Förslaget syftar till att skapa ett mer integrerat och holistiskt synsätt i kampen mot människohandel för att i ökad utsträckning förebygga och lagföra människohandelsbrott samt skydda brottsoffrens rättigheter. Förslaget innehåller bestämmelser om bl.a. en utvidgad kriminalisering av människohandel, kriminalisering av anstiftan, medhjälp och försök till sådant brott, skärpta lägsta maximistraff och försvårande omständigheter, ansvar och sanktioner för juridiska personer, att inte åtala eller straffa människohandelsoffer i vissa fall, utredning och lagföring inklusive preskription, utvidgad jurisdiktion, undantag från kravet på dubbel straffbarhet, skydd av och stöd till brottsoffer, krav på övervägande av kriminalisering av att använda tjänster från människohandelsoffer samt inrättande av nationella rapportörer.
Förslaget ligger i många delar nära Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (CETS No. 197), men går i vissa avseenden längre.
Regeringen ställer sig allmänt positiv till förslaget. Arbetet med att bekämpa människohandel är sedan länge en högt prioriterad fråga för regeringen och i det arbetet är det europeiska samarbetet av central betydelse. Det finns dock i vissa delar skäl att noga analysera utformningen av förslagets bestämmelser, bl.a. i fråga om föreslagna straffnivåer.
Europeiska kommissionen (kommissionen) presenterade den 21 december 2000 i ett meddelande till rådet och Europaparlamentet, KOM (2000) 854 slutlig, förslag till rådets rambeslut om bekämpande av människohandel. Rambeslutet antogs av rådet den 19 juli 2002 (2002/629/RIF). Syftet med rambeslutet var att skapa nya gemensamma minimiregler i EU:s medlemsstater när det gäller straffrättsliga påföljder och andra former av straffrättsliga åtgärder mot människohandel. Rambeslutet omfattar människohandel syftande till arbetskraftsexploatering och sexuell exploatering och behandlar definitioner av straffbar människohandel, kriminalisering av anstiftan, medhjälp och försök samt gemensamma lägsta maximistraff. Dessutom tas frågor upp om bl.a. ansvar och sanktioner för juridiska personer, jurisdiktion och brottsoffer.
Det nu aktuella förslaget föreslås ersätta rådets rambeslut om bekämpande av människohandel (2002/629/RIF). Förslaget presenterades den 25 mars 2009.
I artikel 1 definieras vilka handlingar som ska vara straffbelagda som människohandel, nämligen rekrytering, transport, överföring, hysande eller mottagande av personer genom hot om eller bruk av våld eller andra former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande, maktmissbruk eller missbruk av en persons utsatta belägenhet eller givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över en annan person i syfte att utnyttja denna person.
En utsatt belägenhet föreligger när personen inte har något verkligt eller godtagbart alternativ till att underkasta sig utnyttjandet.
Utnyttjande ska innebära åtminstone utnyttjande av andras prostitution eller andra former av sexuellt utnyttjande, tvångsarbete eller tvångstjänst, slaveri eller med slaveri jämförbara bruk eller sedvänjor, träldom, utnyttjande av verksamhet i samband med tiggeri eller av olaglig verksamhet, eller avlägsnande av organ.
Samtycke från den som är offer för människohandel till det avsedda eller faktiska utnyttjandet ska sakna betydelse, om något av de medel som anges i artikeln har använts .
När en handling rör ett barn ska det vara ett straffbart människohandelsbrott, även om inget av de medel som anges i artikeln har använts. Med barn avses en person som är under 18 år.
I artikel 2 anges att anstiftan av samt medhjälp eller försök till de handlingar som avses i artikel 1 ska vara straffbelagda.
Artikel 3 innehåller bestämmelser om påföljder och försvårande omständigheter. Medlemsstaterna förpliktas att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de brott som avses i artiklarna 1 och 2 är belagda med ett maximistraff på minst sex års fängelse. Om ett brott som avses i artikel 1 har begåtts under vissa försvårande omständigheter ska det vara belagt med ett maximistraff på minst tio års fängelse eller, i de grövsta fallen, minst tolv års fängelse.
Artiklarna 4 och 5 innehåller bestämmelser om ansvar och sanktioner för juridiska personer. Artiklarna förpliktar medlemsstaterna att se till att juridiska personer kan hållas ansvariga för brott enligt rambeslutet och att sanktionerna härför ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.
