Kommissionen presenterade den 3 december 2008 en grönbok om hanteringen av bioavfall i Europeiska unionen.
Syftet med grönboken är att undersöka alternativa metoder för att vidareutveckla hanteringen av bioavfall. Grönboken ger en översikt över viktig bakgrundsinformation om nuvarande strategier för hantering av bioavfall. Grundläggande frågor tas upp och berörda parter uppmanas att bidra med kunskaper och synpunkter inför det fortsatta arbetet. Syftet är att förbereda en diskussion om behovet av framtida politiska åtgärder, få in synpunkter på hur hanteringen av bioavfall kan förbättras i enlighet med avfallshierarkin och ta reda på vilka ekonomiska, samhälleliga och miljömässiga vinster som kan finnas och vilka politiska instrument som är mest effektiva för att nå målet.
Regeringen välkomnar grönboken. Medlemsstaterna och andra intresserade ges möjlighet att komma med synpunkter på grönboken senast den 15 mars 2009. Regeringen har för avsikt att svara på de frågor kommissionen ställer i grönboken.
Biologiskt avfall behandlas i det reviderade ramdirektivet om avfall1. Enligt artikel 22 i ramdirektivet ska medlemsstaterna vid behov och i enlighet med artiklarna 4 (avfallshierarkin) och 13 (miljö- och hälsoskydd) vidta åtgärder för att främja a) separat insamling av biologiskt avfall i syfte att genomföra kompostering och rötning, b) behandling av biologiskt avfall på ett sätt som motsvarar en hög miljöskyddsnivå, och c) användning av miljömässigt säkert material som framställts av biologiskt avfall. Kommissionen ska göra en bedömning av hanteringen av bioavfall och vid behov lägga fram ett förslag till åtgärder. Mot bakgrund av detta beslutade kommissionen om grönboken den 3 december 2008.
Syftet med grönboken är att undersöka alternativa metoder för att vidareutveckla hanteringen av bioavfall. Biologiskt avfall (även kallat bioavfall) definieras som biologiskt nedbrytbart trädgårds- och parkavfall, livsmedels- och köksavfall från hushåll, restauranger, catering och detaljhandelslokaler och jämförbart avfall från livsmedelsindustrin. Det innefattar inte restprodukter från jord- och skogsbruk, stallgödsel, avloppsslam eller annat biologiskt nedbrytbart avfall såsom naturfibrer, papper och bearbetat trä. Det innefattar inte heller de biprodukter från livsmedelsproduktionen som aldrig blir avfall2.
Grönboken ger en översikt över viktig bakgrundsinformation om nuvarande strategier för hantering av bioavfall och presenterar nya forskningsrön på området. Grundläggande frågor tas upp och berörda parter uppmanas att bidra med kunskaper och synpunkter inför det fortsatta arbetet. Syftet är att förbereda en diskussion om behovet av framtida politiska åtgärder, få in synpunkter på hur hanteringen av bioavfall kan förbättras i enlighet med avfallshierarkin och ta reda på vilka ekonomiska, samhälleliga och miljömässiga vinster som kan finnas och vilka politiska instrument som är mest effektiva för att nå målet.
Kommissionen skriver i grönboken att den totala årliga mängden bioavfall i EU uppskattas till 76,5102 miljoner ton (Mt) livsmedels- och trädgårdsavfall i blandat fast kommunalt avfall3 och upp till 37 Mt avfall från livsmedels- och dryckesvaruindustrin. Bioavfall är ett rötbart och vanligen vått avfall. Det finns två huvudsakliga strömmar dels växtavfall från parker och trädgårdar, dels köksavfall. Växtavfall innehåller vanligen 5060 % vatten och mer trä (vedcellulosa), medan köksavfall inte innehåller något trä men upp till 80 % vatten.
Avfallshanteringsmetoder för bioavfall är exempelvis utöver att förebygga vid källan insamling (separat eller med blandat avfall), rötning (anaerob nedbrytning) och kompostering, förbränning och deponering. De miljömässiga och ekonomiska fördelarna med olika metoder beror till stor del på lokala förhållanden som befolkningstäthet, infrastruktur och klimatförhållanden liksom på avsättningsmöjligheterna för produkter som energi och kompostmaterial.
