Kommissionen har gjort en utvärdering av den s.k. Lamfalussyprocessen. Europeiska rådet beslutade under Sveriges ordförandeskap 2001 att införa Lamfalussyprocessen för lagstiftning på värdepappersmarknadsområdet. Processen utvidgades 2005 till att omfatta även bank-, försäkrings- och fondområdena. Lamfalussymodellen syftar till att möjliggöra ett snabbare lagstiftningsförfarande och en mer flexibel lagstiftning. Modellen delar in regelgivningen och uppföljningen i fyra nivåer.
Kommissionens slutsats är att erfarenheterna av Lamfalussyprocessen hittills är övervägande positiva. Den övergripande beslutsprocessen är effektivare, öppnare och har snabbats upp. Kommissionen konstaterar att ett grund-läggande mål med Lamfalussyprocessen är att förbättra tillsynssamordning och tillsynssamarbete. Denna utvärdering har fokuserats på tillsynsfrågor, dvs. nivå tre i Lamfalussymodellen, och kommissionen har identifierat några områden där förbättringar bör göras. Enligt kommissionen framstår det som att nivå tre-kommittéerna inte alltid har nödvändiga förutsättningar för att göra det som förväntas av dem. Kommissionen anser därför att det krävs tydligare riktlinjer från politiskt håll. Enligt kommissionen är det osäkert om kommittéerna har tillräckliga befogenheter eller incitament för att åstad-komma större enhetlighet på EU-nivå, eftersom tillsynsmyndigheternas huvudsakliga ansvar ligger på det nationella planet. I meddelandet tar kommissionen därför upp några områden på vilka det enligt kommissionen finns skäl att vidta åtgärder för att förstärka nivå tre. Detta gäller bl.a. följande områden:
Ökad politisk ansvarighet för nivå tre-kommittéerna.
Förstärkning av nivå tre-kommittéernas rättsliga status.
Beslutsprocessen i nivå tre-kommittéerna.
Genomförande på nationell nivå, dvs. de nationella tillsyns-myndigheternas befogenheter och sanktioner m.m. samt samarbete mellan hemlandets och värdlandets tillsynsmyndigheter.
Kollegier av tillsynsmyndigheter för tillsyn över finansiella företags-grupper.
Områdesövergripande samarbete.
Krishantering.
Resurser och budget.
Regeringen ser positivt på den utvärdering av Lamfalussyprocessen som har gjorts. Lamfalussyprocessen har inneburit framsteg, bl.a. när det gäller ökad öppenhet i lagstiftningsprocessen inom EU och de konsultationer med marknadsaktörer m.fl. som enligt processen numera görs innan lagförslag läggs fram. Nivåerna ett, två och fyra fungerar i huvudsak väl men det finns skäl för att arbeta vidare när det gäller nivå tre, framför allt med frågor om hur samordning av tillsyn och samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna kan förbättras. Efter det att kommissionen offentliggjorde meddelandet har Ekofinrådet den 4 december 2007 antagit slutsatser om den utvärdering av Lamfalussy-processen som har gjorts av kommittén för finansiella tjänster (Financial Services Committee, FSC) och ekonomiska och finansiella kommittén (EFK). I de av rådet antagna slutsatserna ingår en vägkarta för det fortsatta arbetet under 2008 och 2009. Dessa slutsatser är något mindre långtgående när det gäller nivå tre än de som anges i kommissionens meddelande. Enligt rådets slutsatser ska kommissionen förbereda en bedömning av hur nivå tre-kommittéernas roll kan klargöras och överväga olika alternativ för att stärka kommittéernas arbete. Kommittén för finansiella tjänster och ekonomiska och finansiella kommittén ska därefter analysera dessa frågor till Ekofinrådets informella möte i april 2008. Det finns således inte några konkreta förslag att ta ställning till för närvarande. Flera av de frågor som rör tillsyn som kommissionen har tagit upp i meddelandet kommer dock att fortsätta att vara aktuella för kommissionen, rådet och Europaparlamentet under de närmaste åren. Regeringen instämmer i att det föreligger behov av fortsatt arbetet inom EU med att analysera vilka möjligheter det finns för att skapa bättre förutsättningar för samordning av tillsyn och samarbete mellan tillsynsmyndigheterna. Dessa möjligheter bör dock sökas inom EU:s nuvarande ramverk.
Europeiska rådet beslutade under Sveriges ordförandeskap 2001 att införa Lamfalussyprocessen för lagstiftning på värdepappersmarknadsområdet. Processen utvidgades 2005 till att omfatta även bank-, försäkrings- och fondområdena. Lamfalussymodellen syftar till att möjliggöra ett snabbare lagstiftningsförfarande och en mer flexibel lagstiftning. Modellen delar in regelgivningen och uppföljningen i fyra nivåer.
