Förslag till riksdagen

2001/02:RR16

Riksdagens revisorers förslag angående uppehållstillstånd för asylsökande 2001/02 RR16

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av uppehållstillstånd för asylsökande.

Revisorernas granskning Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat tidsåtgången i asylprocessen och härmed sammanhängande frågor. Det centrala i granskningen är den administrativa hanteringen av ärenden om uppehållstillstånd för asylsökande. Juridiska frågor behandlas inte.

Rapporten Uppehållstillstånd för asylsökande - tidsåtgång, kostnader, reformarbete publicerades i oktober 2001 (se bilaga 1 till denna skrivelse). Rapporten innehåller bland annat en systematisk beskrivning av asylprocessen, en statistisk analys av tidsåtgången i asylprocessen och ett antal fallstudier. Vidare behandlas kostnader, budgetfrågor och anslagsstruktur samt de åtgärder som under senare år har vidtagits i syfte att förkorta handläggningstiderna.

Rapporten har remissbehandlats. Tolv remissinstanser har yttrat sig och åtta har avstått från att svara. Remissinstanserna är i stort positiva till revisionsrapporten och till de förslag som där läggs fram. Såväl rapporten som en sammanfattning av remissinstansernas synpunkter återges som bilagor till denna skrivelse.

Närmast återges några sammanfattande iakttagelser från revisionsrapporten samt vissa övergripande synpunkter som framkommit vid remissbehandlingen. Därpå redovisas revisorernas överväganden och förslag, som grundas på det samlade resultatet av rapporten och remissbehandlingen.

Iakttagelser i granskningen

Syftet med granskningen var att beskriva och förklara asylprocessen, att mäta tidsåtgången i denna process samt att söka förstå orsakerna till fördröjningar av handläggningen och finna möjliga åtgärder som kan förbättra situationen.

Långa handläggningstider bör undvikas

Långa handläggningstider bör undvikas i all offentlig verksamhet. Fördröjningar innebär vanligen att ärendena blir svårare att handlägga samtidigt som de direkt berörda personerna drabbas av långa väntetider. Detta gäller även asylärenden. Här tillkommer dessutom den omständigheten att de asylsökande står utanför arbetsmarknaden och att deras uppehälle under väntetiden bekostas av staten. Den statsfinansiella och samhällsekonomiska innebörden av långa väntetider i asylprocessen kan liknas vid vårdköer där de som befinner sig i kön får sin försörjning av staten och dessutom blir sjukare under väntetiden.

Handläggningstiderna i asylprocessen är ett långvarigt problem som har upp-märksammats i flera tidigare granskningar. Problemet är dock inte löst. Granskningen visar att tidsåtgången inte har minskat för de årgångar av asylsökande som kom till Sverige under åren 1996-2000. Någon anmärkningsvärd ökning av tidsåtgången har heller inte ägt rum.

Tidsåtgången är fortfarande långt från målet

Tidsåtgången är långt ifrån de mål som gäller för de berörda myndigheterna. Det av regeringen fastlagda målet är sex månaders handläggningstid för asyl-prövning, både i första instans (Migrationsverket) och i andra instans (Utlänningsnämnden). Av dem som sökt asyl under 1999 var det endast ca 40 % som fick beslut av Migrationsverket inom sex månader, medan 25 % fick beslut först efter tolv månader eller mer. Tiderna i Utlänningsnämnden var ännu längre. Av dem som sökt asyl under 1999 och fått avslag i första instans och överklagat var det endast ca 30 % som fick beslut av Utlänningsnämnden inom sex månader, räknat från den tidpunkt då ärendet inkom till nämnden. Hälften fick vänta i mer än tolv månader på beslut av nämnden.

Variationen i tidsåtgång är betydande inom var och en av de grupper som har analyserats. Det är stor skillnad mellan den fjärdedel av en viss grupp asylsökande som har de längsta tiderna och den fjärdedel som har de kortaste tiderna. De prioriteringar som görs mellan olika ärenden har också betydelse. Då vissa ärenden behandlas särskilt snabbt kan det medföra att andra ärenden får vänta längre.

Varför har handläggningstiderna inte minskat?

Hela det migrationspolitiska området är komplext och föränderligt.

Vissa faktorer har medfört ökade svårigheter och andra har medfört ökad effektivitet i hanteringen av asylärenden. Utvecklingen i stora drag har präglats av följande omständigheter:

1. Antalet asylsökande har ökat kraftigt under perioden 1996-2000, från ca 5 500 till ca 16 000. Detta har ökat påfrestningarna på både asylprövningen och mottagningssystemet. Svå-rig-hetsgraden i ärendena har snarare ökat än minskat.

2. Resurstillskotten till asylprövningen har varit mindre än ökningen av antalet asylsökande.

3. Förändringar i det internationella regelverket har haft komplicerade effekter på handläggningen. Möjligheterna till snabba avvisningar ökade (tillfälligt) genom avtalen med Danmark och Tyskland, medan tillämpningen av Dublinkonventionen i övrigt kan ha medfört fördröjningar. (Schengeninträdet anses ha medfört ett ökat inflöde av asylsökande till Sverige under 2001, men det påverkar inte utvecklingen under vår analysperiod.)

4. Omorganisationer och utvecklingsarbete i Migrationsverket har verkat för ökad effektivitet i handläggningen. Den ökade produktiviteten har dock inte varit tillräcklig för att både uppväga de ökade svårigheterna och uppnå en förkortning av handläggningstiderna.

Tidsåtgångens orsaker

Orsakerna till tidsåtgången i asylprocessen kan analyseras på flera sätt. Då man studerar enskilda fall kan man se vissa faktorer, som t.ex. oklara identiteter och trovärdighetsproblem, långa svarstider från ambassader och från andra länders myndigheter, osäker landinformation och politisk oklarhet. Då man studerar de berörda myndigheterna ser man främst organisationsanknutna faktorer i form av förändringar av regelsystem, arbetssätt och arbetsförhållanden i de berörda myndigheterna.

Dessa faktorer kan dock inte förklara hela tidsåtgången. Man måste också beakta det som i analyser av ärendehandläggning brukar kallas för passiv tid eller kötid. Den totala tidsåtgången i ett asylärende kan betraktas som bestående av tre olika delar: för det första tid för aktiv handläggning hos Migrationsverket och Utlänningsnämnden, för det andra tid för korrespondens och kommunikation med andra myndigheter och med den sökandes juridiska ombud, och för det tredje passiv tid som inte kan förklaras av någon särskild aktivitet i ärendet.

Den aktiva tid (arbetstid omräknad till koncentrerat heltidsarbete) som krävs för att handlägga ett asylärende är några få arbetsdagar. Tiden för kommunikation är betydligt längre men kan i de flesta fall klaras på tre-fyra månader. Om tidsåtgången är längre än så finns det antingen mycket speciella ärendeanknutna förkla-ringar eller också är det fråga om passiv tid (kötid) som beror på att ingen haft tid att arbeta med ärendet eller att det haft låg prioritet. De analyser som gjorts i granskningen tyder på att den passiva tiden var den helt do-minerande orsaken till lång handläggningstid i första instans. För att minska den passiva tiden behövs åtgärder som ökar myndigheternas arbetskapacitet.

Arbetskapaciteten bestäms i sin tur av myndigheternas resurser, kompetens och arbetsrutiner.

Remissbehandlingen

Tolv remissinstanser har yttrat sig över revisorernas rapport. En sammanfattning av dessa yttranden finns i bilaga 2. Ett urval av de allmänna synpunkter som framförts återges nedan. De synpunkter som gäller förslagen i rapporten redovisas i anslutning till revisorernas överväganden i avsnitt 4.

Remissinstanserna bekräftar överlag revisorernas iakttagelser om de alltför långa handläggningstiderna i asylärenden och tillstyrker åtgärder som kan minska tidsåtgången.

Vårdkonsumtionen för de asylsökande kommenteras av Landstingsförbundet. En uppföljning visar att de asylsökandes vårdbehov har underskattats och att den statliga ersättningen väsentligt understiger landstingens kostnader för vården. Ju längre tid som förflyter mellan en asylsökandes ankomst till Sverige och beslut, desto svårare är det att neka de asylsökande nödvändig vård. Förbundet erinrar om att vårdkapaciteten är begränsad och att återkommande och långvariga akuta vårdinsatser för asylsökande kan ge upphov till besvärande vårdköer.

Integrationsverket framhåller i sitt yttrande att långa väntetider även har betydelse ur integrationssynpunkt. Verket bekräftar antagandet att en kortare asylprocess förbättrar individens förutsättningar att finna arbete och att finna sig till rätta i det svenska samhället.

Utlänningslagen och regeringens roll har kommenterats av ett par remissinstanser. Utlänningsnämnden framhåller att problemen på området inte endast är organisatoriska och hanteringsmässiga utan att de även har att göra med att delar av utlänningslagen har en låg trovärdighet i vida kretsar. Det medför att de beslut som fattas av berörda myndigheter i enlighet med regelverket och praxis i stor utsträckning ifrågasätts. Speciellt framhåller nämnden att begreppen "humanitära skäl" och "humanitetens krav" i utlänningslagens mening är betydligt mera rigorösa än den innebörd som i allmänhet läggs i dessa begrepp. Grunden för en ökad acceptans för myndigheternas beslut måste därför enligt Utlänningsnämnden läggas, inte bara genom processuella förändringar, utan kanske framför allt genom att ramarna för tillståndsgivningen på nytt diskuteras och fastställs i ett utrednings- och lagstiftningsarbete.

Sveriges advokatsamfund konstaterar i sitt remissvar att regeringen sedan Utlänningsnämndens tillkomst år 1992 i huvudsak synes ha koncentrerat sin verksamhet på internationellt samarbete. Naturligtvis är detta arbete av högsta prioritet, men samfundet menar också att regeringen därigenom synes ha försummat åtgärder för vägledning av de inhemska myndigheterna, Utlänningsnämnden och Migrationsverket. Advokatsamfundet anser också att de förändringar som skett i lagstiftningen under senare år har präglats av alltför vaga anvisningar i förarbetena till de genomförda ändringarna. Inga övergångsbestämmelser har heller meddelats.



Revisorernas överväganden och förslag

4.1 Tidsåtgång och reformaktiviteter

Rapporten

Den analys som gjordes i rapporten tyder på att regeringens åtgärder när det gäller att möjliggöra kortare handläggningstider varit otillräckliga. Många frå-gor som rör asylhandläggningen har kopplats samman med de långvariga diskussionerna kring in-stans- och processordningen i utlänningsärenden. Den-na fråga bereds fortfaran-de i Regeringskansliet. Regeringens övriga arbe-te med migrationsfrågor är i hög grad knutet till EU-samarbetet och har en långsiktig inriktning.

I rapporten gav revisorerna uttryck för uppfattningen att regeringen borde ägna de förvaltningspolitiska problemen betydligt större uppmärksamhet. En del av dessa problem borde vara möjliga att hantera fristående från den kommande reformen av instans- och processordningen. Det kan vara en nackdel att så många olikartade frågor har knutits samman i ett enda reformpaket. Det är heller inte givet att en ny instans- och processordning kommer att kunna lösa problemen med de långa handläggningstiderna. De iakttagelser som gjorts i tidigare granskningar tyder snarare på att det är inledningsskedet av asylprocessen som måste förstärkas om handläggningstiderna ska kunna kortas.

Remissinstanserna

Remissinstanserna har inte framfört några invändningar mot ovanstående syn-punkter. Utlänningsnämnden bekräftar revisorernas synsätt att inlednings--skedet av asylprocessen måste förstärkas. Nämnden tar i sitt remissvar också upp det faktum att en stor del av utlänningsmyndigheternas arbete tas i anspråk för att hantera frågor som väckts efter det att beslut om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft. Nya ansökningar omfattar för närvarande ca 25 % av alla ärenden vid nämnden. Dessa ärenden ska tas med förtur vilket leder till att handläggningen av överklagandeärenden fördröjs. Ett snabbt avgörande av en ny ansökan leder även till en upprepad ny ansökan vilken måste hanteras med förtur etc.

En arbetsgrupp inom nämnden utreder för närvarande vilka för- och nackdelar en lägre prioritering av dessa ärenden kan innebära och i vilken utsträckning en sådan kan göras med hänsyn till lagstiftning och direktiv i regleringsbrev.

Utlänningsnämnden pekar även på de svårigheter som i många fall föreligger när det gäller att verkställa ett beslut om avlägsnande. En effektivisering av asylprocessen måste därför, enligt Utlänningsnämnden, inriktas inte bara på den ordinarie proceduren utan även på hanteringen av de frågor som aktualiseras efter det att lagakraftvunna be-slut har fattats. Givetvis bör detta ske med beaktande av rättssäkerhetens och humanitetens krav.



Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna anser att regeringen bör försöka lösa frågan om handläggningstiderna i asylprocessen på ett mera aktivt sätt än hittills. Utan särskilda åtgärder från regeringens sida är det inte sannolikt att målen för handläggningstiderna kommer att kunna nås.

Revisorerna har under granskningen erfarit att systemet med nya ansökningar i utlänningsärenden infördes i syfte att förenkla asylprocessen, men att det mycket snart efter införandet stod klart att reformen hade förfelat sitt syfte. Systemet med nya ansökningar har ännu inte reformerats.

Revisorerna ser positivt på Utlänningsnämndens ansträngningar att ändra prioriteringarna för handläggning av nya ansökningar för att därmed rationalisera den egna verksamheten. Det är dock oklart varför nämnden inte långt tidigare påbörjat denna typ av analys.

Med anledning av Utlänningsnämndens remissvar vill revisorerna också peka på en motsägelse eller dubbelhet som förefaller prägla den svenska utlänningslagstiftningen: Å ena sidan finns bestämmelser som innebär att begreppet "humanitära skäl" ska ges en mycket restriktiv tolkning - men å andra sidan är antalet möjliga nya ansökningar inte begränsat. Systemet medför i sig en tendens till utdragna förlopp med många prövningar av samma ärende. Denna tendens är knappast beroende av vilken myndighet som fat-tar besluten och kan därför inte väntas försvinna genom att Utlänningsnämndens befogenheter övergår till länsrätterna. Revisorerna utgår från att denna fråga uppmärksammas av regeringen i det nu pågående beredningsarbetet rörande ny instans- och processordning i utlänningsärenden.

En annan svår fråga gäller hinder för verkställighet av beslut om avvisning. Snabbare verkställighet är i vissa fall en förutsättning för att asylprocessen ska kunna avslutas inom rimlig tid. Hinder för verkställighet kan samtidigt vara en grund för uppehållstillstånd. Denna fråga har både hanteringsmässiga och juridiska aspekter och rör flera olika myndigheter. För att få ytterligare upplysningar om dessa frågor har revisorerna gjort informationsbesök som kommer att avrapporteras inom kort i form av en s.k. informationsrapport. Detta material bekräftar att det finns möjligheter att förenkla och förbättra nu-va-rande handläggningsrutiner. Även lagstiftningen kan be-hö-va ses över. Ändringar kan vara befogade för de asylsökande som inte kan återvända hem därför att hemlandet inte tar emot sina egna medborgare. Revisorerna anser att dessa frågor bör utredas av regeringen.

Revisorerna anser att regeringen bör genomföra konkreta åtgärder för att lösa frågan om handläggningstiderna i asylprocessen.

En del av de åtgärder som är möjliga framgår av följande avsnitt i denna skrivelse. Till detta kommer den ovan diskuterade frågan om verkställighet av beslut om avvisning. Mot denna bakgrund föreslår revisorerna

att re-geringen utreder frågan om hur hinder för verkställighet av avvisningsbeslut hanteras av de berörda myndigheterna i syfte att klarlägga om och hur den--na hantering kan förenklas och infogas i asylprocessen på ett bättre sätt än hittills.

4.2 Resursfrågor och anslagsstruktur

Rapporten

I rapporten föreslog revisorerna att regeringen anlägger ett flerårigt synsätt på resursfördelningen till migrationspolitiken. Extra insatser till asylprövning kan motiveras om de ses som en investering i en bättre fungerande asylprocess. Detta gäller även om vinsterna av en sådan investering inte kan hämtas hem förrän något år senare. Vidare föreslogs att anslagsstrukturen till migrationspoliti-ken skulle ändras för att uppnå större flexibilitet.

Revisorerna framhöll i rapporten att en ändrad anslagsstruktur kan se ut på flera olika sätt. En möjlighet är att sammanföra Migrationsverkets s.k. förvaltningsanslag - som bl.a. innehåller medel för prövning av asylansökningar - med anslaget till mottagande av asylsökande. En annan möjlighet är att införa ett särskilt anslag för asylprövning. Detta skulle kunna motiveras med att extra tillskott till just denna verksamhet kan vara en nyckel till större effektivitet totalt sett, men att just denna verksamhet också måste kunna krympa i ett framtida läge då antalet ej avgjorda asylansökningar minskat. Ett särskilt anslag för asylprövning borde således betraktas som ett sakanslag, inte som ett förvaltningsanslag.

Ökade resurser för asylprövning inom ramen för en ändrad anslagsstruktur kan enligt rapporten ge bättre förutsättningar för en effektivt fungerande asylprocess. Men med tanke på de stora variationerna i inflödet av nya asylsökande behövs naturligtvis även en beredskap att tillföra medel via tilläggsbudget. I rapporten framhölls samtidigt att uppbyggnaden av nya enheter för asylprövning kräver en betydande specialistkompetens och knappast kan improviseras fram på kort tid. Det är därför svårt att finansiera asylprövning med tillfälliga resurstillskott.

Remissinstansernas synpunkter

Flera remissinstanser är positiva till tanken på en ändrad resursfördelning till migrationspolitiken. Det gäller Riksdagens ombudsmän (JO), Migrationsverket och Utlänningsnämnden. Några kritiska synpunkter framförs av Stats-kontoret som saknar statsfinansiella analyser av förslaget.

Utrikesdepartementet (UD) noterar att det inte råder någon tve-kan om att behovet av flexibilitet i anslagskonstruktionen är stort i Migrationsverket. Inom ramen för den nuvarande konstruktionen finns enligt UD stora möjligheter till flexibilitet. Eftersom verket inte självt kan förfoga över dessa möjlig-heter krävs dock mer tid från det att behovet uppmärksammas till dess detta ger effekt. De svårigheter att prognostisera förändringar inom verkets an-svarsområde som finns bidrar enligt UD till att minska nyttan av de i dag existerande möjligheterna till flexibilitet.

De generella synpunkterna på förhållandet mellan förvaltningsanslag och sakanslag gäller enligt UD även på det migrationspolitiska området.

Kontrollaspekten har stor betydelse för såväl regering som riksdag i deras roller som övervakare av att statsförvaltningen hanterar anslagna medel på ett

effektivt sätt. Denna principiella inställning till anslagskonstruktionen äger sin giltighet även om det i viss verksamhet kan vara svårt att särskilja de båda anslagstyperna.

De förhållanden som talar för en ny anslagskonstruktion är enligt UD väl värda att ta fasta på. En ytterligare förbättring av omvärldsbevakningen och prognosverksamheten skulle, enligt UD, kunna resultera i del-vis bättre möjligheter att i tid utnyttja de möjligheter till flexibilitet som finns re-dan i dag. Erfarenheterna från tidigare år har dock visat att de politiska och eko-nomiska förändringarna i en rad av världens länder är svåra att förutse även på förhållandevis kort sikt.

Ekonomistyrningsverket (ESV) framhåller att ett långsiktigt tänkande är en kärnfråga om man vill främja en effektiv hushållning med statliga medel. När det gäller att skapa större flexibilitet i anslagsstrukturen instämmer ESV i principerna för revisorernas förslag. ESV anser dock inte att anslaget för mottagande av asylsökande och Migrationsverkets s.k. förvaltningsanslag kan slås samman. Som huvudregel anser ESV att sakanslag inte ska användas för en myndighets förvaltningsutgifter. Med sakanslag menar ESV de utgifter som Migrationsverket har för mottagandet men inte verkets egna utgifter för administration. Förvaltningsanslaget bör enligt ESV renodlas till att avse förvaltningsutgifter inkl. verkets totala administration.

Migrationsverket anser att en förändrad anslagsstruktur är ett sätt att öka flexibiliteten inom asylprocessen. Att till-ämpa ett flerårigt synsätt på fördelning av resurser för asylprövning och asylmottagande är en viktig förutsättning. Grunden är tillräckliga resurser för asyl-prövning. Variationerna i antalet asylsökande över tiden gör att det i vissa lägen uppstår resursbrist vilket ger upphov till tidsutdräkter. Att snabbt kunna tillföra resurser för utredningar, handläggning och be-sluts-fattande ger besparingar på kostnaderna för mottagning av asylsökan-de. Besparingarna kan dock inte tydliggöras inom ett och samma bud-getår.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna vill först framhålla att det inom migrationspolitikens område finns behov av två olika slags flexibilitet. Det ena gäller flexibilitet över tiden, dvs. möjlighet att föra över pengar mellan olika år. Det andra gäller flexibilitet mellan olika anslag under samma år, dvs. möjlighet att föra över pengar mellan anslag. Det är endast det sistnämnda önskemålet - men inte det förstnämnda - som är möjligt att uppnå genom att man slår samman olika anslag på det sätt som skett inom kriminalvårdens område.

Enligt revisorernas uppfattning är det mycket som tyder på att det största problemet vad gäller resurstilldelningen till migrationspolitiken är kortsiktigheten.

Begränsningar i anslagstilldelningen till asylprövning - som är en nyckelfunktion inom Migrationsverkets område - får kostnadsdrivande effekter på flera andra anslag under flera år framåt. En ökad satsning på asylprövning kan därför ses som en investering i den meningen att den kan spara resurser längre fram i tiden.

Utlänningsnämndens verksamhet har liknande funktioner som Migrations-verkets asylprövning när det gäller effekterna på systemet för asylmottagning. Fördröjningar i Utlänningsnämndens handläggning medför att de asyl-sökande blir kvar längre i mottagningssystemet än nödvändigt.

Revisorernas anser att varken anslagskonstruktionen eller anslagstilldelningen bör tillåtas utgöra hinder för ett långsiktigt effektivt resursutnyttjande i statsförvaltningen. Revisorerna noterar att även Ekonomistyrningsverket betonar betydelsen av långsiktigt tänkande som grund för en effektiv resurshushållning. De kontrollaspekter som tas upp i Utrikesdepartementets remiss-yttrande bör därför ses i ett flerårigt perspektiv. Revisorerna anser att stats--makternas kontroll bör utformas så att kontrollen blir ett stöd för långsiktig effektivitet. Denna principiella utgångspunkt borde självfallet vägleda budgetpolitiken även på migrationspolitikens område.

Revisorerna är kritiska till att begreppen förvaltningsanslag och sakanslag används på ett missvisande sätt. De principiella argument om statsmakternas kontrollbehov som framförs av UD är enligt revisorernas uppfattning helt enkelt inte tillämpliga på Migrationsverkets nuvarande anslag 12.1 respektive 12.2. Orsakerna till detta har utretts i revisionsrapportens kapitel 9.

I likhet med Ekonomistyrningsverket anser revisorerna att begreppet förvaltningsanslag bör renodlas till att avse administrativa uppgifter. ESV ger dock ingen uttömmande förklaring till vad man menar med administrativa uppgifter och ger inget tydligt svar på det som i detta sammanhang är den centrala frågan, nämligen huruvida verksamheten asylprövning (dvs. asylenheternas arbete) ska betraktas som "administration" eller ej. Enligt revisorernas mening kan asylprövning inte sägas utgöra "administration" och borde därför inte finansieras över förvaltningsanslaget.

Med hänsyn till de mångfasetterade problem som föreligger vill revisorerna rekommendera följande lösning. Ett nytt sakanslag för asylprövning införs för Migrationsverket. Detta sakanslag ska användas uteslutande för de s.k. asylenheterna. Medelstilldelningen utökas så att en nödvändig förstärkning av asylenheternas verksamhet kan äga rum. En motsvarande lösning - dvs. införande av ett nytt sakanslag - kan övervägas för Utlänningsnämnden, men är där mindre naturlig eftersom en så stor del av nämndens nuvarande verksamhet ägnas åt just asylärenden.

En formell invändning mot den skisserade lösningen är att den innebär en återgång till ett äldre system med ett större inslag av öronmärkta anslag. Revisorerna anser dock att en sådan återgång i detta fall är befogad mot bakgrund av att de mångåriga försök som gjorts att lösa problemet på annat sätt har misslyckats. Orsaken till misslyckandet förefaller ligga i det behov av kontroll från regeringens sida som beskrivs i remissyttrandet från UD.

En huvudpoäng med att införa ett särskilt anslag för asylprövning är att möjliggöra så god kontroll att en tillräcklig ökning av anslaget kan bli möjlig. Syftet är att nedbringa handläggningstiderna för asylärenden och därmed den tid de asylsökande tillbringar i mottagningssystemet. Vid en senare tidpunkt, då antalet ej avgjorda asylärenden minskat tillräckligt, kan anslaget

till asylprövning åter minska. Genom särredovisning kan verksamhetens omfattning styras i bägge riktningarna.

Förslaget ska ses mot bakgrund av att asylprövningen som verksamhet är nyckeln till en effektivare asylprocess trots att den tar mindre än 15 % av Mig-rationsverkets resurser i anspråk.

Revisorerna anser också att ett nytt sakanslag till asylprövning kan vara till fördel för riksdagens möjligheter att följa utgiftsutvecklingen inom migrationsområdet.

Revisorerna föreslår

att regeringen överväger att inrätta ett nytt sakanslag för asylprövning för Migrationsverket

att verksamheten med asylprövning utökas så att de asylsökandes vistelsetider i mottagningssystemet kan nedbringas.

4.3 En förbättrad asylprocess

I rapporten föreslog revisorerna ett antal åtgärder för att förbättra han-teringen av asylärenden så att denna hantering blir mindre tids-krävande och mera ändamålsenlig. Redan i dag görs betydande ansträngningar för att åstadkomma sådana förbättringar men det finns också svaga punkter där systemet borde stärkas.

4.3.1 Asylprocessens beroende av flera myndigheter

Revisionsrapporten

Migrationsverket är den centrala utlänningsmyndigheten och har som sådan ett sammanhållande ansvar för asylprocessen. Migrationsverket har dock inte någon bestämmanderätt över andra myndigheters resursanvändning. Vissa av de åtgärder som skulle behövas för att göra processen snabbare och mera effektiv kan därför vara svåra att genomföra. Det gäller dels åtgärder inom polismyndigheterna, främst inresekontrollen, dels åtgärder inom de svenska utlandsmyndigheterna.

Revisorerna framhöll i rapporten att man inte kan bortse från regeringens roll när det gäller att underlätta samarbetet mellan myndigheterna för att göra asylprocessen mera effektiv. Revisorerna ansåg att regeringen på denna punkt borde vara mera aktiv än hittills.

När det gäller inresekontrollerna är det ett välkänt problem att många asylsökande gör sig av med sina resehandlingar innan de söker asyl. Eftersom den sökandes identitet och resväg måste klarläggas är det viktigt att inresekontrollerna rent fysiskt placeras så att man kan se varifrån den asylsökande kommer (gatekontroller på flygplatserna). På denna punkt har Migrationsverket tidigare framfört klagomål mot polisen. En granskning som gjorts av



RRV har dessutom visat att polisens resurser för inresekontroll varit mycket ojämnt fördelade mellan olika flygplatser.

Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen skulle undersöka möjligheterna att öka effektiviteten i polisens inresekontroller i syfte att underlätta de inledande asylutredningarna.

Ett annan fråga gäller Migrationsverkets beroende av upplysningar från utlandsmyndigheterna, dvs. svenska ambassader och konsulat i utlandet. Granskningen visade att sena svar från svenska utlandsmyndigheter efter förfrågningar från Migrationsverket och Utlänningsnämnden i vissa fall hade orsakat mycket långa fördröjningar i handläggningen av asylärenden.

Migrationsverket och Utlänningsnämnden har numera samordnat sina ambassadförfrågningar. Vidare har det numera införts ett system med särskilda migrationstjänstemän placerade vid de svenska utlandsmyndigheterna. Omfattningen av detta system är dock mycket begränsad.

Revisorerna föreslog i rapporten att Utrikesdepartementet och/eller Migrationsverket skulle utvärdera systemet med samordnade ambassadförfrågningar, speciellt med hänsyn till handläggningstiderna, respektive systemet med särskilda migrationstjänstemän placerade vid svenska utlandsmyndigheter. Utvärderingarna borde följas av de åtgärder som visade sig motiverade.

Remissinstansernas synpunkter

Utrikesdepartementet (UD) påpekar att ett antal förändringar av inresekontrollen vidtogs i samband med Sveriges inträde som operativ medlem i Schengensamarbetet. Effekten av Schengeninträdet kommer att utvärderas under första delen av år 2002. UD framhåller även att ett intensivt arbete sedan 1998 har pågått med målet att förbättra och utveckla samarbetet mellan samtliga de myndigheter som är inblandade i asylprocessen ("Hjalmar"). Regeringen har för avsikt att utvärdera resultatet av detta arbete. Utvärderingen kommer att genomföras under första hälften av år 2002 med hjälp av bl.a. Statskontoret.

Enligt Migrationsverket har den svenska anslutningen till Schengensamarbetet medfört förändringar i flera avseenden. Flertalet av de asylsökande reser numera till Sverige via en annan Schengenstat. Schengenreglerna tillåter inte kontroller av passagerare inom Schengenområdet. Migrationsverket anser att alternativa lösningar måste övervägas för att komma till rätta med inreseproblematiken. Samverkan med olika myndigheter behövs, både nationellt och internationellt.

Revisorernas slutsatser

Revisorerna konstaterar att såväl UD som Migrationsverket är medvetna om de problem som föreligger och att utvärderingar på området planeras. Revisorerna vill betona betydelsen av att dessa utvärderingar genomförs så snart som möjligt och att de följs av de åtgärder som visar sig motiverade.



4.3.2 Utredningssamtal och kvalitetssäkring av asylutredningar

Revisionsrapporten

Inledningsskedet av asylprocessen har stor betydelse. Det är viktigt att utredningssamtalen mellan den sökande och de berörda tjänstemännen har en sådan karaktär att kommunikationen underlättas. Informationen till den asylsökande måste vara sådan att rättssäkerheten tillgodoses. En god kommunikation kan också vara avgörande för att all relevant information kommer fram, liksom för de trovärdighetsbedömningar som är aktuella i detta sammanhang. Dessa förhållanden har en direkt betydelse för handläggningstiden.

En utvärdering som gjordes av Invandrarverket efter övertagandet av de inledande asylutredningarna från polisen tyder på att det vid detta tillfälle (1997) fanns brister i handläggarnas sätt att genomföra samtalen. Någon yt-ter-ligare utvärdering var inte känd vid tidpunkten för granskningen.

I rapporten noterades den snabba personalomsättningen inom verket samt den ändrade organisation av de inledande asylutredningarna som nyligen införts. Med tanke på svårigheterna att åstadkomma varaktiga förbättringar i något så personberoende som kvaliteten i utredningssamtalen ansåg revisorerna att dessa frågor mås-te ägnas kontinuerlig uppmärksamhet.

I rapporten diskuterades också kvaliteten i de fördjupade asylutredningarna. Av granskningen framgick att asylenheternas arbete är mycket självständigt. Det är enheterna själva som besitter de bästa kunskaperna om de svårigheter som finns i asylutredning och asylprövning. Migrationsverkets huvudkontor genomför inga särskilda kontroller av hur asylenheterna arbetar. Inom huvudkontoret (praxisenheten) anser man att man får en viss garanti för utredningarnas kvalitet genom den prövning som görs av Utlänningsnämnden i överklagade ärenden. Utlänningsnämnden gör emellertid ingen egen asylutredning utan utgår från den utredning som gjorts av Migrationsverket, kompletterad med aktuella upplysningar och landinformation. Det som överprövas av nämnden är det beslut som fattats av verket (dvs. den lagtolkning som gjorts) inte den utredning som ligger till grund för beslutet.

En viss form av egenkontroll finns inom varje asylenhet genom att en asylutredning alltid föredras för en beslutsfattare inom enheten som fattar beslut i ärendet. Många asylsökande har också ett juridiskt ombud som tar del av utredningen och har möjlighet att komma med kompletteringar.

Eftersom frågan är så betydelsefull ansåg revisorerna att man borde överväga att införa ett system för kvalitetssäkring av de fördjupade asylutredningar som görs av Migrationsverket. Ett sådant system skulle kunna öka förtroendet för verksamheten och samtidigt vara ett stöd i yrkesrollen för asylhandläggare. Detta bedömdes vara särskilt viktigt med tanke på den stora personalrörligheten bland handläggarna. Vidare framfördes att Migrations-verket borde överväga att förstärka sin centrala kompetens på det juridiska området.

I syfte att utveckla ett system för kvalitetssäkring borde man inledningsvis genomföra en oberoende granskning av kvaliteten i ett mindre antal asylutredningar.

I rapporten föreslogs att regeringen skulle ge Migrationsverket i uppdrag att genomföra en förnyad utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utredningssamtalen. Vidare föreslogs att regeringen skulle ge verket i uppdrag att genomföra oberoende kvalitetskontroller av ett antal fördjupade asylutredningar samt utforma ett system för kvalitetssäkring av sådana utredningar.

Remissinstansernas synpunkter

Utlänningsnämnden delar revisorernas synsätt att det är viktigt att ytterligare förstärka hanteringen i början av asylprocessen, och Sveriges advokatsamfund anser att förslagen om utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utredningssamtalen är utmärkta. Även Barnombudsmannen (BO) stöder revisorernas förslag. BO ser det som särskilt angeläget att samtalen med barn omgärdas av särskilda kvalitetskriterier. När det gäller barn och unga och deras berättelser behövs en särskild kompetens hos handläggarna om barn och barns sätt att kommunicera. BO noterar att Migrationsverket för närvarande genomför ett mycket ambitiöst utbildningsprogram för att stärka just denna kompetens.

Utrikesdepartementet framhåller att regeringens uppdrag till Migrationsverket innefattar uppgiften att kvalitetssäkra arbetsinsatserna. Ändå kan det enligt UD vara av värde att i regleringsbrevet till verket närmare precisera hur detta ska genomföras. UD framhåller också att regeringen fortlöpande ver-kar för att rättssäkerheten i myndigheternas beslutsfattande förstärks. Särskilt vad avser barn, kvinnor, traumatiserade och andra personer med särskilda behov kommer regeringen att fortsätta sitt reformarbete i både asyl- och mottagandeprocessen.

Migrationsverket framhåller att ett fortlöpande arbete pågår med att för-bättra kva-liteten i asylutredningarna. Detta kommer enligt verket att vara ett prioriterat område under 2002. Utveckling pågår inom bl.a. områdena be-vis-vär-de-ring och kognitiv intervjumetodik. Kompetens utvecklas för att till-godose barns och kvinnors situation liksom för tortyrutsatta samt personer som åberopar förföljelse på grund av sexuell läggning. Inom huvudkontoret finns juridisk kompetens som väl tillgodoser verkets behov. I syfte att kvalitetssäkra utredningarna sker genomgångar av vägledande beslut, genom-förande av pra-xisdagar, kontinuerlig uppdatering av landinformations-systemet Lifos samt vissa utvärderingar. Att även genomföra kvalitetskontroller av utredningar anser verket vara ändamålsenligt och utgör ett område som verket avser att utveckla ytterligare.

Revisorernas överväganden

Revisorerna har erfarit att en utvärdering av asylutredningar utifrån kognitiv intervjumetodik nyligen har gjorts av en forskare vid psyko-lo-giska institutionen vid Stockholms universitet. Utvärderingen, som avsåg ett mindre antal asylutredningar, har gjorts på uppdrag av Migrationsverket och Rådet för asylsökande och flyktingar. Resultaten har redovisats i en uppsats som inne



håller allvarlig kritik. Kritiken bekräftar i hög grad de farhågor som fanns i revi-sorernas rapport.

Själva utvärderingsuppdraget är samtidigt ett uttryck för att det hos Migrationsverket finns en med-vetenhet om frågans betydelse. Revisorerna noterar också att remissyttrandet från verket ger uttryck för en klar vilja till kvalitetsförbättring vad gäller såväl utredningssamtalen som andra aspekter av asylutredningarna.

Revisorerna vill understryka vikten av att sådana kvalitetsförbättringar kommer till stånd, att de underhålls genom fortsatta utbildnings- och utvecklingsinsatser och stöds av återkommande utvärderingar. Att så sker har stor betydelse för att asylenheternas per-so-nal ska kunna utvecklas i sitt arbete och sin yrkesroll. Asylenheternas möj-lig-heter att fungera väl är beroende av att personalen vid enheterna vill stanna på sin arbetsplats och där få möjligheter att göra ett bra arbete. Revisorerna anser att den höga personalomsättningen vid asylenheterna är starkt oroande och att den måste motverkas.

Kvaliteten i Migrationsverkets asylutredningar bör också ses som en rättssäkerhetsfråga. Brister i utredningskvaliteten kan knappast kompenseras genom att samma ärende blir föremål för prövning vid flera tillfällen, åtminstone inte utan betydande kostnader. Välgjorda asylutredningar är enligt revisorernas bedömning en grundläggande förutsättning för en väl fungerande asylprocess.

Asylhandläggarnas kompetens och utbildning är det centrala, men även tek-nis-ka aspekter och resursfrågor spelar in. Revisorerna anser inte att det är tillfredsställande att Migrationsverkets asylutredare arbetar vid datorn för att dokumentera intervjun med en asylsökande samtidigt som intervjun pågår. Detta förfarande var regel vid de -ut-redningssamtal som undersöktes i den ovan nämnda utvärderingen.

Revisorerna noterar att de förslag som framfördes i rapporten - att regeringen skulle ge Migrationsverket vissa uppdrag - redan har genomförts genom att Utrikesdepartementet formulerat sådana uppdrag i regleringsbrevet till Migrationsverket. Revisorerna utgår från att regeringen noga följer den fortsatta utvecklingen på området och ger Migrationsverket de medel och det stöd som behövs för kvalitetsutveckling på området.



