Regeringskansliet

Faktapromemoria 2008/09:FPM82

På väg mot ett avtal om klimatförändringar i Köpenhamn

Miljödepartementet

2009-02-24

Dokumentbeteckning

KOM(2009) 39

På väg mot ett övergripande klimatförändringsavtal i Köpenhamn

Sammanfattning

Förslaget syftar till att utgöra en grund för att utveckla EU:s position inför de fortsatta internationella klimatförhandlingarna. De viktigaste ingredienserna är förslagen om nationella strategier för koldioxidsnål utveckling i utvecklingsländerna samt förslagen om finansiering av stöd till utvecklingsländerna. Regeringen välkomnar förslaget och ställer sig i stort sett bakom det men efterlyser en precisering av syftet med vissa av de föreslagna stödjande institutionerna. Vidare är regeringen mån om att hålla alternativen öppna beträffande möjliga innovativa finansieringslösningar.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

FN:s klimatkonvention, samt det tillhörande Kyotoprotokollet (KP), utgör grunden för de internationella strävandena att begränsa klimatförändringarna. De kvantitativa åtagandena om utsläppsbegränsningar av växthusgaser som anges i Kyotoprotokollet innebär att i-ländernas samlade utsläpp ska minska med ca 5% jämfört med 1990 till perioden 2008 - 2012. Vid det 13:e partsmötet under klimatkonventionen, på Bali 2007, enades parterna om en handlingsplan som syftar till att nå en global klimatöverenskommelse som kan ta vid efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod vid det femtonde partsmötet under klimatkonventionen i Köpenhamn i december 2009.

Vid europeiska rådet i juni 2008 antog EU:s statschefer rådsslutsatser där man inbjöd kommissionen att lägga fram en övergripande strategi för ökade finansierings- och investeringsflöden för både begränsning och anpassning i enlighet med handlingsplanen från Bali, inbegripet mekanismer för forskning och utveckling, spridning och överföring inom säker och hållbar teknik med låga koldioxidutsläpp.

1.2Förslagets innehåll

Meddelandet innehåller konkreta förslag om vilka förslag EU bör lägga för att nå framgång i de internationella klimatförhandlingarna under klimatkonventionen. Tre centrala områden behandlas: mål och åtgärder, finansiering och skapandet av en effektiv global koldioxidmarknad..

Förslagen i meddelandet tar sin utgångspunkt i EU:s mål att begränsa den globala genomsnittliga temperaturhöjningen till högst två grader över förindustriell nivå. För att detta ska vara möjligt att uppnå fordras att omfattande globala insatser görs för att minska utsläppen av växthusgaser. De globala utsläppen måste minskas till mindre än hälften av 1990 års nivåer till år 2050.

Det konstateras att de utvecklade länderna som grupp i enlighet med åtaganden under klimatkonventionen måste gå före och fram till 2020 bör de minska sina utsläpp till 25-40 % under 1990 års nivåer. Vidare pekas på att EU har föregått med gott exempel genom att åta sig att fram till 2020 minska sina utsläpp med 20 % jämfört med 1990 års nivåer, oavsett om en internationell överenskommelse uppnås och det konstateras att EU är villigt att gå längre och fastställa ett minskningsmål på 30 % inom ramen för ett tillräckligt ambitiöst och heltäckande internationellt avtal som omfattar jämförbara minskningar i andra utvecklade länder och lämpliga åtgärder i utvecklingsländerna. Som kriterier för hur utsläppsminskningsåtagandena ska fördelas föreslås BNP per capita, växthusgasutsläpp per BNP enhet, historisk utsläpps- och befolkningsutveckling. Det konstateras vidare att bindande åtaganden om utsläppsminskningar, utöver av de länder som omfattas av sådana åtaganden i Kyotoprotokollet, också bör göras av åtminstone alla andra OECD länder och tillkommande EU medlemsstater och kandidatländer.

