Regeringskansliet

Faktapromemoria 2003/04:FPM11

Förslag till direktiv om sammanlänkning av Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer till EU:s system för handel med utsläppsrätter

Näringsdepartementet

2003-10-13

Dokumentbeteckning

KOM(2003)403

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektmekanismer

Sammanfattning

Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater åtar sig inom ramen för klimatkonventionens Kyotoprotokoll att under perioden 2008-2012 minska sina utsläpp av växthusgaser med åtta procent jämfört med 1990 års nivå. Kyotoprotokollet etablerar tre så kallade flexibla mekanismer för att möjliggöra för parterna till protokollet, dvs. stater, att uppfylla sina kvantitativa åtaganden att begränsa utsläpp av växthusgaser på ett mer kostnadseffektivt sätt än om alla åtgärder vidtas inom det egna landets gränser. Det är i.) handel med utsläppsrätter, som EU nu operationaliserar på gemenskapsnivå, ii.) gemensamt genomförande, där ett industriland genomför ett utsläppsminskningsprojekt i ett annat industriland och iii.) mekanismen för ren utveckling, där ett industriland genomför ett utsläppsminskningsprojekt i ett utvecklingsland. Vid tillgodoräknande av krediter från tillämpning av mekanismerna gentemot kvantitativa åtaganden enligt Kyotoprotokollet skall principen om supplementaritet tillämpas. Den innebär att en betydande andel av åtgärderna skall ske inhemskt.

Inom EU har arbetet med att genomföra Kyotoprotokollet inletts. Ett direktiv för handel med utsläpp av växthusgaser antogs den 22 juli 2003 (direktiv 2003//EG, nedan handelsdirektivet). Handelssystemet skall vara etablerat redan den 1 januari 2005 och har till syfte att begränsa den totala mängden växthusgaser på ett kostnadseffektivt sätt. Under perioden 2005-2007 omfattas endast koldioxid och endast ett begränsat antal samhällssektorer.

Kommissionen lade den 23 juli 2003 fram ett förslag till ett direktiv som sammanlänkar Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer till EU:s system för handel med utsläppsrätter, det s.k. länkdirektivet. Direktivförslaget innebär i praktiken en ändring i handelsdirektivet.

Länkdirektivet möjliggör för verksamhetsutövare med anläggningar som omfattas av handelsdirektivet att, förutom utsläppsminskningar i den egna verksamheten och från andra i handelssystemet ingående anläggningar inköpta utsläppsrätter, även tillgodogöra sig utsläppskrediter som införskaffats genom de två projektbaserade mekanismerna, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Krediterna skall enligt direktivförslaget kunna konverteras till utsläppsrätter inom EU:s handelssystem och utnyttjas av anläggningarna för att möta kravet på att inneha utsläppsrätter motsvarande den faktiska utsläppsvolymen under året. Förslaget har beräknats minska gemenskapens totala kostnader för utsläppsbegränsningar i det europeiska handelssystemet med 0,5 miljarder euro per år.

Kärnfrågor i kommissionens förslag rör övervakning av mängden utsläppskrediter som konverteras in i systemet, tidpunkten för vilken konverteringar tillåts, slag av projekt som tillåts samt undvikande av dubbelräkning.

1Förslaget

1.1Innehåll

Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater åtar sig inom ramen för klimatkonventionens Kyotoprotokoll att under perioden 2008-2012 minska sina utsläpp av växthusgaser med åtta procent jämfört med 1990 års nivå.

Kyotoprotokollet etablerar tre så kallade flexibla mekanismer för att möjliggöra för parterna till protokollet, dvs. stater, att genom internationellt samarbete uppfylla sina kvantitativa åtaganden att begränsa utsläpp av växthusgaser på ett mer kostnadseffektivt sätt än om alla åtgärder vidtas inom det egna landets gränser. Dessa mekanismer är i.) handel med utsläppsrätter, som EU nu operationaliserar på gemenskapsnivå, ii.) gemensamt genomförande, där ett industriland kan tillgodoräkna sig utsläppsförändringar från ett utsläppsminskningsprojekt i ett annat industriland och iii.) mekanismen för ren utveckling, som avser tillgodoräknande av utsläppsförändringar härrörande från utsläppsminskningsprojekt i ett utvecklingsland. Det två senare brukar benämnas Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer. Krediter som införskaffas genom ett gemensamt genomförande (joint implementation, JI) projekt kallas för utsläppsminskningsenheter (emission reduction unit, ERU). Krediter som införskaffas genom ett projekt inom ramen för mekanismen för en ren utveckling (clean development mechanism, CDM) kallas för certifierade utsläppsminskningar (certified emission reduction, CER).

