Regeringskansliet

Faktapromemoria 2008/09:FPM32

Ändringar i EU:s kapitaltäckningsdirektiv

Finansdepartementet

2008-11-24

Dokumentbeteckning

KOM(2008) 602/3 slutlig

Förslag till Europarlamentet och rådet om ändringar i direktiven 2006/48/EG och 2006/49/EG vad gäller banker anslutna till centrala institut, vissa kapitalbasposter, stora exponeringar, tillsynssamarbete och krishantering

Sammanfattning

Den 1 oktober 2008 fattade kommissionen beslut om förslag till ändringar i de befintliga kaptialtäckningsdirektiven för kreditinstitut och värdepappersbolag inom EU (2006/48/EG och direktiv 2006/49/EG). Kommissionens förslag är delvis ett direkt svar på ett politiskt önskemål om att agera snabbt mot de problem som uppmärksammats under den rådande finansiella turbulensen. Därför innehåller förslaget bland annat skärpta kapitaltäckningsregler för de institut som ägnar sig åt värdepapperiseringsverksamhet (ompaketering av tillgångar). Därtill föreslår kommissionen att det gränsöverskridande tillsynssamarbetet förstärks. Det finns också förslag som är resultat av ett mer långsiktigt arbete med att uppdatera direktiven för att bättre svara mot de förändringar som skett på marknaden sedan direktiven antogs 2006. Dessa förslag innebär ett förenklat och mer riskkänsligt regelverk för stora exponeringar samt förslag på mer harmoniserade regler för hybridkapital. Ändringarna i direktiven föreslås införlivas senast den 31 januari 2010 och träda i kraft senast den 31 mars 2010.

Regeringen välkomnar i stora drag förslaget.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Direktiv 2006/48/EG och direktiv 2006/49/EG (CRD) förhandlades fram inom EU år 2006 och de nya reglerna började tillämpas i början av år 2007. CRD är baserade på internationella överenskommelser inom kapitaltäckningsområdet som togs fram av Baselkommittén för banktillsyn, s.k. Basel II. Under hösten 2007 och våren 2008 arbetade Committee of European Banking Supervisors (CEBS) samt en expertgrupp inom EU med att utarbeta förslag till revidering. Försommaren 2007 hölls en öppen konsultation om förslagen. Därefter fattade kommissionen beslut om förslag till ändringar den 1 oktober 2008, vilka därefter har varit föremål för förhandling i rådsarbetsgrupp.

1.2Förslagets innehåll

De förändringar i direktiven som kommissionen föreslår beskrivs övergripanden i detta avsnitt.

Värdepapperisering

Förslaget innehåller skärpta krav på de institut som värdepapperiserar. Det ställs också ett krav på att investerare ska göra en due dilligence, det vill säga besiktning av värdepaperiseringsprodukter. På så sätt ökar investerares ansvar för sitt risktagande. Därutöver föreslås förstärkt tillsyn samt en ökad transparens och informationsupplysning. En investerare till en värdepapperiseringsprodukt ska därtill kräva att ett institut som värdepapperiserar ska behålla minst fem procent av de risker som finns i produkten. Syftet med förslaget är att ge både köpare och säljare ett ökat incitament att minska riskerna vid värdepapperisering.

Tillsynssamarbete

Kommissionens förslag avseende förstärkt tillsyn innehåller flera delar. En del i förslaget handlar om tillsynskollegier. Genom kommissionens förslag blir det obligatoriskt att bilda ett tillsynskollegium.Värdlandsmyndigheternas rätt till information om tillsynsarbetet ska därtill förstärkas. Kommissionens förslag förbättrar även möjligheten att överföra information till centralbanker och andra myndigheter, särskilt i kristider. Förslaget handlar också om planering och samarbete av tillsynsaktiviteter. Gemensamt beslut om vissa tillsynsfrågor ska också fattas av de berörda tillsynsmyndigheterna. Om dessa inte kan nå fram till ett gemensamt beslut ska CEBS konsulteras. Om gemensamt beslut inte kan uppnås efter det att CEBS konsulterats, ska grupptillsynsmyndigheten fatta beslut. Medlemsstaterna ska därtill säkerställa att tillsynsmyndigheter deltar i CEBS och tar hänsyn till de rekommendationer som CEBS utfärdar.

Hybridkapital

Förslaget om hybridkapital handlar om vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att hybridkapital ska få räknas in i tier 1 (den del av kapitalbasen som innehåller kapital av högst kvalitét) samt vilka gränser som ska tillämpas för hur mycket hybridkapital som totalt får räknas in i tier 1. Därtill finns också förslag om vilken information om hybridkapital som instituten ska ge till marknaden.