Lamfalussyprocessen har utvärderats av såväl kommissionen som rådet. Utvärderingarna omfattar alla fyra nivåer men fokuserar på nivå tre, dvs. frågor som rör tillsyn. Kommissionen har redovisat sin utvärdering i det nu aktuella meddelandet. Vid Ekofinrådets möte den 4 december 2007 antog rådet slutsatser om sin utvärdering. Förslaget till rådsslutsatser hade tagits fram inom kommittén för finansiella tjänster och ekonomiska och finansiella kommittén. I kommittén för finansiella tjänsters utvärdering av Lamfalussy-processen ingick även en slutrapport som Inter-institutional Monitoring Group (IIMG) lämnade den 15 oktober 2007 om sin utvärdering av processen.
Kommissionen konstaterar i meddelandet att erfarenheterna av Lamfalussy-processen hittills är övervägande positiva. Lamfalussyprocessen har varit en viktig pådrivande kraft för ett mer flexibelt regelsystem på EU-nivå. Processen har också banat väg för större enhetlighet och samarbete i tillsynsarbetet. Den övergripande beslutsprocessen är effektivare, öppnare och har snabbats upp.
Nivå ett och nivå två
Kommissionen anser att tidtabellerna för antagande och införlivande av bestämmelser och genomförandeåtgärder måste samordnas på ett bättre sätt. Detta kan t.ex. ske genom att man kopplar tidsfristen för införlivande av ett helt lagstiftningspaket till antagandet av de sista genomförandeåtgärder som angetts i lagstiftningen på nivå ett. Arbetet för att ta fram åtgärder på nivå ett och nivå två bör dessutom i möjligaste mån ske parallellt. Detta skulle göra lagstiftningen mer konsekvent och lättbegriplig. Förhandlingarna om den grundläggande rättsakten skulle också underlättas om man redan på ett tidigt stadium började överväga lämpliga åtgärder på nivå två. Därigenom skulle också medlagstiftarna få en tydlig bild av innehållet i de framtida genom-förandeåtgärderna.
Lamfalussyprocessen har varit banbrytande när det gäller att införa och strikt tillämpa goda lagstiftningsmetoder såsom bottom-up approach, öppna samråd, konsekvensbedömningar, och därtill ett tidigt och omfattande deltagande av marknadsaktörer och konsumentorganisationer samt nationella tillsynsmyndigheter. Öppenheten och insynen i processen har lett till mindre godtycke i lagstiftningsprocessen, förbättrat kvaliteten och ökat insynen i och förutsägbarheten hos EU:s bestämmelser och förfaranden. För att inte ta udden av dessa framsteg är det mycket viktigt att medlemsstaterna i möjligaste mån låter bli att komplettera de bestämmelser som förhandlats fram på EU-nivå med egna, nationella bestämmelser (s.k. gold-plating).
Nivå tre
Ett grundläggande mål med Lamfalussyprocessen är att främja tillsyns-samarbete och tillsynssamordning. Detta är en av de mest innovativa aspekterna av Lamfalussymetoden.
Ökad samordning av medlemsstaternas tillsynspraxis bör leda till mer sammanhängande lösningar för reglering och tillsyn och en enhetligare praktisk tillämpning. För att detta ska kunna förverkligas kan det komma att krävas att tillsynsmyndigheterna på nivå tre kommer överens om och tillämpar gemensamma icke-bindande riktlinjer och rekommendationer.
Det finns flera sätt att öka samordningen av tillsynen och samarbetet, t.ex. medling, delegering av uppgifter, enhetliga rapporteringskrav och system för informations- och datadelning. Utbildningsprogram och personalutbyte mellan tillsynsmyndigheter kan också spela en viktig roll för att skapa en gemensam tillsynskultur.
Trots att nivå tre-kommittéerna ansträngt sig för att förverkliga detta mål har resultaten emellertid inte alltid motsvarat förväntningarna.
För närvarande framstår det som att nivå tre-kommittéerna inte alltid har de nödvändiga förutsättningarna för att göra det som förväntas av dem. Det krävs därför tydligare riktlinjer från politiskt håll. De har kanske inte heller tillräckliga befogenheter eller incitament för att åstadkomma större enhetlighet på europeisk nivå, eftersom tillsynsmyndigheternas huvudsakliga ansvar ligger på det nationella planet.
Kommissionen har identifierat några principiella frågor när det gäller att underlätta ökad samordning av tillsynen och förväntar sig att förändringar på dessa områden i möjligaste mån ska införas under 2008.
Ökad politisk ansvarighet för nivå tre-kommittéerna
Nivå tre-kommittéernas arbete är viktigt för att åstadkomma ökad sam-ordning av tillsynen inom EU. EU-institutionerna bör därför uttrycka sina politiska uppfattningar om de viktigaste resultat som kommittéerna ska åstadkomma under en fastställd tidsperiod (t.ex. två år framåt), men detta får samtidigt inte inkräkta på tillsynens oberoende. Institutionerna bör också få möjlighet att regelbundet utvärdera dessa kommittéers arbete. Detta bör kunna uppnås genom två steg:
För det första skulle Europaparlamentet och Ekofinrådet tillsammans kunna anta ett kort politiskt uttalande där man anger de viktigaste resultat som man förväntar sig av nivå tre-kommittéernas arbete under en viss tidsperiod. Uttalandet bör bygga på ett förslag från kommissionen och föregås av ett samråd med nivå tre-kommittéerna.