4.3.4 Analysbehov inom Migrationsverket

Revisionsrappporten

Under granskningen noterade revisorerna att det fanns ett behov av ökade analysresurser inom Migrationsverket. De databaser som finns inom verket var bristfälligt dokumenterade och användes inte på det sätt som vore motiverat. Revisorerna ansåg att Migrationsverket borde genomföra och redovisa analyser av detta material på ett sådant sätt att resultatet kan förstås och användas av personer utanför verket. Granskningen visade även att det fanns ett behov av uppföljningar och utvärderingar för att stödja verkets eget utvecklingsarbete. I rapporten föreslogs därför att Migrationsverket skulle in-

rät-ta en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom verkets ansvarsområde.

Remissinstansernas synpunkter

Utrikesdepartementet framhåller att det inom Migrationsverket pågår arbete med att utveckla omvärldsbevakning, analyser och prognoser. I regleringsbrevet till verket understryker regeringen vikten av detta arbete samt betydelsen av att det samordnas med de övriga myndigheter som deltar i asylprocessen. Företrädare för Regeringskansliet har i skilda sammanhang ytterligare framhållit vikten av detta arbete. Det bör således inte råda någon tvekan om regeringens förväntningar på Migrationsverket. Någon anledning att föreskriva för verket hur detta arbete ska bedrivas finns dock inte, enligt UD, eftersom detta är en fråga som ligger inom verkschefens kompetensområde.

Migrationsverket anser det vara önskvärt att utveckla analysarbetet. Med befintliga resurser för uppföljning och utvärdering pågår ett fortlöpande förbättringsarbete för att tydliggöra rapporteringen av verksamheten. En kärna av resurser finns för att tillgodose de statistiska bearbetningarna. Beträffande analysarbetet finns en samverkan med personer som representerar olika verksamhetsområden. Denna samverkan kommer att utvecklas för att få fram en mer ändamålsenlig rapportering. Verket anser att den organisation som i dag finns för analyser och rapportering kan möta de krav på rapportering som revisorernas föreslår ska hanteras av en särskild analysgrupp.

Sveriges advokatsamfund anser att förslaget om en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom Migrationsverket är utmärkt.

Revisorernas överväganden

Revisorerna noterar att UD:s remissvar framför allt handlar om omvärldsbevakning och prognoser. Revisorerna inser självfallet den stora betydelsen av detta, men vill betona att de analysbehov som konstaterats i granskningen inte i första hand gäller dessa frågor. Revisorerna anser inte att de problem som behandlas i granskningen kan lösas genom bättre prognoser.

Migrationsverkets sätt att organisera sitt arbete ligger inom verkets eget kom-petensområde. Riksdagens revisorer noterar att Migrationsverket har en ambition att förbättra sitt analysarbete. Revisorerna vill betona värdet av att så sker. Detta är inte minst viktigt för att Migrationsverkets verksamhet ska kunna förstås av personer utanför verket. Förbättrade analyser och förklaringar av verksamheten kan enligt revisorernas mening underlätta såväl verkets eget kvalitetsarbete som förståelsen för verkets arbete från Regeringskansliet, riksdagen och allmänheten.

Ett behov av förbättrade analyser aktualiseras även av det förslag till årlig rapport om asylfrågorna som revisorerna lägger fram i det följande. Revisorerna vill framhålla värdet av att det inom verket finns en tillräckligt stor



kärna av personer som arbetar kontinuerligt med analyser, uppföljningar och utvärderingar.

4.3.5 En årlig rapport om asylfrågorna

Revisionsrapporten

Asylfrågorna har en stor och sannolikt ökande politisk betydelse i Sverige lik-som i övriga Europa. Regeringens återrapportering till riksdagen bör därför förstärkas på detta område. Som grund för detta behövs ett underlag från Migrationsverket. I sin rapport föreslog revisorerna att regeringen begär en årlig rapport från Migrationsverket med en samlad femårsanalys av frågor rörande asylprocessen. Revisorerna föreslog också att re-ge-ringen redovisar en fördjupad analys av asylfrågorna i samband med sin årliga skrivelse till riksdagen om migration och asylpolitik.

Remissinstansernas synpunkter

Utrikesdepartementet skriver i sitt remissyttrande att riksdagen har ett rimligt behov av att få information om Migrationsverkets förmåga att fylla sina upp--drag. En sådan redovisning lämnas årligen i budgetpropositionen och i re--geringens årliga skrivelse till riksdagen om migrationspolitiken. Rapporteringen kan enligt UD utvecklas i den resultatskrivelse för utgiftsområdet som enligt riksdagens beslut (2000/01:KU23) ska lämnas årligen till riksdagen. UD anser detta vara ett bättre alternativ än att belasta den årliga skrivelsen till riksdagen om migrationspolitiken med statistiska redogörelser.

Migrationsverket delar revisorernas uppfattning om att det behövs en fördjupas analys av tidsåtgången i asylprocessen. En sådan analys bör dock enligt verkets uppfattning ingå i den ordinarie verksamheten och rapporteringen.

Migrationsverket har sedan ett antal år tillbaka bedrivit ett utvecklingsarbete för att kunna mäta tidsåtgång m.m. i form av årliga kohorter. Den kohort-baserade informationen har fungerat som analysunderlag i rapporten. Verket instämmer i att detta arbete bör fortsätta att utvecklas i överensstämmelse med revisorernas förslag.

Ekonomistyrningsverket noterar att revisorerna ser ett behov av ökad resultatinformation till riksdagen när det gäller asylfrågor. ESV betraktar detta som ytterligare ett tecken på riksdagens ökande intresse för resultaten av den verksamhet som bedrivs i myndigheterna. ESV vill dock peka på vikten av tydliga roller för de olika aktörerna. Riksdagen ställer regeringen till svars för den verksamhet som bedrivs i myndigheterna, och regeringen är skyldig att förse riksdagen med den information den behöver. Detta innebär enligt ESV att riksdagen beställer information av regeringen men överlämnar till regeringen att bestämma hur denna information ska tas fram.



Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna vill först kommentera Ekonomistyrningsverkets synpunkter på rollfördelningen mellan riksdagen, regeringen och myndigheterna. Revisorerna noterar att ESV:s synpunkter framför allt gäller fördelningen av beslutsbefogenheter. Riksdagens kontrollmakt är emellertid betydligt mera vittgående och detaljerad än dess beslutsmakt. Vidare gäller att även om regeringen har rätt att avgöra en viss fråga så har riksdagen och Riksdagens revisorer rätt att ge uttryck för önskemål och synpunkter på frågan. Detta gäller i synnerhet när frågan har direkt betydelse för utövandet av kontrollmakten, så som är fallet i detta sammanhang.

Riksdagens revisorer har, utifrån sina erfarenheter av tidigare granskningar, den uppfattningen att Regeringskansliet har svårt att avsätta tillräckliga resurser för att utföra problemorienterade analyser. Detta sammanhänger med det hårda arbetstempot och den höga personalomsättningen i Regeringskansliet. Såväl arbetsmöjligheter som specialkunskaper är vanligen bättre i förvaltnings-myndigheterna än i Regeringskansliet. Revisorernas förslag att regeringen ska begära en årlig rapport om asylfrågor från Migrationsverket bör ses mot denna bakgrund.

Utrikesdepartementet anser att regeringens återrapportering till riksdagen hell-re bör ske i form av en resultatskrivelse för utgiftsområdet än infogas i re-geringens årliga skrivelse om migration och asylpolitik. Revisorerna har förståelse för denna synpunkt.

Av Migrationsverkets remissyttrande framgår att verket inte vill utforma någon samlad analys av asylfrågorna utan föredrar att bygga ut sin normala rapportering till regeringen. Riksdagens revisorer anser inte att en sådan lösning är godtagbar. Erfarenheten visar att en samlad rapport utgör en mycket bättre form för kvalificerad analys än en över året utspridd rapportering. En årlig rapport ger även möjligheter till synlig ambitionshöjning. Om en samlad, årlig rapport om asylfrågorna inte görs är det, enligt revisorernas bedömning, mindre troligt att den i remissvaret utlovade ambitionshöjningen verkligen kommer till stånd.

Revisorerna anser att en samlad, årlig rapport om asylfrågorna från Migrationsverket av mycket stor betydelse, både för asylfrågornas behandling i Regeringskansliet och för riksdagens möjligheter att följa och bedöma dessa frågor. Regeringens rapportering till riksdagen är beroende av det underlag som tillhandahålls av verket. Migrationsverket har därför ett mycket stort an-svar för att genomföra, förklara och presentera kvalificerade analyser på sitt verksamhetsområde på ett sätt som kan förstås av utomstående.

Revisorerna anser således fortfarande att Migrationsverket bör lämna en årlig rapport om asylfrågor till regeringen. Tidsperspektivet i denna rapport bör omfatta flera år bakåt i tiden. Det fleråriga perspektivet är viktigt, bl.a. på grund av de utdragna förlopp det är fråga om och de komplicerade tidsmässiga sambanden.

Antalet asylsökande per årgång bör redovisas, liksom tids-åt-gången i olika delar av asylprocessen per årgång asylsökande med fördelning på kvartiler. Den statistik som presenteras bör förklaras och kommenteras på ett sätt som är både korrekt och lätt att förstå. En analys av orsakerna till

fördröjningar och en redovisning av arbetet för effektivisering av handläggningen är också angelägen. Arbetet med kvalitetsutveckling av asylutredningarna bör också beskrivas i detta sammanhang.

Revisorerna föreslår

att regeringen begär en årlig rapport från Migrationsverket med en samlad femårsanalys av frågor rörande asylprocessen.

att re-ge-ringen för riksdagen redo-vi-sar en fördjupad analys av asylfrågorna i samband med sin årliga resultatskrivelse till riksdagen för det aktuella utgiftsområdet.

4.4 Förslag

Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas överväganden föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen fattar följande beslut:

Tidsåtgång och reformaktiviteter

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört under avsnitt 4.1 Tidsåtgång och reformaktiviteter.

Resursfrågor och anslagsstruktur

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört under avsnitt 4.2 Resursfrågor och anslagsstruktur.

En årlig rapport om asylfrågorna

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört under avsnitt 4.3.5 En årlig rapport om asylfrågorna.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Ann-Marie Fagerström (s) och Marie Engström (v).

Vid ärendets slutliga handläggning har vídare närvarit kanslichefen Åke Dahlberg och revisionsdirektören Karin Rudberg (föredragande).

Stockholm den 21 februari 2002

På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson



Karin Rudberg

Rapport 2001/02:6 Uppehållstillstånd för asylsökande

- tidsåtgång, kostnader, reformarbete

Riksdagens revisorer · 100 12 STOCKHOLM · TEL 08-786 40 00 · fax 08-786 61 88

www.riksdagen.se/rr Förord

2001-10-16

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat tidsåtgången i asylprocessen och härmed sammanhängande frågor. Det centrala i granskningen är den administrativa hanteringen av ärenden om uppehållstillstånd för asylsökande. Juridiska frågor behandlas inte.

Granskningen har beretts i revisorernas första avdelning. I första avdelningen ingår Ingemar Josefsson (s), ordf., Karl-Gösta Svenson (m), v. ordf., Agneta Lundberg (s), samt supple-anterna Björn Kaaling (s), Sten Lundström (v), Gunilla Tjernberg (kd), Patrik Norinder (m) och Ronny Korsberg (mp).

Arbetet med granskningen vid revisorernas kansli har i första hand utförts av Karin Rudberg, revisionsdirektör. En statistisk studie av genomströmningstider i asylprocessen har gjorts av Mats Forsberg vid konsultfirman Statisticon Statistics det är inte alla som har en liknande uppdelning.

Samarbete med andra enheter

Asyl- och gränsenheten på Arlanda sköter samtliga Dublinförfrågningar som är aktuella för de sökande i Stockholmsregionen och gör också den inledande asylutredningen för dem som söker asyl vid inresan. Alla ärenden skickas



sedan från Arlanda till asylenheterna i Solna/Skärholmen, utom en del som gäller irakier. Enheten på Arlanda tar dessutom hand om alla "Dublin-träffar", dvs. alla som ska skickas till tredje land som följd av Dublinkonventionen.

De som inte söker asyl vid gränsen kommer till Migrationsverkets reception i Solna för att söka asyl. Där tas de emot av en särskild arbetsgrupp (numera kallad asylmottagningsenhet) som gör den inledande asylutredningen.

Personal och personalomsättning

Vid enheten finns 22 årsanställda, varav ca 12 handläggare och 4 beslutsfattare. Därtill finns 4 administratörer, en sekreterare och en enhetschef. Handläggarna är i allmänhet jurister; några är statsvetare eller socionomer. Beslutsfattare rekryteras internt bland de erfarna handläggarna. Beslutsfattarna har ett mindre antal egna ärenden att utreda. Dessa ärenden föredras för och be-slutas av andra beslutsfattare.

Personalrörligheten är mycket stor i Stockholm, delvis på grund av att personalen är ung. Rörligheten beror både på tjänstledigheter (barnledighet, tingsmeritering, utlandstjänstgöring) och på byte av arbetsgivare. Migrationsverket anses ha svårt att konkurrera med andra arbetsgivare. Under år 2000 har man inom asylenhet 2 i Solna nyrekryterat 10 personer av totalt 22 anställda.

Överbelastning i Stockholm

Erfarenheten från enheten är att man alltid har ont om personal. Delvis har detta generella orsaker som gäller för verket som helhet. Ett par omständigheter är dock speciella för Stockholm - dels den höga personalrörligheten, dels det faktum att många asylsökande föredrar att bo i Stock-holm framför andra regioner. Alla som vill och kan har rätt till eget boende och de får därmed också rätt att välja region i Sverige. Eget boende är det vanligaste i Stockholm. Detta är billigare för staten än anläggningsboende, men de sökandes egna val skapar samtidigt överbelastning för asylenheterna i Stockholm.



Arbetsgången vid en asylenhet

Den följande beskrivningen av arbetsgången bygger i huvudsak på uppgifter som gäller asylenhet 2 i Solna.

Inledande asylutredning samma dag som asylansökan

En inledande asylutredning görs alltid i samband med att en person först ansöker om asyl. I praktiken görs detta oftast vid någon av Migrationsverkets asylenheter. Verket har dock även ett antal gränsenheter som kan genomföra den inledande asylutredningen redan vid inresan (gränsenheterna har beskrivits tidigare).

Migrationsverket har i vissa fall tolk till hands som hjälp vid den inledande asylutredningen (t.ex. tolk till arabiska) och det händer också att den sökande själv har någon person med sig som kan tolka. I annat fall får personalen beställa en tolk. Den sökande får då sitta ned och vänta i en till två timmar tills tolken kommer.

Det huvudsakliga syftet med den inledande asylutredningen är att söka fastställa den sökandes identitet och resväg. Om det kan konstateras att resvägen har gått via ett s. k. säkert tredje land kan den sökande avvisas dit. I den inledande asylutredningen frågar man också den sökande om familjeförhållanden och om skälen till asylsökan, men någon djupare utredning av skälen görs inte på detta stadium.

I samband med den inledande asylutredningen tar man finger-av-tryck och fotograferar den sökande, som sedan skrivs in i Mig-ra-tionsverkets mottagningssystem. Fingeravtryck tas numera fotografiskt, med automatisk överföring till datasystemet. Det står den sö-kan-de fritt att själv ordna bostad, men vid behov ordnar Migrationsverket plats på en förläggning ("mottagningsenhet"). Den sökande får en identitetshandling i form av ett s.k. LMA-kort (LMA står för lagen om mottagande av asylsökande).

En inledande asylutredning tar mellan en och två timmar att ge-nom-föra. Tidsfaktorn är viktig. Om det är många sökande samma dag, blir tiden för var och en begränsad.

Språkanalyser i vissa fall

I de fall det finns oklarheter om den sökandes identitet och/eller ursprungsland görs ofta en bandupptagning på ca 15 minuter med den sökande. Detta kan göras i samband med den inledande asylutredningen men det kan också göras senare. Bandet skickas till en tolkfirma för språkanalys. Analysen kan visa vilket språk eller vilken dialekt den sökande talar och kan användas som hjälpmedel för att avgöra från vilket land en sökande kommer.

Dublinförfrågningar

En person som söker asyl i Sverige kan enligt Dublinkonventionen skickas tillbaka till ett annat EU-land där han tidigare har uppehållit sig eller där han har familjeanknytning. Frågan om den asylsökande är känd i något av de länder som undertecknat konventionen (dvs. EU-län-der-na samt Norge och Island) och som enligt konventionen är skyldig att pröva asylansökan undersöks genom att Migrationsverket kontaktar migrationsmyndigheten i de andra länder som kan vara aktuella. Vid positivt svar från ett annat land skickas en ytterligare förfrågan om landet är villigt att ta emot den sökande. Om även denna fråga besvaras jakande avvisas den sökande dit.

I region Stockholm är det gräns- och asylenheten på Arlanda som har hand om samtliga s.k. Dublinärenden.

Offentligt biträde (juridiskt ombud) förordnas vid behov

Den asylsökande ska som regel tilldelas ett offentligt biträde, dvs. ett juridiskt ombud på det allmännas bekostnad (utlän-nings-lagen 11 kap. 8 §). Un

dantag är, enligt lagen, om det framgår att den sökande inte har behov av biträde, dvs. om asylansökan är uppenbart ogrundad eller om den är uppenbart välgrundad. Redan vid den inledande asylutredningen klargör man om den sökande har speciella önskemål om offentligt biträde. Om inga sådana önskemål finns utser Migrationsverket ett ombud åt den sökande. Något ombud deltar dock inte vid den inledande asylutredningen. Beslut om offentligt biträde kan överklagas till Utlänningsnämnden.

Ett juridiskt ombud behöver inte vara advokat eller ens jurist. För att ett ombud ska få ställning av offentligt biträde krävs att denne godkänns av Migrationsverket genom kontroll av referenser m.m. I region Stockholm görs denna kontroll av rättsenheten i regionen. Övriga regioner saknar rättsenhet.

För praktiserande advokater krävs ingen närmare kontroll för ett godkännande. De ombud som utses av Migrationsverket för att agera som offentligt biträde åt sökande som inte själva uttryckt något önskemål väljs ur en lista på personer som anmält intresse för att agera som offentligt biträde åt asylsökande.

Vissa ärenden tas med förtur

Vid varje asylenhet behandlas ärendena i den ordning de kommit in, med undantag för de fall som kräver förtur. Förtur är aktuellt i de fall då

den sökande har placerats i förvar

förtur krävs av humanitära skäl

den sökande är under 18 år och har kommit till Sverige utan vårdnadshavare. Dessa ansökningar handhas av speciella handläggare.

den sökande bedöms, på grundval av den inledande asylutredningen, kunna avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § utlänningslagen (jfr kap. 3).

Fördjupad asylutredning med tolk och biträde

Efter en tid blir den asylsökande kallad till en fördjupad asylutredning hos Migrationsverket. Det kan dock dröja flera månader mellan den inledande utredningen vid ankomsten och den fördjupade asylutredningen.

Vid detta utredningssamtal deltar en handläggare vid asylenheten, en tolk som bokats i förväg samt den sökande och dennes offentliga biträde, i de fall biträde finns. Handläggaren går igenom ett formulär med förbestämda frågor och samtalet bandas. Makar hörs se-parat och om det finns barn i familjen hörs de i målsmans närvaro.

I den fördjupade asylutredningen måste man först klargöra och bekräfta den sö-kan-des identitet, familjeförhållanden, anknytningar i Sverige samt resvägen. Meningen är visserligen att dessa förhållanden ska klaras ut redan vid den inledande utredning som gjordes vid asylansökan. Detta lyckas emellertid inte alltid eftersom många sökande saknar eller har gjort sig av med identitets- och resehandlingar.

Vidare ställs frågor om den sökandes asylskäl, om religiös tillhörighet, om sökanden genomfört militärtjänst, varit politiskt aktiv samt om sökanden har blivit arresterad i hemlandet m.m.

Den fördjupade asylutredningen brukar ta mellan tre och fem timmar i anspråk. Varje samtal kräver förberedelser av handläggaren. En asylhandläggare kan enligt uppgift genomföra två eller tre sådana utredningssamtal per vecka.

Asylutredningen skrivs ned och kommuniceras

Asylutredningen skrivs ned och skickas till den sökande och dennes offentliga biträde som har två veckor på sig att komma med en inlaga. Där kommenteras utredningen och kompletterande upplysningar och material kan lämnas, t.ex. i form av foto-grafier, tidningsartiklar, läkarintyg, domar från hemlandet, intyg från organisationer m.m.

Migrationsverkets handläggare kan också inhämta upplysningar från annat håll, t.ex. från den svenska ambassaden i den sökandes hemland. Ibland rådfrågas förtroendeläkare. I en del fall inhämtas upplysningar från Rikspolisstyrelsen samt från andra länders utlandsmyndigheter. Det sistnämnda är regel i de fall man tror att den sökande kan återsändas till ett annat EU-land med stöd av Dublinkonventionen. Normalt ska dock s.k. Dublin-förfrågningar till andra länder göras före den fördjupade asyl-ut-redningen. Dublinkonventionen handlar ju om vilket land som ska pröva asylansökan.

Ytterligare utredningssamtal i vissa fall

I vissa fall förekommer att den asylsökande kallas till ytterligare samtal med handläggaren, men detta är ganska ovanligt.

Uppgifter inhämtas från svenska ambassader

I många fall är asylenheterna beroende av uppgifter från de svenska utlandsmyndigheterna. Förfrågningar till svenska ambassader samordnas numera via de landansvariga på Migrationsverkets praxisenhet. Vid några av utlandsmyndigheterna finns också särskilda migrationstjänstemän (se avsnitt 4.4).

Beredning och beslut

På grundval av den fördjupade asylutredningen och de kompletterande upplysningar som inkommit sammanställer handläggaren ett beslutsunderlag som bl.a. ska innehålla en redovisning av den sökandes åberopade skäl för uppehållstillstånd, en bedömning av skälen och ett förslag till beslut. Underlaget föredras för en beslutsfattare. Beslutsfattaren ansvarar för den juridiska bedömningen och fattar beslut i ärendet. Beslutet ska for-mu-leras och motiveras skriftligt. Om handläggaren och beslutsfattaren är oense (vilket inte är vanligt) försöker man i första hand lösa detta genom diskussioner inom enheten och i andra hand genom samråd med rättsenheten vid region Stockholm och praxis-enheten vid huvudkontoret i Norrköping.



Beslutet delges den sökande

När beslutet är fattat ska det delges den sökande. Detta görs av den sökandes mottagningshandläggare, inte av asylhandläggaren eller beslutsfattaren på asylenheten.

Om den sökande får uppehållstillstånd får denne vara kvar i mottagningssystemet ytterligare en tid. Den som bott på någon av Migrationsverkets förläggningar kan då antingen själv ordna en bostad eller få hjälp med detta. Integrationsverket ordnar bostäder efter överenskommelser med kommunerna och Migrationsverket har kontakt med personen som fått tillstånd. Denna process tar två-tre månader från tillståndsbeslutet till flyttning. Den som bor i s.k. eget boende förs över till kommunen inom en månad från beslutet om uppehållstillstånd. Detta regleras i lagen om mottagande av asylsökande (LMA).

Ett avvisningsbeslut kan överklagas

Ett eventuellt avslag kan sedan överklagas. Överklagandet riktas till Migrationsverket där det registreras. Ett överklagande kan medföra olika grader av aktivitet från Migrationsverket. I många fall skriver det juridiska ombudet ett s.k. ramöverklagande som är mycket kortfattat och inte innehåller några motiveringar. I detta fall stämplas överklagandet bara av Migrationsverket som sedan skickar det vidare till Utlänningsnämnden. I vissa fall bifogar verket ett eget yttrande till överklagandet som sedan skickas vidare till nämnden. I några fall omprövar Migrationsverket sitt eget beslut till följd av överklagandet. Detta är dock ovanligt.

Begäran om flyktingförklaring och resedokument

En person som erhållit permanent uppehållstillstånd av Migrationsverket eller Utlänningsnämnden kan därefter åter-komma och begära flyktingförklaring och resedokument (med resedokument avses pass enligt 1951 års Genèvekonvention). En flyktingförklaring kan vara eftersträvansvärd eftersom det med flykting-skapet följer vissa förmåner som bl.a. har betydelse för möjligheterna att resa utomlands och även ger skydd mot att dömas till utvisning vid brott.

Det vanligaste är att ansökningar om flyktingförklaring och re-se-dokument görs tillsammans med ansökan om permanent uppehållstillstånd, men sådana ansökningar kan också lämnas senare. Det är asyl-enheterna på Migrationsverket som handlägger även dessa ärenden. De prioriteras dock inte särskilt högt. Om en person får nej från Migrationsverket på sin begäran om flyktingförklaring och rese-doku-ment så kan denne överklaga till Utlänningsnämnden.



Stödfunktioner för asylenheterna

Vid Migrationsverkets huvudkontor finns ett antal olika enheter - verkssekretariat och informationsenhet, resursenhet, utvecklingsenhet, praxisenhet samt enheter för administrativ service och för internationellt utvecklingsar

bete. Praxisenheten är den som har störst betydelse för att stödja asylenheterna.

Vid huvudkontoret finns också en processchef för asylprocessen som arbetar med att utveckla, stödja och följa upp processen. Processchefen har kontakter med samverkande myndigheter i strategiska frågor m.m. samt ingår i verkets direktion.

Praxisenheten

Praxis-enheten har sammanlagt 24 anställda, varav 14 har som huvuduppgift att stödja verkets olika enheter och samordna praxis mellan dessa (den s.k. basverksamheten). Denna verksamhet avser alltså inte bara asylenheterna utan även andra enheter inom verket.

Praxisenheten fungerar också som stöd till verkets generaldirektör och deltar i internationellt samarbete, både på egen hand och tillsammans med Utrikesdepartementet. Huvuddelen av det internationella samarbetet har långsiktig karaktär och berör inte direkt det dagliga arbetet med asylfrågor.

En viktig del av enhetens arbete är det övergripande samarbete mellan berörda myndigheter som bedrivs inom den s.k. SAMSYN-gruppen. Här samverkar Migrationsverket, Utlänningsnämnden, Integrationsverket, Rikspolisstyrelsen och Kriminalvårdens transporttjänst. Gruppens arbete samordnas av Migrationsverket. Praxisenheten har mycket samarbete med de samverkande myndigheterna.

En av praxisenhetens uppgifter är att samordna förfrågningar till svenska ambassader. Ärenden av allmängiltig karaktär skickas till de landansvariga på praxisenheten som bedömer om frågan kan besvaras direkt, t.ex. med hjälp av Lifos eller på annat sätt. Om detta inte är möjligt skickas frågan till utlandsmyndigheten som får två månader på sig att svara. När svaret kommit in gör man en bedömning av om svaret ska läggas in i Lifos och skickar sedan svaret vidare till den enhet som ställt frågan.

Migrationstjänstemän vid utlandsmyndigheterna

Vid elva utlandsmyndigheter har det också inrättats poster för speciella migrationstjänstemän. Dessa tjänstemän är avlönade av Utrikesdepartementet men arbetar på heltid med migrationsfrågor, dvs. handlägger ärenden om viseringar och uppehållstillstånd, svarar på frågor om enskilda asyl- och tillståndsärenden samt medverkar i länderrapportering.

Systemet med särskilda migrationstjänstemän ingår som en del i det fördjupade samarbetet mellan Migrationsverket och utrikesförvaltningen som påbörjades 1999. En utvärdering av detta samarbete ska enligt uppgift genomföras av UD och Migrationsverket i samverkan.

Landinformationssystemet Lifos

En viktig del av praxisenhetens basverksamhet, vars syfte är att stödja bl.a. asylenheterna och samordna praxis, är det datorbaserade landinformationssystemet Lifos. Arbetet med Lifos tar 4,5 årsarbetskrafter i anspråk. Lifos är



enligt Migrationsverket det viktigaste instrumentet för att föra ut information till asylenheterna.

Kärnan i Lifos utgörs av information om de 19 länder som de flesta asylsökande kommer ifrån. För dessa länder finns tre slag av information tillgänglig för den som har behörighet:

Landinformation enligt en bestämd mall med grundläggande information om landet.

Vägledande beslut av Utlänningsnämnden för sökande från detta land. Besluten väljs ut av Utlänningsnämnden.

Praxis och kommentarer från Migrationsverket till de egna handläggarna.

Härutöver finns praxis och exempel på beslut för ytterligare ett antal länder och för sökande i olika situationer. Via Lifos kan handläggaren också läsa rapporter från Sveriges ambassader, Utrikesdepartementet, andra länders utlänningsmyndigheter och enskilda organisationer. Uppdateringen sker löpande genom samverkan mellan de ansvariga för Lifos och de olika land-ansvariga på enheten.

Utlänningshandboken

Utlänningshandboken är tillgänglig via Migrationsverkets datanät och är upplagd som en intern hemsida. Den består av en tolkning och förklaring av de lagar som bl.a. asylenheterna har att arbeta efter. Någon systematisk uppdatering av Utlänningshandboken görs inte. Det finns ingen årsarbetskraft (eller del av sådan) anvisad för arbetet med Utlänningshandboken.

Styrande riktlinjer från generaldirektören

Utöver de stödsystem som nämnts ovan finns ett antal styrande riktlinjer från generaldirektören av olika slag. Några s.k. gd-meddelanden som kan ha betydelse för hanteringen av asylärenden är följande:

Meddelande om Schengensamarbetet,

Vägledande beslut om återreseförbud m.m.,

Frågor enligt artikel 15 i Dublinkonventionen, samt

Ansvarsfördelningen mellan Migrationsverket och polismyndigheterna vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut.

Praxismöten för diskussion av gemensamma frågor

Vid praxisenheten finns personal som bevakar sina respektive områden och länder. Vid behov kan de kalla representanter för Migrationsverkets olika regioner till s. k. praxismöten för att diskutera gemensamma handlingslinjer i vissa frågor. Sådana möten sammankallas också om enheten upptäcker att de olika regionerna skiljer sig markant i bedömningen av vissa frågor. Några formella utvärderingar av asylenheternas beslut görs normalt inte. Praxisenheten håller löpande kontakt med regionerna och anser att man får en god bild av kvaliteten i asylenheternas beslut genom att se på Utlänningsnämndens beslut i överklagandeärenden.



Utbildning

Gemensamma utbildningar och seminarier för asylhandläggare organiseras till viss del av praxisenheten men framför allt av Migrationsverkets utvecklingsenhet. En hel del utbildning anordnas också på regional nivå.

Huvuddelen av utbildningarna kommer till stånd genom initiativ och aktivt deltagande av personal från de praktiskt verksamma asylenheterna. Enligt chefen för en av asylenheterna är det främst i den praktiska verksamheten som man inhämtar sådan erfarenhet som är värd att befästas och diskuteras i grupp. Exempel på ämnen som, på begäran av asylhandläggare, tagits upp vid seminarier gäller bevisvärdering, samtalsmetodik och tortyrfrågor. Vidareutbildning inom mer övergripande områden som exempelvis intervjuteknik, förvaltningsjuridik och sekretessfrågor anordnas av utvecklingsenheten.

Mottagningssystemet för asylsökande

Över 20 000 personer är inskrivna i mottagningssystemet

Mottagandet av flyktingar och andra asylsökande regleras främst av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. I början av år 2000 fanns ca 17 900 personer inskrivna i mottagningssystemet för asylsökande. Ett år senare hade antalet inskrivna ökat till ca 20 000. Enligt uppgift från Migrationsverket i september 2001 är nu ca 23 000 personer inskrivna i mottagningssystemet.

De asylsökandes genomsnittliga vistelsetid i mottagningssystemet redovisas både i verkets årsredovisning och i regeringens skrivelse om migration och asylpolitik (skr. 2001/02:5, s. 52). Dessa upplysningar är dock svårtolkade. Att den genomsnittliga vistelsetiden har minskat under det senaste året - från 445 dagar den 1 juli 2000 till 352 dagar den 1 juli 2001 - är i första hand en automatisk följd av att antalet asylsökande ökade mycket kraftigt under andra halvåret 2000.

Av de inskrivna bor omkring 56 % i s. k. eget boende. Övriga bor på Migrationsverkets anläggningar. Kostnaden för mottagningssystemet var 1,4 miljarder kronor under år 2000. Migrationsverket räknar med att en asylsökande kostar 221 kr per dag i mottagningssystemet. Detta är ett genomsnitt av dygnskostnaden för anläggningsboende (229 kr per dag), eget boende (150 kr per dag) och förvar (2 317 kr per dag).

Sedan 1994 står det de asylsökande fritt att själva ordna sitt boende. Tidigare var den sökandes bidrag knutet till boendet på en förläggning. En asylsökande som saknar egen möjlighet att försörja sig - något som gäller de flesta - får ett dagligt kontantbidrag vars storlek regleras av regeringen (förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl.). Dagbidraget varierar beroende på ålder, familjeförhållanden och boende.

Knappt 100 personer i förvar

Migrationsverket har fyra förvarsanläggningar i Sverige. Dessa finns i Carls-lund (utanför Stockholm), Göteborg, Malmö och Flen. Här placeras vissa



asylsökande som verket befarar ska av-vi-ka eller skada sig själva eller andra (se kap. 3). Vistelsetiden i förvar är vanligtvis kort. Beslut om förvar ska omprövas med täta mellanrum (vanligen två veckor, vid avvisning två månader). Förvarsplaceringar är dyrbara för staten i jämförelse med vanligt anläggningsboende.

Under år 2000 satt i genomsnitt 97 personer på Migrationsverkets olika förvar (0,5 % av det totala antalet personer som var inskrivna i mottagningssystemet). Om en sökande blir våldsam kan denne placeras i ett av polisens häkten. Migrationsverket för-söker dock undvika längre häktesplaceringar eftersom vistelsen på verkets förvar innebär en mindre inskränkning i personens rörelsefrihet.

En utomstående granskning

Mottagningsssystemet för asylsökande har granskats av en utomstånde utvärderare på uppdrag av ledningen för dåvarande Invandrarverket. Utredaren Eva Norström, numera ordförande i Svenska flyktingrådet, lämnade sin rapport Mottagandet av asylsökande och flyktingar - en översyn i juni 1999. I rapporten framfördes bl.a. kritik mot hur de asylsökandes boende och dag-li-ga verksamhet organiserades. Norström menade att mottagningssystemet inte var anpassat till de långa väntetiderna. I rapporten diskuterade Norström även problem med asylsökandes sjukvård, barn i asylprocessen, resurs- och personalproblem samt interna rutiner på Invandrarverket.

Norström menade bl.a. att formerna för asylsökandes egna boende borde ses över. Eget boende innebar i praktiken ofta att den sökande bor inneboende hos släktingar eller vänner. Detta leder till trångboddhet och till att andelen sökande koncentreras kring storstadsområdena. Invandrarverket borde ges möjlighet att pröva asylsökandes egna boende för att undvika trångboddhet och andra missförhållanden. Ansträngningar borde också göras för att ge asylsökande större möjligheter att bosätta sig i eget boende även utanför storstadsområdena. I rapporten framfördes även kritik mot den organiserade verksamheten inom mottagningssystemet.

Rapporten remissbehandlades av Invandrarverket. Remissinstanserna var alla eniga om att boendeformerna för asylsökande borde ses över. Flera remissinstanser var dessutom positiva till ökat deltagande från de asylsökande i förvaltningen av anläggningarna. Ingen av remissinstanserna kommenterade de ekonomiska frågorna eller arbetssituationen för verkets anställda. Verkets centrala enheter (informations- och praxisenheterna) ställde sig dock kritiska till rapporten som man ansåg brista i ob-jektivitet och konkretisering. Praxis-enheten ansåg att rapportens slutsatser inte kunde ligga till grund för något förändringsarbete om man inte först gjorde ytterligare studier.

Migrationsverket hade i augusti 2001 inte vidtagit några speciella åtgärder med anledning av rapporten. Mottagningssystemet är enligt verket föremål för ständig vidareutveckling och därvid noterar man synpunkterna i rapporten.

Verket har dock för avsikt att under hösten 2001 göra en genomgripande genomgång av verksamheten i mottagningssystemet. Den ska inledas med en bred diskussion ute i verksamheten med stöd av ett diskussionsunderlag som utarbetats av praxisenheten. Detta ska bl.a. resultera i nya styrdokument.

Rutiner och samarbetsformer i bosättningsarbetet

Migrationsverket och Integrationsverket har fått i uppdrag av regeringen att se över rutiner och samarbetsformer för att effektivisera arbetet med bosättning av personer som är anläggningsboende när de får uppehållstillstånd. Uppdraget rapporterades till regeringen i maj 2000 och i mars 2001. Rapporten visar att besparingspotentialen är begränsad bl.a. därför att det endast är en mindre del av de asylsökande som berörs. De flesta asylsökande använder sig av eget boende, inte av anvisade kom-munplatser. I rapporten framhölls även vissa mera generella synpunkter. Nuvarande modell för flyktingmottagande ansågs av de två verken inte vara anpassad till dagens verklighet. Behovet av förändring har varit känt länge. Bakgrun-den är främst den koncentration av bosättning till redan in-vand-rartäta storstadsområden som systemet med eget boende har in-neburit.

Åtgärder för kortare handläggningstider

Frågan om handläggningstiderna i asylprocessen har följt Invandrarverket/Migrationsverket ända sedan det bildades för över 20 år sedan. Verket har också självt på olika sätt försökt att uppnå kortare handläggningstider. De åtgärder som vidtagits av verket under de senaste åren beskrivs nedan. Alla de nämnda åtgärderna har dock inte tidsåtgången som främsta mål. En del syftar snarare till att anpassa verksamheten efter de förändringar i uppdraget som ägt rum under åren.

Ny strategi inleddes 1999

Under 1998 utarbetades en ny strategi för asylprövningen (Strategi för att få en effektivare asylprocess, PM av Statens invandrarverk 1998-11-06). Strategin innebar en satsning på inledningsskedet i asylprocessen, dels genom speciella gränsenheter, dels genom en prioritering av snabba avvisningar.

