omfattar över 85 % av all materielanskaffning.
Enligt revisorernas mening bör regeringen informera riksdagen om vilka materielobjekt bemyndiganderamen består av. Regeringen bör också klar-göra på vilket sätt bemyndigandena har använts. Mot bakgrund av att ob-jektsramarna utgör huvuddelen av materielanskaffningen kan regeringens redovisning av bemyndiganden utgå från objektsredovisningen enligt principerna nedan. Exemplet avser hur budgetpropositionen skulle kunna utformas för budgetåret 2001.
Exempel på hur bemyndiganderamen kan redovisas med hjälp av objektsramar
Den föreslagna bemyndiganderamen för år 2001 består av följande objektsramar
Objektsram
Exempel Bemyndigande
Miljoner kr Föreslagen bemyndiganderam för år 2001
varav objetsramar utgör (%) Objektsramar JAS 39 Gripen Spanings- och eldledningsradar (Arte 740) Stridsvagn 121/122 Leopard Måldekterande artillerigranat (Bonus) Splitterskyddad 120 mm granatkastare (Amos) Stridsfordon 90 Korvett av Visbyklass Torpeder Flygburet radarsystem (FSR 890) Försvarsmaktens IT-system Utvecklingen av framtida ledningssystem System för att redovisa krigsförband Mjukvarusystem Taktiskt informationssystem Summa Revisorerna har förståelse för att en utförlig redovisning av materielanskaff-ningen kan innehålla hemliga uppgifter. Dels handlar försvarsfrågor om rikets säkerhet, dels behövs en viss affärssekretess när FMV förhandlar med industrin.
Ledamöterna i försvarsutskottet har möjlighet att informera sig om försvaret genom andra kanaler än propositioner och skrivelser (studiebesök, föredragningar, personliga kontakter m.m.). För riksdagens övriga ledamöter och för den intresserade allmänheten kan det emellertid vara svårare att tillgodogöra sig information om försvaret.
Revisorerna anser att regeringens redovisning till riks-dagen i största möjliga mån ska vara öppen. Öppna redovisningar innebär också att en intresserad allmänhet kan ta del av regeringens bedömningar och delta i den försvarspolitiska diskussionen.
Längre tidsserier
I regleringsbrevet till Försvarsmakten begär regeringen att Försvarsmakten ska bedöma myndighetens årliga behov av bemyndiganden tre år framåt i tiden. Därutöver ska Försvarsmakten bedöma hur bemyndigandena utvecklas efter tre år.
I budgetpropositionen lämnar regeringen förslag till bemyndiganderam för kommande budgetår. Som framgått lämnade regeringen i budgetpropositionen för år 2000 förslag till bemyndiganderam på knappt 77 miljarder kronor för det militära försvaret för år 2000.
I budgetpropositionen finns det emellertid inga beräkningar över hur bemyndiganderamen förväntas utvecklas efter år 2000. Utifrån budgetpropositionen är det därmed svårt att bilda sig en uppfattning om hur bemyndigandena beräknas utvecklas framåt i tiden.
Revisorerna föreslår att regeringen redovisar hur bemyndiganderamen och de ekonomiska förpliktelserna årsvis beräknas bli tre år framåt i tiden. Rege-ringen bör därutöver i budgetpropositionen bedöma hur bemyndigandena utvecklas efter tre år.
För att kunna dra slutsatser om hur bemyndigandena har utvecklats bör budgetpropositionen innehålla uppgifter om utvecklingen under de senaste fem åren. Exemplet nedan avser hur budgetpropositionen skulle kunna utformas för budgetåret 2001.
Bemyndiganden om ekonomiska förpliktelser 2003-
beräknat 1. Utgiftsutfall till följd av ingångna förpliktelser 2003
beräknat 2002
beräknat 2001
beräknat 2000
prognos 1999
utfall 1998
utfall 1997
utfall 1996
utfall Utestående förpliktelser vid
årets början Nya förpliktelser Infriade förpliktelser1 Utestående förpliktelser vid
årets slut Erhållen/föreslagen/beräknad
bemyndiganderam Bättre administrativt stöd till Försvarsmakten
Som framgått är Försvarsmaktens beställningsverksamhet mycket omfat-tande. I medeltal har Försvarsmakten över 1 500 beställningar till FMV och de övriga stödmyndigheterna.
Försvarsmakten saknar i dag administrativt stödsystem som kan hantera bemyndiganden. Försvarsmakten genomför därför alla beräkningar manuellt vilket är mycket arbetskrävande.
Enligt förordning (1998:417) med instruktion för Ekonomistyrningsverket ska ESV erbjuda statliga myndigheter ekonomiadministrativa system. ESV ska också kunna erbjuda administrativt stöd i form av utbild-ning och liknande.
Enligt revisorernas uppfattning är det angeläget att Försvarsmakten har tillgång till administrativt stödsystem som kan hantera bemyndiganden. Revisorerna föreslår att regeringen ger ESV i uppdrag att tillsammans med Försvarsmakten utveckla de administrativa rutinerna och stöden för bemyndiganden.
