Regeringskansliet

Faktapromemoria 2007/08:FPM81

Direktiv om främjande av förnybara energikällor

Näringsdepartementet

2008-03-03

Dokumentbeteckning

KOM (2008) 19 slutlig

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor

Sammanfattning

Direktivförslaget som presenterades av kommissionen den 23 januari 2008 innehåller framför allt förslag till nationella bindande mål för andelen förnybar energi av slutliga energianvändningen och bindande mål för andelen förnybar energi i transporter.

Utöver målen innehåller direktivförslaget bl.a. bestämmelser som syftar till att

- medlemsstaterna ska lämna in handlingsplaner med nationella sektorsmål och åtgärder för hur målen ska nås,

- medlemsstaterna ska utfärda ursprungsgarantier och möjliggöra handel med dessa

- underlätta tillståndsgivning

- underlätta tillträdet till elnätet och

- säkerställa att produktionen av biodrivmedel sker på ett miljömässigt hållbart sätt.

Sverige välkomnar förslaget till direktiv. Det är högt prioriterat för Sverige att Europeiska Unionen nu tar viktiga steg mot en gemensam, och stark strategi för att klara klimatutmaningen. Sverige har varit och kommer att vara starkt drivande i denna process.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Vid Europeiska rådets vårtoppmöte 2007 fattades beslut om en integrerad klimat- och energipolicy. I centrum för beslutet stod ett övergripande klimatmål i form av ett unilateralt åtagande om att minska unionens utsläpp av växthusgaser med 20 % till 2020 jämfört med 1990 års nivå (30% inom ramen för en internationell överenskommelse ). I syfte att kunna leva upp till detta mål antog Europeiska rådet också en omfattande Energihandlingsplan för åren 2007-2009, där ambitiösa mål till 2020 slås fast för energieffektivisering (20%), för förnybar energi allmänt (20%, bindande) och specifikt för biodrivmedel (10%, bindande). Energihandlingsplanen följs upp av konkreta lagförslag. Bland de mest betydande lagstiftningsförslagen återfinns t.ex. det nu aktuella direktivet för förnybara energikällor, där bl.a. den nationella bördefördelningen av det övergripande målet för förnybar energi slås fast. Kommissionen presenterade sitt förslag till direktiv den 23 januari 2008.

1.2Förslagets innehåll

Direktivförslaget innehåller förslag till mål, krav på handlingsplaner, ursprungsgarantier för förnybar el, värme och kyla, administrativa bestämmelser, tillträdet till elnätet och miljöhållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränsle

1.2.1Mål

I direktivet föreslås en fördelning av det övergripande målet om 20 % förnybar energi av den slutliga energianvändningen i EU mellan de olika medlemsstaterna. Sverige har enligt den fördelningen fått ett åtagande om att öka sin andel från 2005 års nivå på 39,8% till 49% år 2020. De nationella åtagandena för 2020 föreslås bli bindande. Medlemsstaternas framsteg i ökningen av användningen av förnybar energi ska enligt förslaget följa en indikativ utvecklingskurva, som innebär att varje land ska ha genomfört minst 25 % av sin ökning till åren 2001-2012, minst 35% till åren 2013-2014, minst 45% till åren 2015-2016 och minst 65% av till åren 2017-2018.

I direktivet förslås ett bindande mål på 10% förnybar energi i transportsektorn. Detta mål fördelas inte mellan medlemsstaterna utan sätts till 10 % i alla medlemsstater.

1.2.2Nationella handlingsplaner

Enligt förslaget ska varje medlemsstat presentera en handlingsplan senast den 31 mars 2010. I handlingsplanen ska medlemsstaternas presentera nationella mål, totalt för landet och per sektor, för år 2020. Handlingsplanen ska vidare innehålla de åtgärder medlemsstaten avser vidta för att nå målen. Särskilt fokus ska läggas på utvecklingen av biobränslen. I de fall medlemsstaten har misslyckats att uppnå det indikativa målet för en tvåårsperiod ska medlemsstaten omedelbart lämna in en ny handlingsplan senast i juni påföljande år.

1.2.3Beräkning av andelen förnybar energi

En artikel i direktivet reglerar hur andelen förnybar energi ska beräknas. Här framgår att biodrivmedel och andra flytande biobränslen som inte uppfyller de hållbarhetskriterier som finns i direktivet inte får tillgodoräknas målet.

