Regeringskansliet

Faktapromemoria 2003/04:FPM12

Rådets direktiv om bistånd vid transitering genom en eller flera medlemsstaters territorium i samband med medlemsstaters beslut om återsändande av tredjelandsmedborgare

Utrikesdepartementet

2003-10-02

Dokumentbeteckning

KOM(2003)12026, MIGR 76, COMIX 503

Rådets direktiv om bistånd vid transitering genom en eller flera medlemsstaters territorium i samband med medlemsstaters beslut om återsändande av tredjelandsmedborgare.

1Sammanfattning

Italien presenterade ett förslag till direktiv om bistånd vid transitering genom en eller flera medlemsstaters territorium i samband med återsändande av tredjelandsmedborgare den 3 juli 2003 (10909/03, MIGR 61, COMIX 412). Texten har sedan omarbetats inför publicering i EGT (12026/03) MIGRA 76, COMIX 503).

Direktivförslaget syftar till att fastställa åtgärder så att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna kan bistå varandra vid ledsagad transitering i samband med återsändande. Transitering land- och sjövägen avses.

I första hand skall staterna undersöka möjligheten att använda direkta flyg- eller sjöförbindelser till tredjelandsmedborgarens ursprungs- eller destinationsland. Det är den ansökande medlemsstaten som har det övergripande ansvaret för tredjelandsmedborgaren som skall transiteras. Den anmodade staten skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att transiteringen utförs så snabbt som möjligt. Allt tänkbart bistånd skall ges. Den ansökande staten skall göra en skriftlig ansökan varvid den anmodade staten måste godkänna en transitering innan den kan äga rum. Om det inte är möjligt att transitera måste den anmodade staten motivera detta samt eventuellt ange alternativ tidpunkt för transitering. Tredjelandsmedborgare som återsändes genom en medlemsstats territorium skall åtföljas av ledsagande personal. Direktivet får inte strida mot internationella åtaganden, såsom 1951 års Genèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning.

Direktivet kommer även att omfatta Island och Norge eftersom de är knutna till Schengensamarbetet.

2Förslaget

2.1Innehåll

Direktivet innehåller bestämmelser som reglerar hur medlemsstaterna skall samarbeta i situationer där återsändande av tredjelandsmedborgare kräver transit genom medlemsstaters territorium land- eller sjövägen. Nedan följer en redogörelse för huvudpunkterna i direktivförslaget.

Syftet (art 1)

Syftet med direktivet är att fastställa formerna för bistånd mellan berörda myndigheter i samband med ledsagad transitering genom en eller flera medlemsstaters territorium av tredjelandsmedborgare som omfattas av ett beslut om återsändande som utfärdats av en medlemsstat.

Definitioner (art 2)

I artikeln definieras begreppen tredjelandsmedborgare, ansökande medlemsstat och anmodad medlemsstat eller transiteringsmedlemsstat, transitering, transportör och ledsagare i den mening som avses i det aktuella direktivet.

Direkta flyg- eller sjöförbindelser i första hand (art 3.1)

Den ansökande staten skall först undersöka om återsändande är möjligt med direkta flyg- eller sjöförbindelser med tredjelandsmedborgarens ursprungs- eller destinationsland.

Transitering skall beslutas utifrån praktiska överväganden (art 3.2)

Återsändande av tredjelandsmedborgare genom medlemsstaters territorium skall beslutas utifrån praktiska överväganden, såsom geografisk närhet.

Tidigare upprättade återtagandeavtal kan tillämpas (art 3.3)

Den ansökande medlemsstaten kan använda förfaranden i eventuella bilaterala eller multilaterala återtagandeavtal som ingåtts tidigare och som rör inresa i transiteringssyfte.

Möjlighet att vägra transitering (art 3.4)

Den anmodade staten kan vägra transitering i de fall där den som skall återsändas måste åtalas eller avtjäna straff i den anmodade staten, när transitering genom medlemsstatens territorium och inresa i tredjeland av något skäl inte är möjlig, om framställan om bistånd av praktiska skäl inte kan tillgodoses vid den fastställda tidpunkten, om den som skall återsändas utgör ett hot mot den anmodade statens säkerhet, ordning, folkhälsa eller internationella förbindelser eller om det tredje landet gränsar till den ansökande medlemsstaten.