Bilaga 1 Utvecklingen av bemyndiganden
Utvecklingen av beviljade bemyndiganden från
budgetåret 1990/91 till 1993/94
Beviljade bemyndiganden miljoner kronor Budgetåret 1990/91
(bet. 1989/90:FöU7)
Arméförband
Marinförband
Flygvapenförband
Operativ ledning
Summa 5 779
5 072
8 321
266
19 437 Budgetåret 1991/92
(bet. 1990/91:FöU8)
Arméförband
Marinförband
Flygvapenförband
Operativ ledning
Summa 3 029
3 999
16 960
265
24 253 Budgetåret 1992/93
(bet. 1991/92:FöU12)
Arméförband
Marinförband
Flygvapenförband
Operativ ledning
Summa 8 203
4 600
10779
148
23 730 Budgetåret 1993/94
(bet. 1992/93:FöU9)
Arméförband
Marinförband
Flygvapenförband
Operativ ledning
Summa 13 442
5 127
2 194
251
21 014 Utvecklingen av beviljade bemyndiganden från
budgetåret 1994/95 till 2000
Beviljade bemyndiganden miljoner kronor Budgetåret 1994/95
(bet. 1993/94:FöU9)
Försvarsmakten
Investeringar i befästningar m.m till Försvarsmakten
Summa 7 893
600
8 493 Budgetåret 1995/961
(bet. 1994/95:FöU4)
Försvarsmakten
Investeringar i anslagsfinansierade anläggningar
Summa 55 800
265
56 065 Budgetåret 1997
(bet. 1996/97:FöU1)
Försvarsmakten
Investeringar i anslagsfinansierade anläggningar
Summa 66 607
328
66 935 Budgetåret 1998
(bet. 1997/98FöU1)
Försvarsmakten
Investeringar i anslagsfinansierade anläggningar
Summa 83 505
458
83 963 Budgetåret 1999
(bet. 1998/99:FöU1)
Materiel m.m. och investeringar (Anslag A3)
Summa 90 051
90 051 Budgetåret 2000
(bet. 1999/20:FöU1)
Materiel m.m. och investeringar (Anslag A3)
Summa 76 521
76 521 1 Avser 18 månader.
Bilaga 2 Regeringens redovisning av objektsramar i propoposition 1999/2000:30
Objektsramar
I syfte att förbättra styrning och uppföljning av materielförsörjningen har regeringen beslutat att s.k. objektsramar successivt skall införas för större materielinvesteringar. Erfarenheterna från JAS 39 Gripens investeringsram har utgjort grundläggande utgångspunkt för utformning av de övriga objektramarna. Fortsättningsvis kommer verksamheten inom JAS 39 Gripen-pro-grammet och verksamheten inom de övriga större materielsystem som kom-mer att styras med objektsramar att redovisas samlat under redovisningen av objektsramar.
En objektsram innebär inte en anslagstilldelning utan är ett sätt för rege-ringen att styra och följa upp större materielinvesteringar. En objektsram skall bestå av ett väldefinierat materielinnehåll, en ekonomisk ram samt en tidsplan. Dessa tre komponenter skall tillsammans utgöra ramen. Det är regeringen som fastställer objektsramen och beslutar om anskaffningar inom varje objektsram. Objektsramarna skall årligen redovisas av Försvarsmakten till regeringen. Regeringen informerar årligen riksdagen om utvecklingen inom respektive objektsram.
Nedan lämnas en redogörelse för de nu aktuella materielprojekten som skall styras och följas upp med objektsramar. Försvarsutskottet har anfört att regeringens redogörelse för viktigare materielsystem i s.k. objektsramar är ett betydande framsteg för att ge riksdagen en bättre helhetsbild av materielfrå-gorna (bet. 1998/99: FöU1, rskr. 1998/99:222). Utskottet konstaterar även att en redovisningsstruktur aldrig blir helt färdigutvecklad och anmodar därför regeringen att successivt förbättra utformningen av riksdagens beslutsunde lag i materielärenden och övriga investeringar. Vidare saknar utskottet en redovisning i objektsramform av ett gemensamt ledningssystem. Redovis-ningen har därför utvecklats från förra året för att ge riksdagen en tydligare helhetsbild av de större materielanskaffningarna.
Regeringen har tidigare fastställt att anskaffning och uppföljning av mate-riel till JAS 39 Gripen och anskaffning och uppföljning av spanings- och eldledningsradar för kustförsvarsförbanden (Arte 740) fortsättningsvis skall styras med objektsramar.
Regeringen avser att successivt i regleringsbrevet fastställa objektsramar för de övriga större materielinvesteringarna. Försvarsmakten har den 15 november 1999 lämnat in en uppdaterad materielplan i 2000 års prisläge som underlag för regleringsbrevet. Materielplanen är under beredning i Rege-ringskansliet. Objektsramarna som redovisas nedan är angivna i 1999 års prisläge och utgår från Försvarsmaktens materielplan från den 15 juni 1999.
Generellt för samtliga objektsramar
Om inget annat sägs under respektive objektsram skall varje objektsram innehålla reserver, Försvarets materielverks kostnader, räntekostnader för förskott till industrin och för Försvarets materielverks rörelsekapital.
JAS 39 Gripen
Regeringen har tidigare år i särskilda redovisningar eller som bilagor till budgetpropositionen årligen redovisat verksamheten inom JAS 39 Gripen-programmet. Regeringen angav i budgetpropositionen för år 2000 att rege-ringen skulle återkomma i den redovisning av objektsramar som sker i denna proposition med en redovisning av JAS 39 Gripen-systemet (prop. 1999/2000:1 utg. omr. 6 Totalförsvar).
JAS 39 Gripen, 1997 års JAS-ram
JAS 39 Gripen-systemet anskaffas bl.a. för att i samma flygplanstyp kunna uppnå förmåga att lösa jakt-, attack- och spaningsuppgifter. Systemet skall vara så anpassat och uthålligt att uppgifterna kan lösas mer än 30 år framåt i tiden. JAS 39 Gripen ersätter successivt de olika versionerna av Viggen-systemet.