Två punkter för att skapa flexibilitet i bedömningen av måluppfyllelsen föreslås. En punkt gäller stora anläggningar (5000 MW eller större) som inte är tagen i drift år 2020 men kan vara i drift 2022. Dessa ska enligt punkten kunna räknas med i måluppfyllelsen. En annan punkt gäller force majeure.

I artikeln finns vidare bestämmelser om att energi som genereras från värmepumpar som använder värme från luft ska få räknas med om värmepumpen uppfyller de minikrav på effektivitet som ställs i EU-förordningen 1980/2000 om eco-labelling. Anledningen till detta krav är att luftvärmepumpar ofta är i behov av en stor andel konventionell energi för sin drift. För andra värmepumpar än luftvärmepumpar, finns ingen begränsning

Vidare regleras hur förnybar el producerad i tredje land ska få räknas vid måluppfyllelsen.

1.2.4Ursprungsgarantier

Ett system med ursprungsgarantier för el, värme och kyla föreslås. Syftet med systemet är att garantera att energi som benämns förnybar också i realiteten härrör från förnybara energikällor och att möjliggöra en handel med ursprungsgarantier. Därigenom avser man skapa en flexibilitet och främja kostnadseffektivitet vid uppfyllandet av målen. Medlemsstaterna ska garantera ursprunget för el producerad med förnybara energikällor och värme och kyla producerad med förnybara energikällor i en anläggning med minst 5 MW termisk kapacitet. Ursprungsgarantierna ska kunna utfärdas, överföras och avslutas elektroniskt.

En medlemsstat är skyldig att erkänna ursprungsgarantier från andra medlemsstater.

Varje medlemsstat ska utse en kompetent organisation som ska hålla register, utfärda garantier, bokföra överföringar av garantier, avsluta garantier och publicera en årlig rapport om ursprungsgarantierna. Denna organisation får inte bedriva någon egen produktion, handel, leverans eller distribution.

Direktivförslaget innehåller vidare regler för när ursprungsgarantier ska överlämnas för avslutande, hur överföringar av ursprungsgarantier ska gå till och hur de får användas vid uppfyllandet av målet.

Det finns två typer av överföringar av ursprungsgarantier. Den ena typen är då en medlemsstat har ett överskott på förnybar energi jämfört med det indikativa målet för en tvåårsperiod enligt utvecklingskurvan (bilaga 1b i direktivet) och vill föra över sitt överskott till en annan medlemsstat. Den andra typen av överföring är när en aktör på marknaden vill föra över sina garantier till en aktör i ett annat medlemsland. Den senare typen av överföring är begränsad till ursprungsgarantier för anläggningar som tagits i drift efter direktivets ikraftträdande och medlemsstaterna kan dessutom begränsa möjligheten till denna typ av överföringar.

När ursprungsgarantier som utfärdats av en annan medlemsstats kompetenta organisation ska avslutas ska en motsvarande mängd energi räknas av mot målet.

1.2.5Administrativa procedurer och regleringar

Medlemsstaterna ska försäkra att administrativa procedurer och regleringar som gäller tillståndsgivning för anläggningar som producerar förnybar energi (el, värme, kyla eller biodrivmedel) är proportionerliga och nödvändiga. Medlemsstaterna ska särskilt försäkra bl.a. att de berörda myndigheternas roller är tydligt definierade och att det finns tydliga deadlines för tillståndsgivning, att den administrativa bördan för små projekt vid tillståndsgivning ska vara mindre och att medlare ska utses för att hantera konflikter mellan tillståndssökanden och myndigheter. Medlemsstaterna ska vidare efterfråga minimum nivåer av förnybart i byggregler vid nybyggen och vid renoveringar

1.2.6Tillträde till elnätet

Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att utveckla nät-infrastrukturen för att tillmötesgå framtida utveckling av elproduktion från förnybara energikällor, inklusive utlandsförbindelser.

Medlemsstaterna ska inom sitt område garantera överföring på nätet för el från förnybara energikällor. De ska också ge prioriterat tillträde till nätet för el producerad från förnybara energikällor, dvs. i driften av nätet ska nätägaren se till att el från förnybara energikällor har företräde till överföringen av sin el

Medlemsstaterna ska vidare ålägga transmissions- och distributionsföretagen att sätta upp och publicera standardregler för hur fördelningen av kostnaderna för anslutning och underhålla av näten ska gå till. Medlemsstaterna får begära av transmissionsföretagen att de ska ta hela eller delar av kostnaderna för anslutningar och för underhåll. Vidare ska medlemsstaterna försäkra att transmissions och distributionsföretagens avgifter inte diskriminerar förnybara energikällor.

