Regeringskansliet

Faktapromemoria 2008/09:FPM53

Utvidgningsstrategin 2008-2009

Utrikesdepartementet

2009-01-08

Dokumentbeteckning

15455/08

Enlargement Strategy and Main Challenges 2008-2009

Sammanfattning

I utvidgningsstrategin drar kommissionen följande slutsatser:

Utvidgningen gynnar EU:s stabilitet, säkerhet och konflikthantering. Den nuvarande utvidgningen inkluderar Västra Balkan och Turkiet som har fått löfte om ett EU-perspektiv och framtida EU-medlemskap förutsatt att stipulerade reformer genomförs. Vikten av EU:s sydöstra utvidgning kan också ses i ljuset av den instabila situationen i södra Kaukasus. Därför är goda grannlandsrelationer och fokus på administrativa och juridiska reformer kärnan i det reformarbete som en medlemskapsförhandling innebär.

Den svenska regeringens inställning är att länderna på Västra Balkans och kandidatländernas EU-närmande har en avgörande strategisk betydelse för både Sverige och Europa, därför är EU-utvidgningen prioriterad inför det svenska ordförandeskapet i EU hösten 2009.

Turkiet måste förmås implementera Ankaraprotokollet till fullo samt öka ansträngningarna i reformarbetet.

Kommissionen stödjer förhandlingarna på Cypern som bistås av FN och kan bistå med teknisk kompetens och rådgivning i relaterade EU-frågor.

Albanien och Makedonien måste genomföra fria och rättvisa val för att kunna påvisa positiv track-record.

Serbien måste fullt ut samarbeta med ICTY, för att få SAA/IA implementerat.

Viseringslättnader kan införas under 2009 för länderna på Västra Balkan förutsatt att stipulerade krav uppfyllts.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Kommissionen rapporterar regelbundet till rådet och parlamentet när det gäller framsteg i kandidatländer, och potentiella kandidatländer, har gjort i reformprocessen. Resultatet presenteras varje år i översynsrapporter vilka innehåller en beskrivning av relationerna mellan landet och EU, en analys av situationen i landet och uppfyllandet av kriterierna för ett EU-medlemskap både på det politiska och ekonomiska området samt en utvärdering av landets kapacitet att implementera EU:s gemensamma regelverk (d.v.s. acquisen) och därmed anpassa lagstiftning och policy till EU:s acquis. Kommissionen drar sedan slutsatser utifrån de tekniska analyser som utförts i översynsrapporterna. Dessa slutsatser redovisas i en utvidgningsstrategi.

1.2Förslagets innehåll

Kroatien

Kommissionen konstaterar att Kroatien alltjämt uppfyller det politiska Köpenhamnskriteriet. Strategier och handlingsplaner samt lagstiftning har antagits för bl.a. reform av rättsväsendet, statsförvaltningen och kamp mot korruption. Antikorruptionsmyndigheten USKOK fortsätter att intensifiera sitt arbete.

Kommissionen presenterar i utvidgningsstrategin en indikativ färdplan för Kroatiens väg mot ett förhandlingsavslut, där det konstateras att det bör vara möjligt att nå slutskedet i anslutnings-förhandlingarna med Kroatien vid slutet av 2009.

Kroatien har problem vad gäller ett opartiskt domstolsväsende, den administrativa kapaciteten samt kampen mot organiserad brottslighet och korruption. Det har även uppstått problem i samarbetet mellan Kroatien och krigsförbrytartribunalen ICTY gällande bristande tillgång till kroatiska dokument. Kommissionen menar även att Kroatien måste göra ytterligare ansträngningar när det gäller omstrukturering av varvsindustrin. Vidare finns behov av ett ökat regionalt samarbete, liksom ansträngningar för att lösa bilaterala tvister bland annat gränsfrågor med grannländer.

Kommissionen kommer fortsatt nära övervaka uppfyllandet av Kroatiens åtaganden.

Turkiet

Kommissionen betonar att Turkiet fortsatt bedöms uppfylla det politiska Köpenhamnskriteriet, men konstaterar samtidigt att endast begränsade framsteg gjorts i fråga om politiska reformer. Kommissionens sammantagna bedömning är att, även om vissa positiva steg har tagits t.ex. i form av reviderad lagstiftning och ökade satsningar på sydöstra Turkiets utveckling, det alltjämt behövs ett konsekvent reformprogram för att fullt ut uppfylla det politiska kriteriet. Behovet av en genomgripande konstitutionell reform, som kan lägga grunden för nödvändiga reformer med syftet att säkerställa full respekt för t.ex. yttrandefrihet, minoritetsrättigheter och religionsfrihet, framstår som särskilt angeläget.

