Regeringskansliet

Faktapromemoria 2008/09:FPM35

Direktiv om konsumenträttigheter

Justitiedepartementet

2008-11-25

Dokumentbeteckning

KOM (2008) 614 slutlig

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om konsumenträttigheter

Sammanfattning

Europeiska kommissionen har presenterat ett förslag till ett direktiv om konsumenters rättigheter. Förslaget, som är ett led i arbetet med att se över EU:s konsumentregelverk, innebär en revidering och en sammanslagning av de nuvarande direktiven om distansavtal (avtal via Internet, telefon etc.), hemför-säljning, konsumentköp samt oskäliga avtalsvillkor. Kommissionen föreslår en hög gemensam konsumentskyddsnivå genom fullständig harmonisering av de delar av konsumentavtalsrätten som har relevans för den inre marknaden. Syftet är att underlätta för företagen att erbjuda sina produkter på den inre marknaden samt främja konsumenternas förtroende för gränsöverskridande handel.

Allmänt ställer sig regeringen positiv till förslaget och dess inriktning. Regeringen ställer sig även bakom förslaget om fullständig harmonisering på en hög konsumentskyddsnivå. Förslaget innebär i stort sett ett gott konsumentskydd och bygger vidare på de befintliga gemenskapsrättsliga konsumentskyddsbestämmelserna.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Europeiska kommissionen har i oktober 2008 presenterat ett förslag till ett direktiv om konsumenters rättigheter. Förslaget är ett led i det arbete med att se över EU:s konsumentregelverk som inleddes år 2004. Kommissionen har tidigare presenterat en grönbok om översynen av konsumentregelverket (Faktapromemoria 2006/07:FPM58 och bet. 2006/07:CU30).

Kommissionens direktivförslag innebär en revidering av direktiv 85/577/EEG om avtal som ingås utanför fasta affärslokaler, direktiv 93/13/EEG om oskäliga villkor i konsumentavtal, direktiv 97/7/EG om distansavtal och direktiv 1999/44/EG om försäljning av konsumentvaror och härmed förknippade garantier.

Genom förslaget slås de fyra direktiven samman till ett direktiv. Det nya direktivet avses reglera gemensamma aspekter på ett systematiskt sätt samt förenkla och uppdatera befintliga bestämmelser. Till skillnad från de fyra befintliga direktiven, som är föremål för harmonisering på miniminivå, inriktas direktivet på fullständig harmonisering, vilket innebär att medlemsstaterna inte får behålla eller anta bestämmelser som avviker från bestämmelserna i direktivet.

Kommissionen framhåller att medlemsstaterna i stor utsträckning utnyttjat möjligheten som ges i de nuvarande direktiven att behålla eller anta strängare nationella bestämmelser. Regelverket i EU har till följd av detta blivit fragmenterat, vilket medför höga kostnader för näringsidkare som vill bedriva handel över gränserna. Enhetliga bestämmelser som garanterar en hög gemensam konsumentskyddsnivå i hela gemenskapen skulle ge näringsidkarna möjlighet att sälja till konsumenter i 27 medlemsstater på samma sätt som i hemlandet, t.ex. med samma standardvillkor i avtalen och samma informationsmaterial. Detta skulle öka deras vilja att erbjuda sina produkter över gränserna, vilket i sin tur skulle leda till ett större utbud och lägre priser för konsumenterna. Gemensamma regler skulle också öka konsumenternas förtroende för handel över gränserna. Avsikten är att konsumenterna ska ges ett gott och enhetligt konsumentskydd samt att de ska informeras om sina rättigheter och hur de kan utnyttjas.

Kommissionen framhåller att med nuvarande regler avhåller sig såväl näringsidkare som konsumenter från bl.a. gränsöverskridande distanshandel.

1.2Förslagets innehåll

Definitioner

I direktivförslagets inledande kapitel fastställs definitioner, bl.a. av konsument och näringsidkare. Konsument definieras som en fysisk person som i samband med avtal som omfattas av direktivet agerar för ändamål som faller utanför den egna närings- eller yrkesverksamheten. Definitionen på näringsidkare är en fysisk eller juridisk person som i samband med avtal som omfattas av direktivet agerar för ändamål som faller inom ramen för den egna närings- eller yrkesverksamheten samt varje person som agerar i näringsidkarens namn eller för dennes räkning. Distansavtal anges vara varje köpe- eller tjänsteavtal där näringsidkaren för ingående av avtalet uteslutande använder ett eller flera medel för distanskommunikation. Det ställs alltså inte längre krav på att näringsidkaren ska ha ett organiserat system för distansförsäljning för att det ska anses vara ett distansavtal.

