Regeringskansliet

Faktapromemoria 2008/09:FPM140

Framtida finansiell tillsyn i EU

Finansdepartementet

2009-07-20

Dokumentbeteckning

KOM(2009)252 slutlig

European financial supervision

Sammanfattning

EU-kommissionen publicerade den 27 maj 2009 ett förslag till ändrad tillsynsstruktur för den finansiella sektorn. Förslaget, som bygger på den s.k. de Larosière-gruppens rapport från den 25 februari 2009, är ute för konsultation till den 15 juli 2009. Förslag till lagstiftningsåtgärder från kommissionens kommer att presenteras tidigt under hösten 2009 med avsikt att den nya strukturen ska kunna träda i kraft under år 2010.

Förslaget innebär att en ny organisation för finansiell tillsyn inrättas på EU-nivå, bestående av dels European Systemic Risk Council (ESRC)1, dels European System of Financial Supervisors (ESFS).

ESRC blir ett oberoende organ vars beslutande församling ska bemannas med representanter bland annat från medlemsstaternas centralbanker och tillsynsmyndigheter. I huvudsak kommer centralbanksrepresentanterna att utöva rösträtten. ESRC ska främst arbeta med att ta in och analysera information på makro- och marknadsövergripande nivå och uppmärksamma och vid behov varna för tendenser och förhållanden som kan påverka den finansiella stabiliteten negativt.

Inom ramen för ESFS kommer de befintliga s.k. nivå-3 kommittéerna CEBS, CEIOPS och CESR att omvandlas till europeiska tillsynsmyndigheter. Huvuduppgiften är att underlätta och främja samverkan och samordning mellan de nationella tillsynsmyndigheterna. De nya myndigheterna ska bl.a. utveckla bindande tekniska standarder, verka för enhetlig tillämpning av gemensamma regler, kunna agera medlare vid tvister mellan medlemsländernas tillsynsmyndigheter, övervaka att medlemsländernas tillsynsmyndigheter följer antagna EG-regler och vid behov utfärda rekommendationer. Man ska också samla in data och information, i huvudsak via de nationella tillsynsmyndigheterna.

Myndigheterna ska även kunna ansvara för tillståndsgivning och tillsyn över företag med paneuropeisk verksamhet som exempelvis kreditvärderingsinstitut.

Samverkan och samordning mellan ESRC och ESFS säkerställs bland annat genom att de tre nya tillsynsmyndigheterna är representerade i ESRCs beslutande organ och i dess arbetsutskott. ESRC kommer å sin sida att, på observatörsbasis, vara representerat i de tre tillsynsmyndigheternas styrelser.

Regeringen anser att den föreslagna strukturen skulle innebära en väsentlig förbättring av möjligheterna att följa, analysera och vidta relevanta tillsynsåtgärder för att främja den finansiella stabiliteten i Sverige och i Europa. Regeringens uppfattning är att den omfattande finansiella integrationen inom EU ställer stora krav på samarbete inom EU, gemensamma regelverk samt en förstärkt tillsyn över de gränsöverskridande finansiella företagen. Den föreslagna strukturen skulle medföra en väsentlig förbättring även i dessa avseenden. Det skulle dessutom bidra till den finansiella stabiliteten i ett globalt perspektiv. Dessa frågor är därför högt prioriterade inom ramen för det svenska EU-ordförandeskapet.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Den internationella finansiella kris som kraftigt eskalerade hösten 2008, visade bl.a. på stora svagheter i finansiell reglering och tillsyn, både ur ett globalt och europeiskt perspektiv, både i hanteringen av företagsspecifika problem och systemproblem. I Europa visade sig de befintliga strukturerna för tillsynssamarbete otillräckliga i en miljö präglad av snabb internationell integration och med ett växande antal viktiga aktörer som verkar i flera länder. Kvarstående olikheter i regelverken mellan olika länder (och ofta olikartad tillämpning av de gemensamma regler som finns), i tillsynsmetodik, i befogenheter och sanktionsmöjligheter etc. har ytterligare bidragit till svårigheter att agera på ett samlat och kraftfullt sätt.

