Regeringskansliet

Faktapromemoria 2008/09:FPM57

Omarbetning av direktivet om byggnaders energiprestanda

Näringsdepartementet

2009-01-09

Dokumentbeteckning

KOM (2008) 780 final

Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the energy performance of buildings (recast)

Sammanfattning

Förslaget innebär en omarbetning av det befintliga direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda. Förslaget omfattar en del förtydliganden i regelverket samt innehållsmässigt ett antal förändringar i syfte att starkare främja energieffektivisering och utökad användning av förnybar energi. Således föreslås en process i fyra steg för att säkerställa att minimikrav på energiprestanda som tas fram i medlemsländerna ska ligga på kostnadseffektiva nivåer. Detta föreslås uppnås genom att EU-kommissionen tar fram en jämförelsemetod, ett analysverktyg, som det ska vara obligatoriskt för medlemsländerna att jämföra sina nationellt framtagna krav med. I det fjärde och sista steget, år 2017 föreslår kommissionen att det ska vara obligatoriskt för medlemsländerna att ha nationella krav som leder till den nivå som jämförelsemetoden anger. Vidare föreslås att två s.k. tröskelvärden ska tas bort. Det handlar om krav på att analysera om en ny byggnad kan få sin energiförsörjning tillgodosedd på alternativa sätt exempelvis genom förnybara energikällor och krav på energiprestanda vid större renoveringar av befintliga byggnader. I det befintliga direktivet begränsas dessa krav till att gälla enbart byggnader som omfattar minst 1000 m2. Förslaget innebär att denna gräns ska tas bort och att kraven på analys av alternativ energiförsörjning respektive minimiprestanda för energianvändningen således skulle omfatta byggnader oavsett yta. Vidare föreslås krav på att medlemsländerna aktivt ska främja en större andel byggnader med bra klimat- och energiprestanda vid nybyggnation . Detta föreslås ske genom att medlemsländerna tar fram nationella planer för ett sådant arbete. Omarbetningen av direktivet innehåller också förslag som gäller en tydligare roll för offentliga sektorn som föregångare, förtydligade krav på de experter som ska upprätta energideklarationerna m.m.

Budgetära konsekvenser för berörda myndigheter är i dagsläget svåra att bedöma. Sammantaget bedöms inte omarbetningen av direktivet leda till några betydande konsekvenser för statsbudgeten. Konsekvenserna för fastighetsägare till följd av de föreslagna ändringarna i direktivet behöver belysas.

Regeringen stödjer en hög ambitionsnivå för energieffektivisering och välkomnar förslagen till förtydliganden av direktivet. En detaljerad analys av ändringsförslagens konsekvenser återstår att göra. Ambitionen att genom direktivet främja energieffektivisering och ökad användning av energi från förnybara energikällor är positiv. Vid utformning av regler och krav är det emellertid av vikt att beakta ett energisystemperspektiv såväl som icke energirelaterade aspekter såsom inomhusmiljön. Regler bör också utformas på ett sådant sätt att de inte ökar den administrativa bördan för företagen.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Förslaget innebär en omarbetning av det befintliga direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda. Bland annat Europeiska rådets slutsatser våren 2007 pekade på behovet av en skärpning av direktivet om byggnaders energiprestanda. Det bör noteras att det liggande förslaget från EU-kommissionen är en s.k. omarbetning av direktivet, vilket innebär att det endast är markerade ändringar i direktivtexten som är föremål för diskussion.

1.2Förslagets innehåll

Syftet med revideringen av direktivet om byggnaders energiprestanda är att delvis skärpa de krav som ingår i direktivet för att därigenom ytterligare främja energieffektivisering i bebyggelsen.

Direktivet för byggnaders energiprestanda ställer krav på att energianvändningen i byggnader ska analyseras av oberoende experter och s.k. energicertifikat ska utfärdas med information om energianvändningen och förslag till kostnadseffektiva åtgärder för energieffektivisering. I Sverige används genomgående begreppet energideklaration i stället för energicertifikat, så även i texten nedan.

EU-kommissionen presenterade i november 2008 sitt förslag till omarbetning av direktivet vilket omfattar i huvudsak följande.

Artiklarna 4 och 5 gäller hur man ska fastställa minimikrav på energiprestanda. Kommissionen föreslår en process i fyra steg för att säkerställa att sådana minimikrav som ställs i medlemsländerna gradvis anpassas till kostnadseffektiva nivåer. I ett första steg föreslås att medlemsländerna ska sätta krav enligt nationella modeller och bedömningar av kostnadseffektivitet. I ett andra steg avser kommissionen att utveckla en jämförelsemetod (comparative methodology) och det föreslås att det ska vara obligatoriskt för medlemsländerna att använda denna metod för att jämföra sina egna krav med de nivåer som kommissionens modell ger. I ett tredje steg föreslås att från 30 juni 2014 ska medlemsländerna inte längre tillåtas ge ekonomiska incitament till nybyggnation eller renovering av byggnader som inte lever upp till minimikrav enligt kommissionens modell. I ett fjärde steg föreslås att från 30 juni 2017 ska det krävas att när medlemsländerna ser över sina nationellt fastställda minimikrav på energiprestanda ska de säkerställa att dessa leder till den nivå som kommissionens modell anger.

