Regeringskansliet

Faktapromemoria 2008/09:FPM30

Ändring av direktiv om bl.a. barnledighet för mamman

Arbetsmarknadsdepartementet

2008-11-20

Dokumentbeteckning

KOM(2008) 637 slutlig

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 92/85/EEG om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar.

Sammanfattning

I ändringsförslaget till direktiv 92/85/EG föreslås en utökad barnledighet för mamman från 14 till 18 veckor, varav 6 veckor ska vara obligatoriska efter förlossningen. Kommissionen anser att kvinnor ska ha rätt till 100 procent av lönen vid denna barnledighet, men medlemsstaterna kan sätta ett tak som motsvarar ersättningen vid sjukdom. Även skyddet mot uppsägning och rätten att få tillbaka samma arbete eller ett arbete med motsvarande villkor efter mammaledigheten föreslås bli starkare.

Regeringen ser en del problem med förslaget, bl.a. förslaget om obligatorisk ledighet. Ledighet bör vara en rättighet och inte ett tvång. För att främja jämställdhet på arbetsmarknaden är det viktigt att föräldraledigheten är flexibel så att kvinnor kan gå tillbaka i arbete efter förlossningen när de önskar och att män har möjlighet att vara föräldralediga när barnen är små. Det måste finnas ett utrymme för medlemsstaterna att lösa frågorna på olika sätt förutsatt att det finns en god nivå i fråga om ledighet och andra rättigheter.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

En översyn av gällande lagstiftning ingår i kommissionens arbetsprogram för 2008 och syftar bl.a. till att göra det enklare att förena arbetsliv med privatliv och familjeliv. Som en del i detta arbete har kommissionen kommit med ett förslag till ändring av direktiv 92/85/EEG. Syftet med förslaget är att förbättra skyddet för gravida arbetstagare, arbetstagare som nyligen har fött barn eller som ammar.

1.2Förslagets innehåll

1.2.1Artikel 8 (barnledighet)

Artikeln ändras så att barnledigheten förlängs till 18 veckor av vilka sex måste tas ut direkt efter födseln. Avsikten är att ge kvinnorna möjlighet att återhämta sig efter graviditeten och födseln, tillbringa mer tid med sina barn och kunna amma under längre tid. Enligt det gällande direktivet ska barnledigheten vara minst 14 veckor, av vilka två veckor är obligatoriska före eller efter födseln.

En ny bestämmelse föreslås som innebär att om födseln äger rum efter det förväntade datumet, ska den del av ledigheten som är förlagd före det faktiska födelsedatumet förlängas, utan att detta medför någon förkortning av ledigheten efter födseln.

En ny bestämmelse föreslås som innebär att kompletterande barnledighet ska ges när ett barn föds för tidigt, måste vistas på sjukhus efter födseln eller har något funktionshinder, samt vid flerbarnsfödslar.

En ny bestämmelse föreslås som innebär att om det uppstår sjukdom eller komplikationer som en följd av graviditeten fyra veckor eller mer före födseln, ska eventuell sjukledighet inte förkorta barnledigheten.

1.2.2Artikel 10 (förbud mot uppsägning)

Artikeln ändras så att, förutom det förbud mot uppsägning som redan gäller, även alla förberedelser för en eventuell uppsägning förbjuds.

Enligt det gällande direktivet ska en arbetsgivare som säger upp en kvinna under barnledigheten lämna en uttömmande skriftlig motivering till uppsägningen. Artikeln ändras så att arbetsgivarens förpliktelse utökas till att gälla även sex månader efter det att kvinnan återvänt till arbetet efter sin barnledighet, om hon begär en sådan skriftlig motivering.

En ny bestämmelse föreslås som innebär att mindre förmånlig behandling av en kvinna i samband med graviditet eller barnledighet ska anses utgöra diskriminering enligt direktiv 2002/73/EG, punkten 4, omarbetat genom direktiv 2006/54/EG.

1.2.3Artikel 11 (arbetstagarnas rättigheter)

En ny bestämmelse föreslås där det preciseras att kvinnan efter barnledighet har rätt att återvända till samma eller ett motsvarande arbete med villkor som inte är mindre gynnsamma, och har rätt till varje förbättring i arbetsvillkoren som hon skulle ha kommit i åtnjutande av under sin ledighet. Ändringen härrör från direktiv 2002/73/EG, omarbetat genom direktiv 2006/54/EG.