Objektsramen, som den definierades år 1997, omfattar tiden fr.o.m år 1997 t.o.m. år 2006 och innehåller anskaffning av 174 flygplan (varav 28 tvåsit-siga), utvecklingsarbete, vidareutveckling, modifieringsåtgärder, underhålls-system, anpassningsprogram, sensor- och motmedelssystem, kommunika-tionssystem, planerings- och utvärderingssystem, flygutbildningssystem, radarjaktrobot, spaningskapsel, ammunition till automatkanon och gemen-samma kostnader.
Objektsramens ekonomiska planeringsram skall uppgå till 81 168 mil joner kronor i 1999 års prisläge. Till och med den 31 december 1998 har 18 259 miljoner kronor i löpande priser utbetalats.
Omdefinierad JAS-ram, 1999 års JAS-ram
Mot bakgrund av den ominriktning som nu pågår av Försvarsmakten och de omförhandlingar som genomförts med försvarsindustrin måste 1997 års JAS-ram omdefinieras till såväl innehåll som tid och ekonomi. Regeringen avser fortsättningsvis att styra anskaffningen av JAS 39 Gripen-systemet inom följande ram. Denna nya JAS-ram avses definitionsmässigt benämnas 1999 års JAS-ram.
Objektsramen omfattar fortsättningsvis tiden fr.o.m år 1997 t.o.m. år 2009 och innehåller fortfarande anskaffning av 174 flygplan (varav 28 tvåsitsiga) dock med en senarelagd leveranstakt av flygplanen. Vidare omfattar ramen liksom tidigare utvecklingsarbete, vidareutveckling, modifieringsåtgärder, underhållssystem, anpassningsprogram, sensor- och motmedelssystem, kommunikationssystem, planerings- och utvärderingssystem, flygutbild-ningssystem, jaktvapen (Amraam och Iris-T), spaningskapsel, ammunition till automatkanon och gemensamma kostnader. Inom dessa anskaffningar har reduceringar, ambitionssänkningar, omplaneringar och senareläggningar genomförts jämfört med planeringen i den tidigare ramen. Till den nya JAS- ramen tillförs vidareutveckling av de tvåsitsiga JAS 39 Gripen för att kunna inhämta information och leda och samordna flygstridskrafter. Vidare anskaf-fas attackvapen för informationskrigföring. Denna anskaffning består av laserutpekare och laserstyrda bomber, signalsökande robotar (Sead) samt precisionsvapen med lång räckvidd (LTA).
Regeringens samlade bedömning är att JAS 39 Gripen-systemet fortsätter att utvecklas enligt den planerade inriktningen. Erfarenheterna hittills visar att systemet väl uppfyller ställda krav och förväntningar. Till och med den 31 oktober 1999 har totalt 75 flygplan (28 ur delserie 1 och 47 ur delserie 2) levererats till Försvarsmakten. Programmet som helhet bedöms ha uppnått en god ekonomisk och teknisk säkerhet. Regeringen bedömer att den fortsatta inriktningen av planeringen kommer att medföra att JAS 39 Gripen-systemet kan svara upp mot de förmågor som efterfrågas framöver.
Objektsramens ekonomiska planeringsram skall för den verksamhet som genomförts t.o.m. den 31 december 1998 och för den verksamhet som ge-nomförs fr.o.m. 1 januari 1999 t.o.m. 31 december 2009 totalt uppgå till 75 545 miljoner kronor i 1999 års prisläge. Till och med den 31 december 1998 har 18 259 miljoner kronor i löpande priser av dessa utbetalats.
Försvarsmakten redovisar för år 2000 behov av 6 158 miljoner kronor för beställda och planerade leveranser inom objektsram JAS 39 Gripen.
Spanings- och eldledningsradar (Arte 740)
Arte 740, 1998 års ram
Arte 740 anskaffas för att inom kustförsvarsförbanden uppnå förmåga till ytspaning, spaning och invisning mot luftmål samt för att ersätta äldre mät-stationer för sjömålseldledning. Studier har visat att det är tekniskt möjligt att tillverka en typ av radar som tillgodoser kraven på såväl spaning och invis-ning mot luftmål som ytspaning och eldledning mot sjömål. Arte 740 är en bepansrad fordonsmonterad radarstation.
Regeringen fastställde den 25 juni 1998 objektsram för Arte 740 m.m. Ramen omfattar tiden fr.o.m år 1996 t.o.m. år 2005 och innehåller studier, utveckling, serieförberedelser och serieanskaffning av 12 anläggningar och en markbunden referensanläggning. I objektsramen ingår därutöver anskaff-ning av fordon, radar, mastverk, lednings- och sambandsmateriel, simulator och installationskostnader.
Objektsramens ekonomiska plan uppgick till 711 miljoner kronor i 1998 års prisläge. Till och med den 31 december 1998 har 6 miljoner kronor i löpande priser utbetalats.
Arte 740, 1999-års ram
Mot bakgrund av den ominriktning som nu pågår av Försvarsmakten och de omförhandlingar som genomförts med försvarsindustrin behöver 1998 års objektsram omdefinieras till innehåll, tid och ekonomi. Regeringen avser fortsättningsvis att styra anskaffningen av Arte 740 inom följande ram.
Objektsramen omfattar fortsättningsvis tiden fr.o.m år 1996 t. o. m. år 2009 och innehåller studier, utveckling, serieförberedelser och serie anskaff-ning av sex anläggningar och en markbunden referensanläggning. I objektsramen ingår därutöver anskaffning av fordon, radar, mastverk, lednings- och sambandsmateriel, simulator och installationskostnader.