I artikel 6 föreslås att man tar bort tröskelvärdet att en ny byggnad ska omfatta minst 1 000 m2 för att man ska överväga alternativa system för energiförsörjning till byggnaden. Ändringen innebär således att det skulle bli obligatoriskt för alla nya byggnader att göra sådana överväganden. Detta sker för att leva upp till målsättningarna med direktivet för förnybar energi. I artikel 7 föreslås att minimikraven på energiprestanda i samband med större renovering ska utvidgas på motsvarande sätt, d.v.s. man tar bort tröskelvärde på 1000 m2 och låter kraven gälla i samband med detta slags renoveringar oavsett byggnadens yta.

I artikel 8 föreslås krav som gäller tekniska system inom befintliga byggnader, för vilka det föreslås att medlemsländerna ska sätta upp minimikrav på energiprestanda. Dessa krav ska utformas med hänsyn tagen både till regelverk som gäller för de produkter som ingår i systemen och till att de tekniska systemen som helhet ska vara rätt installerade.

I artikel 9 förslås krav på att medlemsländerna aktivt ska främja en större andel byggnader med bra klimat- och energiprestanda vid nybyggnation . Detta föreslås ske genom att medlemsländerna tar fram nationella planer för ett sådant arbete.

I artikel 10 föreslås att de rekommendationer till åtgärder för effektivisering som ska ges i energideklarationerna ska få en förstärkt roll. I artikeln klargörs också att rekommendationerna är en oundgänglig del av deklarationen liksom vad de ska innehålla för slags information.

I artikel 11 görs bl.a. klarlägganden i syfte att säkerställa att det alltid utformas energideklarationer varje gång en byggnad övergår i annan ägo. Vidare ställs krav på att energideklarationer ska upprättas senast 31 december 2010 för byggnader över 250 m2 som används av offentlig sektor. I artikel 12 ställs skärpta krav avseende hur tydligt energideklarationerna ska synas i byggnaden.

I artikel 16 slås fast att medlemsländerna ska säkerställa att upprättande av energideklarationer m.m. utförs av på ett oberoende sätt av kvalificerade och ackrediterade experter. I artikeln förtydligas vidare att ackreditering av experter ska baseras på deras kompetens och oberoende.

Artikel 17 rör krav på upprättande av ett oberoende kontrollsystem för energideklarationerna via stickprov för att undersöka kvalitet.

Artikel 18 har uppdaterats, artikel 19 gäller krav på medlemsländerna att sprida information till fastighetsägarna om energideklarationerna. Artikel 23 föreslår att de nya kraven i direktivet ska vara genomförda i nationell lagstiftning till den 31 december 2010 och fullt genomförda till den 31 januari 2012.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Flertalet artiklar i det gällande direktivet om byggnaders energiprestanda har genomförts i svensk nationell lagstiftning genom lag (2006:985) om energideklaration för byggnader, förordning (2006:1592) om energideklaration för byggnader samt genom Boverkets föreskrifter, BFS 2007:4 och BFS 2007:5. Direktivets artiklar 3 6 (metodiker och minimikrav) har ansetts genomförda genom lag (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., förordning (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m m, och Boverkets byggregler, BFS 1993:57, med ändringar t o m 2008:6. Det aktuella förslaget om ändring av direktivet kommer att innebära att de svenska bestämmelserna måste ändras i viss omfattning. Enligt regeringens bedömning i dagsläget kommer flertalet ändringar att genomföras på förordningsnivå och det är förordningen om energideklarationer som kommer att beröras. När det gäller lagarna kommer mindre ändringar att behöva göras i lagen om energideklarationer, bl.a. måste tröskelvärdet på 1000 m2 tas bort. Boverket kommer att behöva genomföra vissa ändringar på föreskriftsnivå, detta gäller framförallt minimikraven på energiprestanda vars motsvarighet i dag finns i Boverkets byggregler i form av krav på en byggnads specifika energianvändning. Dessa krav ska, enligt förslaget, gradvis anpassas till kostnadseffektiva nivåer. Ett av stegen, införandet av en jämförelsemetod (comparative methodology), kommer troligtvis att innebära en större arbetsinsats, antingen på myndighetsnivå, eller inom Regeringskansliet beroende på om bestämmelserna för en sådan metod kommer att finnas i förordning eller föreskrifter.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

EU-kommissionen har gjort en konsekvensanalys för de föreslagna förändringarna. Av kommissionens analys framgår bland annat följande.

EU-kommissionen bedömer att väsentliga positiva effekter kan uppnås genom en omarbetning av direktivet. Vid framtagandet av förslag till omarbetade regler har man i flertalet fall övervägt flera alternativa utformningar av regler och krav. Den totala effekten av föreslagna krav som har gått att kvantifiera uppgår enligt kommissionens bedömning till bland annat följande.