Artikel 6 ålägger medlemsstaterna att sörja för att det finns en möjlighet att avstå från att åtala eller straffa människohandelsoffer för deras deltagande i olaglig verksamhet, när detta deltagande varit en direkt följd av att de utsatts för något av de otillåtna medel som avses i artiklarna 1 och 2.
I artikel 7 finns bestämmelser om utredning och lagföring. Utredning eller lagföring av brott enligt rambeslutet ska inte vara beroende av offrets anmälan. Vidare ska lagföring vara möjlig under en tillräckligt lång tidsperiod efter det att offret har uppnått myndighetsålder, i en omfattning som motsvarar det berörda brottets svårhetsgrad.
Artikeln ålägger även medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de som ansvarar för att utreda eller lagföra de brott som avses i rambeslutet har lämplig utbildning samt tillgång till sådana utredningsverktyg som används vid utredningar av organiserad brottslighet.
I artikel 8 finns bestämmelser om domsrätt och samordning av lagföring. Medlemsstaterna ska se till att de har domsrätt om:
a) brottet helt eller delvis har begåtts inom medlemsstatens territorium, eller
b) gärningsmannen är medborgare i medlemsstaten eller har sin fasta hemvist på dess territorium, eller
c)gärningen har begåtts mot en medborgare i medlemsstaten eller en person som har sin fasta hemvist på dess territorium, eller
d) gärningen har begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad inom medlemsstatens territorium.
Domsrätt enligt punkt 1 b) ska inte vara förenad med krav på dubbel straffbarhet om brottet begåtts utanför den berörda medlemsstatens territorium.
Medlemsstaterna ska vidare vidta de åtgärder som är nödvändiga för att deras behörighet inte är beroende av eventuella villkor om att åtal endast får väckas på grundval av en anmälan från offret på den plats där brottet begicks, eller en formell underrättelse från den stat där brottet begicks.
Slutligen behandlar artikeln situationen att ett brott omfattas av fler än en medlemsstats behörighet.
Artiklarna 9, 10 och 11 innehåller i tur och ordning regler om skydd av särskilt utsatta människohandelsoffer i straffrättsliga förfaranden, stöd till brottsoffer före, under och efter straffrättsliga förfaranden samt särskilda skyddsåtgärder för barn. I artikel 9 finns bl.a. bestämmelser om att frågor om offrets privatliv som inte är absolut nödvändiga för att styrka de uppgifter som utgör åtalets kärna i möjligaste mån ska undvikas (artikel 9.3 b) och om att ett vittnes identitet i vissa fall inte ska avslöjas (artikel 9.4).
I artikel 12 föreskrivs att medlemsstaterna ska sträva efter att minska den efterfrågan som ligger till grund för alla former av utnyttjande, främja regelbunden utbildning för tjänstemän som kan komma i kontakt med brottsoffer och potentiella brottsoffer samt överväga att vidta åtgärder för att straffbelägga användning av tjänster från människohandelsoffer.
Artikel 13 innehåller en bestämmelse om att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta nationella rapportörer eller andra motsvarande mekanismer. Arbetsuppgifterna för dessa mekanismer ska åtminstone omfatta övervakning av genomförandet av de åtgärder som föreskrivs i rambeslutet.
Artiklarna 14 17 innehåller bestämmelser om territoriell tillämpning, upphävande av rambeslut 2002/629/RIF, genomförande och ikraftträdande.
I svensk rätt återfinns straffbestämmelsen om människohandel i 4 kap. 1 a § brottsbalken. Straffet är fängelse i lägst två och högst tio år. Om brottet är mindre grovt döms till fängelse i högst fyra år. Enligt 10 § är försök, förberedelse och stämpling till människohandel, liksom underlåtenhet att avslöja sådant brott, straffbart enligt 23 kap. brottsbalken. Även anstiftan och medhjälp är straffbart i enlighet med vad som stadgas i 23 kap. 4 § brottsbalken.
Kommissionen föreslår nu en utvidgning av den definition av människohandel som finns i Palermoprotokollet och i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel på så sätt att som ytterligare former av utnyttjanden omfattas också verksamhet i samband med tiggeri och olaglig verksamhet. I förslaget har vidare det lägsta maximistraffet för de grövsta fallen, när brottet inneburit fara för offrets liv eller brottet begåtts med användande av grovt våld eller vållat särskilt allvarlig skada, satts till 12 års fängelse. Även om svensk rätt till stor del torde kriminalisera de handlingar som anges i artiklarna 1 och 2 krävs en fördjupad analys av huruvida förslaget till en utvidgad definition helt täcks av den svenska lagstiftningen. Vidare kan i fråga om de tillämpliga straffskalorna konstateras att den föreslagna straffnivån på 12 års fängelse saknar motsvarighet i svensk rätt.