Mot den bakgrunden tillsatte EU-kommissionen i november 2008 en s.k. högnivågrupp under ledning av Jacques de Larosière för att analysera problemen och föreslå adekvata åtgärder. Gruppen lade fram sin rapport den 25 februari 2009, och kommissionen presenterade ett meddelande den 27 maj 2009 i väsentliga delar baserat på de Larosière-gruppens rapport.

1.2Förslagets innehåll

1.2.1Allmänt

Med utgångspunkt i de Larosière-rapportens rekommendationer uttalade kommissionen i ett meddelande den 4 mars 2009 att man avsåg att utarbeta förslag till ett nytt europeiskt system för finansiell tillsyn på basis av den analys och de förslag som presenterades i rapporten. I grunden handlade detta om att etablera en tillsynsstruktur som upptäcker potentiella risker på ett tidigt stadium, åtgärdar dem effektivt innan de har fått allvarliga konsekvenser och som klarar den utmaning som situationen med komplexa internationella finansmarknader innebär. Detta kräver ett mer långtgående samarbete och en mer långtgående samverkan mellan tillsynsmyndigheter, centralbanker och andra berörda myndigheter än vad som varit fallet hittills.

Kommissionen lade därför den 27 maj 2009 fram det aktuella förslaget till sådana åtgärder för behandling på Europeiska rådets möte i juni. Det Europeiska rådet tillstyrkte vid sitt möte ett antal av de bärande principerna i förslaget. De lagstiftningsmässiga förändringar som krävs för att genomföra åtgärdspaketet kommer att förhandlas under hösten och bör, enligt rådets slutsatser, antas i så god tid att den nya tillsynsordningen kan inrättas under 2010.

Förslaget bygger på en tvådelad organisatorisk struktur. Den ena gäller stabilitetstillsyn på makronivå där det handlar om att etablera ett europeiskt organ som övervakar stabiliteten i det finansiella systemet som helhet. När det gäller tillsynen på mikronivå, dvs. tillsynen av enskilda finansiella företag, föreslås uppbyggnaden av ett europeiskt nätverk för detta där tre nybildade EU-myndigheter (för bank, försäkring och för värdepapper) ska utgöra de samordnade och sammanhållande funktionerna.

1.2.2Makrotillsynen

Makromyndighetens uppgifter

Kommissionen föreslår att en myndighet för makrofinansiell stabilitetstillsyn, European Systemic Risk Council (ESRC) 2 skapas. Denna nya funktion föreslås vara logistiskt knuten till Europeiska centralbanken (ECB). ESRC:s uppgifter ska främst vara att

-samla in och analysera information för att övervaka möjliga hot och risker mot finansiell stabilitet

-identifiera och prioritera mellan sådana hot och risker

-utfärda riskvarningar om konsekvenserna för finansmarknaderna och för samhällsekonomin bedöms som betydande om riskerna materialiseras

-övervaka att de varningar och rekommendationer blir föremål för aktiva ställningstaganden av nationella och andra myndigheter.

-samarbeta med IMF, FSB3 m.fl.

Riskvarningar kan vara generella eller röra enskilda medlemsstater. I dessa fall ska det finnas en tidsgräns för när det krävs respons från landet ifråga. Varningarna eller rekommendationerna ska processas via Ekofin och/eller de nya mikromyndigheterna (se nedan). ESRC ska också ha en övervakningsfunktion som innebär att organet ska se till att varningar och/eller rekommendationer blir föremål för uttryckliga ställningstaganden, enligt principen act or explain. ESRC avses dock inte fatta rättsligt bindande beslut.

Beslut om rekommendationer eller varningar ska fattas med enkel majoritet. ESRC ska i varje enskilt fall avgöra om en rekommendation ska offentliggöras. Man påpekar dock att publik öppenhet bör bidra till att rekommendationer och varningar får större genomslag.