Arte 740 organiseras i amfibiebrigad och skall kunna utnyttjas över hela landet samt även i internationell verksamhet. Systemet avses utnyttjas för
spaning och invisning mot luftmål, underrättelseeldledning av alla typer av luftvärnsenheter, spaning mot sjömål, eldledning mot sjö- och markmål samt förbandsledning.
Regeringens bedömning är att genomförd studiefas av Arte 740 visar att systemet kan utvecklas enligt den planerade inriktningen. Programmet som helhet bedöms ha en god ekonomisk och teknisk säkerhet. Erfarenheterna hittills visar att systemet kommer att uppfylla ställda krav.
Objektsramens ekonomiska planeringsram skall för den verksamhet som genomförts t.o.m. den 31 december 1998 och för den verksamhet som ge-nomförs fr.o.m. 1 januari 1999 t.o.m. 31 december 2009 totalt uppgå till 544 miljoner kronor i 1999 års prisläge.
Försvarsmakten redovisar för år 2000 behov av 95 miljoner kronor för be-ställda och planerade leveranser inom objektsram Arte 740.
Stridsvagn 121/122 Leopard
Stridsvagnssystemet anskaffas för att förbättra markstridskrafternas mekani-sering och förmåga till eldkraft, skydd och rörlighet.
Objektsramen omfattar tiden från år 1994 t.o.m. år 2008 och innehåller an-skaffning och modifiering av 160 stridsvagnar av typmodell 121 samt an-skaffning av 120 stridsvagnar av typmodell 122, tio bärgningsvagnar av typmodell 120, övningsammunition, minröjningsutrustning, minskydd och systemmateriel som består av reservdelar, utbytesenheter, dokumentation, ammunition, maskeringssystem, utbildningsanordningar, underhållsutrust-ning och studier av framtida modifieringar. Regeringen har hittills beslutat om anskaffning av 160 stridsvagn 121, 120 stridsvagn 122 och tio stycken bärgningsbandvagn 120 samt anskaffning av viss system-materiel.
Objektsramens ekonomiska planeringsram skall för den verksamhet som genomförts t.o.m. den 31 december 1998 och för den verksamhet som ge-nomförs fr.om. 1 januari 1999 t.o.m. 31 december 2008 totalt uppgå till 9 426 miljoner kronor i 1999 års prisläge. Till och med den 31 december 1998 har 3 689 miljoner kronor i löpande priser utbetalats. Regeringens bedöm-ning är att systemet utvecklas enligt den planerade inriktningen. Programmet som helhet bedöms ha uppnått en god ekonomisk och teknisk säkerhet. Till och med den 1 oktober 1999 har samtliga 160 stridsvagn typ 121 och 66 av stridsvagn typ 122 levererats till Försvarsmakten. Erfarenheterna hittills visar att stridsvagnssystemet kommer att uppfylla ställda krav.
Försvarsmakten redovisar för år 2000 behov av 1 613 miljoner kronor för beställda och planerade leveranser inom objektsramen.
Måldetekterande artillerigranat (Bonus)
Den måldetekterande artillerigranaten Bonus anskaffas för att med indirekt eld kunna bekämpa stridsfordon på långa avstånd och kompletterar därmed våra direktriktade pansarvärnssystem. Utvecklingen startade år 1990 och sker sedan år 1993 gemensamt med Frankrike.
Objektsramen omfattar tiden fr.o.m. år 1994 t.o.m. år 2006 och innehåller utveckling, serieförberedelser och anskaffning av granater. Regeringen har hittills beslutat om utveckling av måldetekterande substridsdelsammunition,
utveckling av måldetekterande substridsdelsgranat för artilleriet och serieför-beredelser för Bonus.
Objektsramens ekonomiska planeringsram skall för den verksamhet som genomförts t.o.m. den 31 december 1998 och för den verksamhet som ge-nomförs fr.o.m. 1 januari 1999 t.o.m. 31 december 2008 totalt uppgå till 1 106 miljoner kronor i 1999 års prisläge. Till och med den 31 december 1998 har 345 miljoner kronor i löpande priser utbetalats.
Regeringens bedömning är att utvecklingsfasen av systemet utvisat att gra-natsystemet uppfyller ställda krav. Samarbetet med Frankrike utvecklas väl.
Försvarsmakten redovisar för år 2000 behov av 73 miljoner kronor för be-ställda och planerade leveranser inom objektsramen.
Splitterskyddad 120 mm granatkastare (Amos)
Splitterskyddad granatkastare anskaffas för att erhålla förmåga till indirekt eld från ett fordon som har splitterskydd och hög rörlighet. Splitterskyddade 12 cm granatkastare avses införas i förband där den ersätter dagens 12 cm granatkastarsystem. Som granatkastarfordon kommer de bandgående stridsfordon 90 att användas för de förband som har stridsfordon 90 och ett hjulgå-ende splitterskyddat fordon anskaffas för övriga förband.
Objektsramen omfattar tiden från år 1999 t.o.m. år 2008 och innehåller studier, utveckling och anskaffning av 44 kompletta bandgående system, 24 granatkastartorn för hjulgående splitterskyddade fordon, reservdelar, utby-tesenheter, dokumentation och utbildningsanordningar. De hjulgående fordo-nen ingår inte i objektsramen.
Objektsramens ekonomiska planeringsram skall för den verksamhet som genomförs fr.o.m. 1 januari 1999 t.o.m. 31 december 2008 totalt uppgå till 1 421 miljoner kronor i 1999 års prisläge. Till och med den 31 december 1998 har inga medel utbetalats.
Försvarsmakten redovisar för år 2000 behov av 12 miljoner kronor för be-ställda och planerade leveranser inom objektsramen.