Tillämpningsområde

Direktivet ska tillämpas både på köpe- och tjänsteavtal med vissa begränsningar. Bland annat ska det kapitel som innehåller särskilda köprättsliga bestämmelser om leverans och riskens övergång m.m. endast tillämpas på köpeavtal. Vidare ska endast delar av direktivet tillämpas på finansiella tjänster, främst reglerna om avtal utanför fasta affärslokaler och bestämmelserna om oskäliga avtalsvillkor. Detta motiveras med att den befintliga gemenskapslagstiftningen om finansiella tjänster innehåller åtskilliga bestämmelser om konsumentskydd.

Allmänna informationskrav

I kapitel II finns bestämmelser om information som näringsidkare ska lämna innan avtal ingås med konsumenter om informationen inte redan framgår av sammanhanget. Den information som måste lämnas avser bl.a. produktens huvudsakliga egenskaper, näringsidkarens geografiska adress och identitet, priset inklusive skatter och avgifter, hur betalning, leverans och reklamation ska ske om det avviker från vad som gäller enligt god yrkessed, ångerrätt, service och garantier, avtalets löptid samt handpenning eller andra ekonomiska garantier som konsumenten måste lämna. Om näringsidkaren inte uppfyllt sin informationsskyldighet beträffande andra kostnader än priset ska konsumenten inte vara skyldig att betala dessa. I detta kapitel finns också en bestämmelse om att den som agerar som mellanhand för en konsuments räkning måste lämna information om att avtalet är att betrakta som ett avtal mellan konsumenter och att det därmed inte omfattas av direktivets regler.

Distansavtal och avtal utanför fasta affärslokaler

I kapitel III finns särskilda bestämmelser om distansavtal och avtal utanför fasta affärslokaler. För denna typ av avtal ska information om betalning, leverans och fullgörande lämnas under alla omständigheter. När det gäller avtal som ingås utanför fasta affärslokaler ska informationen lämnas på ett beställningsformulär på ett klart och begripligt språk och vara väl läsbar. För att avtalet ska vara giltigt krävs antingen att konsumenten undertecknar beställningsformuläret eller, i de fall beställningsformuläret inte finns i pappersform, att konsumenten får en kopia på något annat varaktigt medium.

Vid t.ex. telefonförsäljning ställer direktivet krav på att näringsidkaren i början av samtalet måste uppge sin identitet och sitt kommersiella syfte med samtalet. Om avtalet ingås med hjälp av ett medium som endast medger ett begränsat utrymme eller en begränsad tid för att visa informationen ska näringsidkaren åtminstone lämna information om produktens huvudsakliga egenskaper och det sammanlagda priset. Övrig information får näringsidkaren lämna på något annat lämpligt sätt, exempelvis via ett kostnadsfritt telefonnummer eller en länk till en webbplats där den relevanta informationen är lätt tillgänglig.

Vid distansavtal och avtal utanför fasta affärslokaler finns en ångerrätt för konsumenter i 14 dagar. Om näringsidkaren inte har informerat konsumenten om ångerrätten gäller den i stället i tre månader efter det att näringsidkaren fullgjort alla sina övriga skyldigheter enligt avtalet. Konsumenten måste informera näringsidkaren om sitt beslut att frånträda avtalet på ett varaktigt medium. Näringsidkaren ska betala tillbaka alla belopp som konsumenten har betalat inom 30 dagar och konsumenten måste skicka tillbaka varan inom 14 dagar. Konsumenten behöver enbart betala kostnaderna för att återlämna varan och ska inte hållas ansvarig för eventuella värdeminskningar om konsumenten enbart gjort det som krävs för att förvissa sig om varans egenskaper och funktion.

Det finns ett antal undantag från ångerrätten, bl.a. ska ingen ångerrätt finnas vid distansavtal om tjänster som påbörjats med konsumentens uttryckliga samtycke, varor som tillverkats enligt konsumentens anvisningar, plomberade ljud- och bildinspelningar eller datorprogram om konsumenten brutit plomberingen, tidningar och tidskrifter, spel- och lotteritjänster samt avtal som ingås vid auktioner. Vid avtal utanför fasta affärslokaler ska ångerrätten inte gälla avtal om tillhandahållande av livsmedel, drycker eller andra dagligvaror som konsumenten väljer ut i förväg via distanskommunikation, eller avtal som konsumenten begärt att näringsidkaren omedelbart ska fullfölja för att åtgärda en nödsituation samt i fall då konsumenten via distanskommunikation särskilt begärt att få reparations- eller underhållsarbeten utförda.

