Regeringskansliet

Faktapromemoria 2007/08:FPM14

Rapport om samstämmighet för utveckling inom EU

Utrikesdepartementet

2007-10-26

Dokumentbeteckning

KOM (2007) 545

EU Report on Policy Coherence for Development

SEC (2007) 1202

Sammanfattning

Kommissionens rapport är den första i sitt slag att redovisa och utvärdera hur EU, inom andra politikområden än biståndet, bidrar till global utveckling och fattigdomsbekämpning. Rapporten berör dels horisontella frågor om arbets- och beslutsrutiner, dels de tolv tematiska politikområden som arbetet inom unionen fokuseras på. Rapporten framhåller att EU har gjort stora framsteg på området men identifierar samtidigt flera utmaningar i det fortsatta arbetet.

Regeringen välkomnar kommissionens rapport och anser att den generellt ger en relativt balanserad bild av arbetet med samstämmighet för utveckling inom EU.

1Förslaget

1.1Innehåll

Samstämmighet för utveckling (Policy Coherence for Development, PCD) handlar framförallt om att säkerställa att politikområden som inte har fattigdomsbekämpning som sitt huvudsakliga syfte bedrivs på ett sätt som i möjligaste mån bidrar till utvecklingsmålen och åtminstone inte står i strid med dessa. Det handlar också om att stärka synergierna mellan andra politikområden och utvecklingssamarbetet.

EU har ett fördragsbundet åtagande att främja samstämmighet för utveckling som baseras på artikel 3 i EU-fördraget. Sedan 2005 finns inom EU ett policyramverk kring PCD med meddelande (april 2005 KOM(2005)134) och rådslutsatser (maj 2005 9266/05) vilka operationaliserats i ett rullande arbetsprogram. I meddelandet och arbetsprogrammet identifieras tolv politikområden som arbetet ska fokusera på. Dessa områden är handel, miljö, klimat, säkerhet, jordbruk, fiske, sociala dimensionen av globaliseringen, migration, forskning, informationssamhället, transport och energi. Ambitionerna att främja samstämmighet för utveckling är också en viktig utgångspunkt i EU:s utvecklingspolicy från 2005: The Development Policy Statement (DPS) eller The European Consensus for Development som antagits gemensamt av kommissionens, Europaparlamentet och rådet.

Kommissionens rapport är den första i sitt slag att redovisa och utvärdera EU:s insatser i syfte att säkerställa att utvecklingsaspekter beaktas inom flera av gemenskapens politikområden vid sidan av EU:s biståndspolitik. Rapporten är baserad på en omfattande enkät som med frågor kring horisontella frågor såväl som inom de tolv tematiska områdena som gick ut till samtliga medlemsstater, kommissionen och rådssekretariatet. Rapporten är en uppföljning av det uppdrag rådet gav kommissionen i maj 2005 att vartannat år redovisa EU:s samlade arbete med PCD. Syftet är att utgöra bas för och stimulera det fortsatta arbetet med PCD inom EU. Rapporten ska också fungera som ett informationsverktyg och utgöra grund för en förstärkt dialog kring PCD med Europaparlamentet, civila samhället och samarbetsländerna. Rapporten är indelad i ett horisontellt avsnitt med övergripande frågor och ett tematiskt avsnitt med en genomgång av de tolv prioriterade politikområdena.

1.1.1Horisontellt avsnitt

Rapporten slår fast att det inom EU finns ett starkt intresse för PCD. Sedan 2005 finns ett policyramverk kring PCD och kunskapen om kopplingarna till utveckling är god inom många politikområden. Ändå uppfattas PCD ofta felaktigt som bistånd och en fråga enbart för de som arbetar med utvecklingssamarbetet. Förståelsen för hur andra politikområden i sin tur påverkar utvecklingen i fattiga länder är lägre men börjar förbättras inom unionen. Engagemanget för PCD inom EU beror på många faktorer. Politiskt intresse, kapacitet och kunskap samt en tidig inblandning från utvecklingssidan i politiska processer är exempel som lyfts fram i rapporten.