Stridsfordon 90
Stridsfordon 90-systemet anskaffas för att förbättra markstridskrafternas förmåga till eldkraft, skydd och rörlighet. Stridsfordon 90 är ett fordonssystem med lätta stridsfordon grundat på i huvudsak gemensamma kompo-nenter med undantag av beväpning och specialutrustning i specialfordon.
Objektsramen omfattar tiden fr.o.m. år 1985 t.o.m. år 2005 och innehåller anskaffning av 509 stridsfordon 90 i olika versioner inklusive systemmate-riel, utbildningsmateriel, övningsammunition, integrering av robot 55 och robot 56, modifiering av luftvärnskanonvagn 90 och stridsledningsvagn 90, minröjningsutrustning och tilläggsskydd för vagnar avsedda för internationell verksamhet. Regeringen har beslutat om anskaffning av samtliga stridsfordon 90.
Objektsramens ekonomiska planeringsram skall för den verksamhet som genomförts t.o.m. den 31 december 1998 och för den verksamhet som ge-nomförs fr.o.m. 1 januari 1999 t.o.m. 31 december 2005 totalt uppgå till
10 159 miljoner kronor i 1999 års prisläge. Till och med den 31 december 1998 har 4 854 miljoner kronor i löpande priser utbetalats.
Regeringens bedömning är att systemet utvecklats enligt den planerade inriktningen. Programmet som helhet bedöms ha uppnått en god ekonomisk och teknisk säkerhet. Till och med 31 oktober 1999 har 348 stridsfordon 90 levererats till Försvarsmakten. Erfarenheterna hittills visar att stridsfordons-systemet väl uppfyller ställda krav.
Försvarsmakten redovisar för år 2000 behov av 1 492 miljoner kronor för beställda och planerade leveranser inom objektsramen.
Korvett av Visbyklass
Korvett av Visbyklass anskaffas för att bl.a. kunna lösa uppgifterna ubåts-jakt, minröjning, sjömålsbekämpning samt för att kunna utföra spanings-, bevaknings- och övervakningsuppgifter i samtliga konfliktnivåer.
Objektsramen omfattar tiden fr.o.m. år 1995 t.o.m. år 2009 och innehåller studier och projektering, anskaffning av totalt sex fartyg (delserie 1 om fyra fartyg och delserie 2 om två fartyg), ledningssystem, referensanläggning, utbildningsanläggning, motmedel, utveckling och anskaffning av kastsystem för ubåtsjaktraketer, kommunikationsutrustning, IR-sensorer, vidareutveck-ling av helikopterhangar för lätt helikopter till fartygen i delserie 1, anskaff-ning av övrig vapenmateriel, minjaktsmateriel ROV-E, integrering av robot-system 15 till ledningssystemet, bas- och underhållssystem. Regeringen har hittills beslutat om studier, projektering och anskaffning av sex fartyg.
Objektsramens ekonomiska planeringsram skall för den verksamhet som genomförts t.o.m. den 31 december 1998 och för den verksamhet som ge-nomförs fr.o.m. 1 januari 1999 t.o.m. 31 december 2009 totalt uppgå till 7 999 miljoner kronor i 1999 års prisläge. Till och med den 31 december 1998 har 239 miljoner kronor i löpande priser utbetalats.
Regeringens bedömning är att utvecklingsfasen av systemet hittills utvisat att systemet uppfyller ställda krav. Första fartyget bedöms kunna levereras år 2001.
Försvarsmakten redovisar för år 2000 behov av 283 miljoner kronor för beställda och planerade leveranser inom objektsramen.
Torpeder
För förmåga till sjömålsbekämpning med ubåtar och ytstridsfartyg anskaffas torpeder. Objektsramen omfattar leveranser under tiden fr.o.m. år 1994 t.o.m. år 2004 och innehåller utveckling och anskaffning av tung torped (torped 62) till ubåtssystemen, livstidsförlängning av torped 45, modifiering av torped 62, omsättning av zonrör till tunga och lätta torpeder, anskaffning av torped-bärgningssystem. Regeringen har hittills beslutat om utveckling och anskaff-ning av torped 62.
Objektsramens ekonomiska planeringsram skall för den verksamhet som genomförts t.o.m. den 31 december 1998 och för den verksamhet som ge-nomförs fr.o.m. 1 januari 1999 t.o.m. 31 december 2004 totalt uppgå till 1 208 miljoner kronor i 1999 års prisläge.
Till och med den 31 december 1998 har 408 miljoner kronor i löpande priser utbetalats.
Regeringens bedömning är att utveckling och påbörjad anskaffning av tor-ped 62 hittills utvisat att torpedsystemet kommer att uppfylla ställda krav. De första tunga torpederna levereras år 2000.
Försvarsmakten redovisar för år 2000 behov av 201 miljoner kronor för beställda och planerade leveranser inom objektsramen.
Flygburet radarsystem(FSR 890)
FSR 890 är ett flygburet radarspaningssystem som skall utgöra en integrerad del av luft- och sjöbevakningen i fred och krig. FSR 890 anskaffas för att förbättra låghöjdstäckning, förbättra möjligheter att upptäcka små mål och medge en flexiblare taktisk förmåga för stridsledningssystemen.
Objektsramen omfattar leveranser under tiden fr.o.m. år 1985 t.o.m. år 2004 och innehåller utveckling och anskaffning av sex flygplan av typen Saab 340, utveckling och anskaffning av sex radarsystem, integration och verifiering i flygplanet, anskaffning av underhållssystem, utprovning och export.