Kommissionen konstaterar att medlemsstaterna i dag har mycket olika strategier för hantering av bioavfall, alltifrån obetydliga insatser i vissa medlemsstater till ambitiösa strategier i andra. (Sverige beskrivs tillhöra den senare delen.) Det faktum att ambitionsnivån inte är så hög i flertalet av medlemsländerna anses av kommissionen kunna leda till ökad miljöpåverkan och hämma eller försena ett fullt utnyttjande av avancerade hanteringsmetoder för bioavfall. Kommissionen menar därför att det bör utredas om nationella åtgärder är tillräckliga för att få en god hantering av bioavfall i EU, eller om det krävs insatser på EU-nivå. Grönboken behandlar även frågan om EU-rättsakter för hantering respektive användning av bioavfall.
I grönboken beskriver kommissionen de ovan nämnda områdena (hantering av bioavfall samt miljömässiga, ekonomiska och sociala frågor) mer utförligt. Meddelandet avslutas därefter av kommissionen med följande bakgrundsbeskrivningar och diskussionsfrågor.
Bättre förebyggande av avfall
Kommissionen anför att mängden bioavfall har stabiliserats under de senaste åren men kan komma att öka (särskilt i EU-12)4. Därför anser kommissionen att strategier för förebyggande av avfall kan behöva vidareutvecklas.
Fråga 1: Förebyggande av avfall ligger högst upp i EU:s avfallshierarki. Vilka specifika åtgärder skulle enligt er bedömning EU kunna vidta för att förebygga bioavfall?
Begränsning av deponering
Enligt kommissionen nämns deponering av bioavfall i allmänhet som den minst önskvärda hanteringsmetoden och den bör därför minimeras. Ändå kan många medlemsstater behöva intensifiera genomförandearbetet och vidta ytterligare efterlevnadsåtgärder under flera års tid för att fullständigt genomföra deponeringsdirektivet. Kommissionen anser därför att det kan vara värdefullt att utreda om en förstärkning av det nuvarande regelverket skulle ge ytterligare miljöfördelar. Detta skulle enligt kommissionen kunna innefatta nya åtgärder på EU-nivå för att genomdriva de gällande bestämmelserna eller vid behov stärka direktivet. En ökad medvetenhet om alternativen och deras respektive intäkter skulle också enligt kommissionen kunna skynda på utvecklingen, särskilt om de infrastrukturförändringar som krävs får ekonomiskt stöd.
Fråga 2: Ser ni några fördelar eller nackdelar med att ytterligare begränsa mängden biologiskt nedbrytbart avfall som får deponeras, utöver de gränser som redan anges i EU:s deponeringsdirektiv5? Bör eventuella begränsningar beslutas på EU-nivå eller i medlemsstaterna?
Behandlingsmetoder för bioavfall som styrs bort från deponering
För bioavfall som styrts bort från deponering finns flera olika behandlingsmetoder. Kommissionen skriver att det är svårt att peka ut en enda hanteringsmetod för bioavfall som är den miljömässigt bästa under alla omständigheter. Detta på grund av det stora antalet variabler och lokala förhållanden som måste beaktas. När det gäller hanteringen av bioavfall som styrts bort från deponering bör det enligt kommissionen införas nya åtgärder som stöder en utveckling från enkel förbehandling för deponering och förbränning med liten eller ingen energiutvinning till förbränning med hög energiutvinning, rötning med biogasproduktion och återvinning av bioavfall. Utöver utvärderingar för att lyfta fram fördelarna, anser kommissionen att denna utveckling kan stödjas ytterligare genom mål för högsta tillåtna mängd restavfall för bortskaffande (deponering eller förbränning utan energiutvinning) eller andra åtgärder för att styra över mer bioavfall till materialåtervinning och energiutvinning.
Fråga 3: Vilka alternativ för behandling av bioavfall som styrts bort från deponering borde enligt er uppfattning stödjas och vilka är de största fördelarna med dessa alternativ? Tror ni att valet av behandlingsmetod för bioavfall som styrts bort från deponering skulle underlättas om livscykelanalyser användes oftare och mer konsekvent?