För det andra skulle nivå tre-kommittéerna under periodens gång och i slutet av den kunna rapportera till kommissionen, Europaparlamentet och rådet om sina framsteg eller, i förekommande fall, om skälen till att de inte har kunnat nå de uppsatta målen.
Denna övergripande strategi skulle öka det politiska trycket på nivå tre-kommittéerna att åstadkomma resultat och stärka kommittéernas ordförande. Detta skulle kraftigt öka Lamfalussyprocessens effektivitet och stärka grupp-trycket bland kommittéernas medlemmar (dvs. de nationella tillsyns-myndigheterna). Den medlemsstat vars tillsynsmyndighet är i minoritet skulle kunna uppmanas att lämna ytterligare förklaringar. På nationell nivå bör detta kompletteras genom att kravet på samarbete med andra tillsynsmyndigheter förs in i de grundläggande mandaten för nationella tillsynsmyndigheter i syfte att öka samordningen av tillsynen i Europa.
Att stärka nivå tre-kommittéerna rättsliga status
Kommissionens beslut om inrättande av nivå tre-kommittéerna återspeglar inte tillräckligt väl deras betydelse på en alltmer integrerad europeisk finans-marknad.
Kommissionen kommer att överväga vilka ändringar i det gällande regelverket som kan vara lämpliga. Bland alternativen finns i) ändring av kommissionens beslut om inrättande av de tre nivå tre-kommittéerna så att deras funktioner anpassas så att man uppnår samordning och enhetlighet mellan de tre områdena; och ii) ändring av de relevanta direktiven på nivå ett för att kraftigt stärka samarbetskraven och öka de tre nivå tre-kommittéernas tillsynskompetens. Ett första steg har tagits i förslaget till Solvens II-direktiv där kommittén för europeiska myndigheter med tillsyn över försäkringar och tjänstepensioner (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors, CEIOPS) uttryckligen nämns i bestämmelserna för att ge kommittén medlingsuppgifter och en specifik befogenhet att fatta beslut. Kommissionen kommer att överväga hur denna strategi också kan tillämpas på kommittén för europeiska banktillsynsmyndigheter (Committee of Banking Supervisors, CEBS) och europeiska värdepapperskommittén (Committee of European Securities Regulators, CESR).
Beslutsprocesser i nivå tre-kommittéerna
I de interna arbetsordningar som antas av nivå tre-kommittéerna anges i allmänhet att beslut ska fattas med konsensus. Detta gäller både antagande av standarder/riktlinjer och beslut om genomförande av operativa projekt. Det enda undantaget rör beslut om råd till kommissionen, där beslut kan fattas med kvalificerad majoritet. Hittills har nivå tre-kommittéerna generellt fattat beslut med konsensus och de har aldrig utnyttjat möjligheten att använda omröstning med kvalificerad majoritet.
Konsensusbeslut har stor tyngd. Sådana beslut kan dock också leda till lösningar som bygger på minsta gemensamma nämnare, eller i värsta fall till att man inte kommer fram till någon lösning.
Det är väsentligt att ytterligare öka effektiviteten och ändamålsenligheten i nivå tre-kommittéernas beslutsprocesser. De skulle kunna ändra sina interna arbetsordningar så att kvalificerad majoritet används för alla råd till kommissionen och alla åtgärder som främjar samordning av den europeiska tillsynen. Rådet och Europaparlamentet bör enas om en gemensam deklaration om hur nivå tre-kommittéerna kan ändra sina beslutsprocesser i den riktningen. Om detta inte är möjligt skulle kommissionens beslut om inrättande av nivå tre-kommittéerna kunna ändras för att uppnå detta mål.
Kommissionen anser att det också skulle vara värdefullt om kommittéerna kunde nå en överenskommelse bland sina medlemmar att de som är i minoritet ska gå med på att tillämpa det som majoriteten beslutar. En sådan överenskommelse kan innehålla en skyddsklausul som ger medlemmarna möjlighet att inte gå med på att tillämpa riktlinjer/icke-bindande standarder under vissa klart definierade omständigheter, t.ex. om den föreslagna åtgärden överskrider nationella rättsliga befogenheter. I sådana fall kunde medlemmen åläggas att ge en juridisk motivering för att inte följa rekommendationen eller riktlinjen i fråga. Medlemmen borde i så fall också lämna en tydlig förklaring i nivå tre-rapporterna till EU:s institutioner och offentliggöra denna.
Om en kommittémedlem inte rättar sig efter en åtgärd som beslutats av nivå tre-kommittén, och inte heller uppfyller villkoren för att uteslutas från tillämpningen av beslutet (eller rentav vägrar att följa det eller lämna en förklaring), skulle kommissionen uppmana kommittén att införa någon form av disciplinåtgärd i sin arbetsordning.