Skyldighet att meddela alternativ tidpunkt (art 3.5)

Om bistånd för transitering av praktiska skäl inte kan ges vid den ursprungligen begärda tidpunkten skall den anmodade staten snarast meddela den ansökande staten en alternativ tidpunkt, så nära den ursprungliga som möjligt.

Återkallande av lämnat tillstånd för transitering (art 3.6)

Återkallande av beslut om transitering är möjligt då det i efterhand framkommer skäl för att ansökan kan avslås enligt art 3.4.

Informationsskyldighet (art 3.7)

Den anmodade medlemsstaten skall omedelbart informera den ansökande staten om transiteringstillstånd vägras eller återkallas och motivera varför transitering inte kan ske.

Transitering landvägen genom flera medlemsstater (art 3.8)

Aktuella föreskrifter tillämpas på samma sätt vid transitering landvägen genom flera medlemsstater efter varandra.

Skriftlig framställan om transitering (art 4.1-3)

Vid återsändande skall den ansökande medlemsstaten så snart som möjligt, senast två dagar före transitering, skriftligen överlämna framställan om transitering till den anmodade staten. Tidsfristen kan underskridas i särskilt brådskande och motiverade fall. Vid transitering genom flera medlemsstater skall den ansökande staten samtidigt skriftligen överlämna framställan. Den ansökande staten skall i god tid meddela den anmodade om framställan dragits tillbaka.

Meddelande om beslut för transitering (art 4.4-5)

Den anmodade staten skall inom två dagar efter framställan meddela den ansökande medlemsstaten sitt beslut om godkännande eller avslag av begäran om bistånd, samt motivera ett eventuellt avslag. Tidsfristen kan underskridas i särskilt motiverade fall. Om den anmodade staten inte svarar inom tidsfristen får transitering påbörjas efter meddelande från den ansökande medlemsstaten.

Transitering får ej ske utan anmodade statens samtycke (art 4.6)

En transitering får inte påbörjas utan den anmodade statens samtycke eller utan att den ansökande staten meddelat detta. Medlemsstater får p.g.a. bilaterala eller multilaterala avtal medge att transitering genom territoriet påbörjas efter det att den ansökande staten meddelat detta. Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om dessa avtal och kommissionen skall regelbundet rapportera till rådet i frågan.

Förfarande vid transitering (art 5.1-2)

Meddelande om hur transiteringen avses genomföras skall översändas i särskilt formulär till den anmodade staten. Medlemsstater skall utse en central myndighet som ansvarar för att översända och ta emot framställningar om bistånd vid transitering.

Gränsövergångar för transiteringar (art 5.3-4)

Medlemsstater kan på grundval av bilaterala och multilaterala avtal fastställa gränsövergångar på sitt territorium genom vilka den som återsändes kan passera in eller ut för transitering. Den ansökande medlemsstaten skall i sin framställan om transitering ange vilka gränsövergångar som avses användas.

Transportmedel vid transitering (art 6)

Allmänna transportmedel, såsom tåg, färjor, bussar eller civila polisbilar, kan användas vid transitering. Vid användning av polisbilar kan det dock avtalas att transitering sker med polisbilar från den anmodade staten.

Biståndsåtgärder för snabb transitering (art 7.1)

Den anmodade staten skall vidta åtgärder för att tillse att transiteringen kan utföras så snabbt som möjligt, i princip inom 36 timmar.

Stödåtgärder för transitering (art 7.2)

Den anmodade staten skall lämna den ansökande allt tänkbart bistånd. Som exempel på stödåtgärder som bör vidtas anges bl.a. att den anmodade staten skall ta direktkontakt med den person som skall återsändas och dennes ledsagare när dessa reser in på nationellt territorium, samt ge bistånd till dem för att transiteringen skall kunna ske smidigt, inklusive stöd vid eventuella missöden. Den anmodade staten skall tillhandahålla tredjelandsmedborgaren och eventuell ledsagande personal akut medicinsk vård, mat och dryck samt information om plats och tid för transitering och slutligt återsändande av tredjelandsmedborgaren.