Högre energiutvinning
Kommissionen framför som ett led i arbetet för att nå målen för förnybar energi att energiutvinningen kan ökas avsevärt genom utveckling av rötning för biogasproduktion och genom en effektivare avfallsförbränning, exempelvis genom kraftvärmeproduktion. Varje ton bioavfall som skickas till biologisk behandling kan ge 100200 m3 biogas som kan uppgraderas till naturgaskvalitet genom förbrukning av 36 % av energivärdet. Rötning av blandat avfall ger liknande energivinster men gör det svårt enligt kommissionen att vidareanvända rötrester på mark. Merparten av den energi som erhålls genom förbränning av fast kommunalt avfall kommer från fraktioner med högt värmevärde, t.ex. papper, plast, däck och syntetiska textilier, medan däremot den våta fraktionen av biologiskt nedbrytbart avfall minskar den totala energieffektiviteten6. Den biologiskt nedbrytbara fraktionen av kommunalt avfall (inkl. papper) står dock fortfarande för ca 50 % av energin från förbränningsanläggningar, och en ökad återvinning av bioavfall kan begränsa mängden bioavfall som är tillgänglig för förbränning.
Fråga 4: Tror ni att energiutvinning från bioavfall kan ge ett värdefullt bidrag till en hållbar resurs- och avfallshantering i EU och bidra till EU:s mål för förnybar energi på ett hållbart sätt, och i så fall på vilket sätt?
Ökad återvinning
Kommissionen anför att återvinning av bioavfall (t.ex. användning av kompost på mark och för framställning av växtmedier) kan ge vissa miljöfördelar, särskilt när det gäller förbättring av mark som utarmats på organiskt material. Utöver utvärderingar, kan nya åtgärder för att öka återvinningen av bioavfall därför omfatta tre aspekter som hänger ihop med varandra: återvinningsmål, regler för kompostkvalitet och kompostanvändning samt stödjande åtgärder i form av separat insamling.
Gemensamma mål kan enligt kommissionen införas antingen i särskild lagstiftning om bioavfall eller i samband med den översyn som 2014 ska göras av återvinningsmålen i ramdirektivet om avfall. En variant av ett generellt återvinningsmål för bioavfall fastställt på EU-nivå skulle kunna vara att medlemsstaterna skulle få föreslå nationella mål på den optimala nivån för det egna landet på grundval av avfallshierarkin och livscykeltänkande. Sådana mål skulle enligt kommissionen verka pådrivande på nationella aktörer och ge en klar vägledning för nationell och regional bioavfallspolitik. Det finns enligt kommissionen emellertid en risk för att man fastställer mål som inte är tillräckligt långtgående. Möjligheten att fastställa nationella mål i EU-lagstiftning skulle också undersökas.
En ökad tillgång på rent bioavfall skulle enligt kommissionen kunna stimulera investeringar i komposterings- och biogasanläggningar. Detta skulle förutsätta nationell, regional eller lokal separat insamling av (valda typer av) bioavfall och eventuellt mål för att utvärdera framstegen. Nya krav på rapportering och tillsyn skulle enligt kommissionen kunna läggas på avfallshanterare och myndigheter, vilket skulle skapa extra kostnader och administrativa bördor för företag och offentliga förvaltningar, vilket bör vägas mot miljöfördelarna.
Fråga 5: Anser ni att återvinning av bioavfall (t.ex. kompostframställning eller spridning av kompost på mark) behöver främjas, och i så fall hur? Hur kan man skapa synergier mellan återvinning av bioavfall och energiutvinning? Redovisa gärna underlag.
Bidrag till jordförbättring
Hantering av bioavfall kan enligt kommissionen förbättra EU:s jordar genom att leverera säker kompost även om den totala potentialen är begränsad (inte ens vid en maximal återvinning av bioavfall kan EU försörja mer än 3,2 % av jordbruksmarken). För att undvika risken för markförorening och höja konsumenternas förtroende kan det dock enligt kommissionen vara nödvändigt att införa gemensamma standarder för bioavfallshantering och kompostkvalitet.
Fråga 6: För att främja användningen av kompost/rötrester:
- Bör kvalitetsstandarder fastställas för kompost endast som produkt eller även för kompost av lägre kvalitet som fortfarande omfattas av avfallsreglerna (t.ex. för användning som inte är kopplad till livsmedelsproduktion)?
- Bör det fastställas regler för användning av kompost/rötrester (t.ex. gränser för föroreningshalter i kompost/rötrester och mark där kompost/rötrester sprids)?