Till följd av EU:s ledande roll i klimatförhandlingar och den vikt som ges Kyotoprotokollet och dess genomförande antogs den 22 juli 2003 direktivet om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom EU (direktiv 2003//EG, nedan handelsdirektivet). Handelssystemet skall vara etablerat den 1 januari 2005 och har till syfte att minska utsläppen av växthusgaser på ett kostnadseffektivt sätt. Under perioden 2005-2007 omfattas endast koldioxid och endast ett begränsat antal samhällssektorer

Handelsdirektivet etablerar ett system för handel med utsläppsrätter inom gemenskapen med start redan den 1 januari 2005. Systemet omfattar kraft- och värmeverk som har en installerad kapacitet över 20 MW, oljeraffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik, samt anläggningar som producerar papper och pappersmassa. Direktivet ställer krav på att berörda verksamhetsutövare skall årligen kunna uppvisa och överlämna utsläppsrätter motsvarande den faktiska utsläppsvolymen under året.

Kommissionen lade den 23 juli 2003 fram ett förslag till ett direktiv som sammanlänkar Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer till EU:s system för handel med utsläppsrätter, det s.k. länkdirektivet . Direktivet innebär i praktiken ett tillägg till handelsdirektivet.

Länkdirektivet skulle möjliggöra för verksamhetsutövare med anläggningar som omfattas av handelsdirektivet att även tillgodogöra sig utsläppsminskningar som genomförs utanför handelssystemet. Dessa utsläppsminskningar eller krediter införskaffas genom de två projektbaserade mekanismerna, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Krediterna skall enligt direktivförslaget kunna konverteras till utsläppsrätter inom EU:s handelssystem och utnyttjas av verksamhetsutövarna vid anläggningarna för att möta kravet på att inneha och överlämna utsläppsrätter motsvarande den faktiska utsläppsvolymen. En CER respektive ERU kan ersätta en utsläppsrätt.

Kärnfrågor i kommissionens förslag rör övervakning av mängden utsläppskrediter som konverteras till systemet, tidpunkten från vilken konverteringar tillåts, slag av projekt som tillåts samt undvikande av dubbelräkning.

Som bakgrund till förslaget finns även en sexsidig text med allmän översikt av de flexibla mekanismerna och en 46-sidig text med en konsekvensanalys1 av länkdirektivet.

1.2Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Det för hela EU gemensamma åtagandet att minska utsläppen med åtta procent har efter förhandlingar fördelats mellan EU:s medlemsstater på ett sådant sätt att åtagandena avses återspegla hänsyn till utgångsläge, särskilda förhållanden och kostnader för åtgärder. Sverige skall enligt denna s.k. bördefördelning (rådets beslut 2002/358/EG) begränsa sina utsläpp till maximalt 104 procent jämfört med 1990 års utsläppsnivå med möjlighet att utnyttja sänkor samt flexibla mekanismer.

Den 29 november 2001 överlämnade regeringen propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55) till riksdagen. De svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 2008-2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Det nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser skall uppnås utan flexibla mekanismer eller upptag i kolsänkor. Vid kontrollstationen 2004 avser regeringen, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.

Regeringen avser att göra nödvändiga förberedelser för en svensk tillämpning av Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer. Förberedelserna ska avse såväl ett nationellt som ett internationellt system för handel med utsläppsrätter och de projektbaserade mekanismerna. Regeringens avsikt är att ha ett nationellt system på plats senast år 2005.

Sverige arbetar nu med att implementera EU:s system för handel med utsläppsrätter. När länkdirektivet antas kommer den framtida lagen om handel med utsläppsrätter att behöva kompletteras för att kunna möjliggöra konverteringar av utsläppskrediter till utsläppsrätter i systemet.

Regeringen beslutade den 5 juli 2001 att tillkalla en parlamentarisk delegation att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (dir. 2001:56). Utredningen tog namnet FlexMex2-utredningen. Den 4 juni 2003 överlämnade utredningen sitt delbetänkande Handla för bättre klimat till regeringen (SOU 2003:60).

1.3Budgetära konsekvenser

De samhällsekonomiska konsekvenserna av att sammanlänka de projektbaserade mekanismerna till handelssystemet är avhängig den mängd utsläppskrediter som konverteras till systemet. Kommissionens konsekvensanalyser tyder dock på att kostnaderna för EU som helhet för att uppnå EU:s gemensamma åtagande i Kyotoprotokollet reduceras med 0,5 miljarder euro per år genom att möjliggöra denna konvertering.

2Ståndpunkter

2.1Svensk ståndpunkt

Detta direktiv är angeläget för EU och för Sverige. Det är en integrerad del av direktivet om handel med utsläppsrätter som kan sägas vara flaggskeppet i EU:s klimatpolitik. Införandet av ett system för utsläppshandel inom EU som även innefattar Kyotoprotokollets två projektbaserade mekanismer kan bedömas ha stor betydelse för EU:s fortsatta trovärdighet i hantering av klimatproblematiken, utsikterna att Kyotoprotokollet träder i kraft och inför förhandlingar om framtida åtaganden efter 2012.