Gränsenheterna sam-verkar med polisen vid gränskontrollerna. Vid dessa enheter görs både passkontroller och inledande asylutredningar för dem som söker asyl direkt vid inresan. Samma enheter organiserar även avvisningar med omedelbar verkställighet. En del personer som uppenbarligen saknar asylskäl behöver därför inte skrivas in i mottagningssystemet. I detta sammanhang anpassade verket också sina prioriteringar. Man införde den snabba proces-sen som i korthet innebär att ärenden där ett snabbt avvisningsbeslut kan fattas ska prioriteras. Innebörden av detta har förklarats tidigare (se kap. 3).

IT-satsningar

Verket har genomfört en stor IT-satsning för att underlätta asylutredningarna. Land-informationssystemet Lifos har beskrivits i avsnitt 4.4.

Verket har också inlett ett nytt projekt som avser att underlätta samverkan mellan prövnings- och mottagningsenheter med datateknikens hjälp. Avsikten är att det för varje asylsökande ska upprättas en individplan på verkets interna datanät. Den ska innehålla planerade och genomförda centrala akti



viteter som rör en viss sökande. Vissa viktiga dokument (asylutredningar m.m.) ska också placeras i ett "elektroniskt bibliotek" med åtkomst för de handläggare som har behörighet. Detta projekt håller på att utvecklas för närvarande och är ännu inte i drift.

Processorientering

Migrationsverket arbetar på att utveckla sin roll som central utlänningsmyndighet genom att få till stånd smidiga övergångar mellan de berörda myndigheterna och en gemensam syn på prioriteringar av olika grupper av sökande. Internt arbetar man med att förbättra samverkan mellan prövnings- och mottagningsenheter. Det planerade interna datanätet är avsett att underlätta denna samverkan.

Ändrad organisation 2001

Migrationsverket har nyligen utarbetat ett förslag till en ny organisation för asylfrågor. Enheter för asylprövning ska byggas upp i alla verkets fem regioner. Man vill försöka avlasta asylenheterna i regionerna Syd, Väst och Stockholm - som tidigare varit de enda som arbetat med asylprövning - genom att föra över prövning av asylärenden till de mindre belastade regionerna Mitt och Nord. Avsikten är att utnyttja organisationen på ett mera flexibelt sätt än tidigare. Samtidigt uppstår givetvis ett behov av inlärning och kompetensutveckling för de nya asylhandläggarna och beslutsfattarna i de berörda regionerna.

Redan tidigare, dvs. under år 2000, har viss personal inom mot-tag-ningsenheten i Flen arbetat med att göra asylutredningar. En fördel med detta anses vara att de handläggare som arbetar inom mottagningssystemet får mera mångsidiga och utvecklande arbetsuppgifter. Besluten i de ärenden som utretts av mottagningshandläggare har dock fattats av beslutsfattare i Norrköping som inte arbetar inom den berörda mottagningsenheten.

Inledande asylutredningar görs av särskild personal

En närbesläktad förändring som nyligen genomförts är att alla inledande asylutredningar görs av särskild personal som bekostas av mottagningsanslaget. Personalen vid dessa s.k. asylmottag-ningsenheter arbetar inte med fördjupade asylutredningar och fattar heller inga beslut i asylfrågor. Detta sätt att organisera arbetet anses vara resursbesparande i en situation med stor asyl-inströmning. Förfarandet har också den fördelen att arbetet med fördjupade asylutredningar och beslut i asylfrågor inte förrycks av inströmningen av nya asylsökande. En oundviklig nackdel är dock att handläggningen av varje ärende blir mer splittrad på olika personer inom verket.

Övergången till att arbeta med särskilda asylmottagningsenheter bör i första hand ses som en åtgärd som syftar till att hantera en stor asylinströmning. Hur detta sedan påverkar tidsåtgången fram till beslut för enskilda sökande är en fråga som beror av en mängd andra omständigheter. Som framgått ovan arbetar verket med att utveckla datatekniska hjälpmedel för att underlätta samverkan mellan asylprövnings- och mottagningsenheter.



Målet ändras under 2001

Målet för asylhandläggningen är, enligt Migrationsverkets regleringsbrev för år 2001, "att öppna ärenden inte ska vara äldre än 6 månader om inte särskilda skäl föreligger". Migrationsverket menar dock att resurserna inom verket i dag är så knappa att denna målformulering inte längre är relevant. Verksledningen har därför ändrat den målsättning som ska vara vägledande för asyl-enheternas arbete. Den nya målsättningen innebär att öppna ärenden inte ska vara äldre än 10 månader om inte särskilda skäl föreligger.

Hur påverkas tidsåtgången av det ändrade målet?

Innebörden av det ändrade målet är att Migrationsverkets arbete inriktas på att undvika de längsta handläggningstiderna. Men det kan samtidigt innebära att den genomsnittliga handläggningstiden hos verket blir längre än den annars skulle ha blivit eftersom färre fall får korta tider. Det finns emellertid också andra sätt att mäta tidsåtgången än med genomsnittstal. Den tredje kvartilen (dvs. den tid inom vilken 75 % av de asylsökande har fått beslut i första instans) skulle, i princip, kunna påverkas positivt av den nya målformuleringen. Vad som i verkligheten kommer att ske med tidsåtgången i asylprocessen kan dock inte förutses.

Utlänningsnämnden

Utlänningsnämndens uppgifter

Utlänningsnämnden (UN) är en domstolsliknande myndighet med ca 125 anställda. Nämnden har också 30 lekmannaledamöter som är utsedda av regeringen på förslag av riksdagspartierna. Utlänningsnämnden bildades 1992 då den överprövning i utlänningsärenden som tidigare gjorts av regeringen överfördes till nämnden.

Utlänningsnämnden utgör överinstans i utlänningsärenden. Sex olika slag av ärenden handläggs: ärenden om avlägsnande (dvs. överklagande av avvisnings- och utvisningsbeslut av Migrationsverket), ny ansökan om uppehållstillstånd, flyktingförklaring och resedokument, uppe-hållstillstånd, medborgarskap samt beslut om offentligt biträde. Det finns enligt Utlänningsnämnden ett samband mellan flera av dessa ärendetyper. Ett avslagsbeslut i ett överklagat avlägsnandeärende ger i många fall upphov till en ny ansökan om uppehållstillstånd. Samma person kan därför förekomma flera gånger i nämndens ärendekedja.

Utlänningsnämnden har också en ganska omfattande informationsverksamhet. Nämnden tar emot besök av organisationer och myndigheter. Internationella kontakter är vanliga. Olika personer från Utlänningsnämnden medverkar ofta i seminarier, studiebesök och andra aktiviteter som syftar till att förklara den svenska utlänningslagstiftningen och Utlänningsnämndens roll m.m. Nämnden har i praktiken fått en informativ funktion som enligt dess ledning inte var förutsedd då nämnden bildades.



Organisation och personal

Utlänningsnämndens organisation består av en generaldirektör samt 30 nämndledamöter som är utsedda av regeringen, en ordförandeenhet bestående av 9 beslutsfattare (de flesta tjänstlediga domare från domstolsväsendet) samt en stabsenhet på 18 personer. Vidare finns tre sak-enheter med sammanlagt ca 90 personer, en ekonomienhet på 3 personer och en personalenhet på likaledes 3 personer.

Tabell 5.1 Antal anställda vid Utlänningsnämnden

1998 1999 2000 2001

1:a hå GD / Kanslichef 1 2 2 2 Ordförande 7 8 8 9 Stabsenhet 6 18 18 19 Kanslienhet 18 - - - Sakenheter 94 75 83 91 Ekonomienhet - 3 3 3 Personalenhet - 3 3 3

Totalt 126 108 116 126 Not: Vid omorganisationen 1998 avskaffades kanslienheten vars personal överfördes till stabs-, ekonomi- och personalenheterna. Sakenheterna består främst av handläggare; 3 är chefer och ca 17 assistenter.

Källa: Utlänningsnämnden

Organisation och arbetsfördelning

Utlänningsnämndens organisation har ändrats vid två tillfällen sedan nämnden bildades - dels 1995, dels i oktober 1998. Den förändring som genom-för-des 1998 innebar bland annat att man sam-man-förde de tidigare mindre grupperna till färre men större enheter. Vidare infördes ett system som innebar att handläggare på egen hand, efter delegation, kunde fatta beslut i vissa enkla ärenden.

Nu har man tre sakenheter som arbetar med utlänningsärenden som rör personer från olika delar av världen. Det finns också en projektorganisation som främst arbetar med en viss typ av ärenden (ej asyl). Här arbetar personer från övriga enheter tillsammans under särskild ledning. Syftet är att uppnå rationaliseringsvinster.

Personal

Utlänningsnämnden har under första halvåret 2001 haft drygt 125 anställda - lika många som 1998 men fler än de föregående två åren (se tabell 5.1). Antalet handläggare på sakenheterna minskade kraftigt 1999 för att under 2001 åter ligga på drygt 90 anställda. Från Utlänningsnämndens sida förklarar man personalförändringarna med förändringar i anslaget.

Utlänningsnämnden har en hög personalrörlighet, i synnerhet bland handläggarna. Över 40 % av handläggarna under år 2000 hade nyanställts under året. Rörligheten har flera orsaker. Ofta har unga jurister med begränsad arbetslivserfarenhet sökt och fått tjänsterna. De interna karriärmöjligheterna är dock mycket begränsade. Arbetsmiljön nämns också som orsak till personalomsättningen, främst till följd av mediebevakningen av nämndens verksamhet som av de anställda upplevs som osaklig. Till detta kommer den oro som finns inför or-ganisationens framtid som följd av utredningsförslag rörande instans- och processordningen (se kap. 10).



Ca 70 handläggare (föredragande)

Handläggarna är den största personalgruppen på Utlänningsnämnden, ca 70 personer. Handläggarna är jurister, varav en del är tings-meriterade. En handläggares uppgift är att bereda ärenden och sedan göra föredragningar inför beslutsfattare och nämndleda-möter.

Nio ordförande (beslutsfattare)

De flesta personer som arbetar som ordförande (beslutsfattare) hos Utlänningsnämnden är till yrket domare, även om detta inte är ett formellt krav. De förordnas av regeringen för viss tid. De har sina arbetsrum på Utlänningsnämnden och avlönas av myndigheten. Därtill finns ersättare som i de flesta fall har sin huvudanställning i domstol och tjänstgör var tredje eller var fjärde vecka.

Nämndledamöter

Nämndens ledamöter utses av regeringen och nomineras av de politiska par-ti-erna. Den partipolitiska sammansättningen motsvarar man-datfördelningen i riksdagen. Sammanlagt finns 30 nämndledamöter, alla aktiva politiker.

Tjänstgöringen i nämnden fördelas jämnt mellan ledamöterna, dock med allsidig partipolitisk sammansättning. Vanligtvis består nämnden av en ordfö-rande och två ledamöter (liten nämnd). Så kallad stor nämnd som används i speciella fall består av två ordförande och fyra ledamöter.

Ett schema görs i förväg för de kommande nämndsammanträ-de-na under ett år. Under vår och höst omfattar schemat normalt tre nämnder (motsvarande sex ledamöter) varje torsdag. Vid behov kallas en extra nämnd in.

Arbetsgången

Prioriteringar

Det normala är att handläggarna arbetar av ärendena i den tur-ordning de kommer in. Undantagna är de ärenden som enligt lagen tas med förtur, nämligen

avvisningar med omedelbar verkställighet,

ärenden som rör personer i förvar,

s.k. nya ansökningar (nut) som måste behandlas inom fyra veckor samt

ärenden som rör ensamma barn under 18 år.

Några handläggare arbetar periodvis enbart med brådskande ärenden, och en beslutsfattare finns alltid på plats för att kunna fatta snabba beslut. Detta är främst aktuellt när det gäller ärenden som rör avvisning med omedelbar verkställighet samt nya ansökningar.

Alla nyinkomna ärenden, förutom medborgarskapsärenden, läses igenom av enhetschefen på respektive sakenhet som då avgör om ärendet ska tas med förtur. Man söker prioritera ärendena både med hänsyn till ärendenas svårighetsgrad och med hänsyn till den aktuella arbetsbelastningen. Vissa okom-



plicerade ärenden tas med förtur. Enhetschefen försöker också skilja ut så kallade signalärenden som av strategiska skäl bör behandlas snabbt. Det finns i stort sett två typer av signal-ären-den, dels de vars avgörande kan påverka inströmningen av nya asylsökande, dels de vars avgörande kan utgöra vägledning för beslut av underinstansen, Migrationsverket.

Enhetschefens inledande genomgång syftar också till att bedöma vilka upplysningar som behöver in-hämtas från annat håll. Om det finns behov av en an-knyt-ningsutredning så kan man begära en sådan av Migrationsverket med en gång. Man vinner då tid i ett senare skede av handläggningen.

Ärendena lottas sedan ut på de olika handläggarna inom enheten. Varje handläggare bör dock inte ha mer än 50-60 öppna ärenden under arbete samtidigt. Vissa ärenden förvaras hos assistenterna i väntan på att lottas ut på handläggare.

Beslutsformer och beslutsgång

Beslut av Utlänningsnämnden kan fattas på olika sätt beroende på ärendets art och svårighetsgrad. Beslut kan fattas av en ordförande ensam efter föredragning av en handläggare. Detta är den dominerande beslutsformen inom Utlänningsnämnden när det gäller s.k. avlägsnandeärenden. Nära 84 % av alla sådana beslut fattas av en ordförande ensam.

Ordföranden kan också besluta att ett ärende ska avgöras av nämnden, bestående av ledamöterna. Avlägsnandeärenden avgörs av nämnd i knappt 16 % av fallen. I ett litet antal fall används s.k. stor nämnd som består av två ordförande och fyra ledamöter.

I vissa enklare ärenden kan beslut efter delegation tas av handläggare eller enhetschef. Detta förfarande är vanligt i t.ex. medborgarskapsärenden och ärenden som rör offentligt biträde.

Handläggarna som bereder ärenden arbetar vanligen i två- eller treveckorscykler, enligt följande ungefärliga schema:

Vecka 1

tisdag Handläggaren anmäler till sin enhetschef att ett ärende ska dras veckan därpå. Ärendet lottas ut på en ordförande. Vecka 2

tisdag Handläggaren gör sin föredragning inför ordföranden. I de flesta fall tar ordföranden ställning direkt. Senare, efter genomgång och kontroll av handlingarna, skriver ordföranden under beslutet. Vecka 3

torsdag Om ordföranden anser att det behövs tas ärendet upp i nämnd, i princip veckan därpå. De handlingar som berör ärendet finns då tillgängliga några dagar i förväg för nämndledamöterna att läsa. Handlingarna mås-te läsas på plats hos Utlänningsnämnden och kan inte skickas ut till ledamöterna.



Muntlig handläggning

Processen vid Utlänningsnämnden är i huvudsak skriftlig, men här kan ändå ingå s.k. muntlig handläggning. Ett ökat inslag av muntlighet i samband med prövning av utlänningsärenden är eftersträvat. Detta framgår av de lagändringar och de utredningar som under senare år har berört frågan.

"I ett asylärende vid Utlänningsnämnden ska muntlig handläggning ingå, om detta kan antas vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Muntlig handläggning ska även annars företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i ärendet" (11 kap. 1§ utlänningslagen). Det sker således en prövning inom Utlänningsnämnden av om muntlig handläggning är befogad eller ej. Utvidgade möjligheter till muntlig handläggning infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1997 (bet. 1996/97:SfU5).

Det som här benämns muntlig handläggning är dock inte detsamma som muntlig förhandling av den typ som används inom domstolsväsendet. Muntlig handläggning är ett vidare begrepp som innefattar varje form av muntlig kontakt mellan den sökande och handläggare eller beslutsfattare hos myndig-he-ten (se Ds 2000:45, En specialdomstol i utlänningsärenden, s. 91). Muntlig handläggning i denna vida bemärkelse förekommer ofta, enligt Utlänningsnämnden, genom att handläggaren har telefonkontakt med eller får besök av den sökande eller dennes ombud.

En ordförande kan också besluta att ett mer formellt sammanträffande ska äga rum där den sökande hörs av en ordförande och ledamöterna. Denna typ av muntligt förfarande används allt oftare och anses på Utlänningsnämnden vara ett värdefullt bidrag i beslutsprocessen. Det muntliga förfarandet anses dock vara förhållandevis resurskrävande. Enligt uppgift från Utlänningsnämnden var 65 ärenden föremål för muntlig handläggning med nämnd under perioden 6 juli 2000-2 augusti 2001.



Beredning och landinformation

Beredning - inte utredning

I princip ska asylutredningen vara gjord av Migrationsverket. Utlänningsnämnden är ingen utredande myndighet utan ska i första hand överpröva Migrationsverkets beslut. Om asylutredningen är bristfällig kan den återremit-teras till verket.

Ett överklagande till Utlänningsnämnden - liksom självfallet en ny ansökan - kan emellertid innehålla ny information som inte var känd då asylutredningen gjordes. Nämnden har då anledning att undersöka riktigheten i denna information. Det kan t.ex. gälla anknytningar - en sökande kan uppge att en relation uppstått till en person bosatt i Sverige (den sökande kan ha gift sig eller på annat sätt inlett ett fast förhållande). Detta ska då utredas av Migrationsverket. Man kan också behöva kontrollera riktigheten i andra påståenden från den asylsökande, t.ex. att han har blivit dömd i sitt hemland. Detta kan kontrolleras av den svenska ambassaden i det aktuella landet. Även bedömningsfrågor kan sändas till ambassaden för yttrande.

En typ av ny information som ofta tillkommer i ett utlänningsärende gäller den asylsökandes hälsotillstånd. Detta styrks genom läkarintyg. Vid behov sänder man ärendet vidare för bedömning av en förtroendeläkare. Dennes uppgift är i första hand att bedöma de utlåtanden som getts av behandlande läkare. Förtroendeläkaren kan också ha ett personligt sammanträffande med den sökande. I de flesta fall då Utlänningsnämnden anlitar förtroendeläkare rör det sig om psyki-atriker.

Landinformation och landbedömningar

Information om politiska och andra förhållanden i de länder som de asyl-sö-kande kommer ifrån eller ska återvända till är central vid bedömning av utlänningsärenden. Huvudkällorna är den allmänna rapportering om mänskliga rättigheter som finns om olika länder samt information från tidigare ärenden.

De särskilda rapporter om mänskliga rättigheter (s.k. MR-rapporter) som utarbetas av de svenska utlandsmyndigheterna är en viktig del av den landinformation som behövs för ställnings-taganden i asylfrågor. Sådana rapporter utarbetas årligen och har varierande omfattning och ambitionsnivå. MR-rapporter för alla länder i världen görs också av USA:s State Department. UNHCR:s rapporter är självfallet också en viktig källa. Numera finns också en omfattande information på Internet, bl.a. rapporter från fri--vil-ligorganisationer som Amnesty International, Human Rights Watch m.fl.

Som stöd för landbedömningarna finns numera ett datoriserat landinformationssystem (Lifos) som utarbetats av Migrationsverket. Lifos har från och med år 2000 gjorts tillgängligt för personal vid Utlänningsnämnden. Användbarheten hos Lifos anses numera ha ökat genom att fler landöversikter finns tillgängliga.

Ett sätt att på plats inhämta information om olika länder är genom särskilda utredningsresor. Vanligen görs dessa resor av personal från Utlänningsnämnden tillsammans med personal från Migrationsverket. Utlänningsnämnden gör dock sina egna bedömningar. Reserapporterna är sekretessbelagda. Vid sådana resor besöker man exempelvis ambassader, myndigheter, MR-organisationer, politiska partier, organisationer som företräder en religion m.fl. Dessa större utredningsresor görs numera mera sällan. Under 2001 har Utlänningsnämnden i stället deltagit i några kortare resor till Balkan som ordnats av andra organisationer.



Från Utlänningsnämndens sida betonar man att "landinformation är en färskvara" , dvs. bedömningarna måste hållas aktuella eftersom för-hål-lan-dena kan ändras snabbt.

Åtgärder för kortare handläggningstider

Utlänningsnämnden har i sitt regleringsbrev vissa mål angivna som avser handläggningstiderna i asylärenden:

Vid överprövning av beslut om avvisning eller utvisning får öppna ärenden inte vara äldre än sex månader om inte särskilda skäl föreligger.

Vid prövning av nya ansökningar om uppehållstillstånd ska öppna ärenden avslutas inom en månad, om inte inhibition meddelats eller andra särskilda skäl föreligger.

Nämnden har gjort vissa egna ansträngningar för att uppnå kortare handläggningstider, framför allt genom att ändra uppläggningen av beredningsarbetet. Alla inkommande ärenden gås numera igenom av respektive enhetschef innan de lottas ut på handläggare. Härvid avgörs om ärendet ska behandlas med förtur och om kompletterande information behöver inhäm-tas. Detta innebär en inledande "diagnostisering" av ärenden som snabbar upp det fortsat-ta arbetet. Detta anses också vara nödvändigt på grund av den höga personalomsättningen. En stor del av handläggarna vid nämnden utgörs numera av unga jurister med förhållandevis kort erfarenhet.

En annan förändring är att Utlänningsnämnden har fått tillgång till det datoriserade landinformationssystemet Lifos. Enligt den första utvärdering som har gjorts har detta ännu inte haft någon större inverkan på arbetet vid nämnden. Efter en längre inkörningsperiod och större vana bland personalen kan tillgången till Lifos dock tänkas medföra ökad snabbhet och/eller ökad kvalitet i nämndens landbedömningar.



En del möjliga åtgärder för att förkorta handläggningstiderna kan inte styras av nämnden själv. Från Utlänningsnämndens sida pekar man särskilt på problem med hanteringen av nya ansökningar. Nya ansökningar - som enligt en beslutsfattare vid nämnden utgör ett extraordinärt rättsmedel - ska i dag hanteras med förtur, vilket innebär att de av resursskäl kommer att tränga undan handläggningen av övriga ärenden. Enligt nämnden är detta inte en rimlig ordning då ett snabbt avslag på en ny ansökan i praktiken kan leda till att den sökande kommer in med ytterligare en ny ansökan. Ändrade förtursregler skulle enligt nämnden vara till fördel, både för att möjliggöra en snabbare handläggning av vanliga överklaganden och för att motverka den till synes meningslösa hanteringen av flera nya ansökningar efter varandra från samma person.

Asylansökningar under fem år - en statistisk analys

Inledning

I detta kapitel sammanfattas resultaten av en statistisk studie av asylprocessen för de ca 55 000 personer som sökt asyl i Sverige under åren 1996-2000. I slutet av kapitlet finns också en översiktlig analys av hur tidsåtgången påverkas av resurserna för asylprövning och andra faktorer.

Konsultrapporten

Den statistiska analysen är gjord på uppdrag av Riksdagens re-visorer av konsultföretaget Statisticon Statistics andelen "öppna ärenden" var 58 %. De asylansökningar som kommit under 1999 var också till viss del obeslutade (11 %), medan endast en liten del av de asylansökningar som kom 1998 var öppna (2,5 %). Skillnaden i andelen öppna ärenden är en följd av att olika årgångar har kommit olika långt i beslutsprocessen.

Av diagrammet framgår att Migrationsverket var senaste besluts-instans för en ökande andel av asylärendena. Andelen ökade från 60 % till 70 % för de tre första årgångarna. Till någon del kan detta bero på att vissa av de ansökningar som kom under 1998 visserligen har beslutats av Migrationsverket men ännu inte är avgjorda av Utlänningsnämnden. En viktigare orsak kan vara att Dublinkonventionen trädde i kraft hösten 1997 (se kap. 2). Det kan



ha medfört en ökning av antalet avvisningar med omedelbar verkställighet, vilket är en typ av beslut som normalt fattas av Migrationsverket.

Diagram 6.3 Asylansökningarnas läge i januari 2001´

Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas

Utfallet av besluten

Utfallet av myndigheternas senaste beslut - dvs. läget i beslutsfrågan vid tidpunkten för datautsökningen (januari 2001) - framgår av diagram 6.4. Av dem som sökte asyl under de två första åren är det nära två tredjedelar (65 %) som har fått uppehållstillstånd. För de senare åren är motsvarande andel betydligt lägre. Delvis beror detta på att ärendena ännu inte är slutbehandlade.

Många av dem som fått avslag har överklagat till Utlänningsnämnden, eller har lämnat in en ny ansökan. Alla avslag är således inte definitiva. Vidare finns det ett litet antal ärenden som är avskrivna, vilket betyder att de av någon anledning har strukits ur verkets register.

Diagram 6.4 Det hittillsvarande utfallet

Antal asylsökande 1996-2000 fördelade efter beslutet i senaste instans

Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas.

Läget för de ansökningar som hittills inte har beviljats framgår av tabell 6.2. En viss del av de berörda personerna (något hundratal) har fått uppehållstillstånd på andra vägar än genom sin asylansökan. Detta kan t.ex. ske genom att man från hemlandet söker uppehållstillstånd på grund av anknytning. Vi kan också se att en stor del av dem som fått nej på sin ansökan har lämnat landet. Vidare saknas uppgifter för ganska många, medan överklagan pågår för omkring 25 % av dem som kom under 1999 och 2000 och fått avslag på sin ansökan.

Tabell 6.2 Vad som hänt med ej beviljade ansökningar

k 1996 k 1997 k 1998 k 1999 k 2000

Totalt antal ej beviljade asylansökningar 1 596 2 516 4 878 4 705 4 214 därav: Uppehållstillstånd 133 137 219 173 161

Konstaterad utresa 977 1 505 2 719 2 281 1 720

Ej uppgift/avviken 476 804 1 405 1 158 1 275

Överklagan pågår 10 70 535 1 093 1 058

Not: Kategorin "uppehållstillstånd" bland ej beviljade asylansökningar förklaras av att det i denna grupp finns personer som har fått uppehållstillstånd i någon annan beslutsprocess än asylprocessen.

Källa: Statisticons bearbetningar av Migrationsverkets databas



Hur många fick slutligen stanna?

Med utgångspunkt i ovanstående uppgifter och med ledning av vissa antagan-den är det möjligt att få fram ett svar på frågan "hur många fick slutligen stanna? " I tabell 6.3 presenteras tre olika beräkningar. Alternativ 1 motsvarar den maximalt möjliga andelen bifallsbeslut, dvs. alla överklagade och alla öppna ären-den antas komma att resultera i permanenta uppehållstillstånd. Alternativ 2 visar i stället den minsta möjliga andelen bifallsbeslut, dvs. inget av de överklagade eller öppna ärendena antas re-sul-tera i bifall. Alternativ 3 utgör en medelväg - här antas att hälften av de överklagade respektive öppna ärendena leder till bi-fall. Alla alternativen utgår från antalet tidigare erhållna bifallsbeslut och räknar även in antalet uppehållstillstånd som erhållits från en annan process än asylprocessen.

Tabell 6.3 Den beräknade andelen bifall

Beräknad andel bifall som procent av antalet asylsökande resp. år

Årgång av asylsökande k 1996 k 1997 k 1998 k 1999 Alternativ 1 68 % 68 % 57 % 62 %

Alternativ 2 67 % 67 % 50 % 41 %

Alternativ 3 67 % 67 % 54 % 52 %

Not: Alt. 1 motsvarar den teoretiskt största möjliga andelen bifallsbeslut och alt. 2 motsvarar den minsta möjliga andelen bifall. Alt. 3 bygger på antagandet att hälften av öppna och överklagade ärenden kommer att bifallas.

De som sökte asyl i Sverige under 1996 och 1997 fick i ganska hög grad stanna i landet. Den slutliga andelen bifall var 67 %, alltså två tredjedelar, för bägge dessa årgångar. Dessa uppgifter är säkra eftersom beslutsprocesserna har hunnit avslutas (alternativen i tabellen ligger mycket nära varandra eftersom det endast finns ett litet antal öppna och överklagade ärenden för dessa årgångar).

För dem som sökte asyl under 1998 var det en klart mindre andel som fick stanna i Sverige - andelen ligger inom intervallet 50-57 %. För nästa årgång, de som kom 1999, är siffrorna ännu osäkrare; tabellen visar ett intervall på 41-62 %. (Andelen bifall för dem som sökte asyl under 2000 redovisas inte eftersom antalet öppna och överklagade ärenden är så stort att någon beräkning inte är meningsfull.)

Andelen som fick stanna var således betydligt högre för de två första årgångarna än för de två senare. En viktig orsak till denna nedgång i andelen bifall kan vara Dublinkonventionen, som trädde i kraft hösten 1997. Detta bekräftas också av statistiken i konsultrapporten som visar att antalet avvisningar med omedelbar verkställighet till tredje land ökade från 7 % för k 1996 till 16 % för k 1998. Detta kan emellertid inte förklara hela den föränd



ring av andelen bifall som redovisats ovan. Nedgången har inte heller analyserats av Migrationsverket.

Utöver Dublinkonventionen finns några andra förändringar som, på olika vägar, kan tänkas påverka andelen bifall för olika årgångar av asylsökande. En faktor är asylinströmningen som sådan, dess omfattning och sammansättning. En annan är den ändring av utlänningslagen som infördes den 1 januari 1997 och som innebar att det blev svårare att få uppehållstillstånd på grund av anknytning. En tredje, organisatorisk förklaring har att göra med tillkomsten av den s.k. SAMSYN-gruppen, vars uppgift är att stärka myndigheternas samverkan och snabba upp handläggningen av s.k. signalärenden. Nedgången i andelen bifall kan alltså inte utan vidare ses som ett uttryck för att myndigheterna har blivit hårdare i sina bedömningar av de asylsökandes skäl för uppehållstillstånd. Nedgången kan också ha sin grund i att asylinströmningen har ändrat karaktär, att lagstiftningen har ändrats och att myndigheterna har effektiviserat sin handläggning.

Det finns i själva verket inte någon klar bild av vad som skall uppfattas som en "normal" andel bifall. Det är inte självklart att den andel bifall som noterats för årgångarna 1996 och 1997 bör upp-fattas som normal. Varje år-gång av asylsökande har sina särdrag, både vad gäller antalet sökande från olika länder och det politiska läget i dessa länder. Till det kommer regelförändringar av typ Dublinkonventionen som slår igenom vid olika tidpunkter. För att finna mer uttömmande förklaringar till varför andelen bifall förändras krävs att man beaktar en rad specifika förhållanden för varje årgång. Någon sådan analys har inte gjorts här. De kunskaper som behövs för att genomföra en sådan analys finns troligen inom Migrationsverket men är av allt döma inte samlade inom organisationen.

Skäl för uppehållstillstånd

Av diagram 6.5 nedan framgår vilka skäl som ligger till grund för de uppehållstillstånd som har beviljats de asylsökande - flyktingskäl, skyddsbehov, humanitära skäl, anknytning till Sverige och tidsbegränsade tillstånd.

Humanitära skäl är den vanligaste orsaken med över hälften av det totala antalet tillstånd. Denna andel har också ökat under perioden, från 47 % för den årgång asylsökande som kom 1996 till 59 % för den årgång som kom 1999. Motsvarande uppgifter för den årgång av asylsökande som kom under år 2000 är enligt diagrammet ännu högre, men dessa uppgifter är mycket preliminära eftersom de flesta asylansökningarna det året ännu inte hade beslutats vid tillfället för datautsökningen.

Flyktingskäl är ovanliga för samtliga årgångar. Efter en ökning till 14 % för kohort 1997 har andelen tillstånd av flyktingskäl minskat till ca 6 % för kohort 1999.

Andelen skyddsbehövande visar en annan utveckling - den minskade mellan den första och den andra årgången men har sedan varit ganska stabil (15-17 %). En möjlig anledning till förskjutningarna mellan flyktingar och skyddsbehövan-de kan vara den ändrade flyktingdefinition som infördes då utlännings-lagen ändrades den 1 januari 1997.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd var vanligast för de årgångar av asylsökande som kom under åren 1998 och 1999 (ca 15 %). Denna typ av tillstånd har framför allt getts till asylsökande som är medborgare i Jugoslavien och Somalia.

Diagram 6.5 Skäl till uppehållstillstånd efter asylansökan

Beviljade uppehållstillstånd fördelade efter skäl för tillstånd

Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas.

Det finns stora skillnader mellan nationaliteterna när det gäller skäl för uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd av flykting-skäl har i förhållandevis hög grad getts till asylsökande som är medborgare i Bosnien-Hercegovina, Iran eller Ryssland. Uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov är särskilt vanligt för medborgare i Irak och Afghanistan.

Skälen till uppehållstillstånd - eller rättare sagt de beviljade tillståndens fördelning på olika skäl - är i stort sett desamma i första och andra instans. För dem som får bifall efter ny ansökan är de humanitära skälen en mera dominerande orsak, med mer än tre fjärdedelar av fallen.

Nya ansökningar lämnas ofta flera gånger

En asylsökande som fått avslag av Utlänningsnämnden har möjlighet att inkomma till nämnden med en ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT). Denna möjlighet medför en ytterligare förlängning av asylprocessen för den enskilde och innebär också att det är svårt att avgöra när asylprocessen, betraktad som helhet, egentligen är avslutad. I lagen finns inget som hind-rar att en person inkommer med flera nya ansökningar efter varandra.

De uppgifter om beslut och tids-åtgång som redovisas i denna rapport avser den senaste nya ansökan - det är alltså bara ett beslut i "NUT-förfarandet" som noteras i våra data. I underlaget finns emellertid även uppgifter om antalet nya ansökningar per person. Dessa uppgifter återges i tabell 6.4. (Ta-bel-len kan läsas på följande vis: av de som sökte asyl under 1997 var det 80



personer som lämnade in 4 nya ansökningar, 38 lämnade in 5 nya an-sök-ning-ar etc.)

Tabell 6.4 Antal nya ansökningar per asylsökande

Antal asylsökande fördelade efter antalet nya ansökningar per person

Antal nya ansökningar

per person k 1996 k 1997 k 1998 k 1999

1 302 367 424 281 2 331 409 274 144 3 189 161 122 17 4 68 80 34 13 5 35 38 23 3 6 6 11 13 1 7 4 1 1 8 3 3 9 1 10 1 1-10 940 1067 894 459 Siffrorna för årgångarna 1998 och 1999 kommer att ändras i takt med att fler asylsökande inkommer med upprepade nya ansökningar. Siffrorna bör vara mer stabila för de två tidigare årgångarna.

För de årgångar asylsökande som kom 1996 och 1997 gäller att det totala antalet personer som lämnade in någon ny ansökan var omkring 1 000. Omkring en tredjedel av dessa lämnade endast en ny ansökan, och något fler lämnade in två nya ansökningar efter varandra. Ytterligare omkring 20 % lämnade in tre nya ansökningar.

Det var förhållandevis få personer som lämnade in fler än tre nya ansökningar. I årgången 1996 var det 118 personer och i årgången 1997 var det 130 personer. Men systemet med nya ansökningar innebär ändå att ett litet antal personer kan medföra en mycket stor administrativ belastning. Siffrorna för årgång 1996 innebär att 940 personer ur denna årgång gav upphov till totalt 2 082 nya ansökningar. Av dessa var det 118 personer som lämnade 4 nya ansökningar eller fler. Dessa 118 personer svarade tillsammans för 551 nya ansökningar.



Tidsåtgången fram till beslut

Tidsåtgång - genomströmningstid

"Tidsåtgång" är den term som vanligen används i denna rapport för att beteckna den tid som förlöper från asylansökan till beslut. Ibland används även ordet "genomströmningstid" i samma betydelse. Den senare benämningen är den som huvudsakligen används i konsultrapporten. Den tidrymd som avses omfattar inte bara myndigheternas handläggningtid utan även tider för kommunikation med den sökandes ombud och med andra myndigheter samt

väntetider. Normalt är det endast en mindre del av tiden som används till aktiv handläggning.

Kvartilmått

Tidsåtgången i olika skeden av asylprocessen varierar mycket mellan olika ärenden, och det är viktigt att beskriva spridningen i materialet. I denna analys har tidsåtgången framför allt beskrivits med hjälp av kvartilmått. Innebörden av kvartilbegreppet framgår av nedanstående ruta.

1:a kvartilen

25 % av de asylsökande i respektive kohort har en tidsåtgång som är mindre än eller lika med variabelvärdet för första kvartilen.

Medianen = 2:a kvartilen

50 % av de asylsökande i respektive kohort har en tidsåtgång som är mindre än eller lika med variabelvärdet för andra kvartilen. Median är den vanliga benämningen för andra kvartilen.

3:e kvartilen

75 % av de asylsökande i respektive kohort har en tidsåtgång som är mindre än eller lika med variabelvärdet för tredje kvartilen.

Detta betyder att 25 % av de asylsökande i respektive kohort har en tidsåtgång som överstiger variabelvärdet för tredje kvartilen.

Kvartilmåtten möjliggör en beskrivning av genomströmningstider som är mera rättvisande och lättare att tolka än t.ex. medelvärden. Ett medelvärde är bl.a. känsligt för extremvärden som ofta förekommer i samband med ärendehandläggning. Ett medelvärde i vårt datamaterial skulle därför vara betydligt högre än motsvarande medianvärde.

Hur många ärenden återstår att behandla?

Ett sätt att överskådligt visa hur lång tid asylprocessen tar finns i följande två diagram. Varje kurva beskriver hur stor andel av asylansökningarna ett visst år som återstår att be-handla då tiden går (dvs. viss tid efter asylansökan). Det som visas är således andelen ej avgjorda ärenden x månader efter asylansökan. Antalet månader i diagram 6.6 speglar tidsåtgången efter asylansökan. Antalet månader i diagram 6.7 speglar tidsåtgången efter det att ett överklagat ärende inkommit till Utlänningsnämnden.

Medianvärdet för en viss årgång kan avläsas som den punkt på kur-van vid vilken 50 % av ärendena återstår att behandla. Tids-åt--gången för tredje kvartilen kan på motsvarande sätt avläsas som den punkt vid vilken 25 % av ärendena återstår att behandla.