Genomförande på nationell nivå
De beslut som fattas på nivå tre är inte bindande, vilken form de än har. Den visemannakommitté som ursprungligen föreslog att det skulle införas en ny lagstiftningsmodell på värdepappersmarknadsområdet, som sedan har kommit att få benämningen Lamfalussymodellen efter kommitténs ordförande Alexandre Lamfalussy, ansåg att dessa beslut, även om de inte är bindande, ändå helt klart har stor auktoritet. Det har dock inte varit på det sättet i alla fall. Erfarenheten har snarare visat att åtgärder som beslutas på nivå tre inte har tillämpats tillräckligt konsekvent i de nationella tillsyns-myndigheternas dagliga tillsynsverksamhet. Detta förvärras ibland genom att vissa tillsynsmyndigheter utfärdar nationella riktlinjer som skiljer sig från de riktlinjer som beslutats i kommittéerna. Denna inflation i riktlinjer skapar förvirring bland marknadsaktörerna. Den påverkar integrationen av mark-nader och äventyrar en effektiv tillämpning av gemenskapsrätten. Kommis-sionen anser därför att de nationella myndigheterna bör avstå från att anta kompletterande åtgärder på områden där riktlinjer har utfärdats på nivå tre.
Även om det inte är politiskt möjligt att ge nivå tre-kommittéerna några oberoende regleringsbefogenheter, är den praktiska frågan hur man ska kunna se till att åtgärder på nivå tre som inte är bindande efterlevs av medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. Medlemsstaterna bör genom en förklaring av Ekofinrådet uppmana sina tillsynsmyndigheter att gå med på att helt tillämpa gemensamma standarder och riktlinjer på nivå tre.
De nationella tillsynsmyndigheternas befogenheter och sanktioner
I viss lagstiftning om finansiella tjänster finns en förteckning över de befogenheter som tillsynsmyndigheter åtminstone bör ha. Detta gäller fram-för allt på värdepappersområdet. Nationella tillsynsmyndigheter, särskilt inom värdepappersområdet, behöver inte ha identiska tillsynsbefogenheter för att genomföra EG-direktiv och standarder eller riktlinjer på nivå tre. De bör dock ha nödvändiga och tillräckliga minimibefogenheter och verktyg (även sanktioner) för att kunna fullgöra sina skyldigheter. Detta är avgörande för att relationen mellan hemland och värdland ska fungera effektivt.
För att komma till rätta med detta problem kommer kommissionen att inleda en omfattande kartläggning av tillsynsbefogenheter och sanktionssystem inom värdepappers-, bank- och försäkringsområdena för att identifiera fall där olika befogenheter kan äventyra samarbetet mellan tillsynsmyndigheter. Kommissionen kommer också att överväga om det i lagstiftningen på nivå ett finns behov av att stärka bestämmelserna om minimibefogenheter för tillsyn. Det är nödvändigt med en mycket större samordning i fråga om sanktioner, och det behövs en politisk diskussion om huruvida de europeiska sanktions-systemen i allmänhet är för svaga.
De nationella tillsynsmyndigheternas operativa oberoende
Ett effektivt system för europeisk tillsyn förutsätter vissa grundläggande principer såsom att tillsynsmyndigheterna har tydliga ansvarsområden och mål, och att det ställs krav på att de utför sina uppgifter på ett öppet, oberoende och ansvarigt sätt.
Även om oberoende i tillsynsverksamheten får allt större betydelse, överskuggas denna utveckling av sporadiska bevis på att politiker i vissa delar av EU inte ger tillsynsmyndigheterna tillräckligt stor operativ själv-ständighet.
Denna situation kan ge anledning till oro. Kommissionen kommer att öka medlemsstaternas medvetenhet om situationen i EU och uppmana dem att införa dessa grundläggande principer för att säkerställa de nationella tillsynsmyndigheternas operativa oberoende. Kommissionen kommer att följa upp de framsteg som görs i denna riktning och kommer inte att tveka att föreslå lämpliga åtgärder om betydande framsteg inte sker inom en nära framtid.
Samarbete mellan hemlandets och värdlandets tillsynsmyndigheter
Delegering av uppgifter och ansvarsområden mellan hemlandets och värdlandets tillsynsmyndigheter är ett betydelsefullt verktyg för att optimera gränsöverskridande tillsyn och samarbete mellan tillsynsmyndigheter i EU. Det kan också utgöra ett incitament för värdländerna att underteckna ett samarbetsavtal som kan tillämpas vid en eventuell finanskris.
Gränsöverskridande delegering kräver rättsliga bestämmelser för att fungera. Kommissionen överväger att införa uttryckliga rättsliga bestämmelser för att göra det möjligt för tillsynsmyndigheter att delegera uppgifter till en annan medlemsstats tillsynsmyndighet, i enlighet med artikel 131 i kreditinstituts-direktivet (2006/48/EG) och artikel 13 i prospektdirektivet (2003/71/EG).