1.2.7Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen

Direktivförslaget innehåller förslag till ett system med kriterier för hållbar produktion i ett livscykelperspektiv för biodrivmedel. Initialt föreslås kriterierna enbart gälla biodrivmedel samt vätskeformiga biobränslen när de används för el- eller värmeproduktion. Det anges att kriterierna skall ses över och möjligen ges ett vidgat tillämpningsområde till all bioenergi, genom förslag från kommissionen senast 31 december 2010 .

Förslaget innebär att endast biodrivmedel som uppfyller kriterierna får medräknas vid avstämning mot nationella mål för andel förnybar energi eller relativt aktörers uppfyllande av kvotsystem. Det föreslås också att nationella ekonomiska stödsystem enbart ska kunna tillämpas för biodrivmedel som uppfyller kriterierna. Syftet är att säkerställa att de biodrivmedel som uppfyller kriterierna ger ett signifikant bidrag till minskade utsläpp av växthusgaser samt att produktionen inte föröder värdefull biodiversitet.

Beträffande biodrivmedel föreslås ett regelsystem som innebär att biodrivmedel som ska accepteras som förnybart enligt direktivet ska generera 35% mindre växthusgaser i hela livscykelkedjan än råoljebaserad bensin och dieseltillförsel. Detta kompletteras med ett tabellverk med default-värden på sammanlagda utsläpp av koldioxid, lustgas och metan från hela tillförselkedjor eller delar av tillförselkedjor såsom transport eller odling.

Till detta läggs ett antal restriktioner innebärande att vissa biodrivmedel per definition inte kan räknas som förnybar. Till dessa restriktioner hör biomassa framställd från mark med vissa angivna egenskaper

eller från våtmarker och kontinuerligt beskogad mark (större än 1 hektar och med träd som på naturlig väg blir högre än 5 meter) som blivit föremål för viss ändring av markanvändningen efter januari 2008.

Syftet med hållbarhetskriterierna är att skydda biodiversitet och att förhindra frigörelse av koldioxid som annars skulle ha varit bunden i mark. Orörda ekosystem med hög biodiversitet pekas ut liksom beskogad mark generellt och våtmarker inklusive all torvmark.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

1.3.1Mål

Det finns i dagsläget inget mål i svensk lagstiftning för andelen förnybar energi. Däremot finns ett mål för förnybar el. Detta framgår av elcertifikatslagen där kvoter för förnybar el är uppsatt. Där framgår att produktionen av förnybar el ska öka med 17 TWh från 2002 års nivå till år 2016.

För biodrivmedel finns ett mål om 5,75% biodrivmedel år 2010 och avser energiinnehåll av på marknaden ersatt bensin och dieselolja för transporter.

1.3.2Ursprungsgarantier

Det finns ett system för ursprungsgarantier för förnybar el och för högeffektiv kraftvärme, viket är resultat av implementeringen av direktiven 2001/77/EG för förnybar el och 2004/8/EG för el från högeffektiv kraftvärme. Dessa regleras i lag (2003:437) om ursprungsgarantier avseende förnybar el och Lag (2006:329) om ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärmeel och förnybar el. Enligt det nya direktivförslaget ska även värme och kyla som produceras med förnybar energi få ursprungsgarantier. Dessutom ska ursprungsgarantierna kunna överföras över landets gränser och kunna avräknas mot de nationella målen. Detta innebär att nya lagregler måste utformas men kan också innebära att gällande lagar måste ändras. Ursprungsgarantierna kan leda till följdändringar i elcertifikatslagen och eventuellt även ellagen.

1.3.3Administrativa procedurer och regleringar

Denna del av direktivet rör i stora delar den lagstiftning som i Sverige finns i Plan och bygglagen respektive i Miljöbalken. Riksdagen har på detta område nyligen beslutat om lagändringar i syfte att förenkla tillståndsprocesser. Regeringen arbetar nu vidare med denna fråga och bl.a. förväntas Miljöprocessutredningen (dir. 2007:184) lämna förslag som går i linje med dessa delar i direktivförslaget. Delar av direktivets förslag på detta område är redan genomfört i Sverige eller är på gång men direktivet kan komma att leda till att ytterligare justeringar i lagarna behöver genomföras.