Diagram 6.6 visar hur dessa kurvor ser ut för besluten i första in-stans. Varje kurva representerar en årgång av asylsökande. Formen på de olika kurvorna talar bl.a. om spridningen i tidsåtgången. Ju brantare kurva, desto mindre spridning. Man kan också se att kurvorna ligger längre till höger för



de senare årgångarna än för de tidigare. Detta innebär att tidsåtgången har ökat. En förklaring kan möjligen vara en ökad arbetsbelastning inom asylprövningen i takt med ett ökande antal asylsökande under perioden. Detta skulle även kunna förklara det faktum att kurvorna för de två första årgångarna korsar varandra. Kurvan för kohorten k 1996 lutar inledningsvis brant för att sedan plana ut. Denna utplaning kan tänkas bero på att ett ökat antal asylsökande under 1997 leder till att prövningen av tidigare års ärenden blir fördröjd. Kurvan för kohorten k 1999 ligger något innanför kurvan för kohort k 1998. Detta skulle delvis kunna bero på ett minskat antal asylsökande under 1999.

Diagram 6.7 visar tidsåtgången för ärenden beslutade i andra instans. Tidsåtgången räknas här från den tidpunkt då ärendet överlämnades till Utlänningsnämnden och fram till beslut av nämnden. Kurvornas utseende tyder på att "avarbetningstakten" i Utlänningsnämnden varit ganska likartad för oli-ka årgångar av asylsökande. Det tyder på att genomströmnings-tiden i Utlänningsnämnden inte har påverkats av ökningen av antalet asylsökande under den studerade perioden, åtminstone inte i någon högre grad. Detta är också naturligt med hänsyn till att utvecklingen av antalet ärenden som överlämnas till Utlänningsnämnden är jämnare än inströmningen av nya ärenden till Migrationsverket. Medianen för tidsåtgången i Utlänningsnämnden uppgår till mellan 12 och 14 månader för alla de fyra årgångar som redovisas i diagrammet.

Diagram 6.6 Tidsåtgång för asylärenden i första instans

Andel ej beslutade ärenden, fördelade efter tid från asylansökan till beslut av SIV/Migrationsverket

Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas

Diagram 6.7 Tidsåtgång för asylärenden i andra instans

Andel ej beslutade ärenden, fördelade efter tid från det att ett överklagande inkommer till beslut av Utlänningsnämnden

Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas.



"Den snabba processen"

Handläggningen i första instans styrs delvis av regler som gör det möjligt att fatta mycket snabba avvisningsbeslut i vissa fall. Inom Migrationsverket talar man ofta om "den snabba processen" som en sammanfattande benämning. Det gäller dels en del fall där den asylsökande kan återsändas till ett annat säkert asylland enbart med stöd av den inledande asylutredningen av resväg m.m., dels vissa andra fall som möjliggör avvisning med s.k. omedelbar verkställighet.

En eller flera av följande situationer kan vara aktuella:

Återsändande av en asylsökande med vändande färja kan ske till t.ex. Polen, som anses vara ett säkert asylland.

Tillämpningen av Dublinkonventionen innebär att det är möjligt att avvisa en person till ett annat europeiskt land under förutsättning att myndigheterna i det landet åtar sig att pröva asyl-ansökan. Detta kan ibland möjliggöra en förhållandevis snabb han-te-ring i Sverige, men förfrågningar till andra länder kan ibland också medföra extra väntetider.

Tillämpningen av avtal med Danmark och Tyskland möjliggör en särskilt snabb hantering. Dessa avtal kan ses som bilaterala preciseringar av Dublinkonventionen. Avtalet med Danmark har emellertid ändrats till följd av Öresundsbron. Ett nytt avtal trädde i kraft den 1 juli 2000. Den tidigare möjligheten att återsända asylsökande till Danmark har nu begränsats kraftigt.

Den tremånadersgräns som gäller för avvisning med omedelbar verkställighet (8 kap. 8 § utlänningslagen) har också en styrande verkan. Regeln innebär att ett beslut om avvisning i vissa fall kan verkställas innan beslutet har vunnit laga kraft, dvs. innan fallet har hunnit prövas i andra instans. Detta kan ske "om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund", under förutsättning att det sker inom tre månader från den sökandes asylansökan. Endast om det finns synnerliga skäl kan s.k. omedel-bar verkställighet förekomma senare än så. (Om det visar sig att den sökande har ljugit om sin resväg kan detta räknas som synnerliga skäl.)

Dessa regler får till följd att Migrationsverket i sin handläggning söker prioritera de troliga avvisningsfallen. Härmed uppstår en skillnad i tidsåtgång mellan de avvisningsfall som prioriteras och de som inte prioriteras.

Detta framgår också av statistiken. Diagram 6.8 visar antalet beslut om beviljan och avslag i "normal" respektive "snabb" process.

Begreppet "snabb" process har i databearbetningarna definierats med utgångspunkt från koden OH/OT, som betyder omedelbar verkställighet till hemlandet (OH) respektive till tredje land (OT). Siffran under varje stapel visar tids-åtgången till beslut i första instans (mediantid).

Staplarna visar att antalet ärenden som hanterats i den snabba processen har ökat kraftigt. Av de avslagna asylansökningarna i årgången 1996 var det

tre av tio som avslogs med omedelbar verkställighet. Av de avslagna asyl-an-sök-ningarna i årgången 1999 var det sju av tio som avslogs med omedelbar verkställighet.

Ökningen av antalet avslag i den snabba processen har varit särskilt stark i de två senare årgångarna i diagrammet. Detta kan bero på tillkomsten av Dublinkonventionen och avtalen med Danmark och Tyskland. Ett ytterligare skäl kan vara Migrationsverkets medvetna satsning på gränsnära arbete. Denna satsning, som klargjordes i ett strategidokument i november 1998, fick genomslag under 1999.

Diagram 6.8 "Snabb" och "normal" asylprocess i första instans

Staplarna betecknar antalet beslut i första instans. Siffrorna under staplarna betecknar tidsåtgången från asylansökan till beslut i första instans (mediantid i antal månader). Begreppet "snabb" process har i databearbetningarna definierats med utgångspunkt från koden OH/OT.

Källa: Statisticons bearbetning efter Migrationsverkets databas

Siffrorna under staplarna visar att bifallsbesluten i första instans har tagit läng-re tid än av-slags-besluten då tidsåtgången mäts med me-dian-tiden. Detta gäller för samtliga årgångar och gäller inte bara avslag i den snabba processen utan även andra avslagsbeslut. Det är dock en stor skillnad i tidsåtgång mellan den snabba och den normala processen. I den snabba pro-cessen uppgår me-dian-ti-den som mest till knappt två veckor. I den normala processen har me-diantiden för avslag ökat från 3,8 till 6,5 månader från årgången 1996 till årgången 1999.

Det kan finnas ett samband mellan det ökade antalet ärenden i den snabba processen och den förlängda mediantiden i den normala processen. Detta beror på att de "snabba" ärendena i viss mån tränger undan andra ärenden på grund av Mi-gra-tionsverkets begränsade resurser för asylprövning. Detta är en na-turlig följd av den typ av prioriteringar som har beskrivits ovan.



Hur ofta tillämpas Dublinkonventionen?

I samband med drygt var tionde asylansökan riktar Mig-ra-tionsverket en begäran om övertagande till ett annat EU-land inom ramen för Dublin-kon-ven-tionen. Denna andel har minskat mot slutet av perioden. I lika stor ut-sträck-ning riktar Mig-ra-tionsverket en begäran om övertagande till Danmark och Tysk-land. En begäran om övertagande inom ramen för Dub-lin-kon-ventionen accepteras av tredje land i åtta fall av tio. Begäran om övertagande inom ramen för särskilda avtal med Danmark och Tyskland accepteras i nästan samtliga fall.

Korrespondens före begäran om övertagande

Förfarandet i s.k. Dublinärenden går i två steg - först riktas en förfrågan till ett eller flera andra länder om den asylsökande är känd där och därefter, om den första förfrågan besvaras jakande, riktas en begäran om övertagande till ett visst land. Denna korrespondens med andra länders myn-dig-he-ter kan ta en hel del tid i anspråk. Av de ärenden i vilka det före-kom--mit korrespondens med andra länders myndigheter inom ra-men för Dub-lin-kon-ven-tio-nen tar hälften minst två må-na-der längre tid än andra ären-den (dvs. skillnaden i mediantid är ca två månader). Detta gäller oavsett om ansökan beviljas eller avslås.

Variationer i tidsåtgången

I följande tre tabeller, en för varje beslutsinstans, redovisas inte endast mediantiden utan även 1:a och 3:e kvartilen. Avsikten är att få en klarare bild av variationen i tidsåtgången inom varje grupp. I dessa tabeller särredovisas också bifalls- och avslagsbeslut. Alla avslagsbeslut redovisas samlat, oavsett om de fattats efter "snabb" eller "normal" asylprocess. Tidsåtgången i alla tre tabellerna avser totaltiden räknat från asylansökan. Tiderna i de tre tabellerna kan därför inte adderas.



Under varje tabell lämnas några kommentarer där vi i ord söker beskriva de viktigaste iakttagelserna. Särskilt kommenteras utvecklingen för den 3:e kvartilen.

Tabell 6.5 Från asylansökan till beslut i första instans

Antal ärenden och tidsåtgång i månader från asylansökan

Årgång av asylsökande k 1996 k 1997 k 1998 k 1999

Bifall av SIV/MV Antal ärenden 2 413 3 864 5 108 4 205 Tidsåtgång till bifall, mån. 1:a kvartil 2,7 5,3 8,0 5,8 Median 6,8 7,3 11,0 8,1 3:e kvartil 14,3 9,9 14,4 10,9 Avslag av SIV/MV ----- ----- ------ ------ Antal ärenden 2 787 4 412 6 543 5 138 Tidsåtgång till avslag, mån. 1:a kvartil 0,6 1,1 1,0 0,2 Median 2,4 4,3 3,8 3,6 3:e kvartil 6,7 7,9 8,5 7,7 Not: 25 % av de asylsökande i respektive kohort har en tidsåtgång som är mindre än variabelvärdet för 1:a kvartilen, 50 % av samma grupp har en tids-åt-gång som understiger medianvärdet och 75 % har en tidsåtgång som är mind-re än värdet för 3:e kvartilen. (Det betyder samtidigt att 25 % har en tidsåtgång som överstiger värdet för 3:e kvartilen.)

Av tabell 6.5 framgår bl.a. följande:

Av dem som får bifall i första instans får tre fjärdedelar vänta i mindre än ett år på beslut (3:e kvartilen är 10-14 månader). En fjärdedel av gruppen fick dock vänta längre än så.

De som får avslag i första instans får i tre fjärdedelar av fallen vänta i mindre än 9 månader på beslut (3:e kvartilen är 7-8,5 månader).



Några entydiga förändringar för 3:e kvartilen finns inte, vare sig för bifall eller avslag i första instans. Det finns olikheter mellan årgångarna, men dessa går inte i samma riktning under hela perioden.

Tabell 6.6 Från asylansökan till beslut i andra instans (UN)

Antal ärenden och total tidsåtgång i månader räknat från asylansökan

Årgång av asylsökande k 1996 k 1997 k 1998 k 1999 Bifall av UN Antal ärenden 624 1347 697 . Tidsåtgång till bifall, mån. 1:a kvartil 17,8 19,0 15,8 . Median 26,9 22,5 18,7 . 3:e kvartil 32,6 27,3 24,0 . -----------------------

Avslag av UN -----

-----

------

------

Antal ärenden 1 279 1 541 1 805 . Tidsåtgång till avslag, mån. 1:a kvartil 5,3 8,1 6,0 . Median 12,8 15,1 12,1 . 3:e kvartil 21,2 22,3 20,5 . Not: Tidsåtgången avser totaltiden från asylansökan, dvs. summan av tids-åt-gång-en i första och andra instans. Uppgifter för k1999 redovisas inte eftersom en stor del av dessa ärenden ännu inte har behandlats.

Tabell 6.6 visar tidsåtgången för de ärenden som har överklagats. Här framgår bl.a. följande:

Av dem som får bifall i andra instans efter att ha överklagat får tre fjärdedelar vänta i mindre än två år, räknat från asylansökan. Tidsåtgången för den-na typ av beslut har, enligt våra data, minskat betydligt (värdet för 3:e kvar-ti-len minskade från 32 till 24 månader för de tre första årgångarna).



De som får avslag i andra instans får i tre fjärdedelar av fallen vänta något kortare tid, räknat från asylansökan (värdet för 3:e kvartilen varierar mellan 20 och 22 må-nader, utan tydlig förändring mellan årgångarna). En fjärdedel av gruppen fick vänta längre än 20-22 månader.

Tabell 6.7 Från asylansökan till beslut efter ny ansökan

Antal ärenden och total tidsåtgång i månader räknat från asylansökan

Årgång av asylsökande k 1996 k 1997 k 1998 k 1999 Bifall efter NUT Antal ärenden 487 485 281 . Tidsåtgång till bifall, mån. 1:a kvartil 21,0 23,2 15,5 . Median 32,1 29,5 22,6 . 3:e kvartil 40,1 36,4 26,4 . -----------------------

Avslag efter senaste NUT -----

-----

------

-----

Antal ärenden 302 448 474 . Tidsåtgång till avslag, mån. 1:a kvartil 14,8 18,5 13,5 . Median 24,1 28,3 21,3 . 3:e kvartil 36,7 35,2 26,1 . Not 1: Tidsåtgången avser totaltiden från asylansökan, dvs. summan av tids-åt-gången i första instans, andra instans och ny ansökan. En del av tidsåtgången kan bero på att den asylsökande har avvikit och hållit sig gömd mellan avslag i andra instans och ny ansökan.

Not 2: Uppgifter för k1999 redovisas inte eftersom få ärenden i denna årgång har nått så långt i processen att en ny ansökan kunnat bli ak-tu-ell. Inte heller för kohorten k1998 kan tidsåtgången betraktas som definitiv. Fler beslut om nya an-sök-ningar för denna årgång kan fortfarande komma att fattas och tidsåtgången kan därmed bli större än enligt tabellen.

Tabell 6.7 visar den totala tidsåtgången fram till beslut efter senaste nya ansökan. Här framgår bl.a. följande:

Tidsåtgången för bifall efter ny ansökan har minskat kraftigt (värdet för 3:e kvartilen minskade från 40 till 36 månader för de två första årgångarna). En ytterligare minskning redovisas för årgång 1998, men dessa data är preliminära eftersom en del personer inom årgången fortfarande kan lämna in nya ansökningar.



Tidsåtgången för avslag efter ny ansökan förändras inte mellan de två första årgångarna (värdet för 3:e kvartilen är 35-36 månader). Tidsåtgången för årgång 1998 är mindre, men dessa data är preliminära av sam-ma skäl som nämndes ovan.

Diagram 6.9 Tidsåtgång för bifall efter instans

Samtliga tider beräknas från tidpunkt för asylansökan.

NUT-tiderna för kohorten k 98 är ej definitiva.

Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas.

Diagram 6.10 Tidsåtgång för avslag efter instans

Samtliga tider beräknas från tidpunkt för asylansökan. NUT-tiderna för kohorten k 98 är ej definitiva.

Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas.

Kvartiler och median för tidsåtgången i de olika instanserna illustreras också av ovanstående två diagram, det ena för bifallsbeslut, och det andra för beslut om avslag (inklusive avslag i den snabba processen). Det bör framhållas att antalet ärenden är flera gånger högre i första instans än i andra instans respektive efter ny ansökan (jfr tabell 6.5-6.7).

Samlade intryck av tidsåtgången

Några allmänna iakttagelser är följande:

Tidsåtgången är betydligt mindre för avslagsbeslut än för bifallsbeslut.

Ju mer komplicerad asylprocessen är - dvs. ju fler instanser som gås igenom - desto längre blir tiden.

Variationen är stor inom varje grupp, dvs. det är mycket stor skillnad i tidsåtgång mellan olika ärenden, även inom gruppen bifall eller avslag inom en viss beslutsinstans.

Tidsåtgången från asylansökan till beslut skiljer sig mycket mel-lan olika fall. Varje påstående om tidsåtgången är därför beroende av hur man mäter. Våra data visar att det är en mycket stor skillnad i tidsåtgång för den fjärdedel av en viss grupp asyl-sökande som har de längsta tiderna (3:e kvartilen) och den fjärdedel som har de kortaste tiderna (1:a kvartilen).

De flesta av de förändringar av tidsåtgången som framgår av våra data förefaller vara av tillfällig karaktär. Den enda förändring mellan årgångarna som ser ut att vara både entydig (dvs. går i samma riktning över flera år) och säker (dvs. opåverkad av framtida beslut) gäller en minskad tid för bifall i andra instans.



Sammanfattning

Antalet asylansökningar har ökat under de senaste fem åren - från 5 500 år 1996 till ca 16 000 år 2000. Sammanlagt har ca 55 000 personer sökt asyl i Sverige under perioden.

Två tredjedelar av dem som sökte asyl under 1996 och 1997 har fått permanent uppehållstillstånd i Sverige. För senare årgångar av asylsökande är andelen lägre. För dem som sökte asyl under 1998 kan man räkna med att 50-57 % har fått eller kommer att få permanent uppehållstillstånd. En viktig orsak till att andelen har minskat är Dublinkonventionen, men detta förklarar inte hela nedgången. Det finns inget som säger vilken andel bifall som ska anses vara "normal" för Sveriges del.

De asylsökande som fick uppehållstillstånd fick sällan sina tillstånd av flyktingskäl. Humanitära skäl var den viktigaste tillståndsgrunden. Andelen humanitära skäl ökade från 47 % till nära 60 % för årgångarna 1996-1999.

Trots ökningen av antalet asylsökande har tidsåtgången för asylprövning inte ökat i någon väsentlig grad mellan årgångarna. De flesta av de förändringar av tidsåtgången som framgår av våra data förefaller vara av tillfällig karaktär. Tidsåtgången för beslut om bifall i andra instans har dock minskat, räknat från tidpunkten för asylansökan.

Tidsåtgången från asylansökan till beslut varierar mellan årgångarna. För årgång 1999 var situationen följande: 75 % av dem som sökte asyl under 1999 fick beslut av Migrationsverket inom 12 månader, medan 25 % fick beslut senare än så. De som fått avslag i första instans och överklagade fick i 50 % av fallen vänta på besked från Utlänningsnämn



den i 12 månader, räknat från tidpunkten då ärendet inkom till nämnden, medan 50 % fick vänta längre än så. Uppgifterna avser alla slag av beslut, både bifall och avslag (jfr diagram 6.6 och 6.7).

Variationen i tidsåtgång är betydande inom var och en av de grupper som har analyserats. Det är stor skillnad mellan den fjärdedel av en viss grupp asylsökande som har de längsta tiderna och den fjärdedel som har de kortaste tiderna.

"Den snabba processen" har fått ett större genomslag från och med 1998. Fler ärenden har behandlats med mycket kort tidsåtgång. En viktig orsak är av-ta-len med Danmark och Tyskland. Avtalet med Danmark har numera ändrats, och den snabba processen har fått minskad betydelse.

Då vissa ärenden behandlas särskilt snabbt kan det medföra att andra ärenden får vänta längre. Ett samband av detta slag kan skönjas i det statistiska materialet.

Fallstudier

Inledning

I syfte att ge konkretion åt granskningen och fördjupa kun-ska-per-na om asylprocessen har vi gått igenom ett antal personakter (dossierer) hämtade från Migrationsverkets arkiv. Ca 30 asylfall har studerats med hjälp av denna dokumentation.

Syftet

Syftet med fallstudierna är att få en bättre förståelse för processen och de svårigheter som är förknippade med den. Syf-tet är inte att försöka bedöma om myndigheterna har fattat "rätt" beslut eller ej. Granskningen avser inte att belysa den rättsliga tillämpningen av utlänningslagen, utan den förvaltningspolitiska och i någon mån samhällsekonomiska sidan av asylfrågorna. Frågan om tidsåtgången i processen och orsaker till fördröjningar är i detta sammanhang av centralt intresse.

Urvalet

Urvalet av fall gjordes på två sätt. Först sökte vi i de register som finns hos Justitiekanslern (JK), till vilken alla myndigheter måste anmäla ärenden som inte beslutats inom viss tid. Både Migrationsverket och Utlänningsnämnden har genom särskilda beslut av JK fått denna tidsram förlängd till över två och ett halvt år. Av de ärenden som anmälts till JK i mars 1999 eller 2000 undersöktes sammanlagt åtta asylärenden, fyra som anmälts av Migrationsverket och fyra som anmälts av Utlänningsnämnden.

Med utgångspunkt från Migrationsverkets databas gjordes härutöver ett statistiskt slumpmässigt urval av 20 personer som sökt asyl under något av åren 1996, 1997 eller 1998. Hälften av des-sa hade en förhållandevis kort handläggningstid i första instans (mindre än sex månader) och hälften hade en förhållandevis lång handläggningstid i första instans (mer än tolv månader).

28 fall har undersökts

Bägge urvalen innehöll från början fler fall än vad som slutligen undersöktes. Den ursprungliga avsikten var att undersöka 40 fall. Undersökningen begränsades därför att den visade sig vara mera tidskrävande än vad som från början förutsågs. Sammanlagt undersöktes personakter för 28 fall, varav 8 från Justitiekanslerns förteckningar och 20 från det statistiska urvalet av personer som kom till Sverige för att söka asyl under åren 1996-1998.

Urvalet är alltför litet för att medge några statistiskt säkerställda slutsatser. Avsikten med fallstudierna är att visa konkreta exempel, inte att göra statistik. Det finns i urvalet en övervikt av fall med mycket långa väntetider. Fler långdragna fall eftersträvades eftersom vi önskade få en provkarta på situationer som kunde föranleda långa väntetider.



Fallstudierna speglar historiska förhållanden

Det bör nämnas att handläggningsordningen har ändrats en hel del under senare år, framför allt på så sätt att Migrationsverket fått ett mera sammanhållet ansvar och övertagit flera uppgifter från polisen. En del av omständigheterna i de undersökta fallen är därför inte helt typiska för dagens förhållanden.

Intern dokumentation

Fallstudierna baseras på en genomgång av Migrationsverkets personakter för de utvalda personerna, i några fall kompletterad med information från Utlänningsnämndens akter. En systematiserad beskrivning har gjorts för vart och ett av fallen. Denna interna dokumentation har sedan använts som underlag för detta kapitel.

En överblick

I nedanstående tabell visas vissa samlade uppgifter om de undersökta fallen. Här framgår bl.a. följande:

18 personer av de 28 hade fått stanna i Sverige, varav 10 av humanitära skäl. Endast två hade fått status som flyktingar.

10 personer av de 28 hade avvisats. För en av dessa är svårt att se om utresan är verkställd eller ej.

Tidsåtgången är ytterst varierande - från några dagar till många år. De snabbaste besluten gällde avvisningar. Det finns emellertid också några avvisningsfall som har tagit lång tid.

I många fall hade de asylsökande någon eller några familjemedlemmar i Sverige redan före ankomsten hit. Detta gäller i 10 av samtliga 28 fall, respektive 8 av de 18 som fick stanna i Sverige.

Det var också många bland de asylsökande som hade barn med sig vid ankomsten, eller som själva var barn eller näst intill. Bland de 28 asylsökande som undersökts finns 10 personer som är en del av barnfamiljer. Barnen är ofta små. Flera av de övriga fallen gällde också mycket unga personer - 5 av dem var 18-19 år vid ankomsten (samtliga pojkar).



Tabell 7.1 Överblick av de undersökta fallen

Fall Fick

stanna? Antal

beslut Utrest

vart ?

Total tidsåtgång till senaste beslut Orsak till

beviljan A Ja 1 4 år Hum. skäl B Nej 2 utresa oviss

(till Syrien) nära 9 år C Ja 3 10 år totalt Hum. skäl D Ja 1 3 år Skyddsbehöv. E Ja 1 3 år Skyddsbehöv. F Ja 1 3 mån. Hinder mot

utresa G Ja 3 6 år Anknytning (barn i Sv.) H Ja 2 4 år 3 mån. Hum. skäl I Ja 1 1 år 2 mån. Flykting J Nej 1 till Danmark 1 dag K Nej 1 till Finland 10 dagar L Nej 2 till Libanon 8 mån. M Nej 4 till Danmark

(flera ggr) 1 år 10 mån.

N Ja 2 1 år 10 mån. Hum. skäl O Ja 1 2 år 3 mån. Hum. skäl P Ja 1 2 år 3 mån. Flykting Q Ja 5 4 år 2 mån. Hum. skäl R Nej 1 till Estland 8 dagar S Ja 1 1 år 2 mån. Skyddsbehöv. T Ja 1 3 år 8 mån. Hum. skäl U Ja 1 drygt 1 år Hum. skäl V Nej 2 till Colombia 1 år 2 mån. X Ja 1 1½ månad de facto-flykting Y Ja 1 1 år 4 mån. Hum. skäl Z Ja 1 1 år 2 mån. Hum. skäl Å Nej 1 till Litauen 6 dagar Ä 1 öppet (UN) mer än

4 år 4 mån. Ö 1 öppet (UN) mer än

3 år 3 mån. Not 1: Med total tidsåtgång avses tiden från asylansökan till senaste myn-dig-hets-beslut i frågan om permanent uppehållstillstånd. Den normala asylprocessen kan in-ne-fatta högst två beslut, ett av Migrationsverket och ett av överinstansen (Ut-län-nings-nämn-den). Om fler än två beslut noterats är det antingen fråga om en per-son som återkommit flera gånger (fall M) eller om beslut efter ny ansökan. I sist-nämnda fall kan tidsåtgången också ha påverkats av att personen hållit sig un-dan. Två fall (O och T) har först fått tidsbegränsat tillstånd, därefter permanent. Två fall (Ä och Ö) är fortfarande öppna hos UN.



Korta beskrivningar av några konkreta fall

Några av de fallstudier som gjorts återges här i korta drag. Det rör sig om en begränsad samling exempel, sorterade efter om den sökande har avvisats eller fått stanna samt efter den ungefärliga tidsåtgången. Sammanlagt beskrivs 14 fall av de 28 som finns i vårt material. De mest komplicerade fallen ingår inte.

Exempel på snabba avvisningar

J En liten pojke från Jugoslavien med familj

J var en fyraårig pojke som kom till Sverige tillsammans med sina föräldrar och ett syskon. Familjen var albaner från Kosovo. De ville ta sig till Norge för att söka asyl eftersom kvinnan i familjen hade en släkting där. Familjen upptäcktes då de rest in i Sverige på Kustpilen från Danmark. Eftersom de påträffades direkt vid inresan gällde avtalet mellan Sverige och Danmark av den 14 november 1997 (detta avtal har numera upphört). Det var därmed Danmark som skulle avgöra vilket land som skulle pröva asylansökan enligt Dublinkonventionen. Utresan till Danmark verkställdes efter en dag i Sverige.

K Man från Sri Lanka med en busslast medsökande

Den asylsökande mannen, som talade tamil, uppgav att han flytt från sitt hemland på grund av kriget och på grund av att myndigheterna i hans hemland griper tamiler. Han hade inte varit politiskt aktiv och hade ingen anknytning till Sverige. Polisen upptäckte den sökande med sällskap på busstationen i Haparanda efter ett larm om att illegala invandrare befann sig där. Totalt var det tio asylsökande plus en man som polisen grep som misstänkt för människosmuggling. Bussen kom från Finland. Mannen saknade pass och visering och placerades i förvar. Invandrarverket skrev till finska Utlänningsverket och begärde att K skulle återtas till Finland enligt den nordiska passkontroll-över-enskommelsen. Svar från Finland erhölls inom åtta dagar. Avvisning till Finland genomfördes tio dagar efter ankomsten till Sverige. Citat från polisens verkställighetsrapport: "Samtliga på ett strålande humör. Finsk polis förberedda på ankomsten och tog emot med öppna armar. "

Av dossiern i detta fall framgår även att polismyndigheten per brev informerat Invandrarverket om att det troligen gått fem liknande transporter under sommaren men att polisen på grund av personalbrist inte kunnat kontrollera dessa.

R En rysk mamma med sin son

R är en kvinna från Ryska federationen, etnisk udmur. Till yrket är hon barnläkare, utan släkt i Sverige. Hon uppgav inga egna skäl för att inte kunna återvända till Ryssland; skälen hängde samman med att hennes man flera gånger kontaktats av KGB/FSB. Invandrarverket avslog begäran om uppehållstillstånd och arbetstillstånd, bl.a. med hänsyn till att båda makarna hade



uppehållstillstånd i Estland och i Finland och under lång tid hade varit bosatta i Estland. Avvisningen till Estland verkställdes efter 16 dagar i Sverige.

Å En litauisk man hotad av maffian

Orsaken till att Å och hans bror lämnade Litauen var att deras mor, som hade en affär, hotades av maffian som krävde pengar. Då de inte ville betala hotade maffian dem per telefon och deras bil brändes. De har inte vågat polisanmäla utpressningen. Å hade aldrig varit politiskt aktiv och inte heller blivit fängslad eller utsatt för våld. Invandrarverket beslutade om avvisning mindre än en vecka efter asylansökan. Utresan till Litauen verkställdes några dagar senare.

Exempel på avvisningar efter lång tid

L Man från Libanon med besöksvisum

Den sökande var född i Irak men flyttade till Libanon som liten. Han uppger att han fått besök av två okända män, palestinier som ville att han skulle utföra en terroristaktion, vilket han vägrade. En vecka därefter återfanns hans föräldrar skjutna i sin bil. Han fick också hotelsebrev i sitt hem. Han tog då kontakt med smugglare som hjälpte honom ut ur Libanon, men som också tog hand om samtliga identitetshandlingar.

Invandrarverket avslog hans ansökan om uppehållstillstånd, och L överklagade till Utlänningsnämnden. Det visade sig senare att L hade uppgivit falsk identitet och att han kommit till Sverige med visum för att besöka sin bror. L vägrade dock att erkänna detta. Utlänningsnämnden avslog överklagandet, bl.a. till följd av mannens bristande trovärdighet. L togs i förvar eftersom han uppträdde oroligt. Avvisning till Libanon verkställdes med eskort åtta månader efter asylansökan.

M Den återkommande libanesiske mannen

Den sökande är en ung man från Libanon, ca 18 år vid den första ankomsten till Sverige. Han hade två systrar i Tyskland samt sin mor och fem bröder i Sverige. L hade aldrig haft pass och kunde inte styrka sin identitet. Han hade enligt uppgift varit införd i moderns pass. M försökte vid flera tillfällen ta sig in i Sverige från Danmark. Han blev varje gång avvisad med hänvisning till avtalet mellan länderna. Varje avvisning gick ganska snabbt, men förloppet upprepades gång på gång under nära två år.

V En liten flicka från Colombia med mor och far

Den asylsökande är en liten flicka, knappt ett år gammal, som sökte asyl tillsammans med sin mor. De innehade gemensamt pass och returbiljett. Fadern hade kommit tidigare samma år. Fadern i familjen hade arbetat som chaufför åt en aktiv medlem i Union Patriotica som blivit mördad utanför sitt hem. Fadern hade anmält detta till åklagarmyndigheten och familjen fick efter detta dagligen anonyma hotsamtal per telefon.

En lång rad ytterligare

hotfulla händelser beskrivs i asylansökan. Invandrarverket avslog ansökan om uppehållstillstånd eftersom det allmänna förhållandet i Colombia inte utgjorde grund för asyl och därför att man ansåg att det finns trovärdighetsbrister i familjens berättelse. Beslutet överklagades till Utlänningsnämnden som avslog överklagandet. Det har då gått ett år och två månader från asyl-ansökan. V och hennes mor reste till Colombia ca tre veckor efter beslutet.

Exempel på snabba bifall

Det finns i vårt material få exempel på asylsökande som har fått bifall inom kort tid efter ansökan. Här beskrivs två sådana fall, bägge med en väntetid på mindre än tre månader.

F Mannen med den falske brodern

F kom till Sverige från Libanon men uppgav sig vara statslös. Identiteten är oklar. Han kom i slutet av 1990 tillsammans med en person som vid asylansökan uppgavs vara hans bror. F fick permanent uppehållstillstånd på grund av svårigheten att återsända en person med okänt medborgarskap till Libanon. Från ansökan till beslut tog det endast tre månader. Därefter har uppehållstillståndet ifrågasatts av den så kallade brodern som år 1993 anmälde sig själv för att ha sökt uppehållstillstånd på falsk identitet. En lång utredning pågick under åren 1993-1999. Det ursprungliga beslutet ändrades dock inte.

X Irakisk man som flydde från Saddams gerilla

X kom till Sverige 1996 med hjälp av smugglare och helt utan identitetshandlingar. Hans bror hade avrättats 1991 och X hade därefter flera gånger kallats till förhör och dessutom blivit misshandlad. Fadern hade varje gång fått honom frisläppt genom att betala mutor. När X kom till högskolan ville man att han skulle skriva på ett papper som innebar att han skulle bli volontär och strida för landet. Han vägrade men blev kvarhållen till dess att han skrivit på. Därpå flydde han till en annan stad varifrån han smugglades ut ur Irak. X fick permanent uppehållstillstånd som de facto-flykting efter en väntetid på mindre än två månader.

Exempel på bifall efter lång tid

På grund av våra urvalsmetoder finns det bland våra fall rätt många som har fått bifall efter lång väntetid i Sverige. Ibland är dessa fall mycket komplexa. Här beskrivs fem av de något enklare fallen.

A Barnfamilj från Irak och Kuwait

Den asylsökande familjefadern åtföljdes av sin hustru och tre barn, varav det äldsta var fem år vid ankomsten (1995). Ytterligare två barn föddes under väntetiden i Sverige. Familjen hade inga släktingar i Sverige. Enligt den asylsökandes egen utsago kom han från Irak.

Efter sin fars död hade han (vid 14 års ålder) flyt-tat till sin farbror i Kuwait tillsammans med sin mor. Flyttningen ägde rum 1972. Efter utvisning från Kuwait (1994) bodde familjen i

två månader i Irak, därefter elva månader i Jordanien och tre månader på Cypern.

Från Cypern gick resan till Sverige med hjälp av människosmugglare. Smugglaren sägs ha tagit hand om de asylsökandes egna identitetshandlingar. Familjen hade falska grekiska pass. Efter två veckor i Sverige försökte A med familj resa vidare till Kanada, men stoppades av polisen i Frankfurt och återsändes till Sverige.

I Sverige tog asylutredningen mycket lång tid, till stor del beroende på svårigheter att klarlägga identiteten hos de sökande. Språkanalyserna var svårtolkade på grund av de olika arabiska dialekter som förekom och de naturliga förklaringar till detta som kunde finnas. Till slut fick familjen permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl efter att ha tillbringat över fyra år som asylsökande i Sverige. Beslutet om uppehållstillstånd fattades i första instans. Främlingspass beviljades med stämpeln "medborgarskap okänt".

E En armenisk man med rysk hustru

Den sökande kommer från Armenien. Han sökte asyl tillsammans med sin ryska hustru som han träffat på ett sjukhus i Moskva. Han har en syster som också befinner sig i Sverige som asylsökande.

E hade tidigare varit inkallad till den armeniska armén och sedan fått en ny inkallelse med vägrat att inställa sig. Tre poliser och representanter för militären kom då hem till E och tog honom med sig. Efter några dagar fördes han till straffbataljonen. I juni 1995 anfölls bataljonen av azerbadjanska styrkor. E lycka-des fly med en lastbil på väg till Jerevan där han fick kontakt med vänner som han fick pengar av. Därefter tog han godståg till Tbilisi och for vidare med tåg till Moskva där han vistades fram till avresan till Sverige. E hävdar att han riskerar att dödas utan rättegång eftersom han är desertör.

Asylutredningen tog lång tid främst beroende på svårigheterna att få uppgifter om Armenien. Invandrarverket väntade på att Ulänningsnämnden skulle ta ställning till liknande fall och nämnden väntade i sin tur på uppgifter från ambassaden i Moskva. E och hans hustru fick permanent uppehållstillstånd efter tre års väntetid. Beslutet fattades i första instans med uttrycklig hänvisning till principen om "tvivelsmålets fördel" ("benefit of the doubt").

G Mannen från Angola

En man från Angola flydde från ett fängelse i Angola och kom till Sverige 1994 efter en komplicerad resa, delvis med hjälp av smugglare som tagit hand om hans pass. G visste inte orsaken till att han fängslats och ställdes aldrig inför domstol. G hade haft ett barn som blivit skjutet tillsammans med modern till barnet. G har en systerson i Sverige.

I första instans avslogs ansökan. Detta beslut togs två månader efter det att G kommit till Sverige. Beslutet överklagades men Utlänningsnämnden avslog överklagandet efter två år och tre månader (i september 1996). G avvek och kunde inte delges avvisningsbeslutet. En ny ansökan om uppehållstillstånd samt begäran om inhibition ingavs till Utlänningsnämnden några månader senare (i mars 1997). Verkställigheten inställdes.

Efter en väntetid på ytterligare tre och ett halvt år (i september 2000) beviljade Utlänningsnämnden permanent uppehållstillstånd för G. Orsaken var anknytning - G var sedan flera år tillbaka gift med en finländsk medborgare och hade barn med henne. En stor del av den aktiva handläggningen efter G:s nya ansökan handlade om äktheten i G:s passhandlingar.

O En handikappad flicka från Jugoslavien

Den sökande är en liten flicka som tillsammans med sin familj sökte asyl i Sverige. Flickan var tre år gammal vid ankomsten. Hon är handikappad och behöver vård. Familjen är romer och har flera barn. De kom till Sverige i augusti 1998 från provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien. Familjen hade blivit utsatta för trakasserier och diskriminering på grund av att de är romer. Den ena föräldern hade också anklagats för samröre med UCK-gerillan.

Familjen sökte asyl 1998 och fick tillfälligt uppehållstillstånd i november 1999 enligt den s.k. Kosovoförordningen. Permanent uppehållstillstånd beviljades cirka ett år senare. Familjen betraktades inte som flyktingar men på grund av situationen för romska internflyktingar i Jugoslavien och det faktum att O är handikappad ansåg Migrationsverket att det skulle strida mot humanitetens krav att återsända familjen.

Tidsåtgången i detta fall kan förklaras av de politiska omständigheterna och det faktum att uppehållstillstånd beviljades två gånger, först tillfälligt, därefter permanent.