1.1.1.1PCD-arbete i EU:s medlemsstater

EU:s medlemsstater använder olika metoder för att arbeta nationellt med PCD-frågor. Det finns 91 mekanismer för att säkerställa att utvecklingsaspekter beaktas inom andra politikområden i medlemsstaterna och 33 specifika policys eller rättsregler för PCD-arbetet. Interdepartementala kommittéer, externa rådgivande organ, Whole of government-angreppssätt och samordnande PCD-avdelningar eller enheter är de vanligaste lösningarna. Ett generellt drag är att många av dessa mekanismer inte är PCD-specifika utan används för flera politiska ändamål. Rapporten slår vidare fast att intresset för PCD i medlemsstaternas departement som inte arbetar specifikt med utvecklingsfrågor är återhållsamt. Intresset och kunskapen varierar dock mycket mellan olika politikområden. Starkast är engagemanget inom områden som traditionellt ligger nära utvecklingssamarbetet (som handel, säkerhet, migration, miljö och jordbruk).

1.1.1.2PCD-arbete inom kommissionen

Europeiska kommissionen har enligt rapporten gjort stora framsteg i sitt arbete med PCD och inrättat flera mekanismer för att främja samverkan mellan olika politikområden inom kommissionen. Några exempel som tas upp i rapporten är gemensamberedning för bättre samordning av kommissionens arbete, ett konsekvensanalys verktyg (Impact Assessment System) för att utvärdera hur viktiga politiska beslut påverkar utvecklingen i fattiga länder, en enhet som verkar som fokalpunkt för PCD-frågor och en arbetsgrupp med representanter för olika direktorat. Ett avsnitt om andra politikområdens påverkan på utvecklingen är sedan 2006 även obligatoriskt i kommissionens strategier för utvecklingssamarbete med utvecklingsländer.

1.1.1.3PCD-arbete på EU-nivå

EU (kommissionen, parlamentet, medlemsstaterna och rådet) har förbättrat sitt PCD-arbete och de flesta medlemsstater anser enligt rapporten numera att unionens verksamhet är mer PCD-främjande än egna nationella insatser. Det finns emellertid fortfarande brister och ett behov av att ytterligare institutionalisera arbetet med att integrera utvecklingshänsyn inom arbets- och beslutsprocesser. Ministerrådet framhålls i rapporten som en särskilt svag länk. Det beror dels på att utvecklingsfrågor har låg prioritet, dels på rådets organisation som gör att beslut tas i olika formationer och underorgan och saknar den gemensamma behandling som äger rum i kommissionen. En del initiativ har tagits på EU-nivå för att främja PCD. Rapporten tar till exempel upp ett informellt PCD-nätverk för utbyte mellan kommissionen och medlemsstaterna, ett rullande arbetsprogram för att identifiera PCD-prioriteringar inför varje nytt ordförandeskap och gemensamma ministermöten, t.ex. handels- och biståndsministermöten.

1.1.1.4Partnerländernas perspektiv

Att ta hänsyn till utvecklingsländernas prioriteringar och intressen är grundläggande i allt arbete med påverkan på utvecklingsländerna. För att ge en bild av hur utvecklingsländerna ser på PCD innehåller rapporten även en analys av förekomsten av andra politikområden i de samarbetsstrategier som finns mellan kommissionen och dess partnerländer. Ett specifikt avsnitt om PCD har tagits med i majoriteten av strategierna. Vilka politikområden som behandlas varierar. Handel, jordbruk, fiske och miljö är de områden som oftast förekommer i strategierna medan forskning, globaliseringens sociala dimension och informationssamhället hanteras mer sällan.

1.1.1.5Övergripande bedömning och utestående frågor

Sammanfattningsvis har EU enligt rapporten gjort förhållandevis stora framsteg inom PCD-området. Det finns en växande kunskap och ett intresse för samstämmighetsfrågor inom unionen och flera viktiga mekanismer har inrättats. Mycket återstår dock att göra. Arbetet har gått olika fort och vissa politikområden har en betydligt större förståelse för utvecklingsdimensionen än andra. Det finns även en generell brist på ansvarighet och transparens i PCD-arbetet. Rapporten identifierar flera viktiga steg som behöver tas framöver. Rådets arbete måste förbättras, hänsyn bör i större utsträckning tas till partnerländers intressen, resultatredovisningen måste utvecklas och informationen till unionens medborgare förbättras avsevärt.