Stora exponeringar

För att undvika systemrisk i händelse av konkurs får värdet av ett instituts exponering mot en kund eller grupp av kunder med inbördes anknytning inte överstiga 25 procent av kapitalbasen. Medlemsstaterna har dock rätt att undanta vissa exponeringar från denna 25 procentsgräns, t.ex. exponeringar mot kommuner, centralbanker, nationella regeringar eller exponeringar inom en koncern.

Interbankexponeringar

Ytterligare en exponering medlemsstaterna har rätt att undanta från ovan nämnda 25 procentsgräns är interbankexponeringar (exponeringar mellan banker). Enligt förslaget får ett belopp motsvarande maximalt 25 procent av bankens kapitalbas, alternativt ett belopp som inte överstiger 150 miljoner euro får exponeras mot en bank. Därtill har kommissionen föreslagit att banker i länder som inte har euro eller sterling som valuta tillåts ett löptidsundantag från regeln 25 procents regeln. Löptidsundantagen sträcker sig från exponeringstidpunkt till och med kommande affärsdag.

Likviditetsrisk

I förslaget anges riktlinjer för kontinuerlig och framåtblickande analys och hantering av institutets nettofinansieringsposition och finansieringsbehov. Kommissionen föreslår därtill att mer omfattande krav ställs på scenarioanalyser, planer för risk reducering (särskilt avseende nivå, komposition och kvalitet på likviditetsbuffertar) samt oförutsedda händelser.

Verkställighet

Kommissionen föreslår att ändringar av vissa bestämmelser antas enligt ett kommittéförfarande vilket innebär en möjlighet till en snabbare lagstiftningsprocess än vid medbeslutandeförfarande.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Gällande svenska regler

Direktiven (2006/48/EG) och (2006/49/EG) om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut har införlivats i svensk lag så som anges i regeringes proposition 2006/07: 5, del 1 och 2. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2007. Lagen är en ramlag och innehåller omfattande bemyndiganden till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

Förslagets effekt på gällande svenska regler

Kommissionens förslag innebär framförallt kompletteringar och revideringar i den nuvarande kapitaltäckningslagen. Det är framförallt de delar av kapitaltäckningslagen som reglerar värdepapperisering, tillsyn, riskhantering, kapitalbas, stora exponeringar och tillsyn som berörs.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Några direkta effekter på EU-budgeten väntas inte med anledning av förslaget. Kommissionens förslag avseende förändringar i tillsynsmyndigheternas verksamhet, kan komma att innebära budgetkonsekvenser för Finansinspektionen i det fall de går igenom.

Kommissionen har genomfört en konsekvensanalys, där totalt sextio olika policy alternativ har analyserats1.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen välkomnar i stort kommissionens förslag om revidering av CRD och uppskattar särskilt kommissionens initiativ om att vidta åtgärder mot de problem som har blivit påtagliga under den finansiella turbulensen. Nedan följer regeringens ståndpunkter i de olika sakfrågor som är föremål för revidering.

Värdepapperisering

Regeringen ställer sig positivt till kommissionens förslag om skärpta krav för tillsyn och bättre information om värdepapperiseringsprodukter. Regeringen är också positiv till kommissionens förslag som innebär att investerare ska ta ett större ansvar för riskbedömning av de värdepapperiseringsprodukter som de köper. Regeringen är dock skeptisk till kommissionens förslag om att en originator ska behålla en del riskerna vid värdepapperisering. Skälet är att det kan medföra flera praktiska och konkurrensmässiga svårigheter för de företag som handlar med värdepapperiseriade produkter inom EU.

Tillsynssamarbete

Regeringen stödjer kommissionens förslag i den här delen.

Stora exponeringar

Regeringen stödjer kommissionens förslag i den här delen.

Stora exponeringar mellan banker

Regeringen delar kommissionens bedömning att det kan finnas systemrisker även beträffande interbankexponeringar och stödjer därför att reglerna för exponeringar mellan banker skärps. Då interbankmarknaden är relativt begränsad i Sverige kan emellertid förslaget från kommissionen skapa svårigheter för svenska banker att hitta tillräckligt med motparter inom landet. Om svenska banker måste diversifiera sina motparter till andra länder medför detta en valutakostnad. Sverige och andra länder utanför eurosamarbetet drabbas då negativt av förslaget. För att kompensera för detta har kommissionen föreslagit ett löptidsundantag på s.k. overnightupplåningar för institut utanför euroområdet, vilket regeringen välkomnar. Regeringen anser att förslaget når en rätt balans mellan att minska systemrisker och bankers svårigheter med hantering av likviditet.