P En dödsdömd man från Irak

Den sökande är universitetsutbildad, nära 30 år vid ankomsten, och sökte asyl i Sverige 1997. Han hade två syskon i Sverige. Flera syskon var kvar i Irak. En bror avrättades 1994. Han hade gjort militärtjänst men uteblivit efter sex månader. Sökanden uppgav att han var efterlyst och riskerade avrättning om regimen fick tag på honom.

Den 3 mars 1991 började intifadan där P deltog. Han var dock inte någon av organisatörerna för upproret utan vanlig deltagare. Under upproret hade han sådana uppdrag att många hade sett honom. Han arbetade också på radiostationen under dessa dagar. Enligt bekanta har han också blivit filmad och denna film har använts av myndigheterna för att identifiera upprorsmakare.

P saknade pass och visering. Däremot hade han irakiska id-hand-ling-ar, medborgarskapsbevis, militärbok, examensbevis, körkort och ett intyg från "the Supreme Council for the Islamic Revolution in Iraq" som säger att han varit aktiv i intifadan.

P beviljades permanent uppehållstillstånd i första instans efter en väntetid på två år och tre månader. Beslutet innebar att P betraktas som flykting.

Väntetiden sammanhängde med ett stort antal förfrågningar som gjorts till olika länder i enlighet med Dublinkonventionen. Påminnelser skickades ut efter några månader.

Trots detta dröjde svaren, i något fall (Österrike) i nästan elva månader räknat från den första förfrågan. På grund av Dublinför

frågningarna väntade man i flera månader med att göra en fördjupad asylutredning i Sverige. Tidsåtgången mellan asylansökan och fördjupad asylutredning var åtta månader. Därefter dröjde det ytterligare nära sex månader innan beslut fattades av Invandrarverket.

När det gäller personhistorien finns en viss likhet mellan fall P och fall X. Tidsåtgången är dock väsentligt olika - X beskrevs ovan som ett av exemplen på snabba bifall. Detta förefaller bero på Dublinkonventionen som började tillämpas först hösten 1997 och som därför inte var aktuell i fall X.

Möjliga orsaker till långa väntetider

Det finns en mängd olika orsaker till att det kan ta lång tid mellan en asylansökan och ett beslut av Migrationsverket eller Utlänningsnämnden. En del av orsakerna kommenteras i det följande. En sammanställning finns i nedanstående ruta.

Oklara identiteter och oriktiga uppgifter

Trovärdighetsproblem

Långa svarstider från ambassader

Långa svarstider från myndigheter i andra länder

Osäker landinformation och politisk oklarhet Tidsbegränsade uppehållstillstånd

Återkallade uppehållstillstånd

Hinder mot utresa ("verkställighetshinder")

Spärr av SIS (Schengen Information System)

Byte av juridiskt ombud Det juridiska ombudets aktivitet

Antalet berörda handläggare

Oklara identiteter och oriktiga uppgifter

I många av de undersökta fallen förekommer oklara identiteter. Identitetsutredningar kan innebära kontroller av den sökandes pass och andra identitetshandlingar. Numera tas också finger-av-tryck på alla sökande, även barn över 14 år.

Migrationsverket har under senare år arbetat systematiskt på att förbättra metoderna för identitetskontroller. En metod som ofta används är språkanalyser. Härmed kan man kontrollera om den sökande kommer från det land eller det område som han uppger. Även dialekter kan spåras med denna metod.

En allmän uppfattning inom Migrationsverket är att oklara iden-ti-teter är ett växande problem. Förfalska-de dokument har blivit lät-tare att få tag på och förfalskningarna blir allt skickligare utförda.

Av de 28 asylsökande vars fall vi studerat är det fyra som enligt asylutredningen visats ha falsk identitet. I flera ytterligare fall har identiteten ansetts



oklar, dvs. myndigheten har inte varit övertygad om att den uppgivna identiteten var den riktiga.

Det faktum att alla asylsökande inte talar sanning och att många har intresse av att lämna oriktiga uppgifter i syfte att få tillstånd att bosätta sig i Sverige är en grundläggande orsak till de utredningsbehov som finns. Inom Migrationsverket finns enligt uppgift en strävan bland handläggarna att "stävja missbruk av asylrätten". Detta framgår också av den dokumentation vi sett i fallstudierna.

Trovärdighetsproblem

Trovärdighetsfrågor, dvs. myndighe-ternas svårigheter att avgöra vad som är sant i en asylsökandes berättelse, är ofta en väsentlig orsak till fördröjningar. Det material som finns i personakterna är vanligen inte tillräckligt för att förstå dessa problem. Asylhandläggarens sätt att resonera i dessa frågor är inte alltid begripligt utifrån det material som finns att tillgå.

Ett intryck av några av de fall vi gått igenom är att asylhandläggare och beslutsfattare ibland tycks fästa större tilltro till vad den svenska ambassaden i landet i fråga säger om förhållandena i landet än vad man gör till den asylsökandes berättelse. I syfte att kontrollera trovärdigheten hos en asylsökande person ställer myndigheten ofta ett antal till synes ovidkommande detaljfrågor som rör den asylsökandes hemland och hemstad m.m. Även förhållanden som rör själva resan till Sverige kan användas som trovärdighetstest. Den asylsökandes utsagor testas sedan mot "objektiva fakta" som inhämtats från annat håll. I ett fall hade en asylsökande hävdat att han hade suttit uppe hela natten på tåget. Detta ansågs av myndigheten vara ett tecken på att han var mindre trovärdig eftersom det enligt uppgifter från järnvägsbolaget bara fanns sovplatser på det aktuella tåget.

Som utomstående ställer man sig undrande till om detta kan vara ett säkert sätt att kontrollera den sökandes berättelse. Den "objektiva" information som inhämtats från myndigheter eller företag behöver inte nödvändigtvis vara sann - misstag och missförstånd kan förekomma även bland tjänstemän, inte minst när det gäller mindre viktiga frågor. Allmänna utsagor om förhållandena i ett land (t.ex. lättheten att få tag i förfalskade pass, möjligheten att föda barn på sjukhus etc.) kan heller inte vara någon absolut gensaga av den asylsökandes berättelse eftersom den senare ju alltid avser konkreta och lokala omständigheter i en specifik situation.

Av materialet i akterna framgår inte hur myndigheten har bedömt trovärdighetsfrågan i varje särskild del. Trovärdigheten är emellertid ofta avgörande för utfallet av myndighetens beslut.

Om trovärdighetsbristerna är uppenbara så ökar det sannolikheten för ett snabbt avslag. Osäkerhet från myndighetens sida om hur den asylsökandes berättelse ska värderas kan däremot medföra stora fördröjningar i hanteringen.

I detta sammanhang kan även nämnas principen om "tvivelsmålets fördel" ("benefit of the doubt"). Denna princip ska enligt UNHCR tillämpas även vid asylutredningar:

Det är enligt UNHCR ofta nödvändigt att betrakta uppkomna tvivelsmål till den sökandes fördel, detta eftersom en flykting troligtvis inte kan "bevisa" vart och ett av sina påståenden. Man bör dock endast tillämpa "tvivelsmålets fördel" när all tillgänglig bevisning har inhämtats och kontrollerats och när utredaren är förvissad om den sökandes allmänna trovärdighet. Den sökandes uppgifter måste vara sammanhängande och rimliga samt ej strida mot allmänt kända fakta. (Handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning, UNHCR, 1996, s. 58)

Det är dock inte särskilt vanligt att myndigheten uttryckligen hänvisar till denna princip. Bland våra fallstudier åberopas den i ett av fallen (fall D).

Den nämnda principen kan naturligtvis tillämpas även om detta inte uttryckligen nämns i myndigheternas beslut. I förvaltningsärenden är det sannolikhetskriterier som ska tillämpas. Utlänningsnämndens tillämpning av principen är visserligen, enligt en beslutsfattare vid nämnden, inte fullt så generös som den som förespråkas av UNHCR. Man rör sig här på en skala där det saknas säkra mätpunkter.

Från Utlänningsnämndens sida framhåller man också att det i många fall inte är den sökandes trovärdighet som är avgörande för beslutet utan själva lagstiftningen som kan vara strängare än vad många tror: "även om man tror på den sökande så räcker det inte för bifall".

Långa svarstider från svenska ambassader

Exempel på extremt långa svarstider från svenska ambassader finns i flera av fallen. Ambassaden i Moskva gav inte något som helst svar till Utlänningsnämnden under ett års tid. Från nämndens sida menar man att det hade varit till hjälp om ambassaden hade svarat att man inte kunde svara på den fråga saken gällde (i detta fall förhållandena i Armenien). I så fall hade nämnden kunnat fatta beslut utifrån detta besked.

I ett annat fall lämnade ambassaden i Syrien inte något svar alls förrän Migrationsverket hade kommit med en påminnelse ett år efter sin ursprungliga förfrågan. Från ambassaden hävdade man då att det första brevet från verket inte hade nått fram. Innan am-bassaden fick fram ett svar från syriska myndigheter gick det ytterligare några månader. Den fråga saken gällde var i detta fall förhållandevis enkel, nämligen att kontrollera om en viss per-son var medborgare i Syrien eller inte.

I några av de fall vi sett är det tydligt att det saknats rutiner för påminnelser till ambassader som inte svarar.

Svarstider från myndigheter i andra länder

I de fall svenska ambassader behöver uppgifter från andra länders myndigheter kan detta i sig vara ett skäl till att det tar lång tid för ambassaden att få fram ett svar till svenska myndigheter. Denna situation ställer krav på rutiner för uppföljning och påminnelser från svensk sida.

I många fall finns det också ett behov av direktkommunikation med andra europeiska länders utlänningsmyndigheter. Sådan kommunikation är regel för s.k. Dublinärenden, där man söker klarlägga vilket land som ska pröva en asylansökan. Från svensk sida har man erfarenheten att det tar mycket olika lång tid att få svar från olika EU-länder och att vissa länder inte svarar alls. I ett av de fall vi studerat har en fördröjning på elva månader uppstått till följd av en Dublinförfrågan.

Osäker landinformation och politisk oklarhet

I vissa länder är det politiska läget svårbedömt. Detta kan medföra fördröjningar av asylprocessen både därför att det är svårt att få fram tillförlitlig information och därför att svenska myndigheter saknar riktlinjer för hur de ska agera. I de fall vi stu-de-rat har långa fördröjningar av sådana skäl uppstått för asylsökande från Armenien, Colombia, Somalia och Jugoslavien.

I fall av politisk oklarhet kan myndigheterna söka vägledning från regeringen genom att hänvisa ett prejudicerande asylärende till regeringen och därefter låta alla liknande ärenden vila i väntan på regeringens ställningstagande. Regeringens ställningstagande kan emellertid dröja länge. Det regeringsbeslut om bosnier som fattades sommaren 2000 gällde ett fall som hade hänvisats till regeringen två och ett halvt år tidigare.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd

Regeringen har möjlighet att genom förordning föreskriva om tidsbegräsade uppehållstillstånd för någon viss grupp av asylsökande. Så skedde i form av den s.k. kosovoförordningen från april 1999 (1999:209). Här föreskrevs att alla medborgare i förbundsrepubliken Jugoslavien som kom från provinsen Koso-vo, och som inte kunde återvända dit på grund av förhållandena där, under vissa omständigheter fick beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd.

En förordning av detta slag fungerar så att den dels underlättar hanteringen av en stor grupp asylärenden, dels kan fördröja eventuellt permanent uppehållstillstånd för de personer som sökt sådant. Bland våra fallstudier finns ett exempel på detta som gäller en familj från Kosovo (fall O).

Det finns också ett annat exempel (fall T) på att den totala tidsåtgången delvis kan förklaras av att den sökande först fått tidsbegränsat och därefter permanent uppehållstillstånd.

Återkallade uppehållstillstånd

I ett par av de fall som haft extremt långa väntetider (fall B och C) har dåvarande Statens invandrarverk återkallat uppehållstillstånden för den sökande.

Den asylsökande har i dessa fall först fått permanent uppehållstillstånd i Sverige men sedan har detta av något skäl återkallats. Detta skedde både i fallen B och C och föreföll vara ett led i vad som kallades "återkallelseprojektet" inom verket. Återkallandet har sedan utlöst en ny, mycket långdragen process för att få ett nytt uppehållstillstånd i landet.

Utlänningslagens regler om återkallande av uppehållstillstånd har numera ändrats. Det har nu blivit svårare att återkalla ett uppehållstillstånd. Hänsyn

ska tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Om utlänningen vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd längre än fyra år får uppehållstillståndet åter-kal-las endast om det finns synnerliga skäl. Barnfamiljer med barn som gått i skola i Sverige ska bedömas mildare. I princip gäller att ett uppehållstillstånd kan återkallas om den sö-kande lämnat falska uppgifter under asylprocessen eller om denne begått vissa typer av brott. Ändringarna trädde i kraft den 1 februari 1998 (bet. 1997/98:SfU7).

Hinder mot utresa ("verkställighetshinder")

En möjlig orsak till fördröjning efter ett avvisningsbeslut kan vara att vissa av de asylsökandes hemländer vägrar att ta emot sina egna medborgare (jfr kap. 3). Någon sådan situation har dock inte varit aktuell bland de 28 fall som studerats. Asylsökande från Irak får i allmänhet stanna i Sverige eftersom svårigheten att sända dem tillbaka vägs in i beslutet.

Spärr av SIS (Schengen Information System)

I ett av de två fall som fortfarande är öppna har Utlänningsnämndens beslut fördröjts av det faktum att den sökandes föräldrar bägge är spärrade inom Schengenområdet. Något beslut i frågan kommer sannolikt inte att fattas förrän ett prejudicerande beslut har hunnit fattas av Utlänningsnämnden. Enligt uppgift kommer detta att ske i mitten av september 2001.

Sverige blev operativ deltagare i Schengensamarbetet den 25 mars 2001. Den asylsökande familjen har emellertid vistats i Sverige i över fyra år, vilket betyder att större delen av väntetiden i detta fall har andra förklaringar.

Byte av juridiskt ombud

I ett av fallen uppstod en lång extra fördröjning (ca 11 månader) av det faktum att den sökande inte ville acceptera det offentliga biträde som Invandrarverket hade utsett utan önskade ett annat juridiskt ombud som Invandrarverket i sin tur vägrade godkänna. Den sökande överklagade då till Utlänningsnämnden och fick så småningom rätt.

Det juridiska ombudets aktivitet

Det finns rätt stora skillnader mellan de juridiska ombuden när det gäller graden av aktivitet i de studerade fallen. Man kan emellertid inte se något tydligt mönster av typen "hög grad av aktivitet medför stor sannolikhet för bifall". Det betyder naturligtvis inte att det juridiska ombudets aktivitet har varit oväsentlig, bara att effekten inte kan upptäckas genom en jämförelse mellan olika fall.

Antalet berörda handläggare

Det finns inget tydligt samband mellan antalet berörda handläggare och tidsåtgången i olika fall, dvs. det finns inget som tyder på att byte av handläggare i sig skulle medföra fördröjningar. Orsakssambandet kan lika gärna



vara det omvända - om ett fall av olika skäl drar ut på tiden så är sannolikheten stor för ett byte av handläggare.

Tidsanalyser

För några av de undersökta fallen har vi gjort ett försök till översiktlig, kvantifierad analys av tidsåtgången. Avsikten är att få en bild av hur stor del av den totala tidsåtgången som kan hänföras till kommunikation med andra aktörer och hur lång tid som är "passiv" i den meningen att ingen aktivitet är dokumenterad. Det urval som ligger till grund för dessa analyser är litet och inriktat så att det endast omfattar fall med förhållandevis lång handläggningstid.

Urvalet

Som framgår av den tidigare beskrivningen av urvalet (avsnitt 7.1) är 20 av de 28 fallen slumpmässigt valda bland dem som sökte asyl under något av åren 1996, 1997 och 1998. Tio av dessa valdes bland dem vars handläggnings-tid i första instans var längre än 12 månader.

Ett försök till ungefärlig mätning av olika delar av tidsåtgången - från asylansökan till beslut i första instans - har gjorts för de sistnämnda tio fallen. Vår interna dokumentation av fallstudierna har använts som källa. Analysen avser endast handläggningen i första instans, från asylansökan fram till beslut av Invandrarverket-/Mig-ra-tionsverket.

Av de tio fallen har fyra valts bort av olika skäl. Två av dessa gäller barn för vilka många dokument saknas i person-akterna och ingen riktig tidsanalys kan göras (fall O och Z). Ett annat fall är mycket komplicerat och speciellt (brottslighet, handikapp genom skottskada) och därför svårt att beskriva på något enkelt sätt (fall Y). Ytterligare ett fall (Ö) fördröjdes av en speciell orsak (byte av offentligt biträde) som förklarar 11 månader av den totala tidsåtgången på 12 månader i första instans.

Sex fall med lång handläggningstid



För de återstående sex fallen har följande iakttagelser gjorts:

Fall I 13½ månad till beslut i första instans

---------------------------------------------------

Juli 1998 Asylansökan och inledande asylutredning

Inget behov av offentligt biträde Sept. 1999 Beslut av SIV Tidskrävande kommunikation Förfrågningar till andra länder (3½ månad) Tid för kommunikation med andra kan ha tagit högst 4 månader. Den aktiva arbetstiden från SIV kan knappast ha överstigit en vecka. "Passiv tid" ca 9 månader.

Fall P 14½ månad till beslut i första instans

---------------------------------------------------

Feb. 1998 Asylansökan och inledande asylutredning

Inget behov av offentligt biträde Dec. 1998 Fullständig asylutredning (efter 9 månader) Maj 1999 Beslut av SIV (efter ytterligare 5½ månad) Tidskrävande kommunikation Språkanalyser (18 dagar)

Dublinförfrågningar (3½ månad) Tid för kommunikation med andra kan ha tagit ca 4 månader. Noterad aktivitet från SIV finns vid 13 tillfällen, varav 6 gällde mottagande av dokument från andra länder. Den aktiva arbetstiden från SIV kan knappast ha överstigit en vecka. "Passiv tid" ca 10 månader.

Fall U 14 månader till beslut i första instans

---------------------------------------------------

Maj 1998 Asylansökan och inledande asylutredning

Inget behov av offentligt biträde Maj 1999 Fullständig asylutredning (efter 12 månader) Juni 1999 Beslut av SIV (efter ytterligare 2 månader) Tidskrävande kommunikation Språkanalys 7 dagar

Förfrågningar till Finland och Norge, ca 1 månad

Polisregisterutdrag, ca 10 dagar

Översättning av militärtjänstgöringsbok Tidskrävande kommunikation kan ha tagit högst 1½ månad om tiderna adderas. I övrigt inget stort antal händelser. Invandrarverkets eget arbete kan ha tagit högst 5 arbetsdagar. Arbetstekniskt borde ärendet ha kunnat klaras av på mindre än 2 månader. "Passiv tid" var 12 månader.



Fall S 13 ½ månad till beslut i första instans

---------------------------------------------------

Maj 1998 Asylansökan och inledande asylutredning

Inget behov av offentligt biträde Juli 1999 Beslut av SIV Tidskrävande kommunikation Förfrågningar till Finland, tid ej noterad

Förfrågningar hos polisen, ca 2 månader Kommunikationen kan ha tagit högst 4 månader. Invandrarverkets eget arbete högst 5 arbetsdagar. "Passiv tid" ca 9 månader.

Fall Q 14 månader till beslut i första instans

---------------------------------------------------

Feb. 1996 Asylansökan och inledande asylutredning Feb. 1996 Fördjupad asylutredning (efter 3 veckor) April 1997 Beslut av SIV (efter ytterligare 13 månader) Tidskrävande kommunikation Kommunikation med off. biträde, 1 ½ månad

Kommunikation med andra länder, ½ månad Kommunikationen kan ha tagit högst 2 månader. Invandrarverkets eget arbete högst 5 arbetsdagar. "Passiv tid" 10½ månader.

Fall T 45 månader till beslut i första instans

---------------------------------------------------

Mars 1996 Asylansökan och inledande asylutredning Inget offentligt biträde Dec. 1997 Beslut av SIV om tidsbegränsat uppehållstillstånd (efter 21 månader) Nov. 1999 Fullständig asylutredning Nov. 1999 Beslut av SIV (efter ytterligare ½ månad) Tidskrävande kommunikation Kommunikation med nordiska länder, ca ½ månad

Kommunikation med språksektionen max ½ månad

Uppgifter från rikspolisregistret inhämtades vid 3 tillfällen

En del kommunikation med den sökande rörande främlingspass (enbart formalia) Kommunikationen kan ha tagit högst 1½ månader. Invandrarverkets eget arbete högst 5 arbetsdagar. "Passiv tid" 43 månader dvs. ca 3 ½ år. Under 12 månader innehade T tidsbegränsat uppehållstillstånd. Räknar man bort denna tid blir den passiva tiden 2½ år.

Slutsats: den passiva tiden överväger

I de sex fall som redovisats kan tidsåtgången i första instans endast till en mindre del förklaras av den nödvändiga kommunikationen med andra aktörer, dvs. med offentliga biträden, andra myndigheter etc. Den helt övervägande delen av tidsåtgången - två tredjedelar eller mer - utgörs av "passiv tid", dvs. tid som inte kan förklaras av själva ärendehanteringen.



Kommentarer

Asylärendena förändras över tiden

Asylärenden är många gånger mycket komplexa. Det gäller både de inblandade personernas egen historia, hälsa och släktförhållanden och de politiska omständigheterna. Många av dessa omständigheter är också föränderliga över tiden. Bedömningen av om uppehållstillstånd ska beviljas eller ej kan därför behöva ändras enbart som en följd av väntetiden i Sverige. Själva ovissheten under asyltiden kan bidra till sjukdomstillstånd och depression (ofta hävdas självmordsrisk) som kan utgöra skäl för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Det finns också mer positiva förändringar. Nya familjeband kan knytas och nya politiska omständigheter kan uppstå under tiden i Sverige.

Denna föränderlighet är en välkänd orsak till att asylärenden bör avgöras snabbt. Inom Migrationsverket ser man också snab-ba avvisningar som ett sätt att sända en tydlig signal om den rådande asylpolitiken till de länder varifrån de asylsökande kommer. Snabba avvisningar ses med andra ord som ett medel att påverka inflödet av nya asylsökande.

Många av de asylsökande har mycket ovanliga personliga levnadsomständigheter. En del av dem vars asylberättelser vi sett i fallstudierna saknar anknytning till Sverige men har drivits hit av olika omständigheter.

Underlagsmaterialet ger begränsad information

Det underlagsmaterial som vi använt (de personakter som förvaras hos Migrationsverket) ger i vissa hänseenden mycket begränsad information. Här finns av naturliga skäl inga direkta upplysningar om vad det kan vara i verkets, Utlännningsnämndens, polisens eller någon annan myndighets eget ar-bets-sätt som föranleder långa väntetider. Den information som finns i underlaget handlar om den asylsökande själv och hans eller hennes personhistoria, samt resultatet av de kontroller som gjorts av dessa uppgifter.

Den passiva väntetiden är oförklarad

Det som framför allt är oförklarat i det studerade materialet är det som kan kallas den passiva tiden. Den totala tidsåtgången i ett asylärende kan, enligt vad som tidigare framhållits, betraktas som bestående av tre olika delar:

tid för aktiv handläggning av Migrationsverket och Utlänningsnämnden



tid för korrespondens och kommunikation med andra myndigheter och med det juridiska ombudet

passiv tid som inte kan förklaras av någon särskild aktivitet i ärendet.

De orsaker till fördröjningar som hänger samman med själva ärendehandläggningen är av de två förstnämnda typerna. Återstoden kan ses som passiv tid som beror på brister i de berörda myndigheternas arbetskapacitet. Arbetskapaciteten bestäms i sin tur av myndigheternas resurser, kompetens och arbetsrutiner.

Begreppet "passiv tid" överensstämmer med begreppet "kötid" som har använts i tidigare studier av ärendehandläggning. En klassisk sådan studie gjordes av RRV i mitten av 1980-talet efter ett uppdrag av Expertgruppen för offentlig ekonomi (Långa handläggningstider i offentlig verksamhet. RRV 1985, P 1985:3).

Vad betyder resurserna för tidsåtgången?

En fråga som är naturlig att ställa i detta sammanhang är i vilken mån resurserna för asylutredning och -prövning har en tydlig påverkan på tidsåtgången i asylprocessen. En ansats till analys av detta slag har gjorts med hjälp av vissa övergripande data som erhållits från Migrationsverket. Vidare förs en diskussion om betydelsen av en rad andra faktorer som inte kan fångas i den kvantitativa analysen. Analysen avser enbart Migrations-verket.

Personal och arbetsmängd - en översikt

En översikt av utvecklingen av arbetsmängden och personalresurserna vid asylenheterna finns i diagram 8.1. Staplarna visar den totala ärendebelastningen på Invandrarverket/Migrationsverket under de aktuella åren, mätt som summan av antalet asylärenden som var öppna vid årets början och antalet nya asylansökningar under året. Denna summa utgör ett konstruerat mått eftersom alla dessa ärenden inte belastar organisationen samtidigt. Det ger emellertid ändå en grov in-dikation på arbetsbelastningen och dess förändringar mellan åren.

I diagrammet redovisas även arbetskraftsresurserna vid asylenheterna, mätt som antalet årsarbetskrafter (den heldragna lin-jen i diagrammet). Dessa uppgifter påverkas delvis av organisationsförändringar inom Invandrarverket/Migrationsverket. De siffror som noterats inuti staplarna avser mediantiden i första instans för varje årgång av asylsökande.

Diagrammet visar att det finns en viss följsamhet mellan an-talet årsarbetare och arbetsbelastningen. Detta är i sig en viktig iakttagelse. Man kan också se att antalet öppna ärenden i början av varje år (ärendebalansen) inte har ökat över tiden, även om det finns variationer mellan åren.

Givetvis kan det under perioden ha uppstått obalanser mellan arbetskraft och arbetsbelastning. Det är dock svårt att avgöra i vilken mån sådana obalanser kan förklara hur tidsåtgången för besluten i första instans (mätt som mediantid) har förändrats mellan årgångarna. Det är inte själv-klart vilka asylärenden som påverkas av en even-tuell obalans i arbetsbelastningen. Om personalen får mer att göra - blir det då de gamla eller de nya ärendena som drabbas av ökade handläggningstider? I princip kan både gamla och nya ärenden påverkas.



De data om antalet årsanställda vid asylenheterna som redovisas i diagrammet avser huvudsakligen asylprövning. För 1996 och 1997 gäller dock att alla asylenheter inte uteslutande arbetade med asylfrågor, några var kombinerade asyl/tillståndsenheter. Vidare bör nämnas att verket i början av perioden fick särskilda tillskott för kvalitetsförbättringar, bl.a. ökad muntlighet i processen samt motivering av positiva beslut. Resurser för inledande asylutredningar (totalt ca 35 årsarbetskrafter) ingår inte i diagrammet.

Diagram 8.1 Asylärenden och personal i första instans

Den heldragna linjen avser antalet årsarbetare inom asylprövningen (högra skalan). Staplarna avser antalet asylärenden (vänstra skalan). Siffrorna inuti staplarna avser mediantider i första instans för respektive årgång av asylsökande.

Källa: Statisticons bearbetning av Migrationsverkets statistik.

Perioden som helhet

Under perioden som helhet - dvs. då man jämför år 2000 med år 1996 - har antalet ärenden (öppna plus nytillkomna) ökat med över 70 % samtidigt som antalet årsarbetare har ökat med ca 40 %. Antalet ärenden per person som arbetar med asylprövning har således ökat betydligt under perioden. Exakt hur mycket går dock inte att avgöra på grund av den ovan redovisade osäkerheten om antalet årsanställda i periodens början.

I diagrammet kan man också se att antalet öppna ärenden i början av varje år (ärendebalansen) inte har ökat över tiden. Vidare har mediantiden för beslut i första instans visserligen ökat betydligt under de tre första årgångarna, men för den årgång asysökande som kom under 1999 inträdde en minskning. Någon anmärkningsvärd försämring har inte ägt rum under perioden, vare sig när det gäller ärendebalansen eller när det gäller mediantiderna, men heller ingen förbättring.

Det bör noteras att det totala antalet årsanställda vid asylenheterna är förhållandevis litet. Det rör sig om totalt omkring 200 årsanställda i hela landet som arbetar med asylprövning. Detta är en mycket liten del av det totala antalet årsanställda i Migrationsverket (mindre än 15 %).



Ojämn asylinströmning ökar tidsåtgången

Inströmningen av nya asylsökande sker oregelbundet. Detta framgår av den månadsvisa tidsserie som redovisats i diagram 6.2 (se kap. 6). Toppar uppkom i slutet av 1997, i mitten av 1998 samt, framför allt, i slutet av år 2000. Utvecklingen under 2001 visar också stora variationer - en nedgång i början av året har följts av en stark ökning.

En ojämn inströmning av ärenden är i sig en anledning till att stockningar uppstår som förlänger handläggnings-tiderna. Detta gäller generellt för alla myndigheter och alla slag av ärenden. När det gäller asylärenden förstärks dessa stockningsproblem av ett par särskilda omständigheter, bl.a. den nödtvungna prioriteringsordning som råder mellan inkommande och äldre ärenden. De nyinkomna ärendena måste i viss mån prioriteras helt enkelt därför att en inledande utredning måste göras för varje ny sökande så snart denne anmäler sig som asylsökande (jfr kap. 3). Även om en sådan inledande asylutredning är enkel att genomföra jämfört med en fördjupad asylutredning så kräver den ändå resurser som tas från behandlingen av äldre ärenden. Detta gäller i varje fall för större delen av vår analysperiod.

Till detta kommer att man inom Migrationsverket strävar efter att skilja ut ärenden som kan behandlas i "den snabba processen" som innehåller en tremånadersgräns (se kap. 6). Denna strävan innebär också att nya asylärenden prioriteras framför äldre.

Under det senaste året har Migrationsverkets ledning fattat vissa beslut som kan mildra dessa undanträngningseffekter. Den ena åtgärden är att låta inledande asylutredningar göras av särskild personal som inte har med de fördjupade asylutredningarna att göra. Den andra åtgärden är att kräva att inga asylärenden ska vara öppna under längre tid än 10 månader om inte särskilda skäl föreligger (i stället för som tidigare 6 månader). Detta sistnämnda krav innebär, enligt uppgift från en asylenhet i Solna, att en större del av arbetet med fördjupade asylprövningar kommer att läggas på äldre ärenden. Ett sådant förfarande innebär dock, enligt samma källa, andra problem - äldre ärenden är ofta mera svårutredda, väntetiden som sådan är påfrestande för den enskilde och fler inlagor från det juridiska ombudet kan förväntas enbart till följd av dröjsmålet.



Andra faktorer som påverkar arbete och tidsåtgång

Det finns naturligtvis en rad andra faktorer som påverkar tidsåtgången i asylprövningen, vid sidan av personalresurserna mätt i årsarbetskrafter. Många av dessa faktorer är organisationsanknut-na, medan en del är beroende av själva asylärendenas karaktär, den asylsökandes beteende etc.

Organisationsanknutna faktorer

Bland de organisationsanknutna faktorer som kan påverka tidsåtgången i asylprocessen kan nämnas följande:

1. Migrationsverket har fått en del ytterligare arbetsuppgifter under perioden som berör asylhanteringen. En viktig sådan upp-gift var att från polisen överta ansvaret för den inledande asylutredning som görs för varje asylsökande i samband med ansökan. Övertagandet, som ägde rum 1997, innebar ökade krav på resurser från asylenheterna. Kvaliteten i dessa utredningar anses dock ha förbättrats genom övertagandet, något som anses vara gynnsamt för effektiviteten i asylprövningen.

En annan förhållandevis ny uppgift för verket är att förbereda återvändandet för personer som avvisats. Den senare uppgiften har dock större betydelse för personalen inom mottagningssystemet än för asylenheterna.

2. Effektiviteten i andra myndigheters arbete med asylfrågor har en direkt inverkan på tidsåtgången. Det gäller inte minst de svenska utlandsmyndigheterna (ambassader och konsulat). Migrationsverket och Utlänningsnämnden är beroende av utlandsmyndigheterna för att få konkreta upplysningar, både om förhållandena i olika länder och om vissa asylsökande personer. Enligt Migrationsverket är det för närvarande svårt för utlandsmyndigheterna att prioritera dessa uppgifter eftersom de själva har utsatts för nedskärningar i sin normala verksamhet.

3. Samverkan mellan olika myndigheter i Sverige -- speciellt Migrationsverket och Utlänningsnämnden - är viktig när det gäller att fatta snabba beslut i s.k. signalärenden. Detta kan i vissa lägen ha strategisk betydelse för att begränsa inströmningen av nya asylsökande. Denna samverkan kan också påverka tids-åt-gången för vissa grupper av ärenden.

4. De insatser som görs av myndigheter i andra länder, speciellt i sam-band med tillämpningen av Dublinkonventionen, har också stor betydelse för tidsåtgången i Sverige. Olika länder har olika ambitionsnivå när det gäller att svara på förfrågningar med anledning av Dublinkonventionen.

5. Schengeninträdet innebär både nya krav på de svenska myn-digheterna och ökade möjligheter till kontroll genom det s.k. SIS-systemet (Schengen Information System). Vad detta innebär för effektiviteten i asylprövningen är oklart. Sveriges inträde Schengensamarbetet ägde rum i mars 2001 och påverkar därför inte analysen för åren 1996-2000.

6. En ökad personalomsättning inom asylenheterna kan dra ned tempot och kvaliteten i asylprövningen. En minskad personalomsättning kan av samma skäl medföra förbättrade arbetsinsatser. (Resonemanget utgår från att personalomsättningen i utgångsläget är förhållandevis normal eller högre än normal.)

7. Utveckling av bättre arbetsmetoder och rutiner inom asylprövningen samt utbildning av personalen i dessa metoder kan givetvis öka effektiviteten. Som exempel kan nämnas metoder för språkanalyser, metoder för att utreda oklara identiteter (datoriserade register för fingeravtryck), intervjuteknik bl.a. i förhållande till barn, utveckling av nya riktlinjer beträffande könsrelaterade asylskäl, doku-men-tationsrutiner m.m.

8. Utveckling av datastödet. Stora investeringar har gjorts under senare år, bl.a. genom landinformationssystemet Lifos. Detta kan medföra en minskad tidsåtgång inom asylprövningen.

Både utvecklingen av datastödet och metodutvecklingen i övrigt (punkt 7 och 8) kan emellertid också medföra bättre kvalitet i besluten utan att det nödvändigtvis påverkar tidsåtgången för besluten, åtminstone inte i första instans. Bättre beslutskvalitet - dvs. säkrare överensstämmelse med intentionerna i den svenska utlänningslagstiftningen - kan givetvis ha en god effekt på asylprocessen i stort då man ser till samtli

ga instanser. En förutsättning för detta är att besluten accepteras av de sökande.

9. Gemensamma ansträngningar att uppnå vissa kvantifierade mål kan funge-ra som en sporre och ett stöd för ökad arbetstakt och effektivitet, och därmed begränsa tidsåtgången i asylärenden. En stor sådan ansträngning gjordes under år 2000 då Migrationsverket lyckades behandla och fatta beslut i 17 000 asylärenden. Det finns dock en risk för att denna typ av koncentrerade ansträngningar främst får kortsiktiga effekter.

Faktorer som beror av de asylsökande

Utöver dessa organisationsanknutna faktorer som kan påverka effektiviteten och tidsåtgången i behandlingen av asylärenden finns även ett antal omständigheter som beror av de sökande.

10. Det gäller t.ex. frågor om identifiering och resvägar. Identifieringssvårigheterna anses ha ökat, bl.a. därför att förfalskade dokument har blivit vanligare samtidigt som förfalskningarna blir svårare att avslöja. Vidare har resvägarna ändrats, något som enligt bedömningar inom Migrationsverket kan vara en följd av att människosmugglare har lärt sig innebörden av Dublinkonventionen och hur den kan undvikas.

11. Ytterligare en omständighet är att familjemönstren ändrats bland de asylsökande. Tidigare var det fler stora familjer vars ansökningar behandlades gemensamt, medan det nu är fler ensamstående personer som söker asyl.

I kapitel 7 finns också en diskussion av möjliga orsaker till fördröjningar (avsnitt 7.3). De förklaringar som där tas upp är främst sådana som har visats genom fallstudierna och sammanhänger med svårigheterna att utreda och avgöra olika ärenden.

Vad innebär de kvalitativa faktorerna sammantaget?

Har arbetet med asylprövning blivit lättare eller svårare, sett utifrån de kvalitativa faktorer som nämnts ovan?

Denna fråga kan inte besvaras med säkerhet och precision eftersom situationen är komplex och flera faktorer är svårbedömda. Vid en samlad bedömning är det dock svårt att tro att arbetet med asylprövning har förenklats på något mera radikalt sätt. Inom Migrationsverket anser man att asylprövningen har blivit en mera komplex uppgift än tidigare.

Flera av de grundläggande svårigheter som finns i asylprövning, som t.ex. kommunikationsproblem och trovärdighetsbedömningar, är inte lättare i dag än tidigare, även om vissa nya metoder (t.ex. språkanalyser) har tillkommit. Många av de faktorer som nämnts ovan är beroende av omständigheter som ligger utanför Migrationsverkets och Utlänningsnämndens kontroll.

Den kvantitativa analysen som presenterades i början av kapitlet (avsnitt 8.1) visar att antalet ärenden per person som arbetar med asylprövning har ökat under perioden. Ändå har antalet öppna ärenden vid årets början (ärendebalansen) inte ökat.

Inte heller tidsåtgången (mätt med mediantid) har ökat

genomgående. Tillsammans tyder dessa omständigheter på att produktiviteten har ökat inom asylenheterna - trots eller tack vare de förändringar som har ägt rum i arbetsuppgifter och arbetsmetoder.

Hur lång är den aktiva arbetstiden?

Tidsåtgången i ett asylärende består endast till en liten del av aktiv arbetstid. Den arbetsvolym (aktiv arbetstid omräknat till koncentrerat heltidsarbete) som behövs för att avgöra ett asylärende i första instans uppgår till ganska få arbetsdagar. I en promemoria från Statens invandrarverk (Vilka resurser behövs för asylprövning? 1996-09-18) räknade man med att den aktiva arbetstiden för handläggare och beslutsfattare vid asylenheterna var i genomsnitt 10 timmar per ärende. Lednings- och assistentresurser var då inte inräknade, liksom inte heller resurser för inledande asylutredningar.