1.1.2Tematiskt avsnitt

1.1.2.1Handel

Handel är ett av de politikområden som har störst påverkan på fattiga länders möjlighet att bekämpa fattigdom. Om utvecklingsländer bättre integreras i världsekonomin kan de öka sin ekonomiska tillväxt vilket är en förutsättning för en varaktig fattigdomsminskning. I rapporten framhålls arbetet med att skapa öppna och rättvisa handelsvillkor och få den ökade världshandeln att även komma utvecklingsländerna till del. Unionen är en nyckelaktör inom WTO-förhandlingarna, driver frihandelsavtal samt ekonomiska partnerskapsavtal (EPA) och stödjer på flera sätt uppbyggandet av utvecklingsländernas egen handels- och produktionskapacitet. Det bidrar till att främja investeringar och öka ländernas konkurrenskraft, samt att stärka den regionala integrationen. För att stärka utvecklingsdimensionen av handelspolitiken framöver kommer arbetet inom EU främst att fokusera på att få till stånd ett framgångsrikt avslut av pågående WTO-förhandlingar, stärka partnerskapsavtalen, bidra med effektivt handelsrelaterat tekniskt bistånd och arbeta fram förenklade ursprungsregler.

1.1.2.2Miljö

Ett hållbart nyttjande av miljö och naturresurser är en förutsättning för en långsiktigt framgångsrik utveckling. Fattiga människor är ofta starkt beroende av naturtillgångar och därför mer sårbara för naturkatastrofer och föroreningar. EU:s miljöpolitik syftar till att nå en hållbar utveckling bland annat genom arbete med klimatförändringar, biologisk mångfald, naturtillgångar och kemikalie- och avfallshantering. Ratificering av internationella konventioner, stöd till forskning, samarbeten med utvecklingsländer och inkorporering av miljöfrågor i utvecklingspolitiken är exempel på insatser där EU kan bidra till utveckling i fattiga länder och som framhävs i rapporten. Åtskilliga utmaningar återstår dock och i fortsättningen kommer arbetet främst att inriktas på en intensifierad dialog med utvecklingsländer, bättre internationell miljöförvaltning, ökad medvetenhet hos konsumenter om effekter av konsumtion för fattiga länder samt en förstärkning av miljöfrågornas position inom EU:s samlade politik.

1.1.2.3Klimatförändring

Klimatförändringar är gränsöverskridande och EU:s klimatpolitik påverkar direkt och indirekt även länder utanför unionen. På grund av sin utsatthet är det dock utvecklingsländerna och den fattigaste befolkningen som drabbas först och hårdast av klimatförändringar. EU har enligt rapporten arbetat mycket framgångsrikt med både interna och globala initiativ för att minska effekten av klimatförändringarna. Införandet av ett europeiskt handelssystem med utsläppsrätter för koldioxid och icke biståndsfinansierade CDM-projekt (Clean Development Mechanism) som syftar till att minska sårbarheten och anpassa utvecklingsländerna till klimatförändringarna är exempel på detta arbete. Unionen kommer även i fortsättningen att fokusera på minskade koldioxidutsläpp för att hejda växthuseffekten. Ökad förståelse för sambandet mellan klimatpolitik och global utveckling, bättre samarbete med utvecklingsländer, incitament för att minska skogsavverkning och inte minst en fortsatt dialog med stora framväxande ekonomier är därför mycket viktigt.