Samarbetet mellan hemlandets och värdlandets tillsynsmyndigheter bör stärkas vid tillsynen av företagsgrupper med gränsöverskridande verksamhet. Som ett komplement till gällande lagstiftning bör nivå tre-kommittéerna spela en nyckelroll när det gäller att främja ömsesidigt förtroende och skapa lika villkor. Detta kan exempelvis ske genom utarbetande av internationella överenskommelser (memoranda of understanding) mellan tillsynsmyndig-heter och/eller framtagande av gemensamma mallar för sådana avtal med fokus på den konkreta tillämpningen av vissa bestämmelser i rättsakterna på nivå ett och nivå två. På bankområdet överväger kommissionen att justera balansen mellan hemland/värdland i kreditinstitutsdirektivet.
Om man stärker den ledande tillsynsmyndighetens roll och befogenheter för gränsöverskridande finansiella företagsgrupper kan det också medföra ökad effektivitet i det nuvarande tillsynssystemet (denna myndighet kallas tillsynsmyndighet som är ansvarig för den gruppbaserade tillsynen i kreditinstitutsdirektivet, samordnande tillsynsmyndighet i kapitalkravs-direktivet (2006/49/EG), samordnare i konglomeratdirektivet (2002/87/EG) och grupptillsynsmyndighet i förslaget till Solvens II-direktiv). I kreditinstitutsdirektivet togs inledande steg för gränsöver-skridande banker. Kommissionen måste se till att ledande tillsyns-myndigheter följer marknadsutvecklingen och är uppdaterade och vid behov förstärks. Kommissionen har därför för avsikt att i oktober 2008 lägga fram lagförslag om stärkta befogenheter för den ledande tillsynsmyndigheten för gränsöverskridande bankgrupper. Dessa justeringar kommer att utvidga nuvarande befogenheter till att omfatta även beslut som rör översynen av tillsynsprocessen och rapportkrav för gränsöverskridande företagsgrupper som består av banker och värdepappersföretag.
Kollegier av tillsynsmyndigheter
Tillsynen över gränsöverskridande företagsgrupper och samordningen av EU:s system för tillsyn skulle kunna förbättras avsevärt om det fanns kollegier av tillsynsmyndigheter som främjar samarbete mellan tillsyns-myndigheter som deltar i tillsynen över specifika företag som driver gränsöverskridande verksamhet. Kollegier ger en stabil grund för att lösa de rådande problemen när det gäller hemlandets/värdlandets befogenheter.
För att kollegier av tillsynsmyndigheter ska fungera optimalt krävs rättsligt stöd i EG-direktiv och ett antal justeringar av det nuvarande angreppssättet. Klara interna beslutsprocesser behövs för fall där ingen överenskommelse kan nås. Det bör också ställas krav på alla deltagare att följa kollegiets beslut. Nivå tre-kommittéerna bör utarbeta en uppsättning gemensamma standarder för kollegiernas verksamhet, och vilket ansvar kollegiets ledande tillsynsmyndighet respektive ingående värdlandsmyndigheter har.
Samarbete över hela finansmarknadsområdet
Samarbetet mellan de tre nivå tre-kommittéerna grundas på ett gemensamt protokoll om samarbete undertecknat av CESR, CEBS och CEIOPS i november 2005. Nivå tre-kommittéerna har beslutat om gemensamma årliga arbetsprogram från och med 2006.
En av prioriteringarna i de årliga gemensamma arbetsprogrammen sedan 2006 har varit finansiella konglomerat. En provisorisk arbetskommitté för finansiella konglomerat (Interim Working Committee on Financial Conglomerates, IWCFC) inrättades 2006 av nivå tre-kommittéerna. IWCFC har nu inlett sin verksamhet och utför arbete på ett visst antal uppdragsområden, men det är för tidigt att avgöra om förbättringar behövs. Kommissionen avser att under de kommande månaderna göra en översyn av hur konglomeratdirektivet fungerar och i det sammanhanget även ta upp IWCFC:s ställning.
En annan prioritering för kommissionen är att ta fram gemensamma rapporteringsstandarder. Inom det gemensamma arbetsprogrammet för 2007 kommer nivå tre-kommittéerna att utarbeta en rapport om detta och utreda behovet av ytterligare åtgärder.
Krishantering
Alla tre nivå tre-kommittéerna bör se till att de är beredda att arbeta effektivt och kollektivt om det skulle inträffa en allvarlig störning på marknaden eller en finansiell kris. Det bör finnas förfaranden för snabb krisinformation så att alla tillsynsmyndigheter i EU kan hållas informerade om utvecklingen.
Resurser och budget
Nivå tre-kommittéerna finansieras av sina medlemmar, som årligen bidrar till kommittéernas budget enligt interna procedurregler som fastställer hur bidragen beräknas och hur de ska betalas. Nivå tre-kommittéerna står emellertid under ett allt starkare tryck att finansiera projekt som följer av skyldigheter som har sitt ursprung i EU:s regelverk.