Objektsramens ekonomiska planeringsram skall för den verksamhet som genomförts t.o.m. den 31 december 1998 och för den verksamhet som ge-nomförs fr.o.m. 1 januari år 1999 t.o.m. 31 december år 2004 totalt uppgå till 3 152 miljoner kronor i 1999 års prisläge. Till och med den 31 december 1998 har 2 563 miljoner kronor i löpande priser utbetalats.
Regeringens bedömning är att anskaffningen av det flygburna radarspa-ningssystemet uppfyller ställda krav. Programmet som helhet bedöms ha uppnått en god ekonomisk och teknisk säkerhet. Det sista systemet är under leverans.
Försvarsmakten redovisar för budgetåret 2000 behov av 283 miljoner kro-nor för beställda och planerade leveranser inom objektsramen.
Försvarsmaktens IT-system
Generellt gäller för materielanskaffning inom Försvarsmakten att IT-system i ökande grad utgör väsentliga delar i materielsystemen. Med IT-system avses här informationssystem för operativ och taktisk ledning inom det militära försvaret.
IT-området kännetecknas av korta livscykler och en dynamisk utveckling av produkter på den kommersiella marknaden. En viktig förutsättning för att kunna dra nytta av den civila teknologin är därför att Försvarsmakten till-sammans med Försvarets materielverk och försvarsindustrin kan ha en plane-ring som möjliggör att denna dynamik kan tillvaratas.
Utvecklingen av Försvarsmaktens ledningsorganisation pekar på behovet av att utveckla ledningssystemets tekniska delar efter en modell som medger stegvis utbyggnad av önskad funktionalitet. Det medför att utvecklingen kan ske i korta steg med tillvaratagande av bl.a. den civila utvecklingens pro-dukter. Endast för sådana produkter som med nödvändighet behöver vara militärt unika samt för att tillgodose de särskilda kraven på IT-säkerhet måste enligt regeringens bedömning en särskild utveckling genomföras.
Mot bak-grund av vad som ovan nämnts bedömer regeringen att successiva föränd-ringar kan komma att erfordras avseende IT - system.
I budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99 vol. 5 bilaga 2 utg.omr. 6 Totalförsvar) redovisade regeringen sin avsikt att införa en objektsram för Försvarsmaktens IT-system. Försvarsmakten har den 27 september 1999 redovisat ett underlag som, efter viss komplettering, skapar förutsättningar för regeringen att fastställa objektsramen i regleringsbrevet för år 2000.
Regeringen bedömer att Försvarsmaktens objektsram för IT-system under perioden 2000 till 2004 kommer att omfatta utveckling av ett framtida led-ningssystem med systemarkitektur, systemdesign och demonstrator, ett nytt system för att redovisa krigsförband samt anskaffning av ett särskilt mjukva-rusystem och vidareutveckling av taktiska informationssystem.
Objektsramens ekonomiska planeringsram bedöms för den verksamhet som avses genomföras fr.o.m. 1 januari 2000 t.o.m. 31 december 2004 totalt uppgå till 1 058 miljoner kronor i 1999 års prisläge.
Nedan följer en närmare beskrivning av vad som kan ingå i objektsramen.
Utveckling av framtida ledningssystem
Systemarkitektur innebär att regelverk för styrning av anskaffning av kom-ponenter, produkter och system ingående i ledningssystemets tekniska delar utarbetas. Utvecklingsarbetet skall vidare möjliggöra att en modellbaserad kunskapshantering tas fram för ledningssystemen syftande till att skapa informationsöverläge i fred och krig. Arbetet skall även utgöra grunden för att tillgodose krav på informationssäkerhet. Anskaffade system skall vara kompatibla inom Försvarsmakten.
Systemdesign består av studier och utveckling av metoder och tekniska lösningar som grund för att realisera de funktionella krav som skall ställas på ledningssystemets tekniska delar.
Demonstrator omfattar studier samt prov och försök med att realisera funktionalitet i olika miljöer i syfte att tidigt kunna verifiera ledningssystem-ets samtliga delar.
System för att redovisa krigsförband
Utveckling av ett för Försvarsmakten gemensamt system som stödjer omin-riktning och utveckling av ny insatsorganisation. Verksamhetsanalyser genomförs och ett anskaffningsunderlag utformas.
Mjukvarusystem
För att uppnå tillräcklig säkerhet och kostnadseffektivitet vid drift och för-valtning av befintliga och tillkommande informationssystem anskaffas ett särskilt mjukvarusystem som komplement till operativsystem, kommunika-tionssystem och funktionssystem. Detta mjukvarusystem kan i många fall vara en förutsättning för att säkerhetsföreskrifterna skall kunna följas.
Taktiska informationssystem
Mark-, sjö- och luftstridskrafternas taktiska informationssystem bör vidare-utvecklas i sådan omfattning att de kan användas som interimslösningar vid
utbildning, övning och insatser. Hänsyn skall tas till internationella standar-der syftande till ökad interoperabilitet vid internationella operationer. De bör också vara kompatibla inom Försvarsmakten. Prototyper prövas på för-band parallellt med utvecklingsarbetet. Säkerhetslösningar vidareutvecklas och kunskapen från tidigare arbete skall tillvaratas.
Referenser
Bemyndiganden, Försvarsmakten den 28 januari 1997.
ESV 1998:8, Bemyndiganden enligt anslagsförordningen 19-20§§, Ekonomistyrningsverket 1999.
Stjernquist Nils, Riktlinjer i svensk offentlig rätt, festskrift till Håkan Holmberg publicerad i Förvaltningsrättslig tidskrift 1992.
SOU 1973:43, Budgetreform.
Utformning av budgetpropositionen för 2000, Cirkulär från Finansdepartementets budgetavdelning (1999:5).