En ändring av gällande regler om ersättning som utbetalas under ledigheten föreslås. Förslaget innebär att ersättningen under barnledigheten bör vara 100 procent av lönen. Medlemsstaterna kan dock sätta ett tak för ersättningen, förutsatt att detta inte ligger under sjukpenningnivån.

En ny regel föreslås som innebär att om en arbetsgivare bedömer att en gravid kvinna inte är arbetsför och utestänger henne från arbete utan att arbetstagaren har lämnat något läkarintyg som styrker detta, ska kvinnan fram tills barnledigheten få en ersättning motsvarande full lön.

En ny bestämmelse föreslås som innebär att en arbetstagare under barnledigheten eller när hon kommer tillbaka kan begära ändringar i sina arbetsmönster och arbetstider och att arbetsgivaren förpliktas att ta en sådan begäran under övervägande med hänsyn till arbetsgivarens och arbetstagarens behov. Arbetsgivaren är dock inte tvungen att godkänna eller följa begäran.

1.2.4Ny artikel 12 (bevisbörda, repressalier, påföljder och jämställdhetsorgan)

En ny regel om bevisbörda föreslås som innebär att svaranden är skyldig att bevisa att det inte föreligger någon överträdelse av direktivet när personer som anser att deras rättigheter enligt direktivet inte har respekterats, inför domstol eller annan behörig myndighet lägger fram sådana fakta som ger anledning att anta att det har förekommit en sådan överträdelse. Bestämmelsen ska inte förhindra att medlemsstaterna inför bevisregler som är mer fördelaktiga för käranden, ska inte tillämpas på straffrättsliga förfaranden och behöver inte tillämpas på förfaranden där det åligger domstolen eller det behöriga organet att utreda fakta i målet.

En ny bestämmelse om repressalier föreslås som avser att skydda enskilda personer mot ofördelaktig behandling eller ofördelaktiga konsekvenser till följd av ett klagomål eller andra rättsliga förfaranden som de har inlett i syfte att säkerställa att rättigheterna i direktivet efterlevs.

En ny bestämmelse om påföljder föreslås som innebär att medlemsstaterna ska bestämma vilka påföljder som ska tillämpas vid överträdelser av de nationella bestämmelser som antas i enlighet med direktivet och vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att de tillämpas. Påföljder får innefatta betalning av ersättning, som inte får begränsas av en i förtid fastställd övre gräns, och ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

En ny bestämmelse om jämställdhetsorgan föreslås som innebär att medlemsstaterna ska se till att det eller de organ som utses enligt art 20 i direktiv 2002/73/EG, omarbetat genom direktiv 2006/54/EG för främjande, analys och kontroll av samt till stöd för likabehandling av alla personer utan åtskillnad på grund av könstillhörighet ska vara behörigt även för ärenden som omfattas av nu aktuellt direktiv, när dessa ärenden huvudsakligen rör likabehandling och inte arbetstagarnas hälsa och säkerhet.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

1.3.1Artikel 8 (barnledighet)

Enligt 4 § föräldraledighetslagen (1995:584), har en kvinnlig arbetstagare rätt till hel ledighet i samband med sitt barns födelse (mammaledighet) under en sammanhängande tid av minst sju veckor före den beräknade tidpunkten för förlossningen och sju veckor efter förlossningen. Om hon inte är ledig på annan grund ska två veckor av denna mammaledighet vara obligatoriska under tiden före eller efter förlossningen.

Om barnet föds för tidigt och vårdas på sjukhus eller vårdas på sjukhus av någon annan anledning kan föräldrapenning bytas ut mot tillfällig föräldrapenning. Om ett barn har funktionsnedsättning kan föräldrapenningen i vissa fall bytas ut mot tillfällig föräldrapenning. Vid tvillingfödsel betalas 90 dagar extra med ersättning enligt SGI och 90 extra dagar med ersättning enligt lägstanivån. En kvinna har rätt till 29 dagars ledighet med föräldrapenning även om hon inte vårdar barnet efter förlossningen (t.ex. om barnet är dödfött.)

Sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ner den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel 3 kap 7 § lag (1962:381) om allmän försäkring. Detta gäller oberoende av hur lång tid en gravid kvinna har kvar till beräknad förlossning.

Förslaget innebär att gällande svenska regler måste ändras.

1.3.2Artikel 10 (förbud mot uppsägning)

Av 17 § föräldraledighetslagen framgår att uppsägning eller avskedande som har samband med föräldraledighet är förbjuden. Om det ändå sker ska uppsägningen eller avskedandet ogiltigförklaras, om arbetstagaren begär det. En arbetstagare är inte skyldig att enbart av nyss nämnda skäl vidkännas minskning av anställningsförmånerna eller försämring av arbetsförhållanden i annan mån än vad som följer av uppehållet i arbetet. Arbetstagaren är inte heller skyldig att av ovannämnda skäl acceptera annan omplacering än sådan som kan ske inom ramen för anställningsavtalet och som är en nödvändig följd av ledigheten. Därtill kommer att, även i annat fall för de arbetstagare som omfattas av lagen (1982:80) om anställningsskydd, en uppsägning ska vara sakligt grundad, 7 §. Enligt 9 § samma lag är arbetsgivaren skyldig att på arbetstagarens begäran skriftligen uppge de omständigheter som åberopas som grund för uppsägningen. Utöver detta gäller enligt 17 § jämställdhetslagen (1991:433), förbuden mot könsdiskriminering i 15-16 b §§ bl.a. när arbetsgivaren säger upp, avskedar, permitterar eller vidtar annan ingripande åtgärd mot en arbetstagare. Den 1 januari 2009 träder diskrimineringslagen (2008:567) i kraft. Samtidigt upphävs jämställdhetslagen. Diskrimineringslagen har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett bl.a. kön. Fr.o.m. den 1 januari 2009 gäller enligt 2 kap. 1 § 1 diskrimineringslagen att en arbetsgivare inte får diskriminera den som hos arbetsgivaren är arbetstagare.

Förslaget bör inte ha någon effekt på gällande svenska regler.

1.3.3Artikel 11 (arbetstagarnas rättigheter)

Enligt 16 § föräldraledighetslagen får en arbetsgivare inte missgynna en arbetstagare av skäl som har samband med föräldraledighet när denne beslutar om t.ex. befordran, tillämpar löne- eller andra anställningsvillkor eller säger upp, avskedar, permitterar eller vidtar annan ingripande åtgärd mot en arbetstagare. Förbudet gäller inte om olika villkor eller olika behandling är en nödvändig följd av ledigheten. Utöver detta gäller enligt 45 a § jämställdhetslagen att om den som ger anledning att anta att han eller hon blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier, är det arbetsgivaren som ska visa att diskriminering

Ersättningen vid föräldraledighet i Sverige utgår från den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). SGI:n har ett tak på 7,5 basbelopp. Föräldrapenningen undantas från detta tak och räknar i stället med inkomster upp till 10 basbelopp 4 kap. 6 a § lag om allmän försäkring.

I svensk rätt finns inte de regler som föreslås om utestängning från arbete och om rätt att begära ändringar i arbetsmönster och arbetstider.

Förslaget innebär att gällande svenska regler måste ändras.

1.3.4Ny artikel 12 (bevisbörda, repressalier, påföljder och jämställdhetsorgan)

Enligt föräldraledighetslagen 24 § gäller att om en arbetssökande eller en arbetstagare visar omständigheter som ger anledning att anta att han eller hon har blivit missgynnad av skäl som har samband med föräldraledighet, är det arbetsgivaren som ska visa att det inte har förekommit något sådant missgynnande eller att missgynnandet är en nödvändig följd av föräldraledigheten. Utöver detta gäller enligt 45 a § jämställdhetslagen att om den som ger anledning att anta att han eller hon blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier, är det arbetsgivaren som ska visa att diskriminering eller repressalier inte förekommit. Fr.o.m. den 1 januari 2009 gäller enligt 6 kap. 3 § diskrimineringslagen att om den som anser sig ha blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier, är det svaranden som ska visa att diskriminering eller repressalier inte har förekommit.