När det gäller ansvar och sanktioner för juridiska personer artiklarna 4 och 5 återfinns motsvarande bestämmelser i flera redan antagna rambeslut inom ramen för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Reglerna om företagsbot i 36 kap. 710 §§ brottsbalken torde motsvara de krav som ställs i rambeslutet.
En snarlik, om än något mer begränsad, bestämmelse till artikel 6 om att inte åtala eller straffa människohandelsoffer i vissa fall finns intagen i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel. I samband med Människohandelsutredningens (SOU 2008:41) analys av konventionsbestämmelsen gjordes bedömningen att svensk rätt, främst brottsbalkens bestämmelser om nöd i 24 kap. 4 och 6 §§ och påföljdseftergift i 29 kap. 6 § samt rättegångsbalkens bestämmelser om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 §, medger sådana möjligheter att underlåta att döma ut påföljd som konventionen föreskriver. Några lagändringar torde därför sannolikt inte krävas för att uppfylla rambesutets krav i denna del. En fördjupad analys av artikelns överensstämmelse med svensk rätt krävs dock.
Regler om preskription återfinns i 35 kap. brottsbalken. Enligt 1 § 4. är preskriptionstiden för människohandel normalt femton år. Av 4 § samma kapitel framgår att preskriptionstiden som huvudregel ska räknas från den dag brottet begicks. Människohandelsbrottet kan emellertid sedan införandet av kontrollrekvisitet vara ett perdurerande eller fortlöpande brott. För sådana fortlöpande brott börjar preskriptionstiden inte löpa så läge det genom handlingen uppkomna tillståndet pågår, se prop. 2003/04:111 s. 51 f. Svensk rätt torde således i många fall medge lagföring tillräcklig tid efter det att offret uppnått myndighetsålder. Det krävs emellertid en fördjupad analys av huruvida innehållet i artikel 7 helt överensstämmer med svensk rätt.
Tillämpligheten av svensk lag regleras i huvudsak i 2 kap. brottsbalken. Enligt vad som där stadgas döms efter svensk lag vid svensk domstol för brott som begåtts här i riket. Enligt svensk rätt döms vidare för brott som begåtts utom riket efter svensk lag vid svensk domstol i vissa fall, bl.a. om brottet begåtts av en svensk medborgare (2 kap. 2 § brottsbalken). För att svensk domstol ska vara behörig att döma över brott som begåtts utomlands krävs normalt att gärningen är straffbar där den begicks (krav på dubbel straffbarhet). Därutöver finns enligt svensk rätt ytterligare regler som ger svensk domstol behörighet att döma över brott som har begåtts utomlands (2 kap. 3 § brottsbalken). Något krav på dubbel straffbarhet uppställs inte för dessa fall. Svensk rätt uppfyller i stort rambeslutets krav enligt artikel 8. För brott som begåtts utomlands mot en svensk medborgare eller en person med fast hemvist i Sverige föreligger dock svensk domsrätt endast i begränsad utsträckning. Vidare föreligger enligt svensk rätt inte någon behörighetsregel för brott som begåtts till förmån för en juridisk person etablerad i Sverige i de fall brottet begåtts utanför Sveriges territorium. Artiklarna 8.1 c och d överensstämmer således inte fullt ut med svensk rätt. Svensk rätt uppställer dessutom för närvarande normalt krav på dubbel straffbarhet när ett brott begåtts utomlands av en svensk medborgare eller en person med fast hemvist i Sverige. Människohandelsutredningen (SOU 2008:41) har dock föreslagit att detta krav ska tas bort. Förslaget bereds för närvarande inom Justitiedepartementet.