1.1.2.4Säkerhet

En hållbar utveckling är inte möjlig utan fred och säkerhet. Utvecklingssamarbete och fattigdomsbekämpning är i sin tur mycket viktiga för att främja fred, stabilitet, demokrati och mänskliga rättigheter i utsatta länder. I rapporten framkommer att EU arbetar med en rad konfliktförebyggande åtgärder för att bidra till internationell fred och säkerhet. Unionen deltar i fredsförhandlingar, civila och militära fredsfrämjande operationer och politiska och ekonomiska sanktioner. Arbete mot korruption, organiserad brottslighet och terrorism är andra exempel på insatser med stark koppling till utveckling. EU har tidvis haft problem att agera samstämmigt i säkerhetsfrågor. Rapporten betonar därför vikten av att föra en gemensam strategi och stärka kunskapen om de nära sambanden mellan konfliktförebyggande insatser, säkerhet och utveckling.

1.1.2.5Jordbruk

Jordbruk har en nyckelroll för tillväxt, fattigdomsbekämpning och tillgång på mat i många av jordens fattigaste länder. Som världens största importör av livsmedel har EU:s jordbrukspolitik en avgörande roll att spela. I rapporten framhålls att unionen har kommit långt med arbetet mot en mer utvecklingsvänlig jordbrukspolitik och EU:s bistånd till jordbruks- och landsbygdsutveckling i de fattigaste länderna ökar kraftigt. EU erbjuder de minst utvecklade länderna förmånliga handelsvillkor och stöd för att produkterna ska uppfylla EU:s sanitära regler. Den pågående reformeringen av EU:s jordbrukspolitik har enligt rapporten lett till en minskning av exportbidrag och andra handelsstörande subventioner och arbetet med att stärka utvecklingsdimensionen kommer att fortsätta inom unionen. Stöd och dialog med utvecklingsländer är andra exempel på åtgärder som lyfts fram för att stärka den lokala kapaciteten och förenkla marknadstillträde för fattiga länders jordbruksprodukter.

1.1.2.6Fiske

Många utvecklingsländer är starkt beroende av fiske som en inkomstkälla både vad gäller fiskeriavtal och export. Dessutom är fisk ofta den främsta proteinkällan för lokalbefolkningen. Följaktligen är en fungerande fiskeriförvaltning av största vikt för att bekämpa fattigdom. EU har tidigare fått kritik för att inte ta tillräcklig hänsyn till utvecklingsländers behov vid utformningen och nyttjandet av fiskeriavtal. Enligt rapporten har avtalen nu reformeras och utvecklingsdimensionen stärkts. Detta som en följd av övergången från tredjelandsavtal till partnerskapsavtal. Insatser pågår inom EU för att öka kontrollen och förebygga illegalt fiske. Dessutom verkar unionen för att förbättra det vetenskapliga kunnandet för att uppnå bättre beståndsuppskattningar. Arbete pågår också med att öka den lokala kapaciteten för att kuststaterna själva ska få en mer välfungerande förvaltning.

1.1.2.7Den sociala dimensionen av globaliseringen, sysselsättning och anständigt arbete

Den sociala dimensionens betydelse för utveckling återspeglas av att fyra av åtta millenniemål handlar om social och mänsklig utveckling. I rapporten anges att inhemsk europeisk politik har liten effekt på utvecklingsländer. Påverkan begränsas till följderna av en ökad migration (se separat avsnitt) samt att höga standarder i Europa kan uppmuntra investeringar till lägre kostnad i fattiga länder. EU verkar bilateralt och via den internationella arbetarorganisationen ILO och andra multilaterala forum för en ökad debatt och dialog kring globaliseringens sociala dimension. Fokus ligger främst på att bekämpa ojämlikheter, implementera grundläggande arbetsvillkor och verka för att integrera den informella delen av ekonomin i fattiga länder. Rapporten betonar behovet av en ökad utvecklingshänsyn i handelsavtal, främja kvinnors och barns rättigheter och ett stärkt stöd till lokala och regionala processer.