Sammanställning av remisser vid remittering av revisorernas rapport Bemyndiganden med utgångspunkt i försvaret (1999/2000:8)
Myndigheter under regeringen har anmodats yttra sig över rapporten. Expe-ditionscheferna i Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen har givits tillfälle att yttra sig. Samtliga remissinstanser har lämnat remissvar till revi-sorerna. Remissinstanserna är:
Expeditionschefen i Försvarsdepartementet
Expeditionschefen i Finansdepartementet
Expeditionschefen i Näringsdepartementet
Försvarsmakten
Försvarets materielverk
Ekonomistyrningsverket
Banverket
Vägverket
Expeditionscheferna i Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen
Expeditionscheferna i Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen har yttrat sig gemensamt över revisorernas rapport.
Expeditionscheferna instämmer med revisorerna om att regeringen gör skillnader mellan olika utgiftsområden när det gäller hanteringen av bemyn-diganden och andra ekonomiska åtaganden av långsiktig karaktär. Expedi-tionscheferna vill dock framhålla att Finansdepartementet under de senaste åren har arbetat med att få till stånd en bättre och mer enhetlig redovisning av bemyndiganden i budgetpropositionen. I samband med det årliga budget-arbetet gör Regeringskansliet en genomgång av samtliga bemyndiganden. I budgetpropositionen finns en sammanfattande redovisning av bemyndigand-ena.
Av expeditionschefernas yttrande framgår vidare att Regeringskansliet överväger att övergå till ett system med bemyndiganden också när det gäller investeringar i vägar och järnvägar.
Expeditionschefen i Försvarsdepartementet anser att hanteringen av För-svarsmaktens bemyndiganden i huvudsak fungerar bra. Expeditionschefen betonar att Försvarsdepartementet på senare år lagt ökad vikt vid departe-mentets och Försvarsmaktens hantering av bemyndiganden.
Expeditionscheferna hänvisar till VESTA-projektet när det gäller reviso-rernas uppfattning om att det finns anledning för statsmakterna att se över de lagar och förordningar som reglerar bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden av långsiktig natur. VESTA-projektet gör en generell översyn av lagar och förordningar. VESTA-projektet genomför också en speciell utred-
ning med avseende på styrning av investeringar. Enligt expeditionschefen kommer bemyndiganden att behandlas av denna speciella utredning.
Expeditionscheferna ställer sig tveksamma till revisorernas förslag om att budgetpropositionen bör innehålla uppgifter om hur bemyndiganderamen beräknas bli tre år framåt i tiden. Enligt expeditionscheferna skulle tidsserier med bemyndiganden tre år framåt bli så otillförlitliga att informationsvärdet skulle kunna ifrågasättas. Expeditionscheferna är också tveksamma till revi-sorernas förslag om att budgetpropositionen bör innehålla uppgifter om hur bemyndigandena utvecklats de senaste fem åren. Expeditionscheferna bedö-mer att nuvarande ordning i budgetpropositionen med tidsserier på två år är tillräckligt underlag för att riksdagen ska kunna ta ställning till regeringens förslag om bemyndiganden. Expeditionscheferna anser att brist på utrymme i budgetpropositionen är ett ytterligare argument mot femåriga tidsserier.
Försvarsmakten
Försvarsmakten delar i allt väsentligt revisorernas slutsatser i rapporten.
Försvarsmakten biträder revisorernas förslag om att regeringen bör göra en översyn av hur regeringen och myndigheterna hanterar bemyndiganden. Vidare instämmer Försvarsmakten med revisorerna om att det finns anled-ning för statsmakterna att se över de lagar och förordningar som reglerar bemyndiganden.
Försvarsmaktens uppfattning är att myndighetens hantering av bemyndig-anden kan förenklas även med gällande lagstiftning. Försvarsmakten har därför påbörjat ett sådant förbättringsarbete inom ramen för gällande be-stämmelser.
Försvarets materielverk
Försvarets materielverk delar i allt väsentligt revisorernas slutsatser i rap-porten. Materielverket bifaller revisorernas förslag om att det finns anledning att regeringen ser över hur bemyndiganden hanteras inom olika utgiftsområ-den.
Försvarets materielverk önskar ge kompletterande information till rappor-ten om varför bemyndigandena ökat så pass kraftigt under 1990-talet. Av revisorernas rapport framgår att främsta orsaken till att bemyndigandena ökade var att statsmakterna under 1990-talet beslutade om några stora mate-rielobjekt. Enligt Försvarets materielverk finns det också andra faktorer som starkt har inverkat på hur bemyndigandena har utvecklats. Dessa faktorer medför svårigheter när man jämför hur bemyndigandena har utvecklats över tid.
Fram till den 30 juni 1994 hade Försvarets materielverk ansvaret att admi-nistrera bemyndiganden för anskaffning av försvarsmateriel. I samband med att Försvarsmakten den 1 juli 1994 övertog ansvaret för att hantera bemyndi-ganden infördes också en ny modell för bemyndiganden.
Med den nya modellen började Försvarsmakten inkludera planerad an-skaffning i bemyndigandebehovet. Fram till den 30 juni 1994 hade bemyndi-
gandena endast omfattats av beslutad anskaffning med faktiska leverantörs-beställningar.
En annan skillnad är att Försvarets materielverk från den 1 juli 1994 är av-giftsfinansierad. Tidigare finansierades Försvarets materielverk med anslag. Från den 1 juli 1994 ingår i bemyndigandebehovet det som motsvarar mate-rielverkets tidigare anslag.
Försvarets materielverk uppger slutligen att den fulla tillämpningen av an-slagsförordningen (1996:1189) från år 1996 också har bidragit till ett ökat behov av bemyndiganden.