Kommissionen pekar vidare på att utvecklingsländerna som grupp enligt aktuell forskning bör begränsa sina utsläppsökningar till 1530 % under den nivå som skulle ha uppnåtts utan några åtgärder om tvågradersmålet ska kunna nås. Kommissionen föreslår att alla utvecklingsländer , utom de minst utvecklade, i ett kommande klimatavtal ska förbinda sig att utveckla strategier för koldioxidsnål utveckling före utgången av år 2011. Strategierna ska enligt förslaget täcka alla viktiga samhällssektorer och identifiera vilka stöd som behövs för att de ska kunna genomföras. Kommissionen betonar vid sidan av behovet av finansiering också behovet av kapacitetsuppbyggnad i utvecklingsländerna som en förutsättning för att strategierna ska kunna genomföras. Kommissionen föreslår en ny plattform för att koppla ihop de i strategierna föreslagna åtgärderna med lämpliga bilaterala och multilaterala finansieringsmekanismer. Utvecklingsländernas åtgärder ska också enligt förslaget noteras i ett internationellt register som ska visa vilken effekt åtgärderna ger på grundval av robusta mätnings-, rapporterings, och verifieringsmetoder.

Kommissionen föreslår också att det bör fastställas som mål att utsläppen från internationell luftfart, sjöfart och av fluorerade växthusgaser senast 2020 ska ha minskat till under 2005 års nivå. Hur åtgärderna genomförs bör lämnas till den internationella luftfartsorganisationen ICAO respektive den internationella sjöfartsorganisationen IMO att besluta senast vid utgången av år 2010. Kommissionen konstaterar att den ökade takten i utfasning av HCFC under Montrealprotokollet kan leda till en snabb ökning av utsläpp av HFC, varav många är mycket kraftfulla växthusgaser. KOM föreslår att en del av Köpenhamnsöverenskommelsen ska inkludera en internationell utsläppsminskningsplan för HFC.

Kommissionen slår fast att ett övergripande internationellt klimatavtal måste stödjas genom tillräckliga finansiella resurser till genomförandet. Det konstateras att undersökningar från bl.a. det gemensamma forskningscentret visar att de årliga investeringarna i koldioxidsnål teknik behöver uppgå till 175 miljarder euro årligen år 2020 och att hälften av dessa investeringar behöver ske i utvecklingsländerna. Möjliga källor i ett kortare perspektiv identifieras som dels den privata sektorn (främst för investeringar med låga eller inga merkostnader), dels från samtliga internationella källor inklusive innovativa finansieringsmekanismer.

Beträffande anpassningsåtgärder noterar kommissionen uppskattningar av klimatkonventionens sekretariat att kostnaderna i utvecklingsländerna kan komma att uppgå till 23-54 miljarder euro årligen år 2030. Kommissionen föreslår att ett ramverk för anpassning inrättas med integrering av anpassningsåtgärder i nationella strategier, med möjlighet till finansiellt stöd för de mest utsatta och de fattigaste länderna samt förbättring av verktygen för att genomföra anpassning. Stöd till processen föreslås genom att en teknisk panel inrättas inom ramen för klimatkonventionen. En multilateral försäkringspool föreslås utredas.

Kommissionen föreslår vidare en fördubbling av satsningarna på energirelaterad forskning till 2012 och en fyrdubbling till 2020.

Kommissionen slår fast att de utvecklade länderna i ett framtida klimatavtal kommer att bidra till finansiering av insatser i utvecklingsländerna genom offentliga medel samt genom koldioxidmarknaden. Kommissionen pekar på två huvudlinjer när det gäller innovativa finansieringsmekanismer nämligen årliga bidrag i förhållande till utsläppens storlek (polluter pays principle) respektive auktionering av en del av den till varje land tillåtna mängden utsläpp. Vidare pekar kommissionen på behovet av att snabbt ställa finansiering till förfogande för de mest utsatta tills en fullskalig finansieringsstruktur är genomförd och föreslår en global finansieringsmekanism. För att förvalta de finansiella flödena föreslås ett högnivåforum om internationell klimatfinansiering skapas med beslutsfattare från såväl offentlig som privat sektor och finansieringsinstitut.