Enligt 22 § jämställdhetslagen får en arbetsgivare inte utsätta en arbetstagare för repressalier på grund av att arbetstagaren har avvisat arbetsgivarens sexuella närmanden, anmält arbetsgivaren för diskriminering, påtalat diskriminering eller medverkat i en utredning enligt lagen. Arbetsgivaren får inte heller utsätta en arbetstagare för repressalier på grund av att han eller hon anmält eller påtalat att arbetsgivaren inte följer någon av bestämmelserna om aktiva åtgärder i lagen. Fr.o.m. den 1 januari 2009 gäller enligt 2 kap. 18 § diskrimineringslagen att en arbetsgivare inte får utsätta en arbetstagare för repressalier på grund av att arbetstagaren anmält eller påtalat att arbetsgivaren handlat i strid med lagen, medverkat i en utredning enligt lagen, eller avvisat eller fogat sig i arbetsgivarens trakasserier eller sexuella trakasserier.

Enligt 22 § föräldraledighetslagen ska en arbetsgivare som bryter mot denna lag betala skadestånd för den förlust som uppkommer och för den kränkning som har inträffat. Utöver detta gäller enligt 25 § jämställdhetslagen att om en arbetssökande eller arbetstagare diskrimineras genom att arbetsgivaren bryter mot förbuden i 15, 16, 16 a eller b § och 17 § ska arbetsgivaren betala skadestånd till den diskriminerade för den kränkning som diskrimineringen innebär. I fall som avses i 15, 16, 16 a eller 16 b § och 17 § 4 7 ska arbetsgivaren betala skadestånd också för den förlust som uppkommer för arbetstagaren. Enligt 27 § jämställdhetslagen gäller att om en arbetstagare utsätts för repressalier som avses i 22 §, ska arbetsgivaren betala skadestånd till arbetstagaren för den förlust som uppkommer och för den kränkning som repressalierna innebär. Fr.o.m. den 1 januari 2009 gäller enligt 5 kap. 1 § diskrimineringslagen att den som bryter mot förbuden mot diskriminering eller repressalier eller som inte uppfyller sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier eller sexuella trakasserier enligt lagen ska betala diskrimineringsersättning för den kränkning som överträdelsen innebär. När ersättningen bestäms ska särskilt syftet att motverka sådana överträdelser av lagen beaktas. Ersättningen ska betalas till den som kränkts av överträdelsen. En arbetsgivare som bryter mot 2 kap. 1 första stycket eller 18 § ska också betala ersättning för den förlust som uppkommer. Detta gäller dock inte förlust som uppkommer vid beslut som rör anställning eller befordran. Om det finns särskilda skäl kan ersättningen sättas ned helt eller delvis.

Enligt 25 § föräldraledighetslagen får Jämställdhetsombudsmannen fram till 1 januari 2009 och Diskrimineringsombudsmannen efter samma tidpunkt föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande. Utöver detta gäller enligt 46 § jämställdhetslagen att Jämställdhetsombudsmannen får föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande. Fr.o.m. den 1 januari 2009 gäller enligt 6 kap. 2 § diskrimineringslagen att bl.a. Diskrimineringsombudsmannen får som part föra talan för en enskild som medger det.