Turkiet har undvikit en politisk kris genom att regeringspartiet AKP inte bannlystes av landets författningsdomstol. Vidare har Turkiet genom sin utrikespolitik spelat en påtagligt konstruktiv roll för att främja regional stabilitet, inte minst i samband med Georgienkonflikten. Betydelsefulla steg har även tagits för att på sikt kunna normalisera relationerna med Armenien.

Efter beslut av EU:s ministerråd inleddes anslutningsförhandlingarna med Turkiet den 3 oktober 2005. Förhandlingarna fortsatte under 2008. Hittills har dock endast åtta kapitel öppnats för förhandlingar. Sammanfattningsvis har förhandlingarna gått framåt i en jämn om än långsam takt. En försvårande faktor är att Turkiet inte uppfyllt EU:s krav på att landets hamnar öppnas också för fartyg och flyg från Republiken Cypern. Alltjämt är åtta förhandlingskapitel (av totalt 35) frusna till följd av detta, i enlighet med EU:s beslut från i december 2006.

Kommissionen framför att Turkiet förväntas implementera Ankaraprotokollet till fullo samt göra framsteg gällande de bilaterala relationerna med Cypern.

Makedonien

Kommissionen bedömer att Makedonien, trots vissa framsteg, ännu inte kan anses uppfylla det politiska kriteriet, framförallt då det senaste parlamentsvalet inte uppfyllde grundläggande internationella standards. En förutsättning för inledande av förhandlingar är att takten i reformarbetet ökar så att de åtta nyckelprioriteringarna från anslutningspartnerskapet kan uppnås samt att valen i vår genomförs i enlighet med internationella standards.

Anpassningsarbetet till EU:s acquis har varit föremål för fortsatta ansträngningar. Framsteg har gjorts inom områden som offentlig upphandling, konkurrensfrågor, transport, företagande och industri och media. Goda framsteg har även gjorts för att uppfylla kriterierna för viseringsfrihet med EU, bl a genom introduktion av biometriska pass.

Samtidigt konstaterar KOM att det alltjämt återstår mycket arbete för att implementera och tillämpa lagstiftning i överensstämmelse med acquis. Ett genomgående svagt område där stora ytterligare ansträngningar krävs är den otillräckliga administrativa kapaciteten i förvaltningen.

Samarbetet med krigsförbrytartribunalen för forna Jugoslavien (ICTY) är fullgott. Förbindelserna med grannländerna är överlag goda, men relationen med Grekland påverkas alltjämt negativt av den olösta namntvisten.

Albanien

Albanien undertecknade Stabiliserings- och Associationsavtalet (SAA) med EU 2006 vilket nu har ratificerats av samtliga medlemsstater i EU, med undantag för Grekland. Sedan december 2006 finns ett interimsavtal på plats som omfattar de handelspolitiska delarna i SA-avtalet.

Kommissionen konstaterar att Albanien gjort betydande framsteg i lagstiftningens anpassning till EU:s regelverk. Albanien uppmanas att verka för att parlamentets granskande roll i synnerhet avseende implementering av SA-avtalet ska förstärkas.

Förberedelser för genomförande av parlamentsval sommaren 2009 har påbörjats bl. a. genom framtagande av en ny vallagstiftning samt ett nytt registersystem som ska underlätta fastställande av röstlängden. Samtidigt betonas behovet av förstärkt administrativ kapacitet, koordinering av EU-integrationsarbetet samt förvaltningens strategiska planering kring denna. Lagstiftningens svaga implementering uppmärksammas särskilt.

Albanien har intensifierat sina ansträngningar för att stärka rättstaten men kommissionen konstaterar att omfattande problem kvarstår inom det rättsliga området med bl. a. långsamma och icke- transparenta juridiska förfaranden.

Den omfattande korruptionen är alltjämt ett problem, även om allmänhetens medvetenhet kring korruptionens negativa effekter förändrats till det bättre. Albanien har genom införande av elektroniska registreringssystem inom skatte-administration, företags-service och offentlig upphandling förstärkt förmågan att bekämpa korruption. I dagsläget saknas ett sammanhållet institutionellt ramverk för koordinering, övervakning och implementering av anti-korruptionsåtgärder

Sammantaget bekräftas behovet av ett gediget track record (genomförandegrad) för Albaniens fortsatta EU-närmande. Kommissionen framhåller att Albanien i synnerhet bör utöka sina ansträngningar för uppbyggnadet av ett fungerande rättsväsende samt att val utförs enligt internationell standard.

Montenegro

Kommissionen konstaterar i sin rapport att Montenegro har gjort ansträngningar för att tillämpa det politiska kriteriet och förbättra sitt juridiska ramverk samt stärka den institutionella infrastrukturen. Ytterligare kraftansträngningar krävs dock vad gäller lagimplementering och reformen av rättsväsendet. Korruption och organiserad brottslighet utgör fortsatt ett omfattande problem.