Direktivet kan därtill komma att ställa krav på ändringar av Boverkets byggregler.

1.3.4Tillträdet till elnätet

De bestämmelser som i denna del av direktivet berörs är bestämmelser som i Sverige är reglerat i Ellagen (1997:857).

Enligt direktivförslaget ska förnybar el ges prioriterat tillträde till nätet. För all elproduktion gäller enligt den nordiska elmarknadsmodellen samma regler för tillträdet till nätet. Produktionen bjuds in till marknaden enligt marginalkostnadspris. Budet antas eller förkastas enligt rådande efterfrågan. Eftersom buden på elproduktion från ex. vatten och vind är låga antas i regel alltid dessa bud. All såld el har tillträde till nätet. Ett införande av prioriterat tillträde till nätet skulle sannolikt innebära stora ingrepp i elmarknadsmodellen eller innebära att ett nytt typ av stödsystem måste införas där någon aktör får en skyldighet att köpa förnybar el.

Övriga bestämmelser angående kostnaderna för anslutning och nätförstärkningar kan komma att innebära att ellagen behöver ändras.

1.3.5Hållbarhetskriterier för drivmedel och andra flytande biobränslen

Direktivets förslag till hållbarhetskriterier för biodrivmedel har ingen motsvarighet i gällande svensk lagstiftning. Ett nytt regelverk kommer således att vara nödvändigt för att genomföra direktivet i denna del.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Förslaget har inga konsekvenser för EU:s budget. Förslaget har inga direkta konsekvenser på statsbudgeten. Förslaget får däremot indirekta konsekvenser genom att det kräver åtgärder för att främja förnybar energi som kommer att innebära framtida utgifter i statsbudgeten. Hur stora dessa kommer att bli är dock svårt att uppskatta innan ett åtgärdspaket är framtaget.

Av kommissionens konsekvensanalys (Impact assessment, SEC(2008)85/3) framgår att kommissionen har värderat två olika modeller för hur medlemsstaternas andel i uppfyllelsen av målet ska fördelas. En modell bygger på medlemsstaternas potentialer för förnybar energi och den andra bygger på ett halva ökningen fördelas genom en flat-rate medan den andra hälften av ökningen fördelas genom en fördelningsnyckel som är beroende av landets BNP per invånare. Kommissionens slutsats är att modellen som bygger på flat-rate och BNP är bäst ur ett rättviseperspektiv.

Vidare redogör kommissionen för att det förslag till handelssystem för ursprungsgarantier som ingår i direktivet innebär en reell sänkning av kostnaderna för medlemsstaterna att nå det gemensamma målet om 20 % förnybar energi år 2020. Flera modeller har använts för att uppskatta kostnadsminskningarna. Minskningen av de direkta kostnaderna för att uppfylla målen uppskattas till omkring 8 miljarder euro år 2020.

De hållbarhetskriterier som kommissionen föreslår för biodrivmedel och andra flytande biobränslen beräknas medföra en att den årliga minskningen av växthusgasutsläppen ökar med 7miljoner ton koldioxidekvivalenter jämfört med vad som skulle ha blivit fallet utan hållbarhetskriterierna

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Det är högt prioriterat för Sverige att Europeiska Unionen nu tar viktiga steg mot en gemensam, och stark strategi för att klara klimatutmaningen. Sverige har varit och kommer att vara starkt drivande i denna process.

Nuvarande och kommande ordförandeskap i ministerrådet har ambitionen att färdigförhandla Klimat- och energipaketet under sittande Europaparlaments mandatperiod. Sverige stödjer den ambitionen. En snabb process är särskilt viktig med tanke på de internationella klimatförhandlingarna som väntas komma till avslut i slutet på 2009 i Köpenhamn under det svenska ordförandeskapet.

Målet som är angivet i direktivförslaget innebär att Sverige ska öka sin andel förnybar energi från 2005 års nivå på knappt 40% till 49% år 2020. Detta är ett ambitiöst mål som sannolikt kommer att kräva att Sverige vidtar ytterligare åtgärder utöver de som redan är beslutade .

Det kommer att vara viktigt för den svenska regeringen att bevaka och verka för att direktivet utformas på ett sådant sätt att det möjliggör för EU och Sverige att på ett kostnadseffektivt sätt uppnå det överordnade klimatmålet.