Man kan också beräkna den genomsnittliga arbetstiden per ärende med utgångspunkt från verkets statistik för år 2000. Under detta år fattades beslut i ca 17 000 asylärenden av en personal på ca 230 årsarbetskrafter (200 för asylprövning och 30 för inledande asylutredningar). Om man räknar med 215 arbetsdagar per person och år, vilket anses vara normalt för statsanställda, betyder det att verket klarade av att utreda och fatta be-slut i 17 000 ärenden med ca 50 000 arbetsdagar. Det betyder att varje asylärende krävde ca 3 arbetsdagar i genomsnitt. Denna beräkning är naturligtvis grov, men den ger ändå ett klart uttryck för det faktum att Migrationsverkets aktiva arbetstid i varje asylärende är mycket begränsad.

Avslutande diskussion

Fler ärenden per årsarbetare

I det föregående har vi redovisat uppgifter som tyder på en ökad arbetsbelastning per person inom asylprövningen samt ryckighet i ärendetillströmningen. Dessa faktorer kan i och för sig förväntas leda till en ökad tidsåtgång i asylprocessen. Vi har också diskuterat ett antal olika faktorer som påverkar inne-hållet i arbetet med asylprövning och förutsättningarna för detta arbete. Vissa av dessa faktorer är positiva men svårbedömda - det är t.ex. svårt att bedöma hur stora rationaliseringseffekter som den tek-niska utvecklingen har haft. En del av de åtgärder som vidtagits av Migrationsverket och/eller Utlänningsnämnden kan också fungera så att man lyckas uppnå bättre kvalitet i besluten - eller bemästra nya svårigheter - utan att detta har någon större effekt på tidsåtgången.

Den kvantitativa analysen tyder på att produktiviteten i asylenheternas arbete har ökat. Man har under perioden 1996-2000 fått ett ökat antal ärenden per årsarbetare, men ärendebalansen har inte ökat och tidsåtgången har heller inte ökat på något entydigt sätt. Någon förbättring av förhållandena i form av minskade ärendebalanser eller minskad tidsåtgång har dock inte uppnåtts.

Det ovan sagda avser vår analysperiod 1996-2000. På grund av den starka ökningen av antalet asylsökande under hösten år 2000 har ärendebalansen



vid det senaste årsskiftet (1 januari 2001) dock ökat väsentligt jämfört med året innan.

Tidsåtgångens tre delar

Tidsåtgången i ett asylärende består endast till en liten del av aktiv arbetstid (överslagsberäkningen ovan tyder på 3 arbetsdagar). Till det kommer dels tider för kom-mu-nikation med det juridiska ombudet och med andra myndigheter, dels rena väntetider som beror på att ingen har tid att arbeta med ärendet. Förhållandet mellan dessa tre delar av den totala tidsåtgången har central betydelse för möjligheterna att minska tidsåtgången med olika åtgärder.

En viktig faktor att försöka påverka är tidsåtgången för kommunikation mellan Migrationsverket och andra aktörer. Denna kan inte mätas statistiskt men är möjlig att undersöka för varje enskilt fall med hjälp av uppgifter i personakterna. Ett försök till sådan analys har gjorts i samband med några av fallstudierna i kapitel 7.

Resultatet visar att kommunikationstiden bara kan förklara en mindre del av tidsåtgången för de undersökta fallen. Det finns långa perioder som inte har någon an-nan förklaring än att ärendet har fått vänta. I enskilda fall kan man se detta som en följd av att ärendet inte har prioriterats. Den generella förklaringen är emellertid brist på arbetskapacitet hos myndigheten. Arbetskapaciteten bestäms i sin tur av personalresurser och kompetens tillsammans med organisation och arbetsrutiner.

Tidsåtgången för kommunikation är i princip möjlig att påverka från verkets sida genom att man så tidigt som möjligt ombesörjer den nödvändiga kommunikationen, arbetar med automatiserade påminnelser etc. På grund av datatekniken går det i dag mycket snabbt att förmedla meddelanden till andra. Detta borde också ha en gynnsam effekt på handläggningen av asylären-den. En förutsättning för detta är att de meddelanden som kom-mer tas om hand och åtgärdas direkt (både av Migrationsverket och av dem man kommunicerar med) i stället för att läggas på hög till följd av tidsbrist. Förbättringar i personalsituationen och det som därtill hör - resurser, organisation, arbetsrutiner - kan vara nödvändiga för att matcha tekniska förbättringar i t.ex. kommunikation och datatillgång.



Det väsentliga från ekonomisk och humanitär synpunkt är att förkorta den totala tidsåtgången, inklusive den passiva tiden som svarar för mycket långa fördröjningar. Arbetskapaciteten hos de berörda myndigheterna är här avgörande. Personalresurserna för asylprövning, tillsammans med organisation och arbetsrutiner, är nyckelfaktorer för tidsåtgången i asylprocessen.

Kostnader

Utgångsläget

Politikområdet Migrationspolitik omfattar omkring 2 000 miljoner kronor. Drygt hälften av detta belopp går till mottagande av asylsökande, dvs. till kostnader för de asylsökandes kost och logi, vård m.m. I övrigt ingår anslag till förvaltningen i de berörda myndigheterna, till migrationspolitiska åtgärder, till offentligt biträde och till utresor för avvisade och utvisade.

Tabell 9.1 Utgifter för politikområdet Migrationspolitik

Anslag Utgift

1997

Mkr Utgift

1998

Mkr Utgift

1999

Mkr Utgift

2000

Mkr A1 SIV/ Migra-tions-verket 499 467 445 456 A2 Mottagande av asylsökande 1 005 972 1 213 1 372 A3 Migrationspol. åtgärder 285 200 120 200 A4 Utlänningsnämnden 63 65 62 70 A5 Off. biträde i utl. ärenden 52 51 51 68 A6 Utresor för avvisade och utvisade

58 68 60 58 A Migrationspolitik totalt 1 963 1 823 1 953 2 223 Not 1: Anslagsbenämningarna A1, A2 etc, har numera ändrats till 12.1, 12.2 etc.

Not 2: Anslaget A1 disponeras inte helt av Mig-ra--tionsverket. En viss del (15 mkr under 2000) disponeras av regeringen för att täcka utlands-myn--digheternas arbete med migrationsfrågor. Under 1997 disponerades 67 mkr av Rikspolisstyrelsen.

Not 3: Anslaget A3 (Migrationspolitiska åtgärder) består huvudsak-li-gen av medel för vidarebosättning - dvs. överföring av flyktingar enligt kvot - men även t.ex. återvandrings-insatser, anhörigresor och internationell samverkan.

Källa: Budgetpropositioner för åren 1999-2002, utg. omr. 8

Anslagens förändring under det senaste året framgår av tabell 9.2. I regeringens ekonomiska vårproposition 2001 föreslogs tillskott med 200 miljoner kronor för det migrationspolitiska området, plus ett nytt EU-finansierat anslag med 38 miljoner kronor. I den senaste tilläggsbudgeten som lades fram i september 2001 (tillsammans med budgetpropositionen för nästa år) föreslås tillskott med ytterligare 584 miljoner kronor.

Tillskotten avser till helt övervägande del anslaget för mottagande av asylsökande. Detta har ökats med sammanlagt 686 miljoner kronor (66 %), medan anslaget till Migrationsverket har ökats med 66 miljoner (15 %) och anslaget till Utlänningsnämnden med 7 miljoner kronor (10 %). En del av tillskottet till Migrationsverket avser IT-stöd i samband med Schengeninträ



det. Vidare har anslaget till offentligt biträde i utlänningsärenden ökat med 25 miljoner kronor (43 %).

Tabell 9.2 Anslagsbelopp för 2001 vid olika tidpunkter

Miljoner kronor

Anslag för 2001 Förslag

i budgetprop. sept. 2000 Tillskott i tilläggsbudget 1, april 2001 Tillskott

i tilläggsbudget 2, sept.

2001 Ny

nivå

sept. 2001

12:1 Migrationsverket 446

27 39 512 12:2 Mottagande av asyl-sö-kande 1 039

168

518 1 725

12:3 Migrationspolitiska åtgärder

285 0 0 285 12:4 Utlänningsnämnden 70 5

2 77 12.5 Offentligt biträde i utlänningsärenden 58 0 25 83 12.6 Utresor för avvisade och utvisade 64 0 0 64 12:7 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar 0 38 0 38

Totalt 1 962 238 584 2 784 Källa: Prop. 2000/01:100, s. 156 f. samt prop. 2001/02:1 utg. omr. 8

Hur får anslagen användas?

Migrationsverkets centrala administration och prövning av uppehållstillstånd och medborgarskap finansieras från anslaget 12:1 Migrationsverket. Kostnader för prövning av överinstansen (Utlänningsnämnden), för offentligt biträde samt för utresor för avvisade och utvisade finansieras från särskilda anslag (se tabell 9.1). All annan verksamhet som rör de asyl-sökande finansieras från anslaget 12:2 Mottagande av asylsökande.

Anslaget Mottagande av asylsökande har mycket blandad karaktär. Här ingår bl.a. bistånd i form av bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag samt ersättning till kommuner och landsting för kostnader för skola, hälso- och sjukvård m.m. Dessa utbetalningar styrs i stor utsträckning av lagar och förordningar.

Från anslaget finansieras också kostnader för anläggningsboende för asylsökande samt löner, resor, traktamenten och övriga omkostnader för den personal som arbetar inom mottagningssystemet. Här finns personal som arbetar med såväl mottagande av asylsökande som med organiserad verksamhet, förvar och återvändande. I anslaget ingår även den del av Migra



tionsverkets gemensamma kostnader som är hänförlig till den verksamhet som finansieras via anslaget.

Detaljerade bestämmelser om hur anslagen får användas och vem som har rätt att disponera olika anslagsposter finns i myndigheternas regleringsbrev. Där framgår också att Migrationsverkets investeringar i anläggningstillgångar som används vid mottagande av asylsökande ska finansieras från anslaget 12:2. Detta innebär ett undantag från kapitalförsörjningsförordningen, som annars skulle innebära att investeringar finansieras med lån i Riksgäldskontoret.

Tillåten flexibilitet

Trots den formella låsningen av anslagsstrukturen finns det en viss flexibilitet i systemet. Regeringen kan tillföra pengar under löpande budgetår via tilläggsbudget eller medge anslagsöverskridanden. Dessutom har myndigheten själv vissa möjligheter att utnyttja mer eller mindre pengar än årets anslag, främst via systemen med anslagssparande och anslagskrediter. I årsredovisningarna kan man se hur denna flexibilitet har utnyttjats i praktiken. Uppgifterna är dock svårtolkade. En genomgång med personal från Migrationsverkets resursenhet visar att de ändringar som gjorts i stor utsträckning har haft tekniska orsaker.

Från verkets sida framhåller man också att pengar som tillförs i tilläggsbudget på våren (i juni) inte är till så stor nytta i prövningsverksamheten om det är fråga om utbyggnad och rekrytering. I den situationen behöver man längre framförhållning. Det är viktigt att få underhandsbesked om kommande resurstillskott.

De förändringar i anslagen som hittills gjorts för innevarande år (2001) framgår av tabell 9.2 ovan. Ett par av de större förändringar som gjorts under de två senaste åren (1999 och 2000) redovisas nedan.

Anslaget till Mottagande av asylsökande (A2)

1999 Viktigast under 1999 var att verket fick ett tillskott med 408 miljoner kronor som beslutades i tilläggsbudget 2 (dvs. i december samma år). Detta tillskott motsvarade 33 % av utgiften på anslaget under 1999 och 47 % av det förslag som regeringen ursprungligen hade lagt fram i budgetpropositionen för det året. Orsaken var evakueringen av flyktingar från Kosovo. 2000 Under år 2000 utnyttjades hela anslagskrediten på 117,5 miljoner kronor. Vidare användes ett av regeringen medgivet anslagsöverskridande på 70 miljoner kronor samt ett ej medgivet överskridande på 2,7 miljoner kronor. Det sistnämnda anmäldes till regeringen i januari 2001. Kritik från RRV:s årliga revision

RRV har granskat Migrationsverkets årsredovisning, den underliggande redovisningen och ledningens förvaltning för räkenskapsåret 2000. RRV



konstaterade att Migrationsverkets årsredovisning var upprättad i enlighet med gällande regler och bedömde att årsredovisningen i allt väsentligt är rättvisande. RRV har dock lämnat en invändning i sin revisionsberättelse. Skälet är att två av anslagen (A2 och A5 post 2) har disponerats utöver tilldelade medel, beviljad anslagskredit och medgivet överskridande. De belopp det var fråga om var sammanlagt 4,2 miljoner kronor.

I sin årsredovisning förklarar verket att överskridandet av anslaget A2 (med 2,7 mkr) beror på att verket har "öppnat ett antal nya mottagningsenheter i slutet av året som en följd av den ökande asylinströmningen under hösten i kombination med svårigheter att kommunplacera personer med uppehållstillstånd". Överskridandet av anslaget A5 post 2 (med 1,5 mkr) förklaras av att "betydligt fler ärenden avgjordes än beräknat. Under november och december avgjordes närmare 28 % av det totala antalet ärenden. "

I sin revisionsberättelse, som är riktad till regeringen, skriver RRV att Migrationsverket inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att hålla sig inom tilldelade medel, beviljad anslagskredit och medgivet överskridande enligt regeringsbeslut.

I en revisionsrapport riktad till Migrationsverkets styrelse erinrar RRV om att det av anslagsförordningen (med föreskrifter och allmänna råd) följer att det ska finnas fungerande rutiner för prognostisering av anslagsutfall som innebär att erforderliga åtgärder (regeringsbeslut e.d.) hinner vidtas så att överskridande inte uppstår. Myndigheten ska löpande under året följa upp och prognostisera anslagsutnyttjandet. Kravet på god utgiftskontroll ska tillgodoses genom att myndigheten minst en gång per månad gör en uppföljning och prognos.

Kostnadssambanden

Kostnaderna för Migrationsverkets verksamhet beror i mycket stor utsträckning på hur många personer som kommer till Sverige för att söka asyl. Detta är en faktor som verket inte har möjlighet att styra. Det är heller inte möjligt att göra prognoser över antalet asylsökande som är så träffsäkra att man kan beräkna anslagen "rätt". Som framgått ovan har den starka ökningen av antalet asylsökande medfört att anslags-krediter och medgivet anslagsöverskridande har utnyttjats till betydande belopp under år 2000 och att stora belopp tillförts i tilläggsbudget under 2001.

Antalet asylsökande påverkar både Migrationsverkets kostnader för egen personal och lokaler (anslaget A1, numera 12.1) och kostnaderna för mottagningssystemet (anslaget A2, numera 12.2). I viss mån påverkas även övriga anslag inom det migrationspolitiska området.

Kostnaderna för mottagningssystemet beror även på verksamheten i andra myndigheter, speciellt Utlänningsnämnden, i viss mån också Integrationsverket. Alla asylsökande som ännu inte har fått uppehållstillstånd är normalt kvar i verkets mottagningssystem och har rätt till dagersättning och boende, antingen i form av anläggningsboende eller i form av eget boende med hyresbidrag.

Väntetider som beror på handläggningen i Utlänningsnämnden medför betydande kostnader i mottagningssystemet.

Även de personer som förut varit asylsökande men som har fått uppehållstillstånd är kvar i mottagningssystemet en tid. Längden på denna period beror på boendeformen. För de asylsökande som valt s.k. eget boende hos släkt och vänner är perioden be-gränsad till en månad. För dem som bor på nå-gon av Migrationsverkets anläggningar då de får uppehållstillstånd kan perioden (den s.k. bosättningstiden) bli betydligt längre. Fördröjningar i detta skede beror på arbetet i Integrationsverket och kommunerna samt på vissa yttre förhållanden (bostadsbristen i storstäderna). Det förekommer också förseningar med att delge beslutet om uppehållstillstånd till den sökande.

Kostnadssambanden kan sammanfattas på följande vis:

Kostnaderna för hela politikområdet Migrationspolitik beror i hög grad av hur många människor som tar sig till Sverige för att söka asyl. Kostnaderna beror inte bara av årets asylsökande utan även av tidigare års.

Kostnaderna för mottagningssystemet (anslaget A2 respektive 12.2) påverkas dessutom av följande omständigheter:

handläggningstiden för asylprövning i Migrationsverket,

i vilken mån Migrationsverkets beslut överklagas,

hand-läggningstiden i Utlän-nings-nämnden,

i vilken mån den sökande lämnar in en ny ansökan till Utlänningsnämnden och nämnden beslutar om inhibition av ett tidigare avvisningsbeslut,

de dröjsmål med utresan som uppstår för personer som fått beslut om avvisning eller utvisning (sådana dröjsmål beror delvis på att det finns praktiska hinder med att ordna nödvändiga resehandlingar, men det finns även andra s.k. verkställighetshinder),

de dröjsmål med kommunplacering som uppstår för de tidigare asylsökande som har fått permanent uppehållstillstånd.

En jämförelse

Anslagsstrukturen är inte densamma i alla statliga myndigheter och de principer som finns förefaller inte att tillämpas konsekvent. Kriminalvårdsverket är en myndighet med en verksamhet som i vissa avseenden liknar Migrationsverkets. Kriminalvårdsverket har för år 2001 tilldelats ett ramanslag på sammanlagt 4 148 miljoner kronor. Anslaget är avsett att täcka verkets samlade verksamhet inom rättsväsendet, både lönekostnader för de anställda och uppehälle för de intagna. För åren 1999 och 2000 var anslagstilldelningen 3 639 respektive 3 820 miljoner kronor, utan uppdelning på anslagsposter.

Den enda del av Kriminalvårdsverkets verksamhet som bekostas av ett särskilt anslag är Utresor för avvisade och utvisade. Detta hör till ett annat politikområde (Migrationspolitik). Verkets andel av detta anslag var 46 miljoner kronor för 2001.



Prognoser för antalet asylsökande

Inflödet av nya asylsökande är svårt att förutse

Antalet personer som kommer till Sverige och söker asyl här varierar starkt mellan åren. Antalet har tredubblats under perioden 1996-2000 och ökade särskilt starkt under andra halvåret 2000. En fortsatt ökning har rapporterats under innevarande år. Utvecklingen är mycket svår att förutsäga.

Svårigheterna att göra prognoser på detta område kan visas med ett par exempel.

I september 2000 bedömde Migrationsverket att det totala antalet asylsökande under helåret 2000 skulle bli 13 700 personer. Fy-ra månader tidigare var prognosen 12 000 personer. Det verk-liga antalet asylsökande under år 2000 blev över 16 000. Den grupp personer som evakuerats från provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien och som sökt asyl i Sverige efter det att deras tidsbegränsade uppehållstillstånd löpt ut inkluderas inte i något av de ovan nämnda prognostalen. Dessa personer fanns redan i landet och skulle därför, enligt verkets uppfattning, inte räknas som asylsökande. Däremot kom deras ansökningar naturligtvis att belasta systemet för asylprövning vid den tidpunkt då asylansökan gjordes. Tar man hänsyn till detta blir antalet asylansökningar under år 2000 ca 20 000.

Vid samma tillfälle, alltså i september 2000, bedömde Migrationsverket att det totala antalet asylsökande under det kommande året (2001) skulle bli 13 000. Den aktuella prognos som nu, ett år senare, görs av verket är över 50 % högre (20 000 personer).

Att förutse hur många personer som kommer att söka asyl i Sverige under de kommande månaderna är uppenbarligen mycket svårt. I samband med budgetpropositionen görs ändå prognoser för flera år framåt.

Hur arbetet med prognoserna går till

Migrationsverket gör prognoser för antalet asylsökande som bygger på kunskaper och bedömningar inom verket. Enligt regleringsbrevet för Migrationsverket år 2001 ska verket lämna prognoser till regeringen vid fem tillfällen under år 2001. Enligt verket har myndigheten detta år lämnat prognoser vid åtta tillfällen.

En prognos för antalet asylsökande bygger på bedömningar av den aktuella politiska situationen i olika länder i kombination med de s.k "pull-fak-to-rer-na". De sistnämnda sammanhänger med hur många personer från ett visst land som redan bor i Sverige, mottagandevillkoren i olika länder, rykten som sprids m.m. Den praxis som tillämpas av myn-digheterna har också betydelse - snabba positiva beslut för en viss grupp asylsökande anses få konsekvenser i form av ökad inströmning. Andra länders praxis påverkar också, i synnerhet praxis i stora asylmottagarländer (t.ex. Tyskland).

I prognoserna försöker man dessutom be-akta effekterna av regelförändringar som t.ex.

Dublin-över-ens-kom-mel-sen, bilaterala avtal med olika länder, Schengensamarbetet, kontrollåtgärder mot irreguljär mig-ra-tion m.m. Prognoserna är osäkra eftersom förhållandena kan ändras snabbt.

Verkets prognos stäms av med övriga berörda myndigheter, dvs. Utlänningsnämnden, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsverkets transporttjänst och Integra-tionsverket. Därefter skickas prognosen till Enheten för migration och asylpolitik vid Utrikesdepartementet.

Inom Utrikesdepartementet diskuteras prognosen av en arbetsgrupp bestående av 6-7 personer. På grundval av den samlade kunskap som finns representerad i arbetsgruppen, och efter avstämning med den politiska ledningen vid departementet, görs en revidering av Migrationsverkets prognos. Enligt verket innebär denna revidering regelmässigt ett mindre antal asylsökande än vad Migrationsverket har angett. Arbetsgruppens prognos delges även tjänstemän från Närings- och Finansdepartementen. I detta skede kan prognosen komma att revideras ytterligare. Tankegångarna bakom arbetsgruppens prognos dokumenteras dock inte.

Osäkerheten omkring effekterna av Sveriges inträde i Schengensamarbetet under mars 2001 återspeglas även i prognosarbetet. Från Utrikesdepartementets sida framhåller man detta som en huvudförklaring till att regeringen under år 2000 beräknade medelsbehovet med utgångspunkt från ett lägre antal asylsökande än Migrationsverket. Regeringen har dock informerat riksdagen om att inträdet i Schegensamarbetet kunde komma att få effekter på politikområdet för år 2001 och framåt. Prognosgruppen vid Utrikesdepartementet har enligt uppgift noggrant följt utvecklingen under de senaste månaderna samt analyserat vilka förändringar av antalet asylsökande som kan hänföras till Schengeninträdet. Detta återspeglas i de prognoser som gjorts inför budgetpropositionen för 2002.

De samlade diskussionerna inom Regeringskansliet resulterar i en prognos för antalet asylsökande som sedan läggs till grund för beräkningar av vissa anslag inom politikområdena Integration och Migration. Prognosen är avgörande för vilka resurser som finns tillgängliga för asylprövning, både i Migrationsverket och i Utlänningsnämnden. Resurserna kan dock förändras under året genom att regeringen tillför medel i tilläggsbudget eller medger överskridande av anslag.

Kommentarer

Den ovanstående beskrivningen av hur prognosarbetet går till baseras på intervjuer och e-postkommunikation med berörda tjänstemän inom Migrationsverket och Utrikesdepartementet. Ett par observationer kan tillfogas.

För det första kan nämnas att man från departementets sida motiverar de extra resurstillskott som ofta ges till politikområdet med att "omvärldsfaktorer som inte alltid kan förutses många gånger påverkar inströmningen av antalet asylsökande till Sverige". Men de okända omvärldsfaktorerna är knappast den enda anledningen till att man måste tillföra resurser. Det kan också finnas brister i Regeringskansliets prognosarbete.

Vilka är skälet till att expertisen inom Migrationsverket inte medverkar i departementets prognosarbete? Inom verket finns en viss misstro mot det prognosarbete som bedrivs i Regeringskansliet. Denna misstro skulle behöva överbryggas genom ett närmare samarbete.



För det andra kan noteras att de resurstillskott som ges genom tilläggsbudget eller genom att regeringen medger överskridande av anslag kommer ganska sent under året. I den mån Migrationsverket behöver bygga upp nya enheter för asylprövning samt nyanställa och utbilda ny personal inom denna grannlaga och kompetenskrävande verksamhet krävs flera månaders framförhållning.

"Underfinansiering"

Enligt Migrationsverkets uppfattning är hela politikområdet Migrationspolitik underfinansierat. Termen "underfinansering" kan närmast tolkas som ett uttryck för uppfattningen att området tillförs mindre pengar än vad som vore rationellt, i synnerhet då man anlägger ett flerårigt synsätt.

Även inom Utrikesdepartementet anser de berörda tjänstemännen att vissa anslag inom området varit underfinansierade. Detta har enligt departementet lett till omprioriteringar, dels inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar, dels från andra utgiftsområden inom Utrikesdepar-tementets ansvarsområde. Omprioriteringarna har gjorts i enlighet med den statliga budgetprocessen.

På frågan vad som kan förklara hur denna situation (underfinansiering med återkommande resurskriser) har kunnat uppstå har revisorernas utredare fått några olika svar.

För det första konstateras att arbetsuppgifterna för Invandrarverket/-Mig-ra-tionsverket har ändrats vid flera tillfällen under senare år. Enligt chefen för Migrationsverkets verks-led-nings-sek-retariat har man underskattat medelsbehovet för att genomföra dessa förändringar, delvis därför att man från Regeringskansliets sida räknat med att förändringen skulle medföra omedelbara effektivitetsvinster. Ett exempel är den överflyttning av ansvaret för de inledande asylutredningarna från polisen till Migrationsverket som gjordes 1997. Då resursbehovet beräknades för den nya arbetsuppgiften räknade man också in kommande effektivitetsvinster. Men eftersom förändringen krävde ett inlärningsskede kunde dessa effektivitetsvinster i praktiken inte uppstå redan samma år som förändringen genomfördes. Handläggare vid resursenheten på Migrationsverket anser att Finansdepartementets tjänstemän har anlagt ett kortsiktigt (ettårigt) synsätt på budgetfrågorna.

Som framgått i det föregående har också funnits fel i de prognoser som gjorts för antalet asylsökande. Prognosfelen är inte slumpmässiga utan innebär en systematisk underskattning av det verkliga antalet asylsökande.

Omvärldsfaktorer som inte har kunnat förutses är den orsak till underfinansieringen som framhålls från departementets sida. Som exempel nämns krisen i provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien, andra länders ändring av invandrings- och flyktingpolitiken m.m.

En annan förklaring till underfinansieringen som framförts vid diskussioner med företrädare för Migrationsverket sammanhänger med konstruktionen av utgiftstaken för statsbudgeten. Detta stämmer också med departementets egen beskrivning av de omprioriteringar som gjorts.



Ytterligare en förklaring har framförts av Utrikesdepartementets budgethandläggare. Den del av anslaget för mottagande av asylsökande (anslaget A2, numera 12.2) som avser personal, lokaler m.m. räknas inte upp enligt det index som Finansdepartementet normalt använder för att kontinuerligt räkna upp andra anslag med liknande ändamål. Detta får till följd att anslaget i denna del hela tiden minskar i värde. Andra delar av anslaget är styrda av förordningar och räknas upp genom regeringsbeslut. Det gäller t.ex. dagersättning, särskild ersättning och bostadsersättning till de asylsökande m.fl., ersättning till kommuner för de asylsökandes skolgång och ersättning till landstingen för hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl.

Begärda förändringar av anslagsstrukturen

Behov av ökad flexibilitet har påtalats

Migrationsverket har framfört att det finns behov av en ökad flexibilitet i anslagstilldelningen. Att det finns ett sådant behov beror på de direkta kopplingar som finns mellan anslagen - en ökad satsning på asylprövning, som bekostas av förvaltningsanslaget, anses kunna ge flerdubbla besparingar på anslaget till mottagande av asylsökande. Härtill kommer svårigheterna att förutse utvecklingen av antalet asylsökande och de övriga krav som ställs på asylprövningen.

Synpunkter av detta slag har framförts i skrivelser till regeringen, bl.a. i budgetunderlaget för år 2001 men enligt verket även vid tidigare tillfällen. Migrationsverket har också besökt socialförsäkringsutskottet i riksdagen, liksom de politiska partierna, och där framfört liknande synpunkter.

I en skrivelse till regeringen i augusti 2001 framför Migrationsverkets styrelse stor oro för resurssituationen inom verket (Varför lyckas vi inte förkorta väntetiden för den sökande - och varför klarar vi inte att upprätthålla en human och värdig migrationspolitik? 2001-08-17). Skrivelsen var bl.a. föranledd av den ökning av antalet asylsökande som ägt rum sedan sommaren 2000 och som resulterat i ett ökat antal öppna ärenden under första halvåret 2001. I skrivelsen presenteras också beräkningar av de kostnader som uppstår i mottagningssystemet om man inte tillför resurser till asylprövningen.

Migrationsverket har under senare tid genomfört en organisationsförändring som innebär att inledande asylutredningar görs av särskild personal som inte arbetar med asylprövning. Verket har också beslutat att de inledande utredningarna ska bekostas av anslaget Mottagande av asylsökande (12.2) i stället för som tidigare av förvaltningsanslaget (12.1). Den sistnämnda förändringen är dock inte ny; beslutet framgår av ett GD-protokoll från 1998 (1998-05-27). Förändringen har enligt uppgift från verket diskuterats mellan verksledning och statssekreterare. Så sent som i augusti 2001 var den dock inte känd av budgethandläggaren vid Utrikesdepartementet.

Den formella grunden för att bekosta inledande asylutredningar med mottagningsanslaget finns i verkets regleringsbrev. Från anslaget kan en rad olika utgifter finansieras. De flesta av dessa är väl preciserade men här finns också en mera ospecificerad grupp av utgifter, nämligen "den del av Migrations



verkets gemensamma kostnader som är hänförlig till den verksamhet som finansieras via anslaget". För den utomstående är det oklart varför denna formulering kan täcka inledande asylutredningar men inte asylprövning.

Riksdagens begäran hösten 2000

Handläggningstiderna hos Migrationsverket och Utlän-nings-nämn-den dis-ku-terades i socialförsäkringsutskottet under hösten 2000. Förslag till en mer flexibel resursanvändning efterlystes av utskottet i syfte att möjliggöra kortare handläggningstider. Riks-dagen gjorde också ett tillkännagivande till regeringen i denna fråga. Riksdagen begärde att regeringen i samband med den ekonomiska vårpropositionen 2001 skulle redovisa ett sätt att möjliggöra ett mer flexibelt utnyttjande av anslagen på mig-ra--tions-området, då i första hand anslagen 12.1 Migrationsverket och 12.2 Mottagande av asylsökande (bet. 2000/01:SfU2).

Regeringens uttalande i vårbudgeten

I vårbudgeten, april 2001, framförde regeringen generella argu-ment för att någon förändring i anslagsstrukturen inte behövs för Migrationsverket. Flexibilitet finns redan inbyggd i systemet. Inom anslagen finns flexibilitet genom att man kan utnyttja anslagkredit respektive anslagssparande. Om detta inte är tillräckligt kan regeringen föreslå omprioriteringar i tilläggsbudgeten två gånger per år.

Enligt regeringens uttalande i vårbudgeten är det dessutom en viktig princip att förvaltningsanslag och sakanslag hålls åtskilda. Syftet är att underlätta styrningen av förvaltningen. Anslagets ändamål ska vara tydligt för både riksdag och regering. Sakanslag bör därför hållas så rena som möjligt och inte belastas med förvaltningskostnader. I vår-budgeten hänvisade regeringen också till att finansutskottet har uttryckt kritik mot att regeringen blandat transfereringsutgifter med förvaltningsutgifter inom samma politikområde (bet. 2000/01:FiU2, s. 10).

Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det inte fanns behov av något förslag till särskilda åtgärder med anledning av socialförsäkringsutskottets initiativ (prop. 2000/01:100, s. 126 f.).

Begreppen förvaltningsanslag och sakanslag

Med förvaltningsanslag avses ett anslag som bekostar centrala förvaltningsuppgifter i en myndighet. Sådana centrala förvaltningsuppgifter ska normalt kunna styras direkt av regeringen. Med sakanslag avses ett an-slag som bekostar en verksamhet som sköts av myndigheten. En sammanblandning mellan dessa två typer av anslag skulle teoretiskt kunna medföra att förvaltningen ("byråkratin") svällde på den egentliga verksamhetens bekostnad. Bland ansvariga tjänstemän i såväl Regeringskansliet som riksdagens utskott finns därför traditionellt en stark motvilja mot sammanblandning av dessa två typer av anslag. Kanslichefen i finansutskottet nämner särskilt risken för att förvaltningskostnader (t.ex. lokal- och lönekostnader) ska svälla i ett läge då kraven på den egentliga verksamheten minskar. Stor variation i belast



ningen på sakanslaget ses med andra ord som ett tecken på att det finns ett särskilt stort behov av att hålla anslagen åtskilda.

Själva begreppen förvaltningsanslag och sakanslag har således en klar definition. På ett principiellt plan är det lätt att förstå varför det är viktigt att undvika sammanblandning mellan dem. Rekommendationen syftar uppenbarligen på de principiella be-grep-pen förvaltningsanslag respektive sakanslag snarare än på de anslag som finns i verkligheten.

Vilken typ av anslag har Migrationsverket?

Den verksamhet som bekostas av Migrationsverkets förvaltningsanslag (anslaget 12.1, tidigare A1) är direkt beroende av ett inflöde av arbetsuppgifter som inte kan styras, nämligen inflödet av asylsökande och inflödet av ansökningar om uppehållstillstånd m.m. Det är alltså inte fråga om centrala förvaltningsuppgifter som har i stort sett samma volym från år till år eller som styrs direkt av regeringen.

Vidare är anslaget 12.2, Mottagande av asylsökande, ett anslag av synnerligen blandad karaktär. Innehållet i anslaget har beskrivits i tidigare avsnitt. Närheten mellan anslagen 12.1 och 12.2 framgår också av det faktum att Migrationsverket numera använder personal från mottagningssystemet för att göra inledan-de asylutredningar (dvs. utredning av den asylsökandes identitet och resväg m.m.). Det är också mottagningssystemets per-sonal som arbetar med återvändandefrågor.

Slutsatser

De principiella begreppen förvaltningsanslag och sakanslag stämmer inte som karakteristik av Migrationsverkets anslag. Det faktum att regleringsbrevet innehåller otydliga formuleringar som möjliggjort en omtolkning av bestämmelserna gör att den nuvarande regleringen av anslagens användning inte förefaller meningsfull. Vidare kan nämnas att det finns andra myndigheter, t.ex. Kriminalvårdsverket, som har en verksamhet som i vissa avseenden liknar Migrationsverkets men som ändå inte har någon uppdelning på sakanslag och förvaltningsanslag.



Tidigare åtgärder och reformarbete

Problemen är välkända

Både Riksdagens revisorer och RRV har i tidigare granskningar framfört kritik mot de långa handläggningstiderna i asylprocessen. Som exempel kan nämnas en lägesbeskrivning av problem med flyktinginvandringen som gjordes av revisorerna i mitten av 80-talet (RR förslag 1986/87:18) Där konstaterades att man inte lyckades leva upp till målsättningen att asylsökande högst skulle tillbringa fyra veckor på någon av Invandrarverkets förläggningar. Väntetiden för en asylsökande var i stället i genomsnitt fyra månader. Vidare konstaterades att statens utgifter för flyktingmottagande ökat kraftigt i takt med den ökande flyktingströmmen, samt att Invandrarverket hade behov av att utöka antalet platser på de olika förläggningarna. Denna beskrivning gjordes för ca 15 år sedan.

Vid mitten av 1990-talet gjordes två olika granskningar som berörde frågan från olika utgångspunkter, dels en av RRV, dels en av Riksdagens revisorer. Bägge visade på betydelsen av inledningen av asylprocessen.

RRV ansåg att hanteringen i processens inledningsskede ofta har en direkt avgörande betydelse för en snabb och rättssäker handläggning av ett asylärende. RRV påtalade också klara brister i de inledande asylutredningarna som på den tiden gjordes av polisen. RRV föreslog ett antal åtgärder avsedda att förbättra förfarandet i inledningsskedet. En av dessa åtgärder har senare genomförts, nämligen skärpt inresekontroll med personal från Invandrarverket vid inreseorter. I RRV:s granskning fanns också kritik mot andra aspekter av handläggningen i första instans (Hanteringen av asylärenden, RRV 1994:20).

Riksdagens revisorers granskning från samma tid behandlade senare skeden av asylprocessen. I granskningen påtalades bl.a. de stora nackdelarna med långa handläggningstider - fördröjningar för med sig många ytterligare problem som försvårar handläggningen. Revisorerna föreslog därför att stör-re resurser skulle satsas i samband med att asylansökan görs (Utlänningsnämndens roll i invandrings- och flyktingpolitiken, förslag 1994/95: RR12).

Målet står fast - men formuleringarna ändras

En strävan att minska tidsåtgången i asylärenden har funnits länge och är fortfarande ett tydligt uttryckt mål. Enligt budgetpropositionen hösten 1999 hade vare sig Invandrarverket eller Utlän-nings-nämnden uppnått uppsatta mål när det gäller att förkor-ta handläggningstiderna i utlänningsärendena (prop. 2000/2001:1, uo8). Året därpå, hösten 2000, skrev regeringen att asylprocessen måste präglas av en hög grad av rättssäkerhet, ökade möjligheter till muntlig förhandling samt kortare handläggningstider (prop. 2000/01:1, utg. omr.

8). I år, hösten 2001, skriver regeringen att det är av stor vikt att handläggningstiderna kortas både av humanitära och ekonomiska skäl (prop. 2001/02:1, utg. omr. 8).