Den anmodade statens befogenheter vid transitering (art 7.3)

Den anmodade staten får besluta om inkvartering av den ledsagande personalen och tredjelandsmedborgaren och vidta lämpliga säkerhetsåtgärder för den som skall återsändas, inklusive för att förhindra att denne motsätter sig transiteringen.

Förlängd tidsfrist för transitering (art 7.4)

I det fall då slutförande av transiteringen, trots bistånd, inte kan säkerställas inom utsatt tidsfrist kan den anmodade staten i samråd med den ansökande fortsatt vidta biståndsåtgärder för transitering under upp till 48 timmar.

Beslut om biståndsåtgärder (art 7.5)

Den anmodade statens behöriga myndigheter avgör hur stödet skall vara utformat och vilken omfattning det skall ha.

Kostnader vid transitering (art 7.6)

Den ansökande staten bekostar akut medicinsk vård, mat och dryck för tredjelandsmedborgaren och ledsagaren i transitlandet, samt eventuella omkostnader för missöden i samband med transitering. Återstående kostnader skall också bäras av den ansökande staten om dessa kan anses effektiva och är möjliga att uppskatta. Om ytterligare bistånd vid transitering anses nödvändigt av säkerhetsskäl skall detta diskuteras med den anmodade staten för eventuell återbetalning.

Återtagande från den ansökande statens sida (art 8)

Om tillstånd till transitering vägras eller återkallas, eller om transiteringen av något annat skäl inte kan fullföljas, skall den ansökande staten snarast möjligt återta tredjelandsmedborgaren. Den anmodade staten skall bistå den ansökande vid återtagandet. Kostnaderna för återresan skall bäras av den ansökande staten.

Ledsagande personal (art 9)

Återsändande genom transitering via en medlemsstats territorium skall ske med ledsagare. Befogenheter för ledsagande personal vid transitering begränsas i princip till nödvärn. Den ledsagande personalen har inte rätt att bära vapen, skall vara civilklädd och skall kunna legitimera sig. Om personal från brottsbekämpande myndigheter i den anmodade staten inte finns närvarande får dock ledsagande personal vidta åtgärder, i enlighet med nationell lagstiftning i den anmodade medlemsstaten, för att bemöta omedelbar och allvarlig risk för att den som skall återsändas flyr, tillfogar sig själv eller andra skada eller vållar skada på egendom.

Skyldigheter i enlighet med internationella konventioner påverkas inte (art 10)

Direktivet påverkar inte skyldigheterna enligt 1951 års Genèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning och dess tilläggsprotokoll, internationella konventioner om skydd för mänskliga rättigheter, Dublinkonventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövning av en ansökan om asyl eller internationella konventioner om utlämning.

Artiklarna 11-12 utgörs av standardartiklar avseende genomförandet, ikraftträdandet, samt mottagandet av direktivet.

2.2Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Det är främst kapitel 8 av Utlänningslagen (1989:529) som innehåller bestämmelser om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. I 8 kap, 11§ regleras frågan om verkställande myndighet och möjligheten för Migrationsverket att överlämna ett avvisnings- eller utvisningsärende till polis enligt de förutsättningar som finns i 8 kap, 17§. Möjligheten att besluta om tvångsåtgärder, t.ex. beslut om inkvartering enligt artikel 7.3 kan behöva regleras.

2.3Budgetära konsekvenser

Grundprincipen är att den ansökande staten skall bära kostnaderna för transiteringen, inklusive för eventuell akut medicinsk vård, samt mat och dryck för den ledsagande personalen och tredjelandsmedborgaren. Om den anmodade staten ensidigt av säkerhetsskäl anser det nödvändigt att vidta särskilda biståndsåtgärder vid transitering skall kostnaderna för dessa åtgärder diskuteras med den anmodade staten och eventuellt också ersättas. Medlemsstaterna måste dock ge lämplig information avseende kriterierna för beräkningar av uppkomna kostnader. Direktivförslaget torde inte innebära några ökade kostnader för Sveriges del. Sverige genomför redan idag transiteringar land- och sjövägen med stöd av bilaterala avtal, överenskommelser eller helt oreglerat.

