Regeringskansliet

Faktapromemoria 2007/08:FPM28

Meddelande om EU:s humanitära bistånd

Utrikesdepartementet

2007-11-26

Dokumentbeteckning

KOM (2007) 317

EU Report on Communication om Humanitarian Aid

SEC (2007) 781

SEC (2007) 782

Sammanfattning

Europeiska kommissionen har utarbetat ett meddelande om humanitärt bistånd inom EU. Meddelandet avser att skapa ett uttryckligt europeiskt samförstånd om de gemensamma värderingar och principer som ska ligga till grund för EU:s humanitära insatser, i syfte att förstärka dem.

Förslaget om utökad EU-samordning inom det humanitära området ligger väl i linje med svensk humanitär politik förutsatt att det råder fortsatt delad kompetens mellan kommissionen och medlemsstaterna, vilket det med rådande dokument gör. Dokumentet ställer sig bakom principerna för gott humanitärt givarskap samt de grundläggande humanitära principerna humanitet, opartiskhet, neutralitet och oberoende.

1Förslaget

1.1Innehåll

Meddelande om ett europeiskt samförstånd handlar om hur EU, medlemsstaterna och Europeiska kommissionen ska bedriva humanitärt bistånd.

1.1.1 Ett gemensamt synsätt

Målet för EU:s humanitära bistånd är att sörja för en behovsbaserad katastrofhjälp med sikte på att rädda liv, förebygga och lindra mänskligt lidande samt upprätthålla mänsklig värdighet varhelst behov uppkommer om regeringar och lokala aktörer i de drabbade områdena är oförmögna eller obenägna att själva agera.

1.1.1.1 Värderingar, principer och enhetlighet

EU ansluter sig helt till de grundläggande humanitära principerna om humanitet, neutralitet, opartiskhet och oberoende. Alla EU-aktörer som medverkar i åtgärder vid kriser måste utföra sina uppgifter i överensstämmelse med dessa principer.

1.1.1.2 EU och det humanitära biståndet

EU var som helhet (medlemsstaterna och kommissionen) sett den största givaren av offentligt humanitärt bistånd 2006. Det samlade bidraget uppgick till 2 miljarder euro vilket är mer än 40 % av det sammanlagda officiella internationella humanitära biståndet.

Enligt meddelandet skulle EU:s humanitära bistånd kunna bli väsentligt effektivare och mer verkningsfullt om samordningen och det aktiva erfarenhetsutbytet ökade. Alla medlemsstater skulle därmed kunna bidra till att förbättra kvaliteten på de samlade humanitära insatserna .

Kommissionens starka närvaro på fältet är en värdefull tillgång som dessutom utgör en naturlig samlingspunkt för de företrädare från EU som arbetar med katastrof- och beredskapsåtgärder inom ramen för internationella humanitära insatser och samordningen av dessa.

1.1.1.3 Gott givarskap

Initiativet för gott humanitärt givarskap som inleddes i juni 2003 utgör en användbar grund och innehåller en definition av begreppet humanitärt bistånd, ett kraftfullt åtagande att iaktta de grundläggande humanitära principerna samt riktlinjer för god givarpraxis. Detta bör kopplas till en bredare partnerskapsstrategi, i syfte att främja bästa praxis vid humanitära åtgärder, som samlar både givare (traditionella och nya) och partner (internationella och lokala aktörer).

1.1.2 Omsättning av principerna i praktiken

1.1.2.1 Adekvat och rättvist bistånd som grundar sig på behov och normer

Enligt meddelandet bör EU förbinda sig att tillhandahålla ett adekvat humanitärt bistånd i enlighet med sitt åtagande att öka det offentliga utvecklingsbiståndet. Biståndet ska grundas på fastställda miniminormer för bistånd och skydd.

EU bör också sträva efter att inrätta en enhetlig ram för behovsbedömning och utbyte av expertanalyser, samt säkerställa att hjälpinsatserna blir väl avvägda och att glömda kriser och glömda behov ges särskild uppmärksamhet, liksom kriser där behov påvisligen finns men där det råder allvarlig brist på finansiering.

1.1.2.2 Partnerskap

Partnerskap är grundförutsättningen för att det humanitära biståndet ska kunna tillhandahållas på ett effektivt sätt.

EU erkänner, och stödjer till fullo, FN:s ledande roll, med kontoret för samordning av humanitära frågor i spetsen (OCHA), när det gäller att främja samordning av de internationella insatserna vid humanitära kriser och välkomnar dessutom de gemensamma insatserna för att reformera det humanitära systemet.