Hybridkapital

Regeringen stödjer överlag kommissionens förslag avseende mer harmoniserade regler för utnyttjande av hybridkapitalinstrument. Det är positivt att EU får enhetliga regler för dessa instrument vilket kommer att ge bättre förutsättningar för en konkurrensneutral marknad.

Genomförande

Regeringen förordar 18 månaders genomförandetid från det datum som direktivet antas. Detta bland annat på grund av att Sverige har en omfattande lagstiftningsprocess och att tillsynsmyndigheterna behöver tid att ändra i föreskrifter.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Samtliga medlemsstater delar kommissionens bedömning om att det finns ett stort behov av att revidera befintliga kapitaltäckningsregler. Vad gäller frågor som rör marknadsaktörernas ansvar för hantering av vädepapperiseringsprodukter och tillsynsmyndigheternas roll i övervakning av dessa, råder det en relativt stor enighet mellan medlemsstaterna om vikten av förbättrad information och ett ökat ansvarstagande hos marknadsaktörer för risker förenade med värdepapperiseringsprodukter. Många medlemsstater är dock emot kommissionens förslag om att ställa ett kvantitativt krav på det kreditinstitut som värdepapperiserar.

Kommissionens förslag om harmonierat regelverk för stora exponeringar välkomnas också av merparten medlemsstaterna. Vissa länder anser dock att tröskelvärdet inte bör få utgöra mer än 100 procent av bankens kapitalbas. Även om mindre banker, som tröskelvärdet avser underlätta för, inte är förenade med någon större systemrisk, drabbas den enskilda bankens konsumenter om banken tar för stor risk i sin exponering. Kommissionens förslag om löptidsundantag för banker som inte har euro som valuta, har också ifrågasatts av flera medlemsstater. Dessa medlemsstater menar att förslaget leder till olika konkurrensvillkor för medlemsstater inom EU och vill därför ta bort undantaget helt. Andra länder stödjer innehållet i förslaget, men anser att det ska gälla för samtliga medlemsstater inom EU.

De ändringar beträffande gränsöverskridande tillsynssamarbete som innebär att det är tillsynsmyndigheten i det land där ett moderbolag är lokaliserat som har det övergripande ansvaret för att tillsynen är fler än hälften av medlemsstaterna emot, företrädesvis de nya medlemsstaterna samt mindre länder där ett dotterbolag har en stor marknadsandel. Dessa länder är oroliga att deras kontroll över den verksamhet som sker i landet minskar. De medlemsstater som stödjer kommissionens förslag ser fördelarna med att en tillsynsmyndighet har en övergripande bild över hela bolaget riskprofil.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Varken Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén, Regionkommittén eller Europeiska Centralbanken har hittills yttrat sig om direktivförslaget.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Svenska Bankföreningen

Övergripande synpunkter från Svenska Bankföreningen följer nedan. Bankföreningen har flaggat för att alla konsekvenser inte hunnit analyseras under den korta tid som funnits tillbuds att gå igenom kommissionens förslag och återkommer därför vid behov med fler synpunkter under höstens beredning.

Hybridkapital

Generellt är Svenska Bankföreningen nöjd med kommissionens förslag. Bankföreningen anser dock att inte bara instrument som kan konverteras till aktier ska kunna ingå i 50 procentsandelen hybridkapital i kapitalbasen utan även andra instrument som kan konverteras till aktieägartillskott.

Stora exponeringar

Svenska Bankföreningen välkomnar i stora drag det förslag som presenterats avseende stora exponeringar. Särskilt ställer de sig bakom kommissionens ambition att ta bort de nationella undantagsmöjligheter som finns i det nuvarande regelverket. Tre delar är dock fortsatt av särskild betydelse för de svenska bankerna.

Interbankexponeringar

Svenska Bankföreningen välkomnar att kommissionen föreslår ett löptidsundantag för banker verksamma i små valutaområdena inom EU. Bankföreningen är också nöjda med förslag om undantag från 25 procentsregeln för exponeringar som understiger 150 miljoner euro. Bankföreningen understryker att det är mycket viktigt för svenskt vidkommande att detta undantag finns kvar.

Bankföreningen är dock fortfarande är starkt kritiska till att det införs långtgående begränsningar på interbankexponeringar. Den senaste tidens oroligheter har visat att det i tider av oro blir ännu viktigare att kunna använda sig att de motparter man litar mest på. Detta omöjliggörs av de föreslagna begränsningarna.

Intra-group

Bankföreningen anser att det är bra att koncerninterna exponeringar även fortsättningsvis får vara undantagna. Det är dock beklagligt, enligt föreningen, att det fortfarande är ett nationellt val. Det blir därmed fortsatt besvärligt för de stora svenska bankerna som bedriver verksamhet i många länder.