Sverige noterar att direktivförslaget i vissa delar (framför allt kring kriterier för biodrivmedel) innehåller mycket tekniska detaljer och specifika kriterier vilket kan försvåra en snabb förhandlingsprocess. Sverige anser att det är viktigt att det inte byggs upp ett regelverk som gör det relativt sett krångligare att främja förnybar energi som har en positiv nettoeffekt på växthusgasutsläppen och acceptabel övrig miljöpåverkan. Sverige anser vidare att det är angeläget att hållbarhetskriterierna för de biodrivmedel som får tillgodoräknas i måluppfyllelsen utformas på ett minst handelshindrande och icke-protektionistiskt sätt., EU kommer att vara beroende av en omfattande import av klimatsmarta biodrivmedel för att klara sina konsumtionsmål på ett kostnadseffektivt sätt. Sverige anser vidare att detta direktiv bör utformas så att det skapar förutsättningar för teknikutveckling, inte minst vad gäller utnyttjande av skogsråvara för andra generationens biodrivmedel. Detta innebär att direktivet måste utformas så att ger möjligheter att utnyttja skogsråvaror från ett hållbart skogsbruk för produktion av biodrivmedel.

Det är vidare angeläget att förslagen i direktivet inte innebär en alltför tung administrativ börda för företagen och därigenom försvårar och fördyrar utvecklingen av förnybar energi. Detta skulle inte heller vara i linje med EUs mål om att minska regelbördan för företag och måste därför särskilt bevakas i förhandlingarna om utformningen av direktivet.

Sverige ser också vissa problem med att förslaget medför överlappning med andra förslag från kommissionen såsom bränslekvalitetsdirektivet och anser att man bör hantera detta på ett rationellt sätt så att man inte sprider ut regelverk på ett område i flera rättsakter som kan försvåra genomförandet.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Mottagandet av direktivet var generellt positivt från medlemsstaterna. Ett fåtal länder har öppet uttryckt missnöje med målnivåerna medan ett större antal har uttryckt en oro för att handel med ursprungsgarantier ska ha en negativ effekt på förtroendet och stabiliteten i nationella stödsystem.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Kommissionens direktivförslag har ännu inte börjat behandlas av Europaparlamentet och deras ståndpunkt är därför fortfarande okänd.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Direktivförslaget har skickats ut på remiss men remissvar har i skrivande stund ej inkommit.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Direktivet om förnybar energi har dubbel rättsliggrund med artikel 175(1) och artikel 95 i EG-fördraget. Det innebär att beslutet i rådet sker med kvalificerad majoritet. Dessutom skall direktiven tas i medbeslutandeförfarandet med Europaparlamentet enligt artikel 251.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Kommissionen motiverar sitt förslag med att medlemsstaternas egeninitierade åtgärder inte skulle räcka till för att nå målet om 20 % andel förnybar energi i EU. Detta därför att det inte var förrän direktiv 2001/77/EG om förnybar el och direktiv 2003/30/EG om biodrivmedel trädde ikraft som främjandet av förnybar energi verkligen tog fart i EU. För värme och kyla saknas motsvarande ramverk och där har utvecklingen enligt kommissionens uppfattning stagnerat.

På biodrivmedelsområdet motiveras gemensamma åtgärder på EU nivå av att multipla nationella system undviks. Enligt kommissionen ger direktivförslaget medlemsstaterna möjlighet att utforma utvecklingen av förnybara energikällor i sitt land efter sina förutsättningar och potentialer. Dessutom ges möjligheten att uppfylla målen med energi producerad i andra medlemsstater. Förslaget överensstämmer därför enligt kommissionen med subsidiaritetsprincipen.

Förslaget är även enligt kommissionen förenligt med proportionalitetsprincipen eftersom det övergripande målet inte skulle kunna nås utan ett generellt åtagande uttryckt som bindande mål.

Enligt kommissionens uppfattning är det också rätt att utforma förslaget som ett direktiv, eftersom denna form ger medlemsstaterna viss flexibilitet i hur de implementerar ramverket.

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Nuvarande och kommande ordförandeskap har ambitionen att färdigförhandla direktivet under sittande Europaparlaments mandatperiod, vilket skulle innebära ett beslut senast våren 2009.

4.2Fackuttryck / termer

-