1.1.2.3 Effektivitet, kvalitet och ansvarsskyldighet

Kommissionen erfar att det både är möjligt och nödvändigt att man ser till att kombinera snabba insatser och ett effektivt bistånd med en strikt ansvarsskyldighet genom användning av system för ackreditering av partner och ekonomistyrning. Detta ingår i principen om ansvarskyldighet inför den europeiska allmänheten och biståndsmottagarna.

1.1.2.4 Förmåga att agera snabbt

I en av FN initierad översyn av den globala förmågan att reagera på humanitära kriser från 2005 påtalas brister på detta område, vilka till viss del håller på att åtgärdas genom reformen av det humanitära systemet.

EU har till uppgift att stödja kapacitetuppbyggnad på global, nationell, regional och lokal nivå. Det innebär att man skapar regionala knutpunkter och ger möjlighet till extrakapacitet vid större kriser. Det krävs också förvarningssystem och gemensamma utbildnings- och informationssystem. Det är också viktigt att öka den lokala förmågan, i de drabbade områdena, att självständigt genomföra humanitära åtgärder.

Då Europeiska kommissionen har stark fältnärvaro är det dess uppgift att göra det lättare att snabbt genomföra humanitära insatser på fältet som är av hög kvalitet, samordnade av EU och förankrade i internationella biståndsinsatser.

1.1.2.5 Användning av räddningstjänst och militära medel och resurser

Räddningstjänstresurser kan ge ett viktigt bidrag vid humanitära insatser på grundval av bedömningar av humanitära behov och sina komparativa fördelar när det gäller snabbhet, sektorkunskap och effektivitet, särskilt i det tidiga skedet av en katastrofinsats. Vid humanitära insatser utanför EU är det viktigt att dessa resurser stödjer och kompletterar de humanitära aktörerna i överensstämmelse med internationella principer och riktlinjer, särskilt sådana rörande neutralitet, opartiskhet och oberoende.

Då statliga räddningstjänstresurser riskerar att inte uppfattas som neutrala och opartiska används de relativt sällan i konfliktsituationer. Räddningstjänstinsatser i sådana situationer bör alltid ske under ledning av FN och humanitära organisationer. Det bör vidare göras åtskillnad mellan humanitära insatser och EU-ledda krishanteringsoperationer.

Eftersom det är nödvändigt att säkerställa att neutralitet iakttas vid humanitära insatser bör man också undvika sammanblandning av humanitära och militära uppgifter. EU bör således tillämpa och förespråka riktlinjerna för militära- och räddningstjänstresurser och Osloriktlinjerna.

1.1.3 En helhetsstrategi för biståndet

1.1.3.1 Främjande av katastrofberedskap

EU bör främja internationella insatser inom Hyogo-handlingsplanen för att öka krishanteringsförmågan på lokal, regional och nationell nivå genom strategisk planering och strategiska åtgärder.

Vidare bör EU integrera katastrofförebyggande i humanitära insatser och utvecklingsinsatser och se till att det tillhandahålls tillräckligt med EU-medel till katastrofberedskap och katastrofförebyggande åtgärder.

Därtill bör EU också fastställa en övergripande EU-strategi för att stödja åtgärder på detta område.

1.1.3.2 Förstärkt koppling till andra biståndsinstrument

EU bör gemensamt utarbeta en ram för att hitta praktiska tillvägagångssätt för att sammankoppla katastrofbistånd, återuppbyggnad och utveckling.

Vidare bör EU identifiera en rad pilotländer för att testa projektspecifika gemensamma EU-strategier när det gäller sammankoppling av katastrofbistånd, återuppbyggnad och utveckling.

Ytterligare bör EU också förbättra samarbetet mellan organen för humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd, särskilt på fältet och när det gäller komplexa kriser och sönderfallande stater.

1.1.4 Genomförande av gemenskapens humanitära bistånd

Gemenskapens humanitära bistånd regleras genom rådets förordning (EG) nr 1257/96 av den 20 juni 1996 som innehåller ett mandat att ge katastrofbistånd och skydd till människor som befinner sig i en humanitär kris.

Då kommissionen förbundit sig att både tillhandahålla insatser av hög kvalitet och att vara i stånd att reagera snabbt, håller den på att förstärka sin beredskap inför kriser, bland annat genom lägesbedömningar och kapacitetsanalyser samt uppbyggnad av egen extrakapacitet att sätta in tillsammans med sina partners kapacitet. Således sker en förstärkning av DG ECHO:s expertnät och av krishanteringskapaciteten vid sex av kommissionens regionala delegationer.