En annan nödvändighet är att bygga upp en gemensam kultur för finansiell tillsyn på alla tillsynsområden. En praktisk idé är att nivå tre-kommittéerna skulle utveckla en gemensam, områdesövergripande, alleuropeisk utbild-ningskapacitet. En sådan plattform skulle göra det möjligt för personal från nationella tillsynsmyndigheter att fördjupa sin kunskap om EU:s reglerings-förfaranden, utbyta praktiska erfarenheter i sin dagliga tillsynsverksamhet och utveckla gemensamma metoder.
Kommissionen anser att det skulle kunna vara lämpligt med ett visst finansiellt stöd för att uppmuntra samordning av tillsynen i Europa, under förutsättning att det uppfyller EU:s gällande regelverk och budgetregler. Kommissionen undersöker möjliga sätt att bidra till finansieringen av både specifika projekt utifrån de skyldigheter som följer av gällande direktiv och områdesövergripande utbildningsprogram, i första hand för tillsyns-myndigheterna i medlemsstaterna och i andra hand för tillsynsmyndigheter från tredjeland. Kommissionen kommer att granska nivå tre-kommittéernas avsikter och kommer, om det är möjligt med nuvarande rättsliga och budget-mässiga restriktioner, att lägga fram ett konkret förslag 2008.
Nivå fyra
Införandet av Lamfalussyprocessen har inte i någon större grad förbättrat medlemsstaternas resultat när det gäller att i tid införliva lagstiftning på nivå ett och två. Kommissionen ser med fortsatt oro på att EG-direktiv införlivas för sent. Detta får negativa konsekvenser för både medlemsstaterna och marknaden. En liten grupp medlemsstater återfinns ofta bland eftersläntrarna. Under införlivandeperioderna har kommissionen samarbetat intensivt med medlemsstaterna och de nationella tillsynsmyndigheterna, bland annat genom särskilda seminarier om införlivande, bilaterala och multilaterala möten samt andra typer av rådgivning, t.ex. icke-bindande råd om hur bestämmelserna ska tolkas samt information i form av frågor och svar på Internet. Denna verksamhet kommer att fortsätta. Kommissionen ska också omedelbart inleda överträdelseförfaranden enligt artikel 226 i EG-fördraget mot alla medlemsstater som är sena med införlivandet. Dessutom förväntar sig kommissionen att medlemsstaterna lämnar in införlivande-tabeller för att underlätta kontrollen. Slutligen kommer kommissionen att i alla nya direktivförslag inkludera en skyldighet lämna in jämförelsetabeller.
Kommissionens meddelande omfattar samtliga fyra nivåer i Lamfalussy-modellen men det fokuserar på nivå tre, dvs. tillsynsfrågor. Kommissionen har emellertid i de flesta fall inte angett några konkreta regler som kan komma att påverkas av eventuella kommande ändringsförslag. I meddelandet har kommissionen dock uttalat en avsikt att i oktober 2008 lägga fram lagförslag om stärkta befogenheter för tillsynsmyndigheter som har tillsynsansvaret för gränsöverskridande bankgrupper, bl.a. när det gäller beslut som rör översynen av tillsynsprocessen och rapporteringskrav. Kommissionen hänvisar därvid till kreditinstitutsdirektivet, kapitalkravs-direktivet och konglomeratdirektivet, vilka i svensk rätt har genomförts i huvudsak i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar samt lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.
Kommissionens meddelande omfattar i huvudsak åtgärder för förbättring av tillsynssamarbete och tillsynssamordning. Det presenteras inte några konkreta förslag som har budgetära konsekvenser, varken såvitt avser statsbudgeten eller EU-budgeten. Kommissionen anger emellertid att man avser att undersöka om det finns möjlighet att inom gällande regelverk och budgetrestriktioner ge visst finansiellt stöd till nivå tre-kommittéernas arbete samt att konkreta förslag ska presenteras under 2008.
Efter det att kommissionen offentliggjorde meddelandet har Ekofinrådet antagit slutsatser om den utvärdering som har gjorts av kommittén för finansiella tjänster och ekonomiska och finansiella kommittén. På grund av motstånd från flera medlemsstater är innehållet dessa slutsatser mindre långtgående när det gäller nivå tre-kommittéerna än det som anges i kommissionens meddelande. Genom Ekofinrådets slutsatser återspeglas den kompromiss som medlemsstaterna har lyckats nå när det gäller det fortsatta arbetet med Lamfalussyprocessen under 2008 och 2009. Även om det för närvarande inte finns några konkreta förslag att ta ställning till kommer flera av sakfrågorna således att fortsätta att vara aktuella för kommissionen, rådet och Europaparlamentet under de närmaste åren. Det finns därför anledning att i detta sammanhang preliminärt kommentera några av dessa frågor så långt det är möjligt.
Sverige har i den utvärdering av Lamfalussyprocessen som kommittén för finansiella tjänster och ekonomiska och finansiella kommittén har gjort, och som har legat till grund för rådets slutsatser, intagit en mittenposition bland medlemsstaterna. Sverige har därvid instämt i de övergripande slutsatserna att nivåerna ett, två och fyra i huvudsak fungerar väl men att det finns skäl att arbeta vidare när det gäller nivå tre, framför allt med frågor om hur samordning av tillsyn och samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna kan förbättras. När det gäller de frågor som rör nivå tre som har varit kontroversiella har Sverige gjort bedömningen att det finns problem som fordrar lösningar men att det för närvarande varken finns tillräckliga skäl eller underlag som motiverar några långtgående förändringar.