EU-kommissionen anger vidare att de totala kraven på investeringar och administrativa kostnader som följer av det omarbetade direktivet har analyserats och de bedöms som låga i förhållande till såväl samhällsekonomisk nytta som minskade energikostnader för fastighetsägarna.

När det gäller konsekvenser nationellt i Sverige kan följande konstateras. Minimikrav på energianvändningen för nya byggnader finns redan formulerade på nationell nivå i Sverige, som funktionskrav i Boverkets byggregler. Kraven på att sådana nationella regler ska förhålla sig till en beräkningsmetod kommer att medföra ett visst merarbete.

Ett register över energideklarationer finns redan upprättat vilket bör kunna utgöra stommen i det kontrollsystem för uppföljning av deklarationernas kvalitet som föreslås i artikel 17. Budgetära konsekvenser för de berörda myndigheterna är i dagsläget svåra att bedöma.

Sammantaget bedöms inte omarbetningen av direktivet leda till några betydande konsekvenser för statsbudgeten. Underlag måste tas fram för att bedöma de budgetära konsekvenserna för de tillkommande uppgifterna på berörda ansvariga myndigheter. Utgångspunkten är att eventuella ökande utgifter ska täckas inom ramen för de medel som totalt har anslagits till energieffektivisering. En konsekvensbedömning måste också göras avseende eventuella merkostnader för fastighetsägare till följd av föreslagna ändringar i direktivet.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen stödjer en hög ambitionsnivå för energieffektivisering och ställer sig positiv till att regelverket för energideklarationerna förtydligas. En detaljerad analys av ändringsförslagens konsekvenser återstår att göra. Ambitionen i direktivet att söka få till stånd en angelägen ökad användning av förnybara energikällor är positiv. Här finns emellertid viktiga andra faktorer att beakta. Det är väsentligt att främjandet av energieffektivisering och ökad användning av energi från förnybara energikällor sker på ett sätt som är effektivt sett i ett energisystemperspektiv. Kraven på en god inomhusmiljö är också en faktor som måste beaktas.

Överlag förefaller direktivet ha en rimlig avvägning mellan harmonisering och subsidiaritet. Regeringen stödjer fullt ut de målsättningar som antagits av EU om en effektivare energianvändning. Det är emellertid viktigt att tillräcklig handlingsfrihet lämnas till medlemsländerna att utforma nationella regler och system för att nå direktivets mål på ett sätt som är kostnadseffektivt utifrån nationella förutsättningar.

Det är också viktigt att bevaka att utformningen av regler på EU-nivån såväl som i den svenska nationella lagstiftningen görs på ett sätt som inte ökar den administrativa bördan för företagen.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Direktivet har ännu inte behandlats i rådsarbetsgruppen för energi och medlemsstaternas synpunkter är därför ännu inte kända.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Förslaget till omarbetning av direktivet har tillkommit på EU-kommissionens initiativ. Direktivet har ännu inte behandlats i Europaparlamentet och parlamentets synpunkter är därför ännu inte kända.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Förslaget till omarbetat direktiv är föremål för remiss. Remisstiden går ut den 9 mars 2009.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Artikel 175, d.v.s. samma grund som nuvarande förordning. Beslutsförfarandet är medbeslutande med Europaparlamentet.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

I förslaget till omarbetat direktiv anför EU-kommissionen att de instrument för energieffektivisering som har antagits på EU-nivån avspeglar de ökande politiska och ekonomiska utmaningar som förknippas med energifrågorna och den nära koppling som finns till klimatproblemen, ekonomisk utveckling m.m. Bebyggelsen står för omkring hälften av de utsläpp av växthusgaser som inte ingår i handelssystemet för utsläppsrätter. EU-kommissionen menar vidare att harmoniserade krav på EU-nivå är nödvändiga för att säkerställa att berörda företag kommer att agera snabbt för att möta den ökade efterfrågan på energieffektiviserande åtgärder. Vidare menar kommissionen att mer jämförbara nationella regler kommer att underlätta fri rörlighet av arbetskraft och att fler företag kommer att kunna bedriva sin verksamhet inom hela unionen eftersom det minskar den totala administrativa bördan och potentiellt ökar produktivitetsvinsterna för företagen. Vidare menar kommissionen att insatser på nationell nivå hittills inte har visat sig tillräckliga för att nå målen för energieffektivisering och att detta motiverar initiativ på gemenskapsnivån. Avsikten med förslaget är skapa vissa gemensamma ramar på gemenskapsnivån medan ansvaret för utformning av krav på mer detaljerad nivå fortsatt ligger hos de enskilda medlemsländerna.

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Kommissionen presenterade sitt förslag den 13 november. Bedömningen är att förhandlingen av förslaget till omarbetat direktiv kommer att påbörjas i rådet under våren och avslutas under hösten 2009. Enligt kommissionens förslag ska de nya kraven som nämnts vara införda i nationell lagstiftning till 31 december 2010 och fullt ut genomförda till 31 januari 2012.

4.2Fackuttryck/termer

-