Som kommissionens generaldirektorat bör DG ECHO se till att kommissionen, i nära samarbete med dem som utför det humanitära biståndet på fältet, bibehåller sin roll som aktiv förebild och humanitär aktör.

I syfte att fortsätta att vara en viktig förespråkare för frågor som rör det humanitära området, bör kommissionen dra nytta av DG ECHO:s praktiska erfarenheter, mervärde och internationella renommé.

Vidare har kommissionen förbundit sig att säkerställa att överenskommelse och komplementaritet mellan olika politikområden konsekvent tar sig uttryck i ett samordnat praktiskt genomförande av biståndet. Man bör utnyttja synergieffekter och undvika sammanblandning och dubbelarbete.

1.2Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Förslaget ligger väl i linje med svensk humanitär politik.

1.3Budgetära konsekvenser

Inga direkta budgetära konsekvenser då förslaget håller sig inom existerande ramar.

2Ståndpunkter

2.1Svensk ståndpunkt

Regeringen anser att en utökad EU-samordning inom det humanitära området är positivt förutsatt att det råder fortsatt delad kompetens mellan kommissionen och medlemsstaterna, vilket det med rådande dokument gör. Regeringen är även positiv till att dokumentet tydligt ger stöd till internationell humanitär rätt, gott humanitärt givarskap samt de grundläggande humanitära principerna.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Relativt stor samsyn. Åsiktsskillnader under förhandlingarna har främst rört frågan om militära- och räddningstjänstaktörers roll inom det humanitära biståndet, hur tydligt dokumentet bör ge stöd till FN:s övergripande samordnande roll och i vilken mån intern EU-samordning har ett mervärde.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Europaparlamentet är positiv till ärendet och har delgivit synpunkter löpande.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

-

3Övrigt

3.1Fortsatt behandling av ärendet

Frågan är färdigbehandlad och ordförandeskapets ambition är att dokumentet antas utan diskussion vid biståndsministermötet 19-20 november och därefter av Europaparlamentet och EU kommissionen december 2007.

3.2Rättslig grund och beslutsförfarande

-

3.3Fackuttryck/termer

Initiativet för gott humanitärt givarskap i initiativet anges principer och god praxis när det gäller humanitärt givarskap. Det godkändes i Stockholm 2003 av Australien, Belgien, Danmark, Finland, United Kingdom, USA, Irland, Japan, Kanada, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Schweiz, Sverige, Tyskland och Europeiska kommissionen. Därefter har även Grekland, Italien, Portugal, Spanien, Tjeckien och Österrike anslutit sig till initiativet, som syftar till att genom expertgranskning, dialog, och utbyte av erfarenheter främja genomförandet av ett gott givarskap i praktiken. Vidare endosserades principerna av OECD DAC-medlemsländerna i maj 2006.

Humanitära principer dessa principer definieras i uppförandekodexen för internationella Röda korset och Röda halvmånen samt icke-statliga organisationer när det gäller katastrofbistånd och FN:s generalförsamlings resolution nr 46/182. De bygger på de grundläggande principerna för Röda korset, särskilt principerna I (humanitet), II (opartiskhet), III (neutralitet) och IV (oberoende).

Hyogo-handlingsplanen vid världskonferensen för katastrofbyggande i januari 2005 (som hölls i Kobe, Hyogo, Japan), antog 168 regeringar en tioårsplan för att förbättra skyddet i världen mot naturliga risker. Handlingsplanen utgör en global plan för de katastrofförebyggande åtgärderna under de kommande årtiondet. Målet är att till 2015 åstadkomma en väsentlig minskning av förlusterna till följd av katastrofer, både i form av liv och sociala, ekonomiska och miljömässiga tillgångar i samhällen och länder.

Osloriktlinjerna och riktlinjerna för militära- och räddningstjänstresurser är internationella riktlinjer som är avsedda att säkerställa oberoende och neutralitet när militära och civila försvarsmedel sätts in vid humanitära åtgärder. Deras huvudsakliga syfte är att upprätta en grundläggande ram för att formalisera och effektivisera användningen av utländska militära och civila försvarsmedel vid internationella insatser för katastrofhjälp.

Osloriktlinjerna avser användningen av militära- och räddningstjänstresurser som används för att stödja FN:s humanitära insatser vid naturkatastrofer.

Riktlinjerna för militära och civila försvarsmedel avser däremot användningen av militära- och räddningstjänstresurser som används för att stödja FN:s humanitära insatser vid komplexa katastrofer (dvs. konfliktzoner).