Frågan om nivå tre-kommittéernas rättsliga ställning är komplicerad såväl med hänsyn till EG-rätten som den svenska nationella rätten. Kommittéerna är rådgivande och deras beslut är inte bindande. Enligt regeringens uppfatt-ning bör denna ordning bestå och det fortsatta arbetet inom EU med frågor som rör möjligheterna att förbättra nivå tre-kommittéernas funktion bör därför inriktas på att finna lösningar inom EU:s nuvarande rättsliga ramverk.
När det gäller frågan om ett eventuellt mandat på EU-nivå för nivå tre-kommittéerna anser regeringen att de nationella tillsynsmyndigheterna bör förbli ansvariga i förhållande till respektive nationell regering och parlament för att de utför sina uppdrag i enlighet med de mandat som de har fått av dessa. Regeringen ställer sig tveksam till ett mandat på EU-nivå för nivå tre-kommittéerna vid sidan av de nationella mandaten som tillsynsmyndig-heterna har.
Frågan om nivå tre-kommittéernas röstningsregler torde ha fått en lösning genom rådets slutsatser. Rådet erkänner där vikten av att nivå tre-kommit-téerna fortsätter att fatta beslut enhälligt när det är möjligt, men begär att de ska förbättra effektiviteten i beslutsfattandet genom att i sina arbetsordningar införa möjligheten att tillämpa röstning med kvalificerad majoritet när det är nödvändigt. Rådets slutsatser innebär vidare att eftersom kommittéernas beslut inte är rättsligt bindande, ska de tillsynsmyndigheter som inte följer kommittéernas beslut offentligt förklara varför de inte gör det. Regeringen instämmer i att nivå tre-kommittéerna även i fortsättningen bör eftersträva enhällighet, men att röstning med kvalificerad majoritet bör kunna göra deras arbete effektivare och innebära en förbättring av möjligheterna att samordna tillsynen.
När det gäller de frågor som kommissionen tar upp i meddelandet som rör reglerna i direktiv på nivå ett bör resultatet av kommissionens fortsatta arbete inväntas innan någon preliminär ståndpunkt preciseras.
Om kommissionen skulle finna att nuvarande regelverk och budgetramar gör det möjligt att anslå EU-medel för att finansiera vissa särskilda inslag i nivå tre-kommittéernas arbete har regeringen inte någon principiell invändning mot detta. Generellt sett bör emellertid EU-budgeten inte ökas.
Medlemsstaternas ståndpunkter när det gäller kommissionens meddelande är inte kända. De flesta frågor som kommissionen tar upp i meddelandet har emellertid behandlats även i den utvärdering som har gjorts av kommittén för finansiella tjänster och ekonomiska och finansiella kommittén, vilken låg till grund för Ekofinrådets slutsatser om Lamfalussyprocessen. I det sammanhanget har flera medlemsstater starkt motsatt sig en ändring av nivå tre-kommittéernas rättsliga ställning, medan andra medlemsstater i likhet med kommissionen har varit mer positivt inställda. Detsamma gäller i fråga om ett mandat på EU-nivå för kommittéerna samt att nivå tre-kommittéerna skulle överge principen om enhällighet som huvudregel vid omröstningar.
Europaparlamentets ståndpunkt är inte känd. Rådets ståndpunkt, som den har kommit till uttryck i de slutsatser som nyligen antogs av Ekofinrådet, innebär att man i detta skede inte är beredd att stödja så långtgående förslag som kommissionen förespråkar i meddelandet när det gäller bl.a. frågor om ökad politisk ansvarighet och en starkare rättslig ställning för nivå tre-kommittéerna samt röstning med kvalificerad majoritet som huvudregel. Enligt den vägkarta som ingår i slutsatserna ska kommissionen i samarbete med nivå tre-kommittéerna under 2008 och 2009 fortsätta sin översyn av bl.a. hur tillsynssamarbete och tillsynssamordning kan förbättras. För närvarande finns det därför inte någon uttalad ståndpunkt från rådets sida i dessa frågor.
Kommissionens meddelande har inte remitterats.
Om de överväganden som kommissionen har redovisat i meddelandet skulle leda till att kommissionen lägger fram konkreta förslag kommer de i vissa fall troligen att vara av den art att de omfattas av medbeslutandeförfarandet mellan rådet och Europaparlamentet.
Eftersom meddelandet inte innehåller några konkreta förslag så finns det inte heller något resonemang kring subsidiaritets- och proportionalitets-principerna.