Kommissionen föreslår följande sammansättning av ESRC

Ordinarie medlemmar med rösträtt:

--Ordförande: ECB:s ordförande (alternativt centralbankschef som väljs av ESRC:s medlemmar)

--Vice ordförande (väljs av ESRC)

--ECB:s ordförande (om inte ordförande i ESRC), eller vice ordförande

--27 centralbankschefer

--Ordföranden för respektive mikromyndighet

-- Representant från kommissionen

Observatörer

--Representanter för nationella tillsynsmyndigheter

--Ordföranden i EFK

Centralbankerna kommer således att ha en betydelsefull roll i det nya organet. Eftersom det är viktigt att det finns ett nära samarbete mellan makro- och mikronivåerna ska även representanter från de nationella tillsynsmyndigheterna ha möjlighet att delta tillsammans med centralbankschefen dvs. 1+1 medlem per MS där endast centralbanken utövar rösträtt. Med hänsyn till de uppdrag som kommissionen har enligt fördrag när det gäller makroövervakning m.m. bör en representant delta från denna. Slutligen bör MS representeras via en deltagare från EFK.

Bland annat mot bakgrund av att ESRC blir en grupp med ett stort antal medlemmar, föreslår kommissionen vidare att bl.a. en styrgrupp inrättas, som ska bestå av

-- Ordförande i ESRC

-- Vice ordförande i ESRC

-- Tre centralbanksrepresentanter från ESRC

-- Representanter från respektive mikromyndighet

-- Representant från kommissionen

Utöver styrgruppen föreslås att en rådgivande teknisk kommitté inrättas, med uppgift att ta fram faktaunderlag och analyser för ESRC:s arbete

ECB ska bidra med logistik, teknisk expertis m.m. till ESRC, dess styrgrupp och tekniska kommitté. ESRC ska vara fullt ansvarigt inför rådet och parlamentet. Organet ska löpande rapportera till dessa institutioner.

1.2.3Mikrotillsynen

Kommissionen föreslår att ett europeiskt tillsynssystem införs, European System of Financial Supervisors (ESFS). Detta innebär i huvudsak att CEBS, CESR och CEIOPS omvandlas till europeiska myndigheter. Förutom de uppgifter dessa kommittéer har idag föreslås kommittéerna få en rad nya uppgifter och befogenheter. De nationella tillsynsmyndigheterna ansvarar för och utför fortfarande den löpande tillsynen inom respektive medlemsland. Vad gäller tillsynen av gränsöverskridande finansföretag förutsätts tillsynsarbetet bedrivas inom ramen för s.k. tillsynskollegier, där alla berörda nationella tillsynsmyndigheter finns med, och där hemlandsmyndigheten leder tillsynskollegiet ifråga.

Kommissionen föreslår att de nuvarande nivå 3-kommitéerna omvandlas till varsin respektive myndighet och anger att syftet med ESFS i vilket också ingår en samordnande styrgrupp för de tre myndigheterna - är att detta ska fungera som ett operativt nätverk. En översyn av antalet myndigheter bör göras inom ett bestämt antal år.

Mikromyndigheternas uppgifter

-harmonisering av regler

Myndigheterna ska arbeta för enhetlig tillämpning av gemensamma regler, en s.k. single rulebook, och kunna utfärda bindande tekniska standarder som rör exempelvis tillsynskollegier. Vidare ska myndigheterna utfärda riktlinjer för de nationella tillsynsmyndigheterna bl.a. ifråga om licensiering.

-konsistent tillämpning av regler

Vid oenighet mellan nationella tillsynsmyndigheter ska mikromyndigheterna inleda en dialog i syfte att lösa konflikten. Myndigheterna ska även, i sista hand, kunna fatta beslut för att avgöra tvister mellan enskilda tillsynsmyndigheter.