Undantag från informationskraven och ångerrätten görs bl.a. när det gäller distansavtal eller avtal utanför fasta affärslokaler avseende rättigheter i fast egendom. Bestämmelserna om information och ångerrätt ska inte heller gälla vid avtal utanför fasta affärslokaler som gäller försäkringar, finansiella tjänster vars pris beror på svängningar på finansmarknaden eller krediter som omfattas av konsumentkreditdirektivet (2008/48/EG). När det gäller distansavtal undantas avtal om inkvartering, transport, bilhyra, catering eller fritidsverksamhet om tjänsten ska tillhandahållas vid en viss tidpunkt.

Köprättsliga bestämmelser

I kapitel IV finns köprättsliga bestämmelser. Där regleras bl.a. att näringsidkaren måste leverera varorna senast inom 30 dagar om parterna inte kommit överens om något annat. Om näringsidkaren inte gör det har konsumenten rätt att få pengarna tillbaka inom sju dagar. En bestämmelse införs om att risken för att en vara kommer bort eller skadas övergår till konsumenten först när konsumenten eller en tredje part som konsumenten har angett, dock ej transportföretaget, fysiskt har tagit varan i sin besittning. Om varorna inte är avtalsenliga har konsumenten rätt till reparation eller utbyte enligt näringsidkarens val. Om detta inte är möjligt har konsumenten rätt till prisavdrag eller hävning. Under vissa omständigheter får konsumenten fritt välja påföljd. Näringsidkaren är ansvarig gentemot konsumenten under två år om varorna inte är avtalsenliga. För begagnade varor får parterna avtala om en kortare tid, dock inte kortare än ett år. För att få utnyttja sina rättigheter måste konsumenten upplysa näringsidkaren om bristerna senast två månader efter upptäckten. Det finns en presumtion för att bristen är ursprunglig om den visar sig inom sex månader. Vidare finns det särskilda bestämmelser om att garantier ska vara bindande och om hur de ska utformas.

Oskäliga avtalsvillkor

Kapitel V innehåller bestämmelser om oskäliga avtalsvillkor. De avser oskäliga avtalsvillkor som inte har avtalats särskilt, t.ex. standardvillkor i avtal. Det anges att oskäliga villkor är sådana villkor som leder till en påtaglig obalans i rättigheter och skyldigheter mellan konsumenten och näringsidkaren och att sådana villkor inte är bindande för konsumenten. För att garantera rättslig säkerhet innehåller direktivet två listor med oskäliga villkor. I bilaga II finns en förteckning över villkor som alltid ska betraktas som oskäliga. I bilaga III finns en förteckning över villkor som ska betraktas som oskäliga om inte näringsidkaren kan styrka motsatsen. Ändringar och kompletteringar av förteckningarna sker genom ett kommittéförfarande.

Exempel på villkor som alltid ska betraktas som oskäliga är sådana som inskränker konsumentens rätt att gå till domstol eller som ger näringsidkaren ensam rätt att tolka ett avtalsvillkor. Exempel på villkor som presumeras vara oskäliga är villkor som automatiskt förlänger ett tidsbestämt avtal om inte konsumenten långt i förväg säger upp avtalet och villkor som ger näringsidkaren rätt att ensidigt ändra avtalsvillkoren.

Leverans utan beställning

I direktiv 2005/29/EG om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden finns ett förbud mot att leverera varor till en konsument utan föregående beställning. Direktivförslaget hänvisar till detta förbud och anger att en konsument inte har några skyldigheter när produkter levererats i strid med förbudet. Ett uteblivet svar från konsumentens sida efter en sådan leverans ska inte anses innebära samtycke.

Översynsklausul

Kommissionen ska inom en femårsperiod se över direktivet och lämna en rapport till Europaparlamentet och rådet.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

De direktiv som nu föreslås ersättas av ett sammanhållet konsumenträttsligt direktiv har genomförts i svensk rätt främst genom konsumentköplagen (1990:932), distans- och hemförsäljningslagen (2005:59), marknadsföringslagen (2008:486) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.

Direktivet kommer att medföra att de nämnda svenska lagarna behöver ses över och anpassas till direktivets krav. Eftersom en fullständig harmonisering ska ske får de nationella reglerna inte avvika från de krav som direktivet ställer. Direktivet bygger på de gemenskapsrättsliga principer som har kommit till uttryck i tidigare direktiv på konsumentområdet. Eftersom de tidigare direktiven syftat till en minimiharmonisering kommer medlemsstater som har genomfört en högre konsumentskyddsnivå i sin nationella lagstiftning än vad som krävts sannolikt att få ge avkall på vissa delar av sitt förstärkta konsumentskydd. Detta uppvägs av att likartade regler kommer att gälla i samtliga medlemsstater vilket kan förväntas medföra fördelar för både konsumenter och näringsidkare.