Kommissionen offentliggjorde således det nu aktuella meddelandet den 20 november 2007 (den svenska versionen offentliggjordes den 26 november). Den 4 december 2007 antog Ekofinrådet slutsatser om utvärderingen av Lamfalussyprocessen. I dessa slutsatser ingår en vägkarta för det fortsatta arbetet under 2008 och 2009. Enligt slutsatserna ska kommissionen förbereda en bedömning av hur nivå tre-kommittéernas roll kan klargöras och överväga olika alternativ för att stärka kommittéernas arbete med syftet att kommittén för finansiella tjänster och ekonomiska och finansiella kommittén ska undersöka dessa frågor till Ekofinrådets informella möte i april 2008. Enligt vägkartan ska kommissionen i samarbete med nivå tre-kommittéerna under den återstående delen av 2008 och under 2009 fortsätta sin översyn av bl.a. hur tillsynssamarbete och tillsynssamordning kan förbättras.
Lamfalussymodellen
I slutet av 1990-talet ansågs att den snabba utvecklingen på de finansiella marknaderna krävde en förändring av EG:s lagstiftningsprocess på området. Ett viktigt skäl var att medbeslutandeförfarandet inte lämpar sig för tekniska detaljbestämmelser som behöver ändras relativt ofta i takt med att finans-marknaderna förändras. I en rapport som presenterades i februari 2001, föreslog den s.k. visemannakommittén en ny lagstiftningsmodell på värdepappersmarknadsområdet (rapporten kallas Lamfalussyrapporten efter kommitténs ordförande, Alexandre Lamfalussy). Den modell som kommittén föreslog, Lamfalussymodellen, syftar till att möjliggöra ett snabbare lagstiftningsförfarande och en mer flexibel lagstiftning. Europeiska rådet beslutade under Sveriges ordförandeskap 2001 att införa den s.k. Lamfalussyprocessen för lagstiftning på värdepappersmarknadsområdet. Processen utvidgades 2005 till att omfatta även bank-, försäkrings- och fondområdena.
Lamfalussymodellen delar in regelgivningen och uppföljningen i fyra nivåer.
På nivå ett fastställs allmänna principer enligt det normala lagstiftnings-förfarandet inom EG-rätten, dvs. genom direktiv eller förordningar som föreslås av kommissionen och antas av rådet och Europaparlamentet genom medbeslutandeförfarandet. I dessa rättsakter delegeras åt kommissionen att utfärda genomförandebestämmelser i vissa hänseenden. På området finansiella tjänster är huvudregeln att rådet röstar med kvalificerad majoritet.
På nivå två antar kommissionen genomförandebestämmelser för att fylla ut eller anpassa de allmänna principer som beslutats på nivå ett. Dessa bestäm-melser kan vara i form av såväl direktiv som förordningar. Kommissionen biträds i detta arbete av tre kommittéer:
På värdepappersområdet, där fondområdet ingår, europeiska värdepapperskommittén (European Securities Committee, ESC).
På bankområdet, europeiska bankkommittén (European Banking Committee, EBC).
På försäkringsområdet, europeiska försäkrings- och tjänste-pensionskommittén (European Insurance and Occupational Pensions Committee, EIOPC).
Kommittéerna består av företrädare för medlemsstaterna och är före-skrivande kommittéer enligt artikel 5 i 1999 års kommittologibeslut (1999/468/EG). De regler som kommittéernas arbete resulterar i är därför bindande på samma sätt som reglerna på nivå ett.
Nivå tre omfattar ett utökat samarbete mellan medlemsstaternas tillsyns-myndigheter på värdepappersmarknads-, bank- och försäkringsområdena. På nivå tre finns tre rådgivande kommittéer:
På värdepappersområdet, europeiska värdepapperstillsyns-kommittén (Committee of European Securities Regulators, CESR).
På bankområdet, kommittén för europeiska banktillsynsmyndig-heter (Committee of Banking Supervisors, CEBS).
På försäkringsområdet, kommittén för europeiska myndigheter med tillsyn över försäkringar och tjänstepensioner (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors, CEIOPS).
Kommittéerna består av företrädare för de nationella tillsynsmyndigheterna och har som sina huvudsakliga uppgifter att
ge kommissionen råd, antingen på kommissionens begäran, eller på eget initiativ, särskilt när det gäller att ta fram utkast till genom-förandebestämmelser på nivå två, och
förbättra samordningen av tillsynen (tillsynskonvergens) och ut-bytet av information mellan tillsynsmyndigheterna (tillsynssam-arbete), och därigenom bidra till att de bestämmelser som beslutats på nivåerna ett och två genomförs i lagstiftningen och tillämpas i de olika medlemsstaterna på ett konsekvent och likvärdigt sätt.
Inom sina områden antar de tre kommittéerna standarder, rekommendationer och riktlinjer. Enhällighet krävs för att en kommitté ska kunna anta en standard, rekommendation eller riktlinje och dessa är inte bindande eftersom kommittéerna inte är lagstiftande. Däremot kan kommittéerna när de ger råd till kommissionen enligt sina egna arbetsordningar anta dessa råd genom majoritetsbeslut.
På nivå fyra ska kommissionen ta ett ökat ansvar för att säkerställa att gemenskapslagstiftningen genomförs i medlemsstaterna på ett likartat sätt.