Montenegro undertecknade ett SA-avtal i oktober 2007 och interimsavtalet trädde i kraft den 1 januari 2008. Montenegro har under det senaste året genomfört ett antal reformer som är viktiga för fördjupat EU-närmande. Fler reformer återstår dock inom problemområden, såsom den administrativa kapaciteten, korruption, rättssektorn samt parlamentets effektivitet. Montenegro ansöker om medlemskap i EU den 15 december 2008.

Bosnien och Herzegovina

Bosnien och Hercegovina undertecknade i juni 2008 ett SA-avtal med EU och interimsavtalet trädde i kraft i juli 2008. Bristen på politisk konsensus gällande reformer och ett konstant underminerande av Daytonavtalet har gjort att reformprocessen delvis avstannat. Det är tveksamt om det i nuläget i Bosnien finns kapacitet att ändamålsenligt gå igenom en ansökningsprocess. Kommissionen konstaterar att inga eller mycket begränsade framsteg gjorts för att etablera funktionsdugliga och mindre resurskrävande statliga institutioner med kapacitet att stödja EU- närmandet.

En diskussion har inletts om förstärkt EU-närvaro i landet när OHR så småningom fasas ut.

Sammantaget bekräftas behovet av en skräddarsydd EU-ansats för Bosniens fortsatta EU-närmande. Kommissionen ser ett behov av att bistå lokala beslutsfattare med att stegvis identifiera för EU-närmandet nödvändiga reformlösningar.

Serbien

Serbien ratificerade SA-avtalet med EU i september 2008. Regeringen har även tagit beslut om en unilateral tillämpning av interimsavtalet från och med januari 2009 i syfte att förbättra sin track record av SA-avtalets tillämpning. EU:s tillämpning av interrimsavtalet och SA-avtalet har dock suspenderats i avvaktan på ratificering beroende av fullt samarbete med ICTY. Serbien bedöms ha en god administrativ kapacitet som torde göra det möjligt att gå tämligen snabbt fram i ansöknings-processen. Reformarbetet under det senaste året har dock varit begränsat pga den politiska utvecklingen. Kosovos självständighetsförklaring har medfört påfrestningar i relationen till EU, men Serbiens regering har ändå tydlig slagit fast att EU-medlemskap är en strategisk målsättning.

Kosovo

Kosovo deklarerade sin självständighet i februari 2008. Överlag har situationen efter självständigheten varit relativt stabil. Formella förutsättningar för att inleda en SAP-process mot ett framtida EU medlemskap för Kosovo saknas f.n. eftersom samtliga MS inte erkänt landet. Det återstår således för EU att utreda Kosovos status inom SA- processen.

Kommissionen menar att det finns ett klart Europeiskt perspektiv för Kosovo. Hösten 2009 kommer kommissionen presentera en feasibility study där Kosovos möjligheter till EU-närmande i stabiliserings och associeringsprocessen utforskas.

IPA

Stöd från IPA (Instrument for Pre-Accession) kommer fortsatt fokusera på kärnfrågor vilka redovisas i Multi-annual Indicative Financial Framework för 2010-2012 som kommissionen presenterade samtidigt som utvidgningsstrategin.

Viseringsfrågan

Kommissionen föreslår att viseringsfrihet kan införas på individuell basis i västra Balkan under 2009, förutsatt att stipulerade villkor uppfyllts.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Utvidgningen är EU:s främsta instrument för att sprida säkerhet, demokrati och välstånd på Västra Balkan och i Turkiet. EU:s trovärdighet som internationell aktör förutsätter också att de åtaganden och beslut som fattats på utvidgningsområdet respekteras.

Svensk utvidgningspolitik grundas i analysen att länderna på Västra Balkans och kandidatländernas EU-närmande har en avgörande strategisk betydelse för såväl Sverige som Europa.

EU-utvidgningen är prioriterad inför det svenska ordförandeskapet och det finns därför ett stort svenskt intresse i att effektivt driva på utvecklingen mot ett fortsatt EU-närmande för länderna på Västra Balkan samt fortsatta framsteg i kandidatländernas förhandlingar.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Även om det finns en övergripande enighet om Kroatiens kommande EU-medlemskap och Balkanländernas EU-perspektiv i flertalet medlemsstater kan också en viss utvidgningsskepsis skönjas, speciellt i relation till Turkiets kommande medlemskap. Ett flertal medlemsstater intar också en mer tillbakadragen roll i frågan, och tillhör därmed varken de utvidgningsvänliga eller de utvidgningsskeptiska.

Det har även förekommit att medlemsstater har kopplat Lissabonfördraget till utvidgningsfrågan och menat att ett införande av fördraget krävs för fortsatt utvidgning.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Europaparlamentet läste slutsatserna den 9 december 2008.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Slutsatserna antogs av rådet den 8 december 2008.

4.2Fackuttryck/termer