1.1.2.8Migration

Migration kan på olika sätt bidra till utveckling i fattiga länder. Kvinnor och män som flyttar, temporärt eller permanent, kan förbättra sina liv genom arbetstillfällen och utbildning i värdlandet, samtidigt som de kan bidra till utveckling i ursprungslandet genom remitteringar och kunskapsöverföring. Men migration kan också ha negativa konsekvenser för individ och samhälle. Den kan leda till kompetensflykt från viktiga sektorer i utvecklingsländer och till att familjer splittras. Den kan också vara förknippad med människohandel och -smuggling, övergrepp och exploatering om den inte hanteras på rätt sätt. EU arbetar för att genom tydliga regelverk underlätta legal migration, förenkla remitteringar och stödja insatser som syftar till att motverka kompetensflykt och människohandel. Viktiga steg har tagits för att identifiera och förstärka de positiva sambanden mellan migration och utveckling, men enligt rapporten behövs mer konkreta åtgärder för att främja en samstämmig politik. Dialog, samarbete och positiva incitament lyfts fram som de viktigaste instrumenten för att maximera migrationens positiva effekter och minimera de negativa i såväl ursprungsländer som mottagarländer.

1.1.2.9Forskning

Ett lands konkurrenskraft i dagens moderna ekonomin är i allt större utsträckning förknippad med dess förmåga att skapa, ta emot och tillämpa ny kunskap. Vetenskap och teknik anses därför vara nyckelfaktorer för att åstadkomma hållbar utveckling, välstånd och ekonomisk tillväxt. EU ger stöd till lokal kapacitetsuppbyggnad, forskning och utbildning i fattiga länder. Arbete pågår också med att stärka den internationella dimensionen av forskningspolitiken för att den bättre ska tjäna ett utvecklingssyfte. Enligt rapporten ska verksamheten inom unionen framöver att inriktas på att stärka forskningskapaciteten i utvecklingsländer och föra forskning och utvecklingsfrågor närmare varandra. Målet är att skapa starkare förbindelser mellan politik och verktyg för att bland annat minska kunskapsklyftan mellan fattiga och rika länder.

1.1.2.10Informationssamhället

Informationsteknik är en viktig faktor för att fattiga länder ska uppnå effektivitet, konkurrenskraft, ekonomisk tillväxt och sociala framsteg. Ett fritt informationsflöde främjar dessutom demokrati, yttrandefrihet, mänskliga rättigheter och ömsesidig förståelse mellan människor. I rapporten framhävs att EU har stor erfarenhet på området efter arbetet med initiativet i2010 - Det europeiska informationssamhället för tillväxt och sysselsättning. Inom unionen uppmuntras forskning för att utveckla ny teknik och göra den tillgänglig i alla länder till skäliga priser. I rapporten betonas att ett ökat internationellt samarbete och åsiktsutbyte med utvecklingsländer är åtgärder som kommer att prioriteras av unionen framöver.

1.1.2.11Transport

Ett väl fungerande transportnät på land, vatten och i luften är ett nödvändigt element för fattiga länders möjlighet att bekämpa fattigdom. Det underlättar till exempel distribution av mat, människors möjlighet till utbildning och sjukvård och landets exportmöjligheter. Rapporten framhäver att det inte finns några målkonflikter mellan EU:s utvecklings- och transportpolitik utan att de kompletterar varandra. Unionens transportpolitik berör utvecklingsländer främst genom säkerhetsregler inom luft- och sjötransport. EU:s utvecklingspolitik på transportområdet är i praktisk mening mest inriktad på vägtransporter. Politiken kommer fortsättningsvis att fokusera på att öka medvetenheten om sambandet mellan transport och utveckling. Det ska främst ske genom transportsamarbeten och dialog med utvecklingsländer för att möta varje lands specifika behov.

1.1.2.12Energi

Social och ekonomisk utveckling bromsas upp avsevärt av begränsad energitillgång. Elektricitet är avgörande för såväl produktion och inkomstgenerering som för sociala behov. Brist på elektricitet minskar antalet studietimmar, tillgång på kommunikationsverktyg och på rent vatten. Det finns även kopplingar till jämställdhet och kvinnors utveckling eftersom elektricitet underlättar många traditionella kvinnosysslor. EU har arbetat fram en gemensam ram för energisamarbete med utvecklingsländerna där fokus ligger på fattigdomsbekämpning, försörjningstrygghet och miljöskydd. Arbete pågår med att främja tillgången på förnyelsebara energikällor. Rapporten framhäver dock att det kvarstår att leverera verkliga resultat samt att stärka samordningen mellan givarländer och den privata sektorn.