Åtgärder ska kunna vidtas mot nationella myndigheter som bryter mot gemenskapsrättslig lagstiftning. Mikromyndigheterna ska också i speciella situationer kunna fatta beslut som riktas mot enskilda finansiella institut.

- tillsynsansvar över specifika objekt

Mikromyndigheterna ska i vissa fall, exempelvis för kreditvärderingsinstituten, själva kunna utöva ett operativt tillsynsansvar. Man ska också kunna delta som observatör i tillsynskollegiernas arbete.

-koordinerande roll i krissituationer

Mikromyndigheterna ska ha en stark koordinerande roll i krissituationer för att säkerställa ett nödvändigt informationsutbyte och fungerande samarbete mellan berörda myndigheter.

-informationsinsamling

Myndigheterna ska samla in information från de nationella tillsynsmyndigheterna. En central EU-databas ska upprättas. Bl.a. tillsynskollegier ska få tillgång till relevant data. Information ska också i aggregerad och/eller anonymiserad form vidarebefordras till ESRC.

Mikromyndigheternas sammansättning

ESFS styrgrupp

En styrgrupp inrättas för nätverket, dvs. över samtliga tre mikromyndigheter vars deltagare består av

-- Representanter från respektive mikromyndighet

-- Representant från kommissionen

Mikromyndigheternas board of supervisors

För respektive mikromyndighet inrättas en board of supervisors som består av följande ledamöter.

Ordinarie ledamöter

-- Ordförande i respektive mikromyndighet

-- Chefer från de nationella tillsynsmyndigheterna

Observatörer

-- Representant från kommissionen

-- Representant från ESRC

-- Representant från respektive EFTA-EES land

Denna grupp ska mötas regelbundet. Beslut av teknisk natur kommer att beredas och fattas inom denna struktur. Beslutsfattande ska ske genom kvalificerad majoritet

Mikromyndigheternas management board

För respektive mikromyndighet inrättas också en management board som består av följande deltagare.

-- Representanter från respektive mikromyndighet

-- Representant från kommissionen

Accountability

Myndigheterna ska svara inför rådet, parlamentet och kommissionen. Kommissionen framhåller att myndigheternas oberoende och integritet är av central betydelse och att transparens är huvudvägen att säkerställa detta.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Bedömningen i denna del får avvakta till dess kommissionen presenterar de konkreta lagstiftningsförslagen i slutet av september 2009.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Budgetära konsekvenser för att bygga upp de nya myndigheterna:

Ökade utgifter på EU:s budget ska finansieras genom omprioriteringar inom EU:s budget. Om förslaget leder till en ökning av den svenska EU-avgiften ska i första hand motsvarande neddragningar göras inom befintliga ramar.

2Ståndpunkter

2.1Svensk ståndpunkt

Den finansiella krisen har visat att tillsynen över de finansiella företagen inom EU inte har varit tillräckligt robust för att möta de utmaningar den ställts inför. Det är därför nödvändigt att medlemsstaterna nu med gemensamma krafter försöker finna ett system för en förbättrad tillsynsstruktur. Sverige stödjer den process som kommissionen har inlett för att föra frågan framåt, och som även sanktionerats av Europeiska rådet den 18-19 juni 2009. Det är viktigt att aktivt arbeta för att hitta konstruktiva gemensamma lösningar på de delfrågor där olikheter i uppfattningar finns, eller som ännu är oklara i sin utformning. Det är vidare viktigt att tydliga tidsplaner utformas och antas för slutförande av arbetet. Frågan om en förbättrad tillsynsstruktur kommer att ha hög prioritet under det svenska ordförandeskapet. Sverige kommer att verka för att det nås en lösning som tillgodoser medlemsstaternas intressen och leder till en mer effektiv och förbättrad tillsyn över de finansiella företagen inom EU.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Det råder bred enighet om att ett ökat samarbete och en förbättrad samverkan inom den finansiella tillsynen inom EU är nödvändig, inte minst mot bakgrund av erfarenheterna under finanskrisen. Enigheten är också stor när det gäller den positiva grundsynen på de institutionella arrangemang som föreslogs först i de Larosière-rapporten och som senare kommissionen i något modifierad form presenterat i sitt förslag.