I fråga om de flexibla mekanismerna och utsläppshandel betonar kommissionen behovet av en utveckling av mekanismen för ren utveckling (CDM) samt en utfasning av densamma för sektorer i utvecklingsländer som istället ska kunna ta på sig sektorsbaserade åtaganden. Behovet av samsyn med USA understryks och kommissionen förklarar att man avser arbeta för att en särskild arbetsgrupp skapas med syfte att arbeta med uppbyggnad av en gemensam koldioxidmarknad.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Meddelandet har ingen direkt verkan på svenska regler eftersom det endast utgör ett förslag till EU:s position i internationella förhandlingar under klimatkonventionen. Huruvida förslagen får verkan på svenska regler beror av vidare behandling i rådet samt på utfallet av de internationella klimatförhandlingarna och eventuella vidare implementeringsregler.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Meddelandet har inga direkta budgetära konsekvenser. Vidare behandling i rådet och framför allt resultatet av de internationella förhandlingarna kommer att avgöra vilka budgetära konsekvenser som uppstår.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen ser klimatfrågan som en avgörande utmaning och det är vårt ansvar såväl att vidta åtgärder som att visa på det ledarskap som krävs för att nå en bred och långsiktig internationell samsyn i klimatfrågan.

Regeringen välkomnar kommissionens meddelande och ställer sig bakom huvuddelen av förslagen i meddelandet. Det gäller såväl behovet av utsläppsminskningar i industri- respektive utvecklingsländer, behovet av stöd till de senare samt vikten av att insatser görs för att minska utsläpp från internationell sjöfart och flyg samt av HFC inom ramen för ett framtida avtal.

Det gäller också behovet av finansiering av åtgärder i utvecklingsländerna både vad avser anpassningsåtgärder och åtgärder för utsläppsminskning inklusive kapacitetsuppbyggnad. Regeringen är mån om att kommande rådsslutsatser, som kommer att baseras på kommissionens meddelande, betonar vikten av att nå framsteg i förhandlingarna samt klarlägger EU:s vilja att förhandla. Slutsatserna bör vidare stimulera andra parter till konstruktiv dialog vid kommande förhandlingsmöten. Uttalanden som görs i rådsslutsatserna bör vara fast förankrade i EU:s arbetsgrupper för de internationella förhandlingarna och i förekommande fall bygga på stabil vetenskaplig grund. Regeringen anser mot denna bakgrund att det kan fordras ytterligare klarlägganden kring syftet för de av kommissionen föreslagna institutionerna. . Regeringen anser att i den mån nya institutioner behöver upprättas bör dessa komplettera befintliga strukturer och institutioner. Regeringen vill också betona behovet av tydligare skrivningar om behovet av styrning och förvaltning i fråga om finansiering..

Vidare anser regeringen att det är väsentligt att behålla viss handlingsfrihet gällande hur ett framtida finansieringsstruktur inom ramen för klimatkonventionen bör se ut.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

De flesta medlemsstater är i grunden positiva till huvuddelen i kommissionens meddelande. Meningsskiljaktigheter finns främst kring i vilken utsträckning EU ska frångå tidigare positioner när det gäller att föreslå nya institutioner vars syfte är att på olika sätt stödja genomförandet av ett framtida klimatavtal. Flera medlemsstater är tveksamma till att binda upp EU kring de av kommissionen föreslagna huvudspåren för innovativ finansiering.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Meddelandet har ännu ej behandlats av övriga EU-institutioner. Behandling i Europaparlamentet pågår och avslutas i mars.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Meddelandet har inte remitterats.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Ej aktuellt för denna typ av meddelande

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Ej aktuellt för denna typ av meddelande

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Meddelandet behandlas vid Miljörådsmötet den 2 mars, vid Ecofin-rådet den 13 mars, vid rådet för allmänna frågor och yttre förbindelser den 16 mars (GAERC) samt vid Europeiska rådet den 19 mars. Slutsatser vid nämnda rådsmöten kommer ligga till grund för EU:s position i kommande klimatförhandlingar under året. Möten inom ramen för klimatkonventionen planeras åtminstone till de två första veckorna i april, de två första veckorna i juni, två veckor i september samt till de två första veckorna i december (Köpenhamnsmötet). Europaparlamentet kommer behandla meddelandet i mars.

Fackuttryck/termer