1.2Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Sveriges riksdag var den första i världen (2003) med att anta en samstämmig politik för global utveckling Sveriges politik för global utveckling (PGU) (prop 2002/03:122, bet 2003/04:UU3, rskr.2003/04:112.). Politiken slår fast att hela regeringen har ett övergripande ansvar för, och ska bidra till, målet om en rättvis och hållbar global utveckling. Sverige har aktivt verkat för att stärka EU:s arbete med samstämmighet för utveckling då det utgjort ett konkret sätt att föra över den svenska politiken för global utveckling till en EU-kontext.

1.3Budgetära konsekvenser

Rapporten har inga direkta budgetära konsekvenser.

2Ståndpunkter

2.1Svensk ståndpunkt

Regeringen tycker generellt att det en mycket bra rapport som har identifierat det viktigaste inom varje politikområde och som ger en relativt balanserad bild av var EU står i PCD-arbetet. Det är viktigt för trovärdigheten att både styrkor och svagheter lyfts fram. Rapporten är en källa av information och erfarenheter. Regeringen verkar för att berörda delar av hela EU-maskineriet ska ges möjlighet att ta del av rapporten och delta i uppföljning av densamma. Rapporten kan komma att bli ett viktigt stöd också för vårt nationella arbete.

Rapporten bekräftar flera utmaningar vad gäller det horisontella arbetet. Rådet identifieras som en svag länk och det finns behov av att institutionalisera PCD-arbetet ytterligare genom att stärka system för att integrera utvecklingshänsyn i rådets arbets- och beslutsrutiner. En utmaning är att stimulera kunskap och ägarskap för PCD hos andra politikområden samt att tydliggöra att PCD inte är detsamma som bistånd. Regeringen anser att det är relevant att biståndet också hanteras inom ramen för PCD-rapporten eftersom en helhetssyn måste eftersträvas och biståndet i förlängningen också påverkas av PCD-arbetet.

Regeringen vill gärna se att nästa rapport blir mer analytisk och inte bara återupprepar det som förts fram av medlemsstater, kommissionen och rådet i enkätsvaren. En ökad helhetssyn skulle kunna uppnås genom att man också ser på synergier mellan kluster av politikområden, så som handel, jordbruk, folkhälsa och bistånd. Vidare saknas ett genderperspektiv i rapporten. Regeringen tror också att rapportens trovärdighet skulle öka om den inte enbart byggde på självutvärdering utan också på externa informationskällor.

Det finns även mer att önska vad gäller resultatrapporteringen. För att bli trovärdigt och för att veta att fokus ligger på rätt saker så måste det bli möjligt att också mäta och redovisa resultat i form av effekter på individer och länder. Inte som nu enbart resultat för åtgärder för ökad samstämmighet. Det är ingen lätt uppgift men till nästa rapport bör metoder ha utvecklats för detta. Vad gäller de tematiska områden så ger rapporten en i vissa delar för positiv syn på arbetet.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Medlemsstaternas ståndpunkter är ännu inte kända.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Institutionernas ståndpunkter är ännu inte kända.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Rapporten har inte gått ut till svenska remissinstanser.

3Övrigt

3.1Fortsatt behandling av ärendet

Rapporten är resultatet av ett uppdrag som rådet gav EU-kommissionen i maj 2005 om att vartannat år redovisa EU:s arbete med PCD i en publik rapport. Nästa rapport väntas alltså under Sveriges ordförandeskap 2009.

Diskussioner på basis av rapporten hålls under hösten i rådsarbetsgruppen för allmänna biståndsfrågor. Denna arbetsgrupp leder processen men rapporten behandlas även i andra rådsarbetsgrupper då rapporten behandlar tolv olika politikområden. Antagande av rådsslutsatser om rapporten i sin helhet men även med speciellt fokus på migrationsdelen väntas under bistånds-GAERC i november.

3.2Rättslig grund och beslutsförfarande

3.3Fackuttryck/termer

Policy Coherence for Devlopment (PCD) - samstämmighet för utveckling