3Ståndpunkter

3.1Svensk ståndpunkt

Allmänt kan sägas att Sverige välkomnar initiativet till en reglering av transitfrågor. Ett samarbete mellan medlemsstaternas praktiska tillvägagångssätt i samband med återsändande effektiviserar verkställigheter och bidrar i förlängningen till ett ökat förtroende för asylinstrumentet.

3.2Medlemsstaternas ståndpunkter

De preliminära reaktionerna från medlemsstaterna till ett reglerat praktiskt samarbete avseende transiteringar har varit positiva.

3.3Institutionernas ståndpunkter

Kommissionen förhåller sig positiv till initiativet. Yttrande från Europaparlamentet har ännu inte inkommit.

3.4Remissinstansernas ståndpunkter

Förslaget har sänts för synpunkter till Kriminalvårdens transporttjänst, Utlänningsnämnden, Rikspolisstyrelsen, Justitiedepartementet, Näringsdepartementet samt Migrationsverket. Remissinstanserna välkomnar en reglering av medlemsstaternas praktiska samarbete i samband med transiteringar för återsändande av tredjelandsmedborgare. Förslaget rör visserligen verkställigheter som inte är särskilt vanliga idag, men en gemensam reglering inom EU saknas för närvarande. Sveriges relativt avsides geografiska läge anges också som en orsak till att vi ibland har behov av att transitera genom andra medlemsländer.

Migrationsverket och Kriminalvårdens transporttjänst har invändningar mot den del av direktivet som föreskriver att alla transiteringar måste ske med ledsagande personal från den ansökande staten. Migrationsverket uppger att det skulle vara svårt att i enlighet med förslaget utse en central myndighet i Sverige som ansvarig för att översända och att ta emot framställningar om transitering då flera olika svenska myndigheter arbetar med verkställighetsfrågor. Flera remissinstanser framhåller vidare att det behövs klargörande avseende när olika tidsfrister skall börja löpa. Remissinstansernas synpunkter hänför sig till det ursprungliga förslaget (10909/03, MIGR 61, COMIX 412).

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Det italienska ordförandeskapets målsättning är att kunna slutföra förhandlingarna avseende direktivförslaget under hösten 2003.

4.2Rättslig grund och beslutsförfarande

Den rättsliga grunden är artikel 63.3.b i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen. Enligt artikel 67 i samma fördrag fattar rådet beslut med enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet.

4.3Fackuttryck/termer

Tredjelandsmedborgare innebär i detta direktiv en person som inte är medborgare i EU, republiken Island eller Konungariket Norge.

Ansökande medlemsstat innebär i detta direktiv den medlemsstat som verkställer ett beslut om återsändande av en tredjelandsmedborgare och som begär transitering land- eller sjövägen genom en annan medlemsstat.

Anmodad stat eller transiteringsmedlemsstat innebär i detta direktiv de medlemsstater genom vars territorium det ledsagade återsändandet sker när det gäller tredjelandsmedborgare som omfattas av en medlemsstats beslut om återsändande.

Transitering genom ett territorium innebär i detta direktiv en medlemsstats territorium, genom vilket återsändandet sker av tredjelandsmedborgare som omfattas av beslut om återsändande, inbegripet förflyttning mellan två hamnar i medlemsstaterna via reguljär sjötrafik.

Transportör innebär i detta direktiv fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt eller av serviceskäl transporterar tredjelandsmedborgare som omfattas av beslut om återsändande som utfärdats av medlemsstaterna.

Ledsagare innebär i detta direktiv personal från den ansökande eller anmodande medlemsstaten som har till uppgift att ledsaga tredjelandsmedborgare som omfattas av ett beslut om återsändande, inbegripet personer som ansvarar för den medicinska vården samt tolkar.