Distansavtal och avtal utanför fasta affärslokaler

Vid distansavtal och avtal utanför fasta affärslokaler har en konsument ångerrätt. Enligt svensk rätt kan en konsument frånträda ett distansavtal eller ett hemförsäljningsavtal om det sker inom 14 dagar. Direktivförslaget innehåller samma tidsfrist. En skillnad mellan direktivförslaget och svensk rätt är dock påföljden då en näringsidkare försummat att lämna information om ångerrätten. Enligt distans- och hemförsäljningslagen kvarstår i sådana fall ångerrätten i ett år vid distansförsäljning medan tidsfristen vid hemförsäljning överhuvudtaget inte börjar löpa förrän konsumenten fått information om sin ångerrätt. Enligt direktivförslaget ska ångerrätten upphöra tre månader efter att näringsidkaren har fullgjort alla sina övriga förpliktelser enligt avtalet.

I svensk rätt kan en konsument som vill utnyttja sin ångerrätt göra detta utan att iaktta några särskilda formkrav. En annan sak är att det för att säkra bevisning kan vara lämpligt att skriftligen informera sin avtalspart om att man vill utnyttja sin ångerrätt. Enligt direktivet ska konsumenter som vill utnyttja sin ångerrätt informera näringsidkaren om detta i skrift, t.ex. genom att skicka ett e-postmeddelande alternativt använda en särskild standardblankett eller ett webbformulär.

Till skillnad från vad som gäller enligt svensk rätt framgår det av direktivförslagets inledande del att bl.a. gatuförsäljning ska omfattas av direktivets regler om information och ångerrätt.

Köprättsliga bestämmelser

Enligt konsumentköplagen ska en näringsidkare leverera en beställd vara inom skälig tid. Om säljaren är i dröjsmål med leveransen kan konsumenten kräva fullgörelse, innehålla ännu ej betalda pengar, häva avtalet och kräva skadestånd. Vid distansavtal och hemförsäljningsavtal gäller enligt distans- och hemförsäljningslagen att näringsidkaren ska leverera inom skälig tid, dock senast inom 30 dagar om inget annat avtalats. Om så inte sker kan konsumenten häva avtalet, varvid näringsidkaren måste betala tillbaka vad som betalats inom 30 dagar. Direktivförslaget anger att om inte annat avtalats ska leverans ske inom 30 dagar. För det fall säljaren är i dröjsmål har konsumenten rätt att få tillbaka betalda pengar inom sju dagar. Några andra köprättsliga påföljder vid säljarens dröjsmål nämns inte i direktivförslaget.

Är varan felaktig ger direktivförslaget köparen rätt till motsvarande påföljder som i svensk lagstiftning, dvs. i första hand avhjälpande och i andra hand prisavdrag, hävning eller skadestånd enligt nationell rätt.

Enligt konsumentköplagen ska köparen reklamera en felaktig vara inom skälig tid efter det att han eller hon har märkt eller borde ha märkt felet. Direktivförslaget anger att tidsfristen ska vara två månader. Enligt konsumentköplagen förlorar köparen rätten att reklamera när tre år förflutit från det att han eller hon mottagit varan, såvida inte annat följer t.ex. av en garanti. Enligt direktivet ska denna tid begränsas till två år. Direktivförslaget ger vidare en möjlighet för parterna att vid köp av begagnade varor avtala om en kortare ansvarstid som dock inte får understiga ett år.

Oskäliga avtalsvillkor

Till direktivet om oskäliga avtalsvillkor finns en bilaga som innehåller en vägledande, inte uttömmande, lista på villkor som kan anses oskäliga. Det nu föreslagna direktivet innehåller i stället en bilaga med en s.k. svart lista över avtalsvillkor som alltid ska anses vara oskäliga samt en s.k. grå lista med avtalsvillkor som ska presumeras vara oskäliga om inte näringsidkaren kan visa att ett visst villkor är skäligt. Även andra avtalsvillkor än de som anges i listorna kan bedömas vara oskäliga i enlighet med generalklausulen i direktivet. De nationella myndigheterna ska enligt direktivförslaget underrätta kommissionen om sådana avtalsvillkor som bedömts vara oskäliga trots att de inte omfattas av listorna. Mot bakgrund av sådana anmälningar ska kommissionen sedan kunna revidera listorna. Kommissionen ska i det arbetet biträdas av en kommitté.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Budgetära konsekvenser

Vid arbetet med ändringar av direktivets bilagor om oskäliga avtalsvillkor ska kommissionen biträdas av en kommitté. Enligt kommissionen kommer inrättandet av kommittén att medföra vissa kostnader som dock bedöms kunna hanteras inom befintliga ramar för EU-budgeten.