De formella målformuleringar som finns i regleringsbreven avspeglar samtidigt en viss sänkning av ambitionsnivån. I regleringsbrevet för år 1996 står

att handläggningstiden vid prövning av asylärenden i första instans "normalt inte bör överstiga två månader" för ärenden som inte berörs av s.k. beslutsstopp eller av att Invandrarverket måste avvakta vägledande överinstansbeslut. I regleringsbrevet för år 1997 står att handläggningstiden i ett ärende "normalt sett inte får överstiga fyra månader" för beslut i första instans. Vid utgången av år 1997 får öppna ärenden inte vara äldre än sex månader om inte särskilda skäl föreligger. Målet "sex månader om inte särskilda skäl föreligger" finns även i Migrationsverkets regleringsbrev för år 2001.

Vilka åtgärder har vidtagits?

Vissa åtgärder har vidtagits för att förbättra situationen. I de se-naste årens budgetpropositioner nämner regeringen dels organisatoriska förändringar, dels resursfrågor och dels ett antal åtgärder med framtida effekter. Härtill kom-mer de interna förändringar i organisation och arbetssätt som företagits av de berörda myndigheterna själva. Vidare har regeringen tagit initiativ till en kommande reform av systemet för prövning av utlänningsärenden. De olika åtgärderna beskrivs kortfattat i det följande.

Regeringens åtgärder

Organisatoriska förändringar

En viktig förändring som regeringen framhållit i de senaste årens budgetpropositioner är att Invandrarverket (numera Migrationsverket) har fått ett ökat ansvar för att effektivisera hela handläggningskedjan, såväl inom Sverige som vid utlandsmyndigheterna. Vidare nämns att Utlänningsnämnden har gjort en översyn av sina arbetsformer som resulterat i en omorga-nisation i slutet av år 1998. Instruktionen för nämnden har också ändrats för att underlätta delegering av beslutsfattandet i enklare ärenden.



Frågor rörande migration har också fått genomslag inom Utrikesförvaltningen. Elva utlandsmyndigheter har förstärkts med migrationstjänstemän. Enligt regeringens redovisning i budgetpropositionen kan migrationstjänstemännens arbete leda till kortare handläggningstider och förbättrad behovsstyrning av befintliga resurser (prop. 2001/02:1, utg. omr. 8). Regeringen har också gett en särskild utredare i uppdrag att utreda under vilka former utlandsmyndigheterna bör medverka i utlänningsärenden som handläggs av Migrationsverket och Utlänningsnämnden, och om det finns behov av att närmare reglera hur denna medverkan ska gå till. Utredaren ska också utreda behovet av en författningsreglering av en central databas hos Migrationsverket och behandlingen av utlänningar i förvar. Utredaren ska redovisa sitt arbete senast den 31 december 2001.

Resursfrågor

Till regeringens åtgärder får också räknas ändringar i resurstilldelningen. Dessa ändringar går i flera riktningar och förefaller att syfta både till besparingar och till förstärkningar.

1999 Under år 1999 uppstod ett anslagssparande i Invandrarverket på 1,7 miljoner kronor. Av detta drog regeringen tillbaka 0,2 miljoner kronor. 2000 Både Invandrarverket och Utlänningsnämnden fick ökade anslag för år 2000. Jämfört med utgifterna år 1999 höjdes anslagen för de två myndigheterna med 5 respektive 8 miljoner kronor. Syftet var, enligt vad regeringen angav i budgetpropositionen hösten 1999, att korta handläggningstiderna. Trots de ökade anslagen beräknades hösten 2000 att Migrationsverkets anslagskredit för år 2000 skulle komma att tas i anspråk till större delen. Anslagskrediten uppgick till 21,5 miljoner kronor. 2001 För år 2001 beräknades i budgetpropositionen en minskning av anslaget till Migrationsverket med 4 miljoner kronor jämfört med anslagsnivån år 2000. Detta redovisades som ett netto av en rad olika förändringar som gick i olika riktningar (prop. 2000/01:1 utg. omr. 8, s. 43).

Resurstillskott för år 2001 ges i tilläggsbudget, både våren och hösten 2001. Dessa tillskott motiveras främst av det ökade antalet asylsökande snarare än av en strävan att förkorta handläggningstiderna. Tillskotten uppgår till sammanlagt 822 miljoner kronor för hela det migrationspolitiska området (se kap. 9). Åtgärder med framtida effekter

Utöver de åtgärder som nämnts ovan har regeringen också tagit andra initiativ som kan underlätta asylprocessen, påverka asyl-inströmningen och bidra till kortare handläggningstider i framtiden. Flera åtgärder av denna typ nämns i budgetpropositionen (prop. 2001/02:1, utg. omr. 8). Några av dem nämns nedan.

En viktig insats inom EU:s ram är det elektroniska informationssystemet för fingeravtryck (Eurodac) som väntas kunna träda i kraft under 2002. Genom Eurodacsystemet blir det möjligt att snabbt få säkert besked om en person som söker asyl i Sverige tidigare har ansökt om asyl i någon annan av EU:s medlemsstater. Eurodac ses som ett viktigt komplement till Dublinkonventionen.

Under 2001 har regeringen ingått s.k. återtagandeavtal med Rumänien och med Kroatien. Här regleras procedurer och ansvarighet mellan länder när det gäller återtagande av personer som inte har rätt att vistas i endera landet. Denna typ av avtal kan vara viktiga för att minska sådana fördröjningar i asylprocessen som beror på s.k. verkställighetshinder.



Regeringen framhåller också det förvaltningsbistånd som gör det möj-ligt för Migrationsverket att arbeta med migrationspolitisk ut-veckling i vårt östra närområde. Syftet är att stödja länderna att bygga upp en migrationspolitisk rättsordning och struktur för att hantera dessa frågor. Enligt regeringen finns en stor efterfrågan på insatser inom migrationsområdet från kandidatländer och andra länder i närområdet. Insatserna bidrar till att öka kretsen av länder som är säkra första asylländer. Enligt regeringen bör detta på sikt leda till en minskad inströmning av asylsökande till Sverige.

Migrationsverkets åtgärder

De åtgärder som vidtagits inom Migrationsverket i syfte att förkorta handläggningstiderna och anpassa verksamheten efter ändringar i uppdraget har beskrivits i slutet av kapitel 4. I kort sammanfattning rör det sig om följande:

Under år 1999 inleddes en ny strategi som innebar en satsning på inledningsskedet i asylprocessen genom speciella gräns-enheter samt genom en prioritering av snabba avvisningar. Vidare har verket genomfört vissa större IT-satsningar, framför allt genom landinformationssystemet Lifos. Processorienteringen av arbetet fortsätter, dels externt genom samarbete med andra berörda myndigheter, dels internt genom samverkan mellan prövnings- och mottagningsenheterna.

Den ändrade organisation som införts under 2001 innebär ett försök att utnyttja verkets resurser på ett mera flexibelt sätt än tidigare. En nyhet för år 2000 är också att inledande asylutredningar görs av särskild personal som inte arbetar med asylprövning utan tillhör mottagningssystemet. Denna förändring är i första hand en anpassning till den situation med stor asylinströmning som råder och kan inte sägas syfta till kortare handläggningstider. Förändringen accentuerar behovet av samverkan mellan mottagnings- och prövningsenheterna inom Migrationsverket.

När det gäller handläggningstiderna i asylärenden har målet ändrats under 2001. Den nya målformuleringen - som avviker från det mål som regeringen formulerat i regleringsbrevet - innebär att inget asylärende får vara äldre än tio månader om inte särskilda skäl föreligger. Det betyder att verket inriktar sig på att undvika att några asylärenden blir "gamla" snarare än att göra den genomsnittliga tidsåtgången så låg som möjligt.

Utlänningsnämndens åtgärder

Även Utlänningsnämnden har i sitt regleringsbrev vissa mål angivna som avser handläggningstiderna i asylärenden (se kap. 5). Nämndens egna ansträngningar för att uppnå dessa mål har framför allt gällt uppläggningen av arbetet med att bereda ärenden. Alla inkommande ärenden gås igenom av respektive enhetschef innan de lottas ut på handläggare. Vid denna översiktliga genomgång avgörs om ärendet ska behandlas med förtur och om kom--plet-terande information behöver inhäm-tas.

Om så är fallet tar man också ini-tia-tiv till att så sker. Enligt uppgift från nämnden tillämpas detta arbetssätt nu mera systematiskt än tidigare.

Instans- och processordningen

Väntetiden för att få uppehållstillstånd, sett ur den asylsökandes synvinkel, påverkas givetvis inte bara av den berörda myndighetens handläggning i ett visst skede av ärendets gång utan även av det system för överklagande och ny prövning av ärendet som tillämpas.

I januari 1997 gav regeringen direktiv till en parlamentarisk kom-mitté för ny instans- och processordning i utlänningsärenden. I direktiven framhölls att handläggningen av asylärenden under en lång följd av år har kritiserats för långa handläggnings-tider och dålig insyn i processen. Vikten av rättssäkerhet och snabbhet i förfarandet betonades i direktiven.

Kommittén (NIPU) publicerade sitt slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) i februari 1999. Där föreslogs bl.a. följande:

Invandrarverket som central utlänningsmyndighet och förvaltnings-myndighet ska fatta beslut i utlänningsärenden i första instans. Besluten ska kunna överklagas till en länsrätt, och länsrättens beslut ska kunna överklagas till en kammarrätt. Den nuvarande prövningsinstansen, Utlänningsnämnden, ska enligt NIPU:s förslag läggas ned.

I processen ska enligt förslaget tillämpas ett tvåpartsförfarande som innebär att myndigheten redan på länsrättsnivå blir motpart till den enskilde. Muntlig förhandling kan komma i fråga om det kan antas vara till fördel för utredningen. NIPU:s bedömning var att processen, och särskilt de förbättrade möjligheterna till effektiv muntlig förhandling, kan medföra att handläggningstiderna för asylärenden kan förkortas.

Kommittén var inte enig om förslaget. Totalt framlades tre reservationer och fem sär-skil-da yttranden med anledning av NIPU:s förslag. Detta remissbehandlades under 1999 och fick därvid ett blandat mottagande. Vissa remissinstanser accepterade förslagen medan andra var starkt kritiska. Därefter har dessa frågor behandlats vidare av en arbetsgrupp i Utrikesdepartementet. I juni 2000 lämnade gruppen sin rapport, En specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45).

Arbetsgruppens rapport bygger delvis på remissbehandlingen av det tidigare kommittéförslaget. De största problemen med den nuvarande ordningen är enligt rapporten följande (s. 63):

Handläggningstiderna hos såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden är alltför långa.

Allmänhetens insyn i processen är dålig, vilket bidrar till ett bristande förtroende för de beslut som fattas.

Muntlig förhandling förekommer i alltför liten utsträckning.

Ärenden rörande NUT (ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning) tar alltför stora resurser i anspråk. Många ger också in flera ansökningar. Den nuvarande ordningen bidrar till att det tar lång tid innan avlägsnandebeslut kan verkställas.



Det förekommer alltför ofta att nya skäl åberopas när ett avslagsbeslut överklagas, trots att skälen rimligen borde ha kunnat åberopas på ett tidigare stadium. Det ställer ofta krav på ytterligare utredning och kontroll i ärendet, vilket bidrar till långa handläggningstider.

Alternativet med specialdomstol innebär enligt arbetsgruppens förslag bl.a. följande:

Prövning ska ske i endast en domstolsinstans som också ska fungera som prejudikatinstans. Denna domstol ska enligt förslaget i normalfallet vara beslutsför med en lagfaren domare och tre andra ledamöter (lekmannaledamöter). Muntlig förhandling ska vara huvudregel i ärenden om avvisning och utvisning. Vissa enklare beslut ska kunna fattas av en ensam domare. Om ett ärende har principiell betydelse eller om det annars finns särskilda skäl till det, ska beslut i specialdomstolen kunna fattas av en större krets, enligt förslaget av tre domare och tre lekmän.

Arbetsgruppens förslag har remissbehandlats och beredningen pågår fortfarande i Regeringskansliet. Någon proposition i ärendet väntas inte förrän våren 2002, enligt aktuella uppgifter från Utrikesdepartementet. Från departementets sida betonar man att de frågor som berörs är mycket komplexa. Det handlar inte bara om organisation utan även om det processuella förfarandet i utlänningsärenden samt om en ny utformning av utlänningslagen i dess helhet.

Sammanfattning

Genomförda åtgärder

De viktigaste av de åtgärder som vidtagits för att förkorta handläggningstiderna under de senaste åren är att ett sammanhållet processansvar för Invandrarverket/-Migra-tionsverket har införts. En hel del organisationsändringar och interna förändringar i de berörda myndigheterna har också genomförts i syfte att göra verksamheten mera effektiv.

Vidare har vissa resurstillskott till asylprövningar beslutats av riksdagen. Antalet asylsökande har samtidigt ökat under de senaste åren. Genom resurs-tillskotten har man sökt undvika en ökning av tidsåtgången i asylprocessen. Någon bestående minskning av tidsåtgången har dock inte uppnåtts.

Problemen kvarstår

Problemet med de långa handläggningstiderna i utlänningsärenden har varit mycket seglivat. En förkortning av tidsåtgången har framhållits som önskvärd i alla de utredningar som berört dessa frågor. Någon tydlig framgång har dock inte nåtts. Det kan även finnas åtgärder som har fått "fel" effekter. Ett exempel på detta är systemet med ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT). Detta var avsett att leda till en minskning av antalet fall där lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning omprövades, men det fick



omedelbart motsatt effekt (SOU 1999:16 s. 401). Systemet med ny ansökan infördes 1989.

Utredningsinitiativen rörande instans- och processordningen har ännu inte kunnat fullföljas trots att lång tid förflutit.

Någon förändring av anslagsstrukturen för Migrationsverket har inte genomförts. Inte heller har regeringen föreslagit någon ökad flexibilitet i finansieringen, trots att detta har begärts av riksdagen.

Överväganden och förslag

Tidsåtgången

Utgångspunkten för denna granskning är de långa handläggningstiderna i asylprocessen. Detta är en fråga som har uppmärksammats i flera tidigare granskningar, senast vid mitten av 1990-talet. Flera år senare framkom genom tidningsartiklar att det fortfarande fanns svåra problem med långa handläggningstider och väntetider för asylsökande. Några inslag i denna debatt återges i det inledande kapitlet i denna rapport (kap. 1).

Mot denna bakgrund var det naturligt att åter ställa frågan om hur systemet för prövning av asylansökningar fungerar i praktiken, hur långa handläggningstiderna är och vad som kan förklara tidsåtgången. Har ingen förbättring skett sedan revisorernas förra granskning och vad beror det i så fall på?

Har handläggningstiderna inte minskat?

I granskningen undersöks tidsåtgången i asylprocessen för dem som sökte asyl under åren 1996-2000. Ingen tydlig förbättring av de långa handläggningstiderna har skett under perioden, men heller ingen anmärkningsvärd försämring. De flesta av de förändringar av tidsåtgången som framgår av våra data förefaller vara av tillfällig karaktär.

Tidsåtgången är långt ifrån de mål som gäller för de berörda myndigheterna. Målen är sex månaders handläggningstid för asylprövning, både i första instans (Migrationsverket) och i andra instans (Utlänningsnämnden). Våra data visar att omkring 40 % av de som sökte asyl under 1999 fick beslut av Migrationsverket inom sex månader medan 25 % fick beslut först efter tolv månader eller mer. Tiderna i Utlänningsnämnden var ännu längre. Av dem som sökte asyl under 1999 och fått avslag i förs-ta instans och överklagat var det endast ca 30 % som fick beslut av Utlänningsnämnden inom sex månader, räknat från den tidpunkt då ärendet inkom till nämnden. Hälften fick vänta i mer än tolv månader på beslut av nämnden.

De ovan nämnda uppgifterna avser den årgång asylsökande som kom 1999. För de asylsökande som kom året innan (1998) var tidsåtgången längre.

Variationen i tidsåtgång är betydande inom var och en av de grupper som har analyserats. Det är stor skillnad mellan den fjärdedel av en viss grupp asylsökande som har de längsta tiderna och den fjärdedel som har de kortaste tiderna. De prioriteringar som görs mellan olika ärenden har också betydelse. Då vissa ärenden behandlas särskilt snabbt kan det medföra att andra ärenden får vänta längre.

Varför har handläggningstiderna inte minskat?

Hela det migrationspolitiska området är komplext och föränderligt.

Vissa faktorer har medfört ökade svårigheter och andra har medfört ökad effektivitet i hanteringen av asylärenden. Utvecklingen i stora drag präglas av följande omständigheter:

1. Antalet asylsökande har ökat kraftigt under perioden 1996-2000. Detta har ökat påfrestningarna på både asylprövningen och mottagningssystemet. Svå-rig-hetsgraden i ärendena har snarare ökat än minskat.

2. Resurstillskotten till asylprövningen har varit mindre än ökningen av antalet asylsökande.

3. Förändringar i det internationella regelverket har haft komplicerade effekter på handläggningen. Möjligheterna till snabba avvisningar ökade (tillfälligt) genom avtalen med Danmark och Tyskland, medan tillämpningen av Dublinkonventionen i övrigt kan ha medfört fördröjningar. (Schengeninträdet anses ha medfört ett ökat inflöde av asylsökande till Sverige under 2001 men det påverkar inte utvecklingen under vår analysperiod.)

4. Omorganisationer och utvecklingsarbete i Migrationsverket har verkat för ökad effektivitet i handläggningen. Den ökade produktiviteten har dock inte varit tillräcklig för att både uppväga de ökade svårigheterna och uppnå en förkortning av handläggningstiderna.

Regeringens åtgärder när det gäller att möjliggöra kortare handläggningstider har varit otillräckliga. Mycket uppmärksamhet har i stället fokuserats på den politiskt svåra frågan om ny instans- och process-ordning i utlännings-ärenden. Många frågor som rör asylhandläggningen har kopplats samman med diskussionerna kring in-stans- och processordningen och den nya organisa-tion som man hop-pas ska lösa dessa problem. Denna fråga bereds fortfaran-de i Regeringskansliet. Regeringens övriga arbete med migrationsfrågor är i hög grad knutet till EU-samarbetet och har en långsiktig inriktning.

Revisorernas uppfattning är att regeringen bör ägna de förvaltningspolitiska problemen betydligt större uppmärksamhet. En del av dessa problem borde vara möjliga att hantera fristående från den kommande reformen av instans- och processordningen. Det kan vara en nackdel att så många olikartade frågor har knutits samman i ett enda reformpaket. Det är heller inte givet att en ny instans- och processordning kommer att kunna lösa problemen med de långa handläggningstiderna. De iakttagelser som gjorts i tidigare granskningar tyder snarare på att det är inledningsskedet av asylprocessen som måste förstärkas om handläggningstiderna ska kunna kortas.

Revisorerna anser att regeringen bör försöka lösa frågan om handläggningstiderna i asylprocessen på ett mera aktivt sätt än hittills. Flera möjliga åtgärder framgår av denna rapport. Utan särskilda åtgärder från regeringens sida är det inte sannolikt att målen för handläggningstiderna kommer att kunna nås.

Tidsåtgångens orsaker

De analyser som gjorts i rapporten visar att det finns ett stort antal olika faktorer som kan förklara delar av tidsåtgången i asylprocessen. Ser man till handläggningen av enskilda ärenden finner man i stort sett följande förklaringar:



Oklara identiteter och oriktiga uppgifter från den asylsökande

Trovärdighetsproblem

Långa svarstider från ambassader

Långa svarstider från myndigheter i andra länder

Osäker landinformation och politisk oklarhet

Tidsbegränsade uppehållstillstånd

Återkallade uppehållstillstånd

Hinder mot utresa ("verkställighetshinder")

Spärr av SIS (Schengen Information System)

Byte av juridiskt ombud Det juridiska ombudets aktivitet

Det finns också ett antal organisationsanknutna faktorer som påverkar arbetet med asylprövning. Dessa faktorer pekar i flera riktningar, dvs. en del har inneburit ökade svårigheter och en del har inneburit att arbetet underlättats. I kapitel 8 nämns följande:

Ytterligare arbetsuppgifter för Migrationsverket under perioden

Effektiviteten i andra myndigheters arbete, framför allt de svenska utlandsmyndigheterna

Samverkan mellan olika myndigheter i Sverige

Insatser av myndigheter i andra länder

Schengeninträdet

Personalomsättning och personalrörlighet vid asylenheterna

Förbättring av arbetsmetoder och rutiner inom asylprövningen

Utveckling av datastöd bl.a. för landinformation

Gemensamma ansträngningar att uppnå vissa kvantifierade mål för antalet beslutade ärenden

De ovan nämnda faktorerna kan bidra med olika delförklaringar till tidsåtgången men de kan inte förklara helheten. Man måste också ta hänsyn till det som i analyser av ärendehandläggning brukar kallas för passiv tid eller kötid.

Den totala tidsåtgången i ett asylärende kan betraktats som bestående av tre olika delar:

tid för aktiv handläggning av Migrationsverket och Utlänningsnämnden

tid för korrespondens och kommunikation med andra myndigheter och med den asylsökandes juridiska ombud

passiv tid som inte kan förklaras av någon särskild aktivitet i ärendet.

De konkreta orsaker till fördröjningar som nämnts ovan är av de två förstnämnda typerna. Återstoden kan ses som passiv tid som inte har någon annan förklaring än brister i de berörda myndigheternas arbetskapacitet. Arbetskapaciteten bestäms i sin tur av myndigheternas resurser, kompetens och arbetsrutiner.

Den aktiva tid som krävs för att handlägga ett asylärende är begränsad - det rör sig om några få arbetsdagar. Tiden för kommunikation är betydligt längre men kan i de flesta fall klaras på tre-fyra månader. Om tidsåtgången är längre än så finns det antingen mycket speciella ärendeanknutna förklaringar eller också rör det sig om passiv tid. De tidsanalyser som gjorts i anslutning till några av fallstudierna tyder på att den passiva tiden var den helt



dominerande förklaringen till lång handläggningstid i första instans. För att minska den passiva tiden behövs åtgärder som ökar myndigheternas arbetskapacitet.

Resursfrågor och anslagsstruktur

Långa handläggningstider bör undvikas

Långa handläggningstider bör undvikas i all offentlig verksamhet. Detta gäller även helt andra typer av ärenden (t.ex. skatter, bygglov etc.) eftersom tidsfördröjningar vanligen innebär att ärendena blir svårare att handlägga samtidigt som de direkt berörda medborgarna drabbas av långa väntetider.

Samma sak gäller asylärenden, med den reservationen att de direkt berörda inte är svenska medborgare. Här tillkommer dessutom den omständigheten att de asylsökande står utanför arbetsmarknaden och att deras uppehälle under väntetiden bekostas av staten. Den statsfinansiella och samhällsekonomiska innebörden av långa väntetider i asylprocessen kan närmast liknas vid vårdköer där de som befinner sig i kön får sin försörjning av staten och dessutom blir sjukare under väntetiden.

De nuvarande resurserna för asylprövning är små jämfört med re-surserna för asylmottagning. Det är också klart att kostnaderna för mottagnings-systemet ökar då tiden för asylprövning förlängs. Det betyder att det kan vara både samhällsekonomiskt och statsfinansiellt motiverat att öka resurserna för asylprövning i syfte att minska tids- och resursåtgången i mottagningssystemet.

Revisorerna anser att regeringen bör anlägga ett flerårigt synsätt på fördelningen av resurser mellan asylprövning och asylmottagning. Extra insatser för asylprövning kan motiveras om de ses som en investering i en bättre fungerande asylprocess. Detta gäl-ler även om vinsterna av en sådan investering inte kan hämtas hem förrän något år senare.

Revisorerna anser också att anslagsstrukturen för Migrationsverket bör övervägas av regeringen. En ändrad anslagsstruktur är ett enkelt sätt att öka flexibiliteten i systemet. Om regeringen anser att en ändrad anslagsstruktur för Migrationsverket är omöjlig bör skälen till detta förklaras för riksdagen. Den allmänt hållna förklaring som lämnades i den ekonomiska vårpropositionen, och som redovisades i kapitel 9, är inte tillfyllest.

En ändrad anslagsstruktur kan se ut på flera olika sätt. En möjlighet är att sammanföra Migrationsverkets s.k. förvaltningsanslag - som bl.a. innehåller medel för prövning av asylansökningar - med anslaget för mottagande av asylsökande. En annan möjlighet är att införa ett särskilt anslag för asylprövning. Detta skulle kunna motiveras med att extra tillskott till just denna verksamhet kan vara en nyckel till större effektivitet totalt sett, men att just denna verksamhet också måste kunna krympa i ett framtida läge då antalet ej avgjorda asylansökningar minskat. Ett särskilt anslag för asylprövning borde således betraktas som ett sakanslag, inte som ett förvaltningsanslag.

Ökade resurser för asylprövning inom ramen för en ändrad anslagsstruktur kan ge bättre förutsättningar för en effektivt fungerande asylprocess. Men

med tanke på de stora variationerna i in-flödet av nya asylsökande behövs naturligtvis även en beredskap att tillföra medel via tilläggsbudget. Revisorerna vill samtidigt framhålla att uppbyggnaden av nya asylenheter kräver en betydande specialistkompetens och knappast kan improviseras fram på kort tid. Det är därför svårt att finansiera asylprövning med tillfälliga resurstillskott.

Revisorerna föreslår att regeringen anlägger ett flerårigt synsätt på resursfördelningen till migrationspolitiken. Revisorerna föreslår också att anslagsstrukturen till migrationspolitiken ändras för att uppnå större flexibilitet.

Snabbare handläggning och integration

Frågan om tidsåtgången i asylprocessen har även andra samhällsekonomiska aspekter. En kortare asylprocess borde medföra att den asylsökandes tillvaro blir mindre svår än den annars skulle ha blivit. Detta borde förbättra individens förutsättningar att finna arbete och finna sig till rätta i det svenska samhället. De yttre, samhällsbetingade svårigheter som kan finnas med integrationen blir dock inte nödvändigtvis lättare då asyltiden förkortas. En för-bättrad integrationspolitik kan därför behövas som komplement till en effektivare asylprocess. Frågor av detta slag har nyligen behandlats av revisorerna i en annan granskning (Svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad. Förslag till riksdagen 2000/01:RR12).

En förbättrad asylprocess

Hur kan asylprocessen förbättras, i den meningen att den blir mindre tidskrävande och mera ändamålsenlig samtidigt som den anpassas till internationella förhållanden? Betydande ansträngningar för att åstadkomma sådana förbättringar görs redan i dag. Granskningen ger emellertid grund för att peka på vissa svaga punkter där systemet borde stärkas. Det gäller här förvaltningspolitiska synpunkter; juridiska frågor ligger utanför ramen för granskningen.

Asylprocessens beroende av flera myndigheter

Migrationsverket är den centrala utlänningsmyndigheten och har som sådan ett sammanhållande ansvar för asylprocessen. Migrationsverket har dock inte någon bestämmanderätt över andra myndigheters resursanvändning. Vissa av de åtgärder som skulle behövas för att göra processen snabbare och mera effektiv kan därför vara svåra att genomföra. Det gäller dels åtgärder inom polismyndigheterna, främst inresekontrollen, dels åtgärder inom de svenska utlandsmyndigheterna.

När det gäller inresekontrollerna är det ett välkänt problem att många asylsökande gör sig av med sina resehandlingar innan de söker asyl. Eftersom den sökandes identitet och resväg måste klarläggas är det viktigt att inresekontrollerna rent fysiskt placeras så att man kan se varifrån den asylsökande kommer (gatekontroller på flygplatserna). På denna punkt har Migrationsverket tidigare framfört klagomål mot polisen. En tidigare granskning som



gjorts av RRV visar dessutom att polisens resurser för inresekontroll varit mycket ojämnt fördelade mellan olika flygplatser. Vid Arlanda var polistätheten mycket låg jämfört med Landvetter och Sturup (Samverkan i gränskontrollen, RRV 2001:1). En så ojämn fördelning av polisens resurser för inresekontroll är inte ändamålsenlig. De ekonomiska principer för resursfördelning som bör råda innebär att arbetsbelastningen per tjänsteman bör vara så likartad som möjligt på olika platser i landet.

Revisorerna föreslår att regeringen undersöker möjligheterna att öka effektiviteten i polisens inresekontroller i syfte att underlätta de inledande asylutredningarna.

En viktig fråga av besläktad natur gäller Migrationsverkets beroende av upplysningar från utlandsmyndigheterna, dvs. svenska ambassader och konsulat i utlandet. Granskningen visar att sena svar från svenska utlandsmyndigheter efter förfrågningar från Migrationsverket och Utlänningsnämnden i vissa fall har orsakat mycket långa fördröjningar i handläggningen av asyl-ärenden.

Migrationsverket och Utlänningsnämnden har enligt uppgift numera samordnat sina ambassadförfrågningar. En utvärdering av hur detta arrangemang fungerar, speciellt med hänsyn till handläggningstiderna, är enligt revisorernas mening angelägen. Systemet med särskilda migrationstjänstemän placerade vid svenska utlandsmyndigheter bör naturligtvis också utvärderas. Den nuvarande omfattningen av detta system är mycket begränsad; det rör sig om tjänstemän vid elva utlandsmyndigheter. Utvärderingarna bör givetvis följas av de åtgärder som visar sig motiverade.

Revisorernas slutsats är att man inte kan bortse från regeringens roll när det gäller att underlätta samarbetet mellan myndigheterna för att göra asylprocessen mera effektiv. Revisorerna anser att regeringen på denna punkt bör vara mera aktiv än hittills.

Revisorerna föreslår att Utrikesdepartementet och/eller Mig-ra-tionsverket utvärderar systemet med samordnade ambassadförfrågningar respektive systemet med särskilda migrationstjänstemän placerade vid svenska utlandsmyndigheter. Utvärderingarna bör följas av de åtgärder som visar sig motiverade.

Utredningssamtalen med den sökande

Inledningsskedet av asylprocessen har en särskild betydelse. Det-ta har betonats i flera tidigare granskningar och bör åter framhållas, inte minst mot bakgrund av att Migrationsverket nu genomfört en organisatorisk åtskillnad mellan inledande och fördjupade asylutredningar.

Det är viktigt att utredningssamtalen mellan den sökande och de berörda tjänstemännen har en sådan karaktär att kommunikationen underlättas. Informationen till den asylsökande måste vara sådan att rättssäkerheten tillgodoses. En god kommunikation kan också vara avgörande för att all relevant information kommer fram. Detta har en direkt betydelse för handläggnings



tiden. Trovärdighetsbedömningar har också stor betydelse i detta sammanhang. Detta framgår även av de fallstudier som gjorts i denna granskning.

En utvärdering som gjordes av Invandrarverket efter övertagandet av de inledande asylutredningarna från polisen tyder på att det vid detta tillfälle (1997) fanns brister i sättet att genomföra samtalen. Ett uttryck för detta var att den information som gavs till den asylsökande var bristfällig. Den nämnda utvärderingen gjordes för flera år sedan och förhållandena är inte desamma i dag. Någon ny utvärdering har dock inte gjorts av Migrationsverket.

Enligt budgetpropositionen bedrivs ett utvecklingsarbete inom verket i syfte att förbättra bemötandet av asylsökande (prop. 2001/02:1, utg. omr. 8).

Revisorerna har i granskningen noterat den snabba personalomsättningen inom verket samt den ändrade organisation av de inledande asylutredningarna som nyligen införts. Mot denna bakgrund kan det, enligt revisorernas bedömning, inte vara helt lätt att åstadkomma varaktiga för-bätt-ringar i något så personberoende som kvaliteten i utredningssamtalen. Dessa frågor måste därför ägnas kontinuerlig uppmärksamhet.

Revisorerna anser att det är mycket viktigt att Migrationsverket arbetar aktivt för god kvalitet i utredningssamtalen, såväl vid inledande som fördjupade asylutredningar. Ett sådant arbete bör enligt revisorernas mening bedrivas i form av konkreta projekt och stödjas av återkommande utvärderingar.

Revisorerna föreslår att regeringen ger Migrationsverket i uppdrag att göra en förnyad utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utredningssamtalen.

Kvalitetssäkring av asylutredningar

En angränsande fråga gäller kvaliteten i de fördjupade asylutredningarna. Av granskningen har framgått att asylenheternas arbete är mycket självständigt. Det är enheterna själva som besitter de bästa kunskaperna om de svårigheter som finns i asylutredning och asylprövning. Ett uttryck för detta är också att de flesta initiativ som tas till utbildningar, seminarier och s.k. praxismöten kommer från asylenheterna själva. Migrationsverkets huvudkontor genomför inga särskilda kontroller av hur asylenheterna arbetar. Det finns heller ingen central juridisk kompetens vid huvudkontoret. Inom huvudkontoret (praxis-enheten) anser man att man får en viss garanti för utredningarnas kvalitet genom den prövning som görs av Utlänningsnämnden i överklagade ärenden.

Utlänningsnämnden gör emellertid ingen egen asylutredning utan utgår från den asylutredning som gjorts av Migrationsverket, kompletterad med aktuella upplysningar och landinformation. Det som överprövas av nämnden är det beslut som fattats av verket (dvs. den lagtolkning som gjorts), inte den utredning som ligger till grund för beslutet.

En viss form av egenkontroll finns inom varje asylenhet genom att en asylutredning alltid föredras för en beslutsfattare inom enheten som fattar beslut i ärendet.

Många asylsökande har också ett juridiskt ombud som tar del av utredningen och har möjlighet att komma med kompletteringar.

Eftersom frågan är så betydelsefull anser revisorerna att man borde överväga att införa ett system för kvalitetssäkring av de fördjupade asylutredningar som görs av Migrationsverket. Ett så-dant system skulle kunna öka

förtroendet för verksamheten och sam-tidigt vara ett stöd i yrkesrollen för asylhandläggare. Detta är särskilt viktigt med tanke på den stora personalrörligheten bland handläggarna. Revisorerna anser också att Migrationsverket borde överväga att förstärka sin centrala kompetens på det juridiska området.

I syfte att utveckla system för kvalitetssäkring borde man inledningsvis genomföra en oberoende granskning av kvaliteten i ett mindre antal asylutredningar.

Revisorerna föreslår att regeringen ger Migrationsverket i uppdrag att genomföra oberoende kvalitetskontroller av ett antal fördjupade asylutredningar samt utforma ett system för kvalitetssäkring av sådana utredningar.

Analysbehov inom Migrationsverket

Under granskningen har revisorerna noterat att det finns ett behov av ökade analysresurser inom Migrationsverket.

De omfattande databaser som finns inom verket är bristfälligt dokumenterade och används inte på det sätt som vore motiverat. Revisorerna anser att Migrationsverket borde genomföra och re-do-visa analyser av detta material på ett sådant sätt att resultatet kan förstås och användas av personer utanför verket.

Flera brister i verkets analyser har också uppdagats av Riksrevisionsverket i samband med den årliga granskningen av Migrationsverkets resultatredovisning (RRV, Revisionspromemoria 2001-03-27). Under arbetet med revisorernas granskning har det också framgått att Migrationsverkets tertialrapporter in-ne-håller oklarheter och är svåra att förstå för utomstående. Granskningen visar även att det finns ett behov av uppföljningar och utvärderingar för att stödja verkets eget utvecklingsarbete.

Revisorerna föreslår att Migrationsverket inrättar en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom verkets ansvars-område.

En årlig rapport om asylfrågorna

Asylfrågorna har en stor och sannolikt ökande politisk betydelse i Sverige liksom i övriga Europa. Revisorerna anser att regeringens återrapportering till riksdagen bör förstärkas när det gäller den statistiska grundvalen för att förstå dessa frågor. Det är viktigt att förstå vad som faktiskt sker och har skett när det gäller asyl-ansökningar, asylprövning, handläggningstider, återvändande m.m.

Som grund för detta - men även som stöd för verkets eget arbete - krävs ett underlag från den centrala utlännings-myn-dig-he-ten, dvs. Migrationsverket. Revisorerna anser att Migra-tions-verket bör lämna en årlig rapport om asylfrågor till regeringen. Tidsperspektivet i en sådan rapport bör omfatta flera år bakåt i tiden. Det fleråriga perspektivet är viktigt, bl.a. på grund av de utdragna förlopp det är fråga om och de komplicerade tidsmässiga sambanden.

Revisorerna anser att en årlig rapport om asylfrågorna bör innehålla en samlad analys av de gångna fem åren. Antalet asylsökande per årgång bör



redovisas, liksom tidsåtgången i olika delar av asylprocessen per årgång asylsökande med fördelning på kvartiler. En analys av orsakerna till fördröjningar och en redovisning av arbetet för effektivisering av handläggningen är också angelägen.

Revisorerna föreslår att regeringen begär en årlig rapport från Migrationsverket med en samlad femårsanalys av frågor rörande asylprocessen.

Revisorerna föreslår också att regeringen, i samband med sin årliga skrivelse till riksdagen om migration och asylpolitik, redovisar en fördjupad analys av tidsåtgången i asylprocessen för olika årgångar av asylsökande samt vilka åtgärder som vidtagits för att minska tidsåtgången.

Referenser

Prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv

Prop. 1997/98:173 Verkställighet och återvändande - en del av asylprocessen

Prop. 1998/99:81 Statens invandrarverk och gränskontroll

Prop. 1999/2000:1, 2000/01:1, 2001/02:1 Utgiftsområde 8

Regeringens skrivelse Migration och asylpolitik, Skr. 1999/2000:3, Skr. 2000/2001:4, Skr. 2001/02:5

Socialförsäkringsutskottets betänkanden 1996/97:SfU5, SfU16; 1998/99:SfU5; 1999/2000:SfU2, SfU6y, SfU11

Norström, Eva (1999): Mottagandet av asylsökande och flyktingar - en översyn. Konsultrapport på uppdrag av Statens invandrarverk. Juni 1999

Riksdagens revisorers förslag angående Utlänningsnämndens roll i invandrings- och flyktingpolitiken. Förslag till riksdagen 1994/95:RR12

Riksrevisionsverket (1985): Långa handläggningstider i offentlig verksamhet, P 1985:3

Riksrevisionsverket, RRV (1993): Vad kostar Invandrarverkets förläggningar? Regeringsuppdrag. F 1993:5

Riksrevisionsverket (1994): Hanteringen av asylärenden. RRV 1994:20. Juni 1994

Riksrevisionsverket (2001): Samverkan i gränskontrollen. RRV 2001:1. Januari 2001

SOU 1995:46. Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. Betänkande av Asylprocessutredningen. April 1995

SOU 1995:75. Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv. Betänkande från flyktingpolitiska kommittén. Juni 1995

Ds 1997:42 Utlänningar i en massflyktsituation - sociala rättigheter m.m.