Däremot finns det hos flera medlemsstater invändningar mot vissa inslag i förslagen.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Vid Europeiska rådets möte den 19-20 mars 2009 enades stats- och regeringscheferna om nödvändigheten att förbättra reglering och tillsyn av finansinstitut i EU, och att de Larosière-rapporten ska ligga till grund för åtgärderna. Vid Europeiska rådets möte den 19-20 juni överenskom medlemsstaterna att ESRB4 ska etableras och rekommenderade att ESFS inrättas enligt de riktlinjer kommissionen föreslagit. Det uttalas dock att ECB:s allmänna råd ska utse ordförande för ESRB; ECB:s ordförande är därmed inte självskriven som ordförande även för ESRB. När det gäller beslut som kan komma att fattas av någon av mikromyndigheterna inom ESFS, sägs att sådana beslut inte på något sätt bör påverka medlemsstaternas statsfinansiella ansvar. ESFS ska dock ha möjligheten att fatta bindande beslut när det gäller frågor om huruvida nationella myndigheter lever upp till EU-regler och när detta är föremål för olika tolkningar mellan olika nationella myndigheter. ESFS ska också ha mandat att bedriva tillsyn över kreditvärderingsinstitut. Vidare slås fast att målet är att den nya strukturen ska sättas i verket under loppet av 2010, och att lagstiftningsförslag behöver läggas fram av kommissionen under tidig höst 2009.5

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

De ståndpunkter som Kommissionen uttryckte i sitt meddelande den 4 mars kring bl.a. tillsynsfrågorna på basis av de Larosière-rapporten har varit föremål för konsultation där mer än hundra yttranden från olika intressenter i olika medlemsstater kommit in. Kommissionen drar slutsatsen att en klar majoritet av de som yttrat sig uttryckt en positiv hållning till de principer och den arbetsinriktning som kom till uttryck i de Larosière-rapporten.

Vad gäller svenska remissinstanser har bl.a. Riksbanken och Finansinspektionen avgett ett gemensamt yttrande. 6

Dessa framhåller att de Larosière-gruppens förslag i allt väsentligt är bra och innebär att viktiga framsteg kan göras förhållandevis snabbt. Myndigheterna betonar också vikten av rapportens syn att etablera nära länkar mellan tillsyn och krishantering. På några punkter ställer sig dock Riksbanken och Finansinspektionen mer kritiska eller frågande till förslagen. Det gäller bland annat frågan om ordförandeskapet för ESRC, där man menar att det är centralt att ESRC ska ha och uppfattas ha en oberoende ställning, varför ECB:s ordförande inte per automatik bör inneha ordförandeposten. Man betonar också att vikten av transparens i arbetet, vilket bl.a. innebär att varningar och rekommendationer regelmässigt ska vara publika, tydligt formulerade och med tydlig adressat. När det gäller mikromyndigheterna påpekas att man principiellt skulle föredra en lösning med en myndighet i stället för tre, men att den föreslagna modellen är acceptabel, åtminstone övergångsvis. När det gäller informationsinsamling menar man att ESRC inte ska ta in data vare sig från enskilda tillsynsmyndigheter eller direkt från företagen, utan att data ska levereras från de nationella myndigheterna till ESFS som sedan sammanställer och levererar relevanta data till ESRC. Man framhåller att det är angeläget att tillskapandet av nya organisatoriska strukturer på EU-nivå inte resulterar i en onödigt utökad uppgiftsskyldighet för företag och nationella myndigheter.