Generellt är Sverige positivt till och välkomnar kommissionens förslag om sammanlänkning av de projektbaserade mekanismerna till handelsdirektivet. Sverige bör verka för att en överenskommelse om länkdirektivet mellan Rådet och Europaparlamentet kan nås så snart som möjligt.

Sverige är positivt till att EU visar värdet av de projektbaserade mekanismerna genom att tillåta dem i handelssystemet. Detta ger ökad flexibilitet för de företag som skall möta sitt krav på att inneha utsläppsrätter och ökad kostnadseffektivitet för medlemsländernas uppfyllande av åtagandena i Kyotoprotokollet. Det finns goda skäl att uppmuntra åtgärder som leder till utsläppsminskningar utanför EU .

Sverige välkomnar förslaget som en tydlig signal från EU till omvärlden, inte minst utvecklingsländerna och Ryssland, om att de projektbaserade mekanismerna, vilka kan gynna investeringar i dessa länder, är viktiga medel i internationella strävanden att hejda klimatförändringar.

Sveriges generella inställning är att EU inte bör etablera särskilda villkor och förutsättningar som skiljer sig från de internationella överenskomna reglerna, eftersom detta förfarande kan bidra till att EU:s trovärdighet i de internationella förhandlingarna minskar. Särskilda begränsningar kan dessutom innebära ökade kostnader och påverka industrins konkurrensförutsättningar.

Sverige är angeläget om att de regler som antas är i enlighet med Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen. Det är också viktigt att inte den miljömässiga integriteten i EU:s agerande på klimatområdet urholkas och därför är det t ex viktigt att inhemska åtgärder genomförs så att dessa står för en betydande andel av EU:s totala ansträngningar för att nå sitt åtagande under Kyotoprotokollet. Detta är ett ansvar för medlemsstaten och för EU som helhet. Det är viktigt att en mekanism finns på central EU-nivå för att övervaka den mängd krediter som förs in i EU:s handelssystem genom såväl de projektbaserade mekanismerna som handel med andra länder på företagsnivå.

Sverige anser att det är värdefullt för EU:s medlemsstater och för dess företag att få erfarenheter av användningen av de projektbaserade mekanismerna snarast. Mekanismerna bör därför inkluderas så snart som nödvändiga system och regelverk är på plats.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Medlemsstaterna har välkomnat förslaget och flertalet anser att det är en viktig del av EU:s klimatarbete. Eftersom förhandlingarna just inletts efterfrågar många medlemsstater även ytterligare klargöranden från kommissionen om dess förslag. De flesta medlemsstater anser att länkdirektivet skall vara i linje med internationella överenskommelser genom Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen.

En majoritet av medlemsstaterna anser att utsläppskrediter från mekanismen för en ren utveckling skall tillåtas redan från 2005.

Flera medlemsstater ställer sig frågande huruvida en eventuell begränsning av konvertering av krediter till utsläppsrätter skulle kunna säkerställa att MS och EU lever upp till kravet på att användningen av mekanismerna som helhet skall vara supplementära till inhemska åtgärder.

Flera medlemsstater anser att utsläppskrediter från projekt som avser sänkor också skall kunna utnyttjas i handelssystemet, under förutsättning att de internationella förhandlingarna resulterar i en överenskommelse om hur man hanterar problem relaterade exempelvis till varaktigheten av utsläppsbegränsningar från dessa projekt och deras additionalitet.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Europaparlamentet har ännu inte behandlat förslaget till direktiv.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

---

3Övrigt

3.1Fortsatt behandling av ärendet

Ärendet behandlas i medbeslutandeförfarandet och har av kommissionen utsänts till Europaparlamentet och rådet.

Europaparlamentet skall behandla förslaget i sin första läsning.

Rådet kommer att parallellt diskutera förslaget. Kommissionen presenterade länkdirektivet vid rådsarbetsgruppen för miljö den 29 juli 2003. Rådsarbetsgruppen för miljö har behandlat direktivförslaget vid möten den 2, 15 och 29 september samt den 7 oktober 2003. En riktlinjedebatt är planerad vid miljöministerrådsmötet den 27 oktober 2003.

3.2Rättslig grund och beslutsförfarande

Förslaget bygger på artikel 175 (1) i EG-fördraget. Det innebär att beslutet i rådet sker med kvalificerad majoritet. Dessutom skall direktivet tas i medbeslutandeförfarandet med EP enligt artikel 251.

3.3Fackuttryck/termer

JI Joint Implementation eller gemensamt genomförande är en överenskommelse mellan två länder med åtaganden i Kyotoprotokollet där det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläppsminskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet.

CDM Clean Development Mechanism eller mekanismen för ren utveckling är projektet som i detta fall genomförs i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet.

ERU Emission Reduction Unit eller utsläppsminskningsenheter är utsläppskrediter som skapas genom JI-projekt.

CER Certified Emission Reductions eller certifierade utsläppsminskningar är utsläppskrediter som skapas genom CDM-projekt.


[1]

23.7.2003 SEC(2003) 785