Ds 2000:45. En specialdomstol för utlänningsärenden. Juni 2000

SOU 1999:16 Ökad rättssäkerhet i asylärenden. Slutbetänkande av Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU). Februari 1999

SOU 2000:32. Uppehållstillstånd för adopterade. April 2000

SOPEMI. Trends in International Migration. Continuous Reporting System on Migration. Annual report 1999 edition. OECD

Statistiska centralbyrån, SCB (1999): Befolkningsutvecklingen under 250 år

Statens invandrarverk och Migrationsverket: Årsredovisningar

Utlänningsnämnden: Årsredovisningar



Wikrén, Gerhard & Sandesjö, Håkan (1999): Utlänningslagen med kommentarer. Sjätte upplagan

UNHCR (1996): Handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning

Intervjupersoner

Utrikesdepartementet:

Ola Henrikson, departementsråd, biträdande enhetschef vid enheten för migration och asylpolitik

Björn Berselius, departementssekreterare

Jan Erlandsson, kansliråd

Migrationsverket:

Lena Häll Eriksson, generaldirektör

Torsten Torstensson, processchef

Ulla Wallering Fall, processchef

Janna Valik, regionchef vid region Väst

Kria Arvidsson, enhetschef vid mottagningsenheten i Flen (numera utvecklingsenheten vid huvudkontoret)

Ingrid Bråfelt, enhetschef för asylenhet 2 i Solna

Brittinger Thorén, enhetschef för resursenheten

Krister Isaksson, statistikansvarig

Kjell Ekfeldt, resursenheten

Elisabeth Hoffren och Åsa Esaiasson, resursenheten

Torgny Svad, enhetschef för praxisenheten

medarbetare från praxisenheten

Utlänningsnämnden:

Göran Håkansson, generaldirektör

Håkan Sandesjö, chef för stabsenheten

Allan Grönwald, utlänningsnämndsråd

Olof Carlstedt, ordförande

FN:s flyktingkommissariat, UNHCR:

Annika Lindén, chef för Stockholmskontoret

Karin Davin, handläggare

Svenska flyktingrådet:

Eva Norström, ordförande

Riksrevisionsverket:

Eero Marttinen, revisionsdirektör

Sammanfattning av remissyttranden

Riksdagens revisorers rapport Uppehållstillstånd för asylsökande - tidsåtgång, kostnader, reformarbete (rapport 2001/02:6) har remissbehandlats. 20 myndigheter och andra organisationer gavs tillfälle att yttra sig. Följande tolv remissinstanser har svarat:

Riksdagens ombudsmän (JO)

Regeringskansliet - Utrikesdepartementet

Statskontoret

Ekonomistyrningsverket

Rikspolisstyrelsen

Kriminalvårdsstyrelsen

Migrationsverket

Utlänningsnämnden

Integrationsverket

Barnombudsmannen

Landstingsförbundet

Sveriges advokatsamfund

De remissinstanser som gavs möjlighet att yttra sig över rapporten men avstod var Regeringskansliet/Justitiedepartementet, Regeringskansliet/Fi-nans-de-partementet, Svenska Kommunförbundet, FN:s flyktingkommissariat (UNHCR), Amnesty International, Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd, Svenska flyktingrådet samt Föreningen Auktoriserade Translatorer.

Remissinstansernas allmänna synpunkter

Remissinstanserna bekräftar överlag revisorernas iakttagelser om de alltför långa handläggningstiderna i asylärenden och tillstyrker åtgärder som kan minska tidsåtgången.

Riksdagens ombudsmän (JO) framhåller att de ofta långa handläggningstiderna hos Migrationsverket och Utlänningsnämnden är välbekanta hos JO genom de anmälningar som kommer in. Hösten 2001 har JO också besökt bägge myndigheterna för att diskutera dessa frågor. JO instämmer med revisorernas bedömning i rapporten att åtgärder behöver genomföras för att öka myndigheternas arbetskapacitet.

Statskontoret anser att rapporten innehåller en förtjänstfull redovisning av hur en asylansökan hanteras och var tidsåtgången uppstår. Statskontoret sak-nar dock vissa förklaringar. Statskontoret noterar också att revisorernas rapport inte innehåller någon analys av hur den kommande har-mo-niseringen inom EU kan påverka asylpolitiken och Migrationsverkets arbete i framtiden. Statskontoret anser detta vara en brist. Vidare anser Statskontoret att förslagen i revisorernas rapport bör övervägas närmare eftersom de framstår som alltför oprecisa.

Rikspolisstyrelsen har inga erinringar mot rapporten och de förslag som framförs i den. Kriminalvårsstyrelsen ansluter sig till förslagen, vilka enligt



styrelsen är ägnade att skapa en mera ändamålsenlig och mindre tidskrävande hantering.

Migrationsverket ser revisorernas rapport som ett värdefullt bidrag och anser att den väl beskriver området. Verket framhåller också att de stora förändringar i roller och organisationsformer som har ägt rum under analysperioden (1996-2000) påverkar jämförbarheten mellan åren.

Utlänningsnämnden tillstyrker de förslag som revisorerna lämnar i rapporten och delar revisorernas synsätt att det är viktigt att förstärka hanteringen i början av asylprocessen.

Barnombudsmannen (BO) har tidigare diskuterat kvaliteten och rättssäkerheten i utredningar och beslut kring asylsökande barn. Barn som tvingas leva länge i väntan på besked om sin framtid mår mycket dåligt av ovissheten. BO anser därför att åtgärder som kan korta handläggningstiderna är nödvändiga. BO erinrar om att barn ska höras i asylprocessen enligt utlänningslagen och framhåller att barn måste få betydligt mer tid än vuxna för att kunna be-rät-ta om sitt förflutna och om sin nuvarande situation. För barn behövs kanske en serie möten för att de ska våga berätta hela sin historia. BO anser att detta måste få ta den tid som behövs. BO stöder revisorernas förslag att kvalitetssäkra asylprocessen och understryker samtidigt vikten av att särskilt uppmärksamma hanteringen av de asylsökande barnen och ungdomarna.

Sveriges advokatsamfund instämmer med rapportens slutsatser att de orimligt långa handläggningstiderna innebär en stor påfrestning för de sökande och för de tjänstemän som har att hantera dessa frågor inom Migrationsverket och andra myndigheter.

Utlänningslagen och regeringens roll

Lagens trovärdighet

Utlänningsnämnden framhåller även att problemen på området inte endast är organisatoriska och hanteringsmässiga. De måste även ses i perspektivet av att trovärdigheten av delar av den utlänningsnrättsliga regleringen är låg i vida kretsar. De beslut som utlänningsmyndigheterna fattar i enlighet med regelverket och praxis ifrågasätts i stor utsträckning, även av ledande företrädare för samhället. Nämndens beslut i överklagande-ärenden ses ofta inte som slutgiltiga, utan parter och andra intressenter inriktar sig på att fortsätta att driva ärendet genom nya ansökningar.

En komplikation som Utlänningsnämnden särskilt pekar på är att begreppen "humanitära skäl" och "humanitetens krav" i utlänningslagens mening är betydligt mera rigorösa än den innebörd som i allmänhet läggs i dessa begrepp.

Grunden för en ökad acceptans av myndigheternas beslut (och av migrationspolitiken) måste därför enligt Utlänningsnämnden läggas, inte bara genom processuella förändringar, utan kanske framför allt genom att ramarna för tillståndsgivningen på nytt diskuteras och fastställs i ett utrednings- och lagstiftningsarbete.

Nya ansökningar och verkställighet av avvisningsbeslut

Utlänningsnämnden tar i sitt remissvar också upp det faktum att en stor del av utlänningsmyndigheternas arbete tas i anspråk för att hantera frågor som väckts efter det att beslut om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft. Nya ansökningar omfattar för närvarande ca 25 % av alla ärenden vid nämnden. Dessa ärenden ska tas med förtur vilket leder till att handläggningen av överklagandeärenden fördröjs i motsvarande grad. Ett snabbt avgörande av en ny ansökan leder även till en upprepad ny ansökan vilken måste hanteras med förtur etc.

En arbetsgrupp inom nämnden utreder för närvarande vilka för- och nackdelar en lägre prioritering av dessa ärenden kan innebära och i vilken utsträckning en sådan kan göras med hänsyn till lagstiftning och direktiv i regleringsbrev.

Den belastning som de nya ansökningarna medför sammanhänger med de svårigheter som i många fall föreligger när det gäller att verkställa ett beslut om avlägsnande. En effektivisering av asylprocessen måste därför, enligt Utlänningsnämnden, inriktas inte bara på den ordinarie proceduren utan även på hanteringen av de frågor som aktualiseras efter det att lagakraftvunna be-slut har fattats. Givetvis bör detta ske med beaktande av rättssäkerhetens och humanitetens krav.

Regeringens roll

Sveriges advokatsamfund konstaterar i sitt remissvar att regeringen sedan Utlänningsnämndens tillkomst år 1992 i huvudsak synes ha koncentrerat sin verksamhet på internationellt samarbete, framför allt inom EU. Naturligtvis är och var detta arbete av högsta prioritet. Dock synes regeringen, enligt samfundet, därigenom ha försummat åtgärder för vägledning av de inhemska myn-digheterna, Utlänningsnämnden och Migrationsverket.

Advokatsamfundet anser också att de förändringar som skett i lagstiftningen under senare år har präglats av vaga och ibland obefintliga anvisningar i förarbetena till de lagändringar som gjorts. Inga övergångsbestämmelser har heller meddelats i samband med lagändringar vilket medfört stora irritationsmoment för såväl myndigheter som de offentliga biträdena.

Advokatsamfundet erinrar om att Utlänningsnämnden i sin utvärdering har framfört att de ändringar i lagstiftningen som trädde i kraft den 1 juli 1995 i vissa fall lett till oklarheter. Trots detta har regeringen i propositionen 1999/2000:43 fortsatt att ge oklara och svårtolkade anvisningar om hur lagen ska tolkas.

Tidsåtgången och vårdkonsumtionen

Landstingsförbundet erinrar i sitt remissvar om att landstingen fr.o.m. år 1997 har ansvaret för hälso- och sjukvård åt asylsökande.

Den överens-kommelse med regeringen som gäller avser "omedelbar vård samt vård som inte kan anstå" för de asylsökande som är äldre än 18 år samt "fullständig hälso- och sjukvård inklusive tandvård" för de asylsökande som är yngre än

18 år. Staten er-sät-ter landstingen för vården med en schablonersättning som är olika för olika åldersgrupper. Beräkningen av sjukvårdsbehovet och därmed den statliga ersättningen gjordes utifrån förutsättningen att flertalet asylärenden skulle vara avslutade inom tolv månader.

Den uppföljning som gjorts visar enligt Landstingsförbundet att vårdkonsumtionen är högre för de asylsökande än för motsvarande åldersgrupper som är bosatta i landet. Detta gäller i synnerhet för sluten psykiatrisk vård. Uppföljningen visar också att den statliga ersättningen väsentligt understiger landstingens kostnader för vården. Enligt förbundet sammanhänger detta med att de asylsökandes vårdbehov underskattades. Ju längre tid som förflyter mellan ankomst till Sverige och beslut, desto svårare är det att neka de asylsökande nödvändig vård. Förbundet erinrar också om att vårdkapaciteten är begränsad och att återkommande och långvariga akuta vårdinsatser för asylsökande kan ge upphov till besvärande vårdköer.

Enligt Landstingsförbundet ligger det nära till hands att anta att ju läng-re tid asylprocessen tar desto större blir vårdbehovet och vårdkostnaderna. Landstingsförbundet tillstyrker därför alla förslag som kan bidra till att korta asylprocessen. Detta är viktigt inte bara ur ekonomisk synvinkel utan också ur mänsklig.

Tidsåtgången och integrationsfrågorna

Integrationsverket kommenterar ett särskilt avsnitt i rapporten som berör sambandet mellan tidsåtgången i asylprocessen och integrationsfrågorna (avsnitt 11.2) och citerar uttalandet "En kortare tidsåtgång borde förbättra individens förutsättningar att finna arbete och att finna sig tillrätta i det svenska samhället. " Integrationsverket vill kraftigt understryka detta antagande. Långa väntetider är enligt verket förmodligen den enskilt mest negativa påverkansfaktorn för att uppnå god introduktion/integration som tillkommer i Sverige. För att i viss mån motverka detta har Integrationsverket tillsammans med ett antal andra myndigheter kommit överens om en gemensam plattform för att förbättra introduktionen. Den enskildes utbildningsbakgrund och ar-bets-livserfarenhet ska kartläggas redan under väntetiden och den sökande ska också få möjlighet till rådgivning av Arbetsförmedlingen.

De offentliga biträdenas roll för tidsåtgången

Sveriges advokatsamfund framhåller i sitt yttrande att de offentliga biträdena vanligtvis ges 10-14 dagar att yttra sig sedan ärendet har slutkommunicerats. I vissa ärenden begärs dock anstånd, huvudsakligen beroende på pågående läkarutredning. Någon möjlighet att i övrigt fördröja handläggningen har inte de offentliga biträdena.

Ett önskemål från advokatsamfundet är att offentliga biträden förordnas i inledningsfasen av handläggningen och inte i slutskedet.

Biträdet skulle då ha större möjlighet att påskynda processen och begära förtur i ömmande ärenden.

Vissa grupper av asylsökande

Sveriges advokatsamfund framhåller att väntetiden för vissa grupper av asyl-sökande, t.ex. från Iran, för att komma på asylutredningar numera är normalt två år inom Stockholmområdet. Samfundet anser att det är otillbörligt att asylsökande från olika länder behandlas på olika sätt. Strategin att använda tillfälliga uppehållstillstånd för vissa grupper, som somalier och asylsökande från f.d. Jugoslavien, synes också ha misslyckats i stor utsträckning. Avsikten med att ge tillfälliga tillstånd var att invänta att situationen i hemländerna skulle förbättras inom rimlig tid och att sedan återsända den sökande. Den enda effekt som uppnåtts är dock att tidsåtgången har ökat ytterligare för dessa grupper.

Barnombudsmannen anser att tidsbegränsade uppehållstillstånd om möjligt bör undvikas för barn och unga. En barndom går inte i repris och den är inte så lång att den ska behöva tillbringas i ovisshet om en begriplig framtid. De långa handläggningstiderna i asylärenden är enligt BO fullständigt oacceptabla för de asylsökande barnen. Den osäkra och otrygga och på många sätt miserabla situation som flyktingbarn lever i måste självklart kortas. BO anser också att asylmottagandet och Lagen om mottagande av asylsökande (LMA) bör ses över i syfte att förbättra flyktingbarnens situation i Sverige.

Resursfrågor och anslagsstruktur

I revisionsrapporten föreslogs att regeringen skulle anlägga ett flerårigt synsätt på resursfördelningen till migrationspolitiken. Revisorerna föreslog också att anslagsstrukturen till migrationspolitiken skulle ändras för att uppnå större flexibilitet.

Riksdagens ombudsmän anser att de i rapporten diskuterade ändringarna när det gäller resursfördelningen till migrationspolitiken synes bidra till en effek-ti-vare asylprocess och att de därför bör övervägas vidare.

Utrikesdepartementet (UD) skriver i sitt remissvar att det inte råder någon tve-kan om att behovet av flexibilitet i anslagskonstruktionen är stort i Migrationsverket. Inom ramen för den nuvarande konstruktionen finns enligt UD stora möjligheter till flexibilitet. Eftersom verket inte självt kan förfoga över dessa möjligheter krävs dock mer tid från det att behovet uppmärksammas till dess detta ger effekt. De svårigheter att prognostisera förändringar inom verkets ansvarsområde som finns bidrar enligt UD till att minska nyttan av de i dag existerande möjligheterna till flexibilitet.

UD noterar att argumenten mot en sammanslagning av anslagen 12:1 och 12:2 redan är väl kända och redovisas i revisorernas rapport. De generella synpunkterna på förhållandet mellan förvaltningsanslag och sakanslag gäller enligt UD även på det migrationspolitiska området.

Kontrollaspekten har stor betydelse för såväl regering som riksdag i deras roller som övervakare av att statsförvaltningen hanterar anslagna medel på ett effektivt sätt. Denna principiella inställning till anslagskonstruktionen äger sin giltighet även om det i viss verksamhet kan vara svårt att särskilja de båda anslagstyperna. Revisorernas hänvisning till anslagskonstruktionen för kriminalvården är enligt UD

intressant, även om man inte ska övervärdera likheten mellan verksamheterna.

De förhållanden som talar för en nya anslagskonstruktion är enligt UD väl värda att ta fasta på med hänsyn till att den rådande ordningen, enligt revisorernas rapport, uppfattas som ett hinder mot ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. UD framhåller samtidigt att en ytterligare förbättring av omvärldsbevakningen och prognosverksamheten skulle kunna resultera i delvis bättre möjligheter att i tid utnyttja de möjligheter till flexibilitet som finns redan i dag. Erfarenheterna från tidigare år har dock visat att de politiska och ekonomiska förändringarna i en rad av världens länder är svåra att förutse även på förhållandevis kort sikt.

Ekonomistyrningsverket (ESV) framhåller i sitt remissvar att ett långsiktigt tänkande är en kärnfråga om man vill främja en effektiv hushållning med statliga medel. Den kortsiktighet som revisorernas rapport visar på är enligt ESV ett generellt problem som gäller många myndigheter.

Enligt ESV är det viktigt att det sätt på vilket myndigheterna tilldelas resur-ser inte motverkar den flexibilitet som är avsikten med t. ex. ramanslagskon-struktionen. Ett exempel kan vara om regeringen vid tilldelningen av anslaget till myndigheten alltför detaljerat anger högstbelopp för olika verksamheter. Enligt ESV kan det vara lämpligt att styra resursinsatserna med hjälp av olika typer av mål i kombination med resurstillskott. ESV anser att regeringen genom en aktiv resultatstyrning och användande av redovisade nyckeltal bör kunna följa samtliga kostnader för asyl- och migrationsverksamhet utan att öronmärka resurser.

När det gäller att skapa större flexibilitet i anslagsstrukturen instämmer ESV i principerna för revisorernas förslag. ESV anser dock inte att anslaget för mottagande av asylsökande och Migrationsverkets s.k. förvaltningsanslag kan slås samman. Som huvudregel anser ESV att sakanslag inte ska användas för en myndighets förvaltningsutgifter. Med sakanslag menar ESV de utgifter som Migrationsverket har för mottagandet men inte verkets egna utgifter för administration. Förvaltningsanslaget bör enligt ESV renodlas till att avse just förvaltningsutgifter inkl. verkets totala administration. I begreppet förvaltningsutgifter bör även räknas in utgifter för administration för att t.ex. hantera bidragsutbetalningar. Denna renodling underlättar myndighetens möjlighet att fördela sina resurser på prioriterade områden. ESV påpekar också att räntekontomodellen bygger på en renodling av anslagen.

Migrationsverket ansluter sig till revisorernas uppfattning om att en förändrad anslagsstruktur är ett sätt att öka flexibiliteten inom asylprocessen. Att till-ämpa ett flerårigt synsätt på fördelning av resurser för asylprövning och asylmottagande är en viktig förutsättning. Grunden är tillräckliga resurser för asyl-prövning.

De relativt stora variationerna i antalet asylsökande över tiden gör att det i vissa lägen uppstår resursbrist vilket ger upphov till tidsutdräkter. Att snabbt kunna tillföra resurser för utredningar, handläggning och be-sluts-fattande ger besparingar på kostnaderna för mottagning av asylsökan-de. Besparingarna kan däremot inte tydliggöras inom ett och samma bud-getår och kräver därför stor flexibilitet samt tillräckliga resurser anpassade till

volymer och uppdrag. Migrationsverket betonar vikten av en tydligare koppling mellan antalet asylsökande och resurstilldelning.

Utlänningsnämnden tillstyrker generellt revisorernas förslag. Förslaget att an-lägga ett flerårigt synsätt på resursfördelningen till migrationspolitiken och en anslagsstruktur som medger en större flexibilitet i myndigheternas arbete ses av nämnden som särskilt verkningsfullt.

Statskontoret skriver att man saknar en närmare analys av det förslag som förs fram i revisorernas rapport. Statskontoret anser att det borde vara möjligt att beräkna hur mycket de statsfinansiella vinsterna, bl.a. minskade resurser för mottagning, måste uppgå till för att motivera ökade resurser. Statskontoret anser att en sådan analys bör ligga till grund för ett beslut om eventuell ökad resurstilldelning och för en eventuellt förändrad anslagsstruktur.

Prognoser för antalet asylsökande

Migrationsverket instämmer i revisorernas bedömning att ett närmare samarbete bör övervägas mellan verket och departementet vad avser prognosarbete. Migrationsverket instämmer i detta och menar att det skulle fungera som en kvalitetshöjande åtgärd. En förbättrad dialog underlättar en samsyn i pro-gnos-arbetet och skulle minska det missnöje som finns inom verket efter det att Migrationsverkets prognoser ändrats av departementet utan förklaringar.

Asylprocessens beroende av flera myndigheter

Inresekontroller

I rapporten föreslogs att regeringen skulle undersöka möjligheterna att öka effektiviteten i polisens inresekontroller i syfte att underlätta de inledande asylutredningarna.

Utrikesdepartementet framhåller i sitt remissvar att ett antal förändringar av inresekontrollen vidtogs i samband med Sveriges inträde som operativ medlem i Schengensamarbetet. Effekten av Schengeninträdet kommer enligt departementet att utvärderas under första delen av år 2002.

Enligt Migrationsverket har den svenska anslutningen till Schengensamarbetet medfört förändringar i flera avseenden. Flertalet av de asylsökande reser numera till Sverige via en annan Schengenstat. Schengenreglerna tillåter inte kontroller av passagerare inom Schengenområdet. Vid flygplatserna Arlanda och Landvetter har polisen dock i dag resurser att göra gatekontroller när det gäller de flyg som anländer från länder utanför Schengenområdet. Migrationsverket anser att alternativa lösningar måste övervägas för att komma till rätta med inreseproblematiken, bl.a. genom samverkan med olika myndigheter både nationellt och internationellt.



Samarbetet med utlandsmyndigheterna

I revisorernas rapport föreslogs utvärderingar av systemet med samordnade ambassadförfrågningar respektive systemet med särskilda migrationstjänstemän vid utlandsmyndigheterna.

Utrikesdepartementet framhåller att ett intensivt arbete sedan 1998 har pågått med målet att förbättra och utveckla samarbetet mellan samtliga de myndigheter som är inblandade i asylprocessen ("Hjalmar"). Regeringen har för avsikt att utvärdera resultatet av detta arbete. Utvärderingen kommer att genomföras under första hälften av år 2002 med hjälp av bl.a. Statskontoret.

Migrationsverket anser att en samordning av ambassadförfrågningar med Utlänningsnämnden och UD kan och bör utvecklas i samverkan med berörda myndigheter. Det faktum att Utlänningsnämnden är överprövningsinstans kan enligt verket utgöra begränsningar i samordningen. Det centrala problemet är långa väntetider på svar från utlandsmyndigheterna. Vem som ska stå för kostnader avseende vissa utlägg som utredningarna förorsakar utlandsmyndigheterna måste också tydliggöras. Möjligheterna att pröva alternativa former för att få fram information bör enligt verket utvecklas ytterligare.

Migrationsverket upplyser även om att det för närvarande finns en lagkommitté som utreder frågan om sekretess hos utlandsmyndigheter m.m. Frågan har aktualiserats av det faktum att myndigheter som samverkar inte har korresponderande lagstöd för sitt arbete.

Utlänningsnämnden upplyser om att, efter det att revisorerna publicerat sin rapport, ett beredningsförfarande har inletts inom UD som synes syfta till att Migrationsverket och Utlänningsnämnden av sina budgetmedel ska ersätta utlandsmyndigheterna för deras kostnader i samband med inhämtande av upplysningar med anledning av förfrågningar från verket eller nämnden. Då någon hänsyn till denna kostnadsbelastning inte har tagits vid beräkning av nämndens budget kommer detta att innebära ytterligare en begränsning av nämndens resurser.

Samarbete med frivilligorganisationerna

Barnombudsmannen understryker vikten av att det nuvarande systemet för länderbedömning blir bättre. BO anser att det är mycket olyckligt att den länderbedömning som görs av svenska myndigheter ofta skiljer sig starkt från de asylsökandes uppfattning om det land de kommer ifrån. BO menar att länderbedömningen bör bygga på en relativt kontinuerlig beskrivning från ambassader och konsulat. BO menar också att de frivilligorganisationer som verkar i respektive land borde anlitas vid bedömningen av den aktuella situationen. Röda Korset och Rädda Barnen och många andra hjälporganisationer borde enligt BO vara självklara som informanter vid beskrivningen av länder och regioner och vilken ställning olika grupper har i ett land.



Utredningssamtal och kvalitetssäkring av asylutredningar

I rapporten föreslogs att regeringen skulle ge Migrationsverket i uppdrag att genomföra en förnyad utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utredningssamtalen. Vidare föreslogs att regeringen skulle ge verket i uppdrag att genomföra oberoende kvalitetskontroller av ett antal fördjupade asylutredningar samt utforma ett system för kvalitetssäkring av sådana utredningar.

Utrikesdepartementet framhåller att regeringens uppdrag till Migrationsverket innefattar uppgiften att kvalitetssäkra arbetsinsatserna. Den vikt som regeringen lägger vid denna fråga framgår av den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25). Även om Migrationsverkets återrapportering redan i dag bör återspegla denna inställning kan det enligt UD vara av värde att i regleringsbrevet till verket närmare precisera hur detta ska genomföras. UD framhåller också att regeringen fortlöpande verkar för att rättssäkerheten i myndigheternas beslutsfattande förstärks. Särskilt vad avser barn, kvinnor, traumatiserade och andra personer med särskilda behov kommer regeringen att fortsätta sitt reformarbete i både asyl- och mottagandeprocessen.

Migrationsverket anser att återkommande utvärderingar är ett av flera bra sätt att åstadkomma kvalitetssäkring. Ett fortlöpande arbete pågår med att för-bättra kvaliteten i asylutredningarna. Detta kommer enligt verket att vara ett prioriterat område under 2002, då basutbildning respektive specialiserad utbildning kommer att genomföras. Utveckling pågår inom bl.a. områdena be-vis-värdering och kognitiv intervjumetodik. Kompetens utvecklas för att till-godose barns och kvinnors situation liksom för tortyrutsatta samt personer som åberopar förföljelse på grund av sexuell läggning.

Migrationsverket framhåller att det inom huvudkontoret finns juridisk kom--pe-tens som väl tillgodoser verkets behov. I övrigt sker genomgångar av vägledande beslut, genomförande av praxisdagar, kontinuerlig uppdatering av LIFOS samt vissa utvärderingar. Det sammantagna arbetet syftar givetvis till att kvalitetssäkra utredningarna. Att som ett led i dessa aktiviteter genomföra kvalitetskontroller av utredningar anser verket vara ändamålsenligt. Detta utgör ett område som verket avser att utveckla ytterligare.

Utlänningsnämnden delar revisorernas synsätt att det är viktigt att ytterligare förstärka hanteringen i början av asylprocessen.

Barnombudsmannen stöder revisorernas förslag och ser det som särskilt angeläget att samtalen med barn omgärdas av särskilda kvalitetskriterier. När det gäller barn och unga och deras berättelser behövs en särskild kompetens hos handläggarna om barn och barns sätt att kommunicera. BO noterar att Migrationsverket för närvarande genomför ett mycket ambitiöst utbildningsprogram för att stärka just denna kompetens.

Sveriges advokatsamfund anser att förslagen om utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utredningssamtalen är utmärkta.



Analysbehov inom Migrationsverket

I rapporten föreslogs att Migrationsverket skulle inrätta en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom verkets ansvarsområde.

Utrikesdepartementet framhåller att det inom Migrationsverket pågår arbete med att utveckla omvärldsbevakning, analyser och prognoser. Regeringen understryker i regleringsbrevet till verket vikten av ett sådant arbete samt betydelsen av att detta samordnas med de övriga myndigheter som deltar i asylprocessen. Företrädare för Regeringskansliet har i skilda sammanhang ytterligare framhållit vikten av detta arbete. Det bör således inte råda någon tvekan om regeringens förväntningar på Migrationsverket. Någon anledning att föreskriva för verket hur detta arbete ska bedrivas finns dock inte, enligt UD, eftersom detta är en fråga som ligger inom verkschefens kompetensområde.

Migrationsverket anser det vara önskvärt att utveckla analysarbetet. Med befintliga resurser för uppföljning och utvärdering pågår ett fortlöpande förbättringsarbete för att tydliggöra rapporteringen av verksamheten. En kärna av resurser finns för att tillgodose de statistiska bearbetningarna. Beträffande analysarbetet finns en samverkan med personer som representerar olika verksamhetsområden. Denna samverkan kommer att utvecklas för att få fram en mer ändamålsenlig rapportering. Verket anser därför att den organisation som i dag finns för analyser och rapportering kan möta de krav på rapportering som revisorerna föreslår ska hanteras av en särskild analysgrupp.

Sveriges advokatsamfund anser att förslaget om en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom Migrationsverket är utmärkt.

En årlig rapport om asylfrågorna

I sin revisionsrapport föreslog revisorerna att regeringen skulle begära en årlig rapport från Migrationsverket med en samlad femårsanalys av frågor rörande asylprocessen. Revisorerna föreslog också att regeringen, i samband med sin årliga skrivelse till riksdagen om migration och asylpolitik, skulle redovisa en fördjupad analys av tidsåtgången i asylprocessen för olika årgångar av asylsökande samt vilka åtgärder som vidtagits för att minska tidsåtgången.

Utrikesdepartementet skriver i sitt remissyttrande att riksdagen har ett rimligt behov av att få information om Migrationsverkets förmåga att fylla sina upp-drag. En sådan redovisning lämnas årligen i budgetpropositionen och i re-geringens årliga skrivelse till riksdagen om migrationspolitiken. Rapporteringen kan enligt UD utvecklas i den resultatskrivelse för utgiftsområdet som enligt riksdagens beslut (2000/01:KU23) ska lämnas årligen till riksdagen. UD anser detta vara ett bättre alternativ än att belasta den årliga skrivelsen till riksdagen om migrationspolitiken med statistiska redogörelser.



Migrationsverket delar revisorernas uppfattning om att det behövs en fördjupad analys av tidsåtgången i asylprocessen. En sådan analys bör dock enligt verkets uppfattning ingå i den ordinarie verksamheten och rapporteringen. Regeringen har därvid möjlighet att få relevant underlag till sin årliga skrivelse till riksdagen.

Migrationsverket har sedan ett antal år tillbaka bedrivit ett utvecklingsarbete för att kunna mäta tidsåtgång m.m. i form av årliga kohorter. Den kohort-baserade informationen har fungerat som analysunderlag i rapporten. Verket instämmer i att detta arbete bör fortsätta att utvecklas i överensstämmelse med revisorernas förslag.

Ekonomistyrningsverket noterar att revisorerna ser ett behov av ökad resultatinformation till riksdagen när det gäller asylfrågor. ESV betraktar detta som ytterligare ett tecken på riksdagens ökande intresse för resultaten av den verksamhet som bedrivs i myndigheterna. ESV vill dock peka på vikten av tydliga roller för de olika aktörerna. Riksdagen ställer regeringen till svars för den verksamhet som bedrivs i myndigheterna och regeringen är skyldig att förse riksdagen med den information den behöver. Detta innebär enligt ESV att riksdagen beställer information av regeringen med överlämnar till regeringen att bestämma hur denna information ska tas fram

Remissinstansernas övriga synpunkter

Vissa detaljer i revisionsrapporten har kommenterats av de två närmast berörda myndigheterna, Migrationsverket och Utlänningsnämnden. Dessa synpunkter återges inte i denna remissammanställning då de saknar betydelse för helheten och för revisorernas förslag. Vidare ger Utrikesdepartementet i sitt remissyttrande vissa upplysningar om en ny utredning. En särskild utredare ska, utifrån ett helhetsperspektiv, göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar (dir. 2001: 87). Direktiven till utredningen besluta-des av regeringen den 1 november 2001.



Innehållsförteckning

1 Revisorernas granskning 1

2 Iakttagelser i granskningen 2

3 Remissbehandlingen 4

4 Revisorernas överväganden och förslag 5

4.1 Tidsåtgång och reformaktiviteter 5

4.2 Resursfrågor och anslagsstruktur 7

4.3 En förbättrad asylprocess 10

4.4 Förslag 18

Bilaga 1

Rapport 2001/02:6 Uppehållstillstånd för asylsökande - tidsåtgång,

kostnader, reformarbete 19

Förord 21

Sammanfattning 23

1 Granskningens karaktär och uppläggning 26

2 Invandring och migrationspolitik 28

2.1 Invandringen till Sverige 28

2.2 Politiska förutsättningar 32

3 Asylprocessen i stora drag 38

3.1 Vägar till uppehållstillstånd efter asylansökan 38

3.2 Möjliga steg i asylprocessen 40

3.3 Myndigheterna i asylprocessen 45

3.4 Sammanfattning och avgränsning 48

4 Migrationsverket 50

4.1 Migrationsverkets uppgifter 50

4.2 Asyl- och gränsenheter 52

4.3 Arbetsgången vid en asylenhet 55

4.4 Stödfunktioner för asylenheterna 59

4.5 Mottagningssystemet för asylsökande 62

4.6 Åtgärder för kortare handläggningstider 64

5 Utlänningsnämnden 67

5.1 Utlänningsnämndens uppgifter 67

5.2 Organisation och personal 67

5.3 Arbetsgången 69

5.4 Beredning och landinformation 71

5.5 Åtgärder för kortare handläggningstider 73

6 Asylansökningar under fem år - en statistisk analys 74

6.1 Inledning 74

6.2 De asylsökande 1996-2000 76

6.3 Besluten 78

6.4 Tidsåtgången fram till beslut 84

6.5 Sammanfattning 95

7 Fallstudier 97

7.1 Inledning 97

7.2 En överblick 98

7.3 Korta beskrivningar av några konkreta fall 100

7.4 Möjliga orsaker till långa väntetider 105

7.5 Tidsanalyser 110

7.6 Kommentarer 113

8 Vad betyder resurserna för tidsåtgången? 115

8.1 Personal och arbetsmängd - en översikt 115

8.2 Ojämn asylinströmning ökar tidsåtgången 116

8.3 Andra faktorer som påverkar arbete och tidsåtgång 117

8.4 Hur lång är den aktiva arbetstiden? 120

8.5 Avslutande diskussion 120

9 Kostnader 122

9.1 Utgångsläget 122

9.2 Prognoser för antalet asylsökande 127

9.3 "Underfinansiering" 129

9.4 Begärda förändringar av anslagsstrukturen 130

10 Tidigare åtgärder och reformarbete 133

10.1 Vilka åtgärder har vidtagits? 134

10.2 Instans- och processordningen 137

10.3 Sammanfattning 138

11 Överväganden och förslag 140

11.1 Tidsåtgången 140

11.2 Resursfrågor och anslagsstruktur 143

11.3 En förbättrad asylprocess 144

Referenser 149

Intervjupersoner 150

Bilaga 2

Sammanfattning av remissyttranden 151

Remissinstansernas allmänna synpunkter 151

Utlänningslagen och regeringens roll 152

Tidsåtgången och vårdkonsumtionen 153

Tidsåtgången och integrationsfrågorna 154

De offentliga biträdenas roll för tidsåtgången 154

Vissa grupper av asylsökande 155

Resursfrågor och anslagsstruktur 155

Prognoser för antalet asylsökande 157

Asylprocessens beroende av flera myndigheter 157

Utredningssamtal och kvalitetssäkring av asylutredningar 159

Analysbehov inom Migrationsverket 160

En årlig rapport om asylfrågorna 160

Remissinstansernas övriga synpunkter 161

Tabell- och diagramförteckning 164



Tabell- och diagramförteckning

Tabell 2.1 In- och utvandring av utländska medborgare 28

Tabell 2.2 Antal beviljade uppehållstillstånd av olika skäl 31

Tabell 3.1 Vägar genom asylsystemet - åtta typfall 39

Tabell 4.1 Antalet anställda i Migrationsverket år 2000 51

Tabell 4.2 Asyl- och gränsenheter, augusti 2001 53

Tabell 5.1 Antal anställda vid Utlänningsnämnden 68

Diagram 6.1 Antalet asylsökande under fem år 76

Tabell 6.1 Asylsökande efter medborgarskap 1996-2000 77

Diagram 6.2 Antal asylansökningar per månad 1996-2000 78

Diagram 6.3 Asylansökningarnas läge i januari 2001´ 79

Diagram 6.4 Det hittillsvarande utfallet 80

Tabell 6.2 Vad som hänt med ej beviljade ansökningar 80

Tabell 6.3 Den beräknade andelen bifall 81

Diagram 6.5 Skäl till uppehållstillstånd efter asylansökan 83

Tabell 6.4 Antal nya ansökningar per asylsökande 84

Diagram 6.6 Tidsåtgång för asylärenden i första instans 87

Diagram 6.7 Tidsåtgång för asylärenden i andra instans 87

Diagram 6.8 "Snabb" och "normal" asylprocess i första instans 89

Tabell 6.5 Från asylansökan till beslut i första instans 91

Tabell 6.6 Från asylansökan till beslut i andra instans (UN) 92

Tabell 6.7 Från asylansökan till beslut efter ny ansökan 93

Diagram 6.9 Tidsåtgång för bifall efter instans 94

Diagram 6.10 Tidsåtgång för avslag efter instans 94

Tabell 7.1 Överblick av de undersökta fallen 99

Diagram 8.1 Asylärenden och personal i första instans 116

Tabell 9.1 Utgifter för politikområdet Migrationspolitik 122

Tabell 9.2 Anslagsbelopp för 2001 vid olika tidpunkter 123

Elanders Gotab, Stockholm 1999

2001/02:RR16

2001/02:RR16

Bilaga 1