Förslaget bör inte ha någon effekt på gällande svenska regler.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Kommissionen anser att förslaget inte påverkar gemenskapens budget. Bedömningen är att den svenska statsbudgeten inte kommer att påverkas. I kommissionens konsekvensanalys anförs bl.a. att kostnaden för förslaget uppkommer på grund av den förlängda ledigheten och höjda ersättningen i de medlemsstater där ändringar behöver införas, och kostnader för att ersätta den frånvarande arbetstagaren. För att undvika att dessa kostnader på ett orimligt sätt tynger särskilt mindre företag, får medlemsstaterna möjlighet att fastställa ett tak för barnledighetsersättningen. Medlemsstaterna kan också, precis som nu, fritt fastställa den del av ersättningen som finansieras av staten.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Ändringarna i artikel 8 innebär en förlängning av mammaledigheten som innebär att en större del av ledigheten reserveras för kvinnan. Detta leder till negativa effekter ur jämställdhetssynpunkt på vårt system för föräldraledighet och föräldraförsäkring. Ledighet bör vara en rättighet och inte ett tvång och regeringen är därför emot obligatorisk ledighet. För att främja jämställdhet på arbetsmarknaden är det viktigt att föräldraledigheten är flexibel så att kvinnor kan gå tillbaka i arbete efter förlossningen när de så önskar och att män har möjlighet att vara föräldralediga när barnen är små. Förslaget innebär att kvinnor blir förhindrade att återgå i arbete under den tid den obligatoriska ledigheten gäller, vilket torde stå i strid med förslagets syfte, dvs. att stärka kvinnans rättigheter. Sverige har sedan många år ett omfattande och väl fungerande regelverk avseende föräldraledighet, föräldraförsäkring och arbetsmiljö. Det är viktigt att detta system kan behållas.

Förslaget om kompletterande ledighet behöver analyseras ytterligare. I dessa fall bör, av jämställdhetsskäl, även mannen ha möjlighet att ta ut sådan ledighet. Svåra gränsdragningar kan uppstå när det gäller särskild ledighet för t.ex. funktionsnedsättning. Det är oklart vad som avses med förslaget.

Förslaget om sjukledighet behöver också analyseras ytterligare.

Vad gäller förslaget om rätt för arbetstagaren att begära ändringar i sina arbetstider och arbetsförhållanden anser regeringen att det inte är lämpligt att införa sådana krav. Det riskerar att leda till en administrativ börda för arbetsgivaren utan att i sak innebära förbättringar för arbetstagaren. Inriktningen är snarare att sträva mot regelförenkling. Frågan löses bäst i kollektivavtal.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

De flesta medlemsstater välkomnar förslaget, dock har grundläggande reservationer framförts från några medlemsstater.

Ett förslag att inkludera ledighet även för andra anhöriga har framförts.

En del medlemsstater anser att föräldraledighet ska vara en rättighet och inte en plikt och att de sex obligatoriska veckorna måste diskuteras vidare.

En del medlemsstater vill se över möjligheterna till ökad flexibilitet i förslaget och andra anser att föräldraledighet snarare än mammaledighet utgör ett viktigt instrument för att få önskade jämställdhetseffekter.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Någon inställning från Europaparlamentet finns ännu inte.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Förslaget har tillhandahållits arbetsmarknadens parter för synpunkter.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Enligt artikel 137 i fördraget ska gemenskapen i syfte att uppnå de mål som fastställs i artikel 136 i fördraget stödja och komplettera medlemsstaternas insatser för att förbättra arbetsvillkoren i syfte att skydda arbetstagarnas säkerhet och hälsa, säkerställa jämställdhet på arbetsmarknaden och lika behandling på arbetsplatsen. Rådet ska höra Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, varpå beslut skall fattas i enlighet med förfarandet i artikel 251 i EG-fördraget. Enligt artikel 141 ska rådet enligt förfarandet i artikel 251 och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén besluta om åtgärder för att säkerställa tillämpningen av principen om lika möjligheter och lika behandling av kvinnor och män i frågor som rör anställning och yrke. Eftersom direktivet också rör frågor rörande likabehandling såsom rätten att återvända till samma eller motsvarande arbete, bestämmelser om uppsägning och anställningsrättigheter samt om bättre ekonomiskt stöd under ledigheten, utgör artiklarna 137 och 141 tillsammans den rättsliga grunden för detta direktiv.

Enligt artikel 251 gäller den s.k. medbeslutandeproceduren, vilken innebär att kommissionen ska lägga fram ett förslag till rättsakt för Europaparlamentet och rådet, vilka sedan antar rättsakten gemensamt.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Enligt kommissionen går förslaget inte längre än vad som krävs för att man ska säkerställa att målen uppfylls. Förslaget utgör en minimistandard och ger de medlemsstater som så önskar möjlighet att gå vidare. Förslaget går inte utöver vad som är absolut nödvändigt på EU-nivå för att uppfylla de fastställda målen.

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Förhandlingar i sak i rådsarbetsgrupp har påbörjats.

4.2Fackuttryck/termer