När det gäller artiklarna 911 om skydd av och stöd till brottsoffer inklusive särskilda skyddsåtgärder för barn torde svensk rätt, främst genom bestämmelser i rättegångsbalken, lagen (1988:609) om målsägandebiträde, lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn, socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), till stor del uppfylla de krav som ställs i rambeslutet. Enligt svensk rätt finns dock endast begränsade möjligheter att ingripa mot frågor som ställs till vittnen eller andra förhörspersoner. Det är därför tveksamt om den föreslagna artikel 9.3 b kan anses stå i överensstämmelse med rättegångsbalken. Likaså är anonyma vittnen eller förhörspersoner inte tillåtna enligt svensk rätt. Mot bakgrund av detta kan det ifrågasättas om artikel 9.4 är förenlig med svensk rätt, i den mån den innebär en begränsning av partsinsynen. Det är nödvändigt med ett förtydligande av bestämmelsens innebörd.
Övriga bestämmelser i rambeslutet innehåller inte några bestämmelser som föranleder någon närmare redogörelse för innehållet i svensk rätt.
Det är inte möjligt att i nuläget närmare bedöma eventuella budgetära konsekvenser. Utgångspunkten är dock att eventuella sådana konsekvenser, såväl nationella som inom EU, ska finansieras inom befintlig budgetram.
Kommissionen anser att förslaget inte påverkar gemenskapens budget.
Kommissionen har gjort en konsekvensanalys av förslaget (SEK [2009] 358) och där kommit fram till att det finns behov av att upprätta en enhetligare och effektivare ram för bekämpningen av människohandel inom ramen för den tredje pelaren.
Arbetet med att bekämpa människohandel är sedan länge en högt prioriterad fråga för regeringen. I detta arbete är internationell samverkan en förutsättning för framgång och det europeiska samarbetet av central betydelse. Regeringen är positiv till och välkomnar initiativ till ett fortsatt arbete inom EU för att ytterligare förstärka arbetet med att motverka och bekämpa människohandel. Det finns dock skäl att noga analysera utformningen av vissa av förslagets bestämmelser, bl.a. i fråga om hur de förhåller sig till Europarådets konvention om bekämpande av människohandel och i fråga om föreslagna straffnivåer.
Förhandlingarna i rådsarbetsgruppen materiell straffrätt inleddes i mitten av april 2009. Ett första meningsutbyte och en första läsning av artiklarna 19 genomfördes. I stort sett alla medlemsstater uttalade sig positivt om förslaget och dess ambitioner, men ifrågasatte många av de enskilda bestämmelserna. Flertalet medlemsstater ställde sig t.ex. tveksamma till att utvidga den definition av människohandel som finns i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (dvs. att lägga till tiggeri och olaglig verksamhet). Många medlemsstater opponerade sig också mot de föreslagna straffnivåerna. Även beträffande utformningen av bestämmelsen om att inte åtala eller straffa människohandelsoffer i vissa fall fanns en stor tveksamhet bland medlemsstaterna.
Någon inställning från Europaparlamentet finns ännu inte.
Förslaget har inte remitterats.
Artiklarna 29, 31.1 e och 34.2 b i Fördraget om Europeiska unionen. Rådet fattar beslut med enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet.
I motiveringen till förslaget till nytt rambeslut gör kommissionen bedömningen att förslaget är förenligt med subsidiaritets- respektive proportionalitetsprincipen.
Som skäl anges att förslagets mål inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna. Kampen mot människohandel kräver samordnade insatser från medlemsstaterna liksom samarbete på internationell nivå för att målen ska uppnås. Skillnader i rättslig behandling mellan de olika medlemsstaterna hindrar samordnade insatser och försvårar internationell brottsbekämpning och internationellt rättsligt samarbete. Genom att Europeiska unionen vidtar åtgärder kommer det att bli lättare att uppnå målen för förslaget. Förslaget innebär en större tillnärmning av medlemsstaternas straffrättsliga och straffprocessrättsliga lagstiftning på området än vad som är fallet med det nuvarande rambeslutet. Detta kommer att få positiva verkningar på internationell brottsbekämpning och internationellt rättsligt samarbete liksom på skyddet av och stödet till brottsoffer.
Förslaget går enligt kommissionen inte utöver vad som krävs för att de fastställda målen ska uppnås på europeisk nivå och inte heller utöver vad som är nödvändigt för det syftet.
Förslaget behandlas i rådsarbetsgruppen materiell straffrätt. Förhandlingarna påbörjades i mitten av april 2009. Det mesta av förhandlingsarbetet kommer sannolikt att återstå när Sverige tar över ordförandeskapet. Förstärkta åtgärder mot människohandel är en svensk prioritering under ordförandeskapet och rambeslutet utgör en del av det arbetet.
----