Tillsynssamarbete

Svenska Bankföreningen är mycket nöjda med att Pelare II, som innebär en samlad kapitalbedömning, har tagits med i artikel 129 punkten 3.

Vad gäller kravet på att myndigheterna ska utarbeta enhetligt format för rapportering anser Bankföreningen att det är beklagligt att detta inte gick att få med redan när direktivet implementerades. Nu har respektive bank anpassat sina system till de krav på rapporter som finns idag och om dessa ska ändras är det viktigt att detta sker i samråd med bankerna för att undvika stora systemkostnader.

Enligt förslaget ska hemlandsmyndigheten och CEBS reda ut de frågor där hem- och värdlandsmyndigheterna inte kommer överens. Bankförenigen anser att det finns en risk att det kan bli väldigt många mindre frågor, varför en skrivning om att det ska vara frågor av principiell karaktär skulle kunna underlätta. Dessutom bör det övervägas om det kanske ska vara minst två värdlandsmyndigheter som kräver att CEBS och hemlandsmyndigheten ska reda ut frågan för att den ska kunna tas upp av CEBS.

Övrigt

Bankföreningen noterar att CEBS har fått en relativt stor roll i direktivförslaget men kan inte f.n. bedöma om det är bra eller dåligt att så stor del av lagstiftningen hamnar på CEBS och undrar vilka konsekvenser förslaget får på CEBS arbete.

Finansinspektionen

Hybridkapital

Avseende förslagen från kommissionens om hybridkapital rör synpunkterna enbart förtydliganden och förslag till språkliga justeringar.

Värdepapperisering

Finansinspektionen är emot förslaget om att ett kvantitativt krav på en originator. Skälen är bl.a. att det kravet skulle kunna innebära konkurrensproblem mellan banker inom EU och de som är verksamma utanför EU.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Artikel 47(2) i EG-fördraget. Beslut fattas enligt medbeslutandeförfarandet i artikel 251 i fördraget med kvalificerad majoritet i rådet.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

-

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Förslaget har förhandlats intensivt under hösten i rådsarbetsgrupp. Fem möten har hållits och ett kompromissförslag har tagits fram av ordförnadeskapet. Kompromissförslaget ska behandlas på Coreper den 26 november. Beslut i Ekofin om en allmän inriktning förväntas den 2 december och omröstningar i Europaparlamentet förväntas ske under januari och mars nästa år.

4.2Fackuttryck/termer

Exponeringar: är poster som redovisas som tillgång i balansräkningen, derivatavtal som redovisas som skulder eller åtaganden utanför balansräkningen,

Finansiellt institut: ett svenskt eller utländskt företag som inte är kreditinstitut, värdepappersbolag, institut för elektroniska pengar eller motsvarande utländskt företag och vars huvudsakliga verksamhet är att

a) förvärva eller inneha aktier eller andelar,

b) driva värdepappersrörelse utan att vara tillståndspliktigt enligt

1 kap. 3 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, eller

c) driva en eller flera av de verksamheter som anges i 7 kap. 1 § andra

stycket 210 och 12 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

utan att vara tillståndspliktigt enligt 2 kap. 1 § samma lag,

Finansiellt instrument: ett avtal som ger upphov till en finansiell tillgång för en part samtidigt som en annan part får en finansiell skuld eller utfärdar ett eget kapitalinstrument,

Kapitalbas: Ett instituts kapitalbas består av primärkapital och supplementärt kapital. Minst hälften av kapitalbasen måste utgöras av primärkapital, som har en högre kvalitet än det supplementära. Primärkapitalet delas i sin tur in i två delar, tier 1 och tier 2. Tier 1 ska främst bestå av s.k. kärnkapital. Med detta menas kapital som fullt ut är tillgängligt för att absorbera förluster i rörelsen och som är efterställt allt annat kapital vid en likvidation.

Kapitalkravsdirektivet: Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/49/EG av den 14 juni 2006 om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut (omarbetning) 4,

Kreditinstitut: bank, kreditmarknadsföretag och Svenska skeppshypotekskassan,

Kreditinstitutsdirektivet: Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (omarbetning)5,

Operativa risker: risker för förluster till följd av inte ändamålsenliga eller inte fungerande interna förfaranden eller system eller på grund av mänskliga fel eller yttre händelser, samt rättsliga risker,

Stora exponeringar: Med stora exponeringar avses i det här sammanhanget ett instituts exponering mot en annan kund eller grupp av kunder med inbördes anknytning när värdet uppgår till minst 10 procent av institutets kapitalbas. Kapitalbasen utgör ett buffertkapital som instituten har för att skydda sig mot förluster i verksamheten. Värdepapperisering: en transaktion eller ett program varigenom den kreditrisk som är förenad med en exponering eller en grupp exponeringar delas upp i delar, och som