På nationell nivå kan det inte förutses att förslaget medför andra kostnader för statskassan än sådana som ryms inom befintliga ramar.

Förslaget kan förväntas medföra vissa engångskostnader för näringsidkare för att anpassa t.ex. standardvillkor och kundinformation till de nya reglerna. I gengäld antas kostnaderna för att bedriva handel över gränserna bli väsentligt lägre.

Övriga konsekvenser

Syftet med förslaget är enligt kommissionen att bida till en bättre fungerande inre marknad och att uppnå en hög konsumentskyddsnivå. Den gränsöverskridande konkurrensen ska stimuleras, vilket ger konsumenterna tillgång till ett ökat utbud av varor och tjänster till lägre priser. Konsumentskyddslagstiftningen ska förbättras genom att den förenklas och görs mer enhetlig.

Kommissionen har utvärderat flera olika åtgärdsalternativ och kommit till slutsatsen att det alternativ som ger mest positiva effekter grundar sig på en fullständig harmonisering och ett antal revideringar av befintliga regler. Kommissionens konsekvensanalys finns tillgänglig på http://ec.europa.eu/consumers/rights/cons_acquis_en.htm

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Allmänt sett är regeringen positiv till förslaget och dess inriktning. Regeringen ställer sig även bakom förslaget om fullständig harmonisering på en hög konsumentskyddsnivå. Förslaget innebär i stort sett ett gott konsumentskydd och bygger vidare på de befintliga gemenskapsrättsliga konsumentskyddsbestämmelserna. Bland medlemsstaterna skiljer sig skyddsnivåerna i vissa fall relativt mycket åt. Som framgått kan nivån på det befintliga konsumentskyddet i vissa avseenden komma att ändras något i endera riktning när regelverket ska harmoniseras. Detta bör ses i ljuset av de fördelar som en mer enhetlig lagstiftning i samtliga medlemsstater medför. En likartad lagstiftning torde förbättra såväl konsumenters som näringsidkares förtroende för den gränsöverskridande handeln med ökad konkurrens och sänkta priser som följd. Regeringen verkar för att konsumentskyddsnivån bibehålls på en hög nivå och för att det ska råda balans mellan konsumenters och näringsidkares intressen.

Direktivet innehåller vissa bestämmelser vars tolkning är oklar. Det gäller t.ex. gränsdragningen mellan köp av en vara och en tjänst. Det är viktigt att direktivets text i sådana avseenden förtydligas. Såväl för konsumenter som för näringsidkare är det av stor betydelse att reglerna inte bara blir enhetliga utan även att de är tydliga och förutsebara. Regeringen avser att verka för att direktivets tillämpningsområde avgränsas på ett tydligt sätt.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Medlemsstaternas ståndpunkter är ännu inte kända.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Europaparlamentet har ännu inte behandlat förslaget.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Direktivförslaget har remitterats och remisstiden går ut den 2 december 2008.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Artikel 95 och 153 EG. Medbeslutandeförfarande enligt artikel 251 EG.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Enligt kommissionen är problemet med nuvarande konsumentskyddsregler den fragmentering som uppstått genom att minimiharmoniseringen gett möjligheter till vitt skilda nationella regelverk. Endast en samordnad gemenskapsåtgärd kan bidra till att lösa detta problem.

Syftet med förslaget är att reglera de viktigaste aspekterna i konsumentlagstiftningen för gränsöverskridande handel och inte mer generella avtalsrättliga aspekter som kapacitet att ingå avtal eller skadestånd. Den administrativa bördan för nationella myndigheter blir obetydlig. Näringsidkare som bedriver verksamhet i flera länder, eller önskar göra det, får betydligt lägre administrativa kostnader. Näringsidkare som endast bedriver inhemsk handel och inte drar nytta av den gemensamma marknaden drabbas av mindre engångskostnader för anpassning till det nya regelverket. Om förslaget stärker det gemensamma konsumentskyddet och ökar konkurrensen på detaljhandelsmarknaden genom ökad handel över gränserna kommer det konsumenterna till godo i form av ökat utbud, bättre kvalitet och lägre priser.

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Behandlingen av förslaget i en rådsarbetsgrupp kommer att inledas under slutet av hösten 2008.