Ekonomistyrningsverket
Ekonomistyrningsverket anser att revisorernas problembeskrivning på ett tydligt sätt visar att regeringen gör skillnader mellan utgiftsområde 6 Total-försvar och 22 Kommunikationer trots att det inte finns några principiella skillnader i planerings- och beslutsprocesserna mellan utgiftsområdena.
Ekonomistyrningsverket delar revisorernas uppfattning om att det finns anledning för regeringen att se över hur bemyndiganden hanteras inom de olika utgiftsområdena.
Enligt Ekonomistyrningsverket medger regeringsformen (9 kap. 7 §) att riksdagen kan besluta om riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än vad anslag till verksamheten avser. Eftersom inriktningsbesluten också re-sulterar i ekonomiska förpliktelser för myndigheterna krävs enligt Ekono-mistyrningsverket ett särskilt bemyndigande från riksdagen enligt regerings-formen (9 kap. 10 §). Ekonomistyrningsverket föreslår att frågan huruvida riksdagens inriktningsbeslut är att betrakta som bemyndiganden utreds.
Revisorerna föreslår att regeringen informerar riksdagen om vilka materi-elobjekt Försvarsmaktens bemyndiganderam används till. I den mån sådan information ger riksdagen ett bättre beslutsunderlag ställer sig Ekonomistyr-ningsverket bakom revisorernas förslag. Uppdelningen på materielobjekt bör enligt Ekonomistyrningsverket dock endast utgöra underlag för att beräkna det totala bemyndigandeutrymmet. Ekonomistyrningsverket förutsätter att bemyndiganderamar inte avses anvisas per objekt.
Ekonomistyrningsverket ställer sig sammanfattningsvis positivt till reviso-rernas förslag om att regeringen bör redogöra för riksdagen hur regeringen och myndigheterna hanterar ekonomiska åtaganden av långsiktig karaktär.
Banverket
Banverket konstaterar att revisorernas rapport har sin huvudinriktning på försvarsområdet.
Banverkets uppfattning är att det inte finns behov av ett bemyndigande-system inom området järnvägsinvesteringar. Riksdagens inriktningsbeslut och regeringens investeringsplaner bör enligt Banverket som hittills kunna vara tillräcklig grund för de avtal Banverket behöver träffa med entrepre-nörer om uppdrag för att genomföra planerna. Banverket uppger vidare att verket följer upp investeringsplanerna bl.a. i sin årsredovisning. I årsredovis-
ningen finns det enligt Banverket också information om omfattningen av civilrättsligt bindande avtal i pågående projekt.
Banverket menar avslutningsvis att ett bemyndigandesystem skulle med-föra ökad administration utan nämnvärd nytta.
Vägverket
Vägverket förordnar fortsatta bemyndiganden inom utgiftsområde 6 Total-försvar. Vägverket har inget att invända mot en tydligare knytning mellan objekt och bemyndiganden enligt revisorernas förslag vad avser utgiftsom-råde 6 Totalförsvar.
För utgiftsområde 22 Kommunikationer anser Vägverket att nuvarande ordning vad avser bemyndiganden och redovisningar i budgetunderlag till regeringen är ändamålsenligt för verksamhetens genomförande.
Innehållsförteckning
1 Inledning 1
1.1 Revisorernas rapport 1
2 Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden 4
2.1 Allmänna synpunkter 4
2.2 Synpunkter på revisorernas förslag 4
3 Revisorernas förslag 8
3.1 Förslag om bättre redovisning av försvaret till riksdagen 8
3.2 Bättre administrativt stöd till Försvarsmakten 8
Bilaga 1 Bemyndiganden - med utgångspunkt i försvaret 11
Förord 13
Sammanfattning 15
1 Bakgrund 17
Syftet med bemyndiganden 17
2 Bemyndiganden för anskaffning av försvarsmateriel m.m. 21
Den försvarspolitiska planerings- och beslutsprocessen 22
Försvarsmaktens redovisning av bemyndiganden till regeringen 24
Regeringens redovisning till riksdagen 26
Objektsramar 28
3 Försvarsmaktens syn på bemyndiganden 29
4 Investeringar i infrastruktur utan bemyndiganden 31
5 Är riksdagen bunden av sina bemyndiganden 34
6 Revisorernas överväganden 36
Revisorernas förslag 37
Bilaga 1 Utvecklingen av bemyndiganden 42
Bilaga 2 Regeringens redovisning av objektsramar i prop. 1999/2000:30 44
Referenser 53
Bilaga 2 Sammanställning av remisser vid remittering av revisorernas rapport Bemyndiganden med utgångspunkt i försvaret (1999/200:9) 54
Elanders Gotab, Stockholm 2000
Förutom vid ekonomiska förpliktelser använder riksdagen begreppet bemyndigande i vidare sammanhang. Med bemydiganden ger riksdagen regeringen också andra befogenheter - så som att ingå avtal m.m. - som inte innebär några ekonomiska förpliktelser för staten.
Riksdagen beslutade våren 1999 att nästa försvarsbeslutsperiod ska vara tre år och omfatta åren 2002-2004 (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224).
Inför försvarsbeslutet kom Försvarsberedningen med rapporterna Sverige i Europa och i världen (Ds 1995:28) och Omvärldsförändringar och svensk säkerhetspolitik (Ds 1996:51).
2000/01:RR2
:
:
:
Förutom vid ekonomiska förpliktelser använder riksdagen begreppet bemyndigande i vidare sammanhang. Med bemydiganden ger riksdagen regeringen också andra befogenheter - såsom att ingå avtal m.m. - som inte innebär några ekonomiska förpliktelser för staten.