- Vilka föroreningar och halter bör standarderna grundas på?
- Vilka är argumenten för och emot användning av kompost/rötrester från blandat avfall?
5.6.4. Operativa (behandling) standarder för små anläggningar
Anläggningar som behandlar mer än 50 ton bioavfall per dag (de flesta komposterings- och rötningsanläggningar) kommer att omfattas av det reviderade IPPC-direktivet. Det relevanta referensdokumentet för bästa tillgängliga teknik7 omfattar rötning och mekaniskbiologisk behandling men inte kompostering. Det måste enligt kommissionen beslutas om komposteringsanläggningar som inte omfattas av förordningen om animaliska biprodukter ska uppfylla vissa krav på hälsoskydd och övervakning som villkor för licensiering och för att säkerställa att det är säkert att sprida komposten på mark.
Fråga 7: Finns det några tecken på luckor i det nuvarande regelverket om operativa standarder för anläggningar som inte ingår i IPPC-direktivets tillämpningsområde och hur ska detta i så fall åtgärdas?
Andra användningar av bioavfall
Enligt kommissionen syftar många planerade och pågående forskningsprojekt till att utveckla alternativa metoder att utnyttja restbiomassa och bioavfall för att motverka klimatförändring och försämring av markkvalitet. Ytterligare behandlingsmetoder för bioavfall prövas i forskningsskala (t.ex. biochar)8.
Fråga 8: Vilka för- och nackdelar har de ovannämnda hanteringsmetoderna för bioavfall? Ser ni några lagstiftningshinder för fortsatt utveckling och införande av dessa metoder?
Hanteringen av biologiskt avfall regleras i dag i miljöbalken (SFS 1998:808) och tillhörande förordningar (framför allt avfallsförordningen (SFS 2001:1063) och deponeringsförordningen (SFS 2001:512)).
I avfallsförordningen använder man sig av begreppen brännbart respektive organiskt avfall. I 4 § definieras dessa med:
- brännbart avfall: sådant avfall som brinner utan energitillskott efter det att förbränningsprocessen startat,
- organiskt avfall: sådant avfall som innehåller organiskt kol, exempelvis biologiskt avfall och plastavfall.
Av de diskussionspunkter som ingår i grönboken går det inte att i nuläget bedöma vilka effekter dessa kommer att ha på den svenska lagstiftningen. I grönboken använder man sig dock av begreppet biologiskt avfall. Biologiskt avfall (även kallat bioavfall) definieras som biologiskt nedbrytbart trädgårds- och parkavfall, livsmedels- och köksavfall från hushåll, restauranger, catering och detaljhandelslokaler och jämförbart avfall från livsmedelsindustrin. Det innefattar inte restprodukter från jord- och skogsbruk, stallgödsel, avloppsslam eller annat biologiskt nedbrytbart avfall såsom naturfibrer, papper och bearbetat trä. Det innefattar inte heller de biprodukter från livsmedelsproduktionen som aldrig blir avfall9.
Om det i ett senare skede kommer att föreslås att särskild lagstiftning för området införs, kommer detta naturligtvis att påverka de svenska reglerna.
I dagsläget går det inte att bedöma vilka budgetära effekter som de i grönboken föreslagna diskussionspunkterna kan komma att medföra.
Regeringen välkomnar grönboken och anser att de frågeställningar som ingår är relevanta för en analys av behovet av framtida politiska åtgärder. Regeringen avser att svara på de frågor som kommissionen ställer. Eftersom remissinstanserna ännu inte inkommit med sina synpunkter är den slutliga ståndpunkten inte färdig.
Generellt anser regeringen dock att frågan om hanteringen av biologiskt avfall är intressant och viktig ur flera aspekter. Miljöproblemen vid en felaktig hantering av bioavfall kan vara betydande och har en klimatpåverkande effekt. Vid en miljömässigt god hantering av bioavfall genom rötning får man biogas och rötrest, kompostering ombildar avfallet till kompost, koldioxid och vatten. Komposten och rötresten kan, om den är tillräckligt ren, användas som gödsel, jordprodukter och jordförbättringsmedel. På så sätt återförs växtnäring och humus till odlingsmarken. Biogasen kan användas för energiproduktion eller uppgraderas till fordonsbränsle.