2.5 Riksdagens finansutskott

Finansutskottet har i sitt utlåtande 2008/09:FiU42 Finansiell tillsyn, diskuterat och gett synpunkter på kommissionens förslag. Utskottet anser att förslaget utgör en god grund för ett fortsatt arbete, och att det är viktigt att behålla ett högt tempo i processen. Utskottet pekar samtidigt på ett antal punkter där man menar att de förslagna lösningarna är tveksamma eller där analysen behöver fördjupas och förslagen konkretiseras.

Utskottet pekar bl.a. på

- tveksamhet beträffande ECB:s starka roll i ESRC, mot bakgrund av ECB:s penningpolitiska roll

- vikten av offentlighet i bedömningar och rekommendationer bör betonas ytterligare

- lösningen med tre mikrotillsynsmyndigheter bör sannolikt ersättas av en enda myndighet på sikt

- om EU-myndigheterna ska ha ett eget direkt tillsynsansvar måste befogenheterna tydligt definieras och avgränsas

- regler som ger EU-myndigheterna möjlighet till bindande beslut i krislägen måste utformas på ett mycket tydligt och väl avgränsat sätt

- EU-kommissionen har en naturlig och viktig roll att spela som deltagare i de olika beslutande organen, men det yttersta ansvaret åvilar Europaparlamentet och Rådet

- Tillsynen på europeisk nivå bör finansieras via EU-budgeten

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Bedömningen i denna del får avvakta till dess kommissionen presenterar sina lagstiftningsförslag i slutet av september 2009.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Bedömningen i denna del får avvakta till dess kommissionen lagt de konkreta lagstiftningsförslagen i slutet av september 2009

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Kommissionens lagstiftningsförslag aviserade till slutet av september avvaktas varefter förhandlingar i rådsarbetsgrupp omedelbart ska inledas.

4.2Fackuttryck/termer


[1]

I Rådets slutsatsdokument från den 19 Juni, används benämningen European Systemic Risk Board (ESRB)

[2]

I Europeiska Rådets slutsatsdokument från den 19 Juni, används benämningen European Systemic Risk Board (ESRB)

[3]

Financial Stability Board, en internationell kommitté med representanter från myndigheter i de länder som har stora finansiella system.

[4]

European Systemic Risk Board. Omnämns i kommissionens meddelande som ESRC.

[5]

The European Council supports the creation of a European Systemic Risk Board which will monitor and assess potential threats to financial

stability and, where necessary, issue risk warnings and recommendations for action and monitor their implementation. The members of the General Council of the ECB will elect the chair of the European Systemic Risk Board.

The European Council also recommends that a European System of Financial Supervisors, comprising three new European Supervisory Authorities, be established aimed at upgrading the quality and consistency of national supervision, strengthening oversight of cross border groups through the setting up of supervisory colleges and establishing a European single rule book applicable to all financial institutions in the Single Market. Recognizing the potential or contingent liabilities that may be involved for Member States, the European Council stresses that decisions taken by the European Supervisory Authorities should not impinge in any way on the fiscal responsibilities of Member States. Subject to this and supplemental to the

Council conclusions of 9 June 2009, the European Council agrees that the European System of Financial Supervisors should have binding and proportionate decision-making powers in respect of whether supervisors are meeting their requirements under a single rule book and relevant Community law and in the case of disagreement between the home and host state supervisors, including within colleges of supervisors. ESAs should also have supervisory powers for credit rating agencies. The European Council further emphasizes the importance of ensuring that the new framework supports sound and competitive EU financial markets.

The European Council welcomes the Commission's intention to bring forward, by early autumn 2009 at the latest, the legislative proposals to put in place the new framework for EU supervision, fully respecting the balance of competences and financial responsibility and taking full account of the Council conclusions of 9 June 2009. These proposals need to be adopted swiftly in order for the new framework to be fully in place in the course of 2010. The European Council will take stock of progress at its meeting in October 2009 and will if necessary provide further direction

[6]

http://www.fi.se/upload/43_Utredningar/30_Remissvar/2009/response_larosière.pdf, respektive http://www.riksbank.se/templates/Page.aspx?id=31482