Sverige har sedan många år tillbaka arbetat för att minska mängden bioavfall som deponeras. Från år 2002 är det förbjudet att deponera utsorterat brännbart avfall och från år 2005 är det förbjudet att deponera organiskt avfall generellt. Inom ramen för det svenska miljömålsarbetet finns dessutom delmål för matavfall som främjar en ökad återvinning genom biologisk behandling. Andra styrmedel för ökad återvinning är deponeringsskatt och investeringsstöd för klimatåtgärder som har gått till rötningsanläggningar.
Under 2007 behandlades 12 procent av hushållsavfallet genom biologisk behandling, vilket motsvarar 560 000 ton avfall. Av denna mängd utgjordes 167 000 ton av matavfall och resterande del av park- och trädgårdsavfall. Kapaciteten för biologisk behandling kommer att öka inom de närmaste åren.
Mot bakgrund av de goda erfarenheter som Sverige har av vissa styrmedel avseende bioavfall anser regeringen att det finns anledning att överväga om de kan vara aktuella även på EU-nivå. Bland annat anser regeringen att det finns anledning att fundera på om man ska skärpa kraven på att minska mängden bioavfall som får deponeras. Detta i linje med den svenska lagstiftningen som innehåller ett generellt förbud mot deponering av organiskt avfall, dock med viss dispensmöjlighet. Vidare anser regeringen att det svenska delmålet om matavfall har bidragit på ett positivt sätt till omställningen av hanteringen av bioavfall i Sverige. Det kan således finnas skäl att överväga om ett övergripande mål för omhändertagandet av bioavfall bör införas även på EU-nivå.
De svenska erfarenheterna av hantering av bioavfall överensstämmer med den bedömning som görs i grönboken att det vid val av behandlingsmetoder är särskilt viktigt att utgå ifrån lokala förutsättningar och det aktuella materialets egenskaper. Regeringen anser därför att det är särskilt viktigt att beakta detta i samband med övervägandet att eventuellt införa nya åtgärder på EU-nivå som reglerar vilka metoder som ska användas för omhändertagande av bioavfall. Avslutningsvis anser regeringen att det är viktigt att man i enlighet med ramdirektivet om avfall utgår från den s.k. avfallshierarkin och att särskild hänsyn ska tas till skydd för människors hälsa och miljön.
Hittills har ingen medlemsstat uttalat sig angående grönboken.
Hittills har ingen institution uttalat sig angående grönboken.
Miljödepartementet har skickat grönboken på remiss till berörda instanser till den 9 februari 2009.
-
Frågan om subsidiaritet kommer att hanteras av kommissionen i den kommande konsekvensanalysen.
Synpunkter på kommissionens grönbok skall vara kommissionen tillhanda senast den 15 mars 2009. Regeringen avser att yttra sig över grönboken.
Tjeckien som är ordförande i EU under våren 2009 har aviserat att de avser att föreslå att rådsslutsatser ska diskuteras i rådet. Sådana förhandlingar förväntas påbörjas i april 2009.
Kommissionen aviserar i grönboken att de avser att i slutet av 2009 presentera en analys av de inkomna svaren samt, vid behov, förslag eller initiativ till en EU-strategi för hantering av bioavfall inklusive en konsekvensanalys.
-
[1] | Reviderat ramdirektiv om avfall (2005/0281(COD)), direktiv 2008/98/EG. |
[2] | KOM(2007) 59. |
[3] | Uppskattning grundad på Eurostats data om kommunalt avfall (2008). |
[4] | EEA CSI-16. |
[5] | Direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall. I artikel 5.2 anges att det biologiskt nedbrytbara kommunala avfall som går till deponier ska ha nedbringats till 75 % av den totala mängden (vikt) av det biologiskt nedbrytbara kommunala avfall som producerades 1995 senast fem år efter ikraftträdandet, Senast åtta år efter ska det ha nedbringats till 50 % och senast femton år efter ska det ha nedbringats till 35 % . |
[6] | AEA, 2001, tabell A3.36 och A3.37, s. 118. |
[7] | BREF Avfallshantering |
[8] | Tex. Fowles, 2007 och Lehmann, 2007. |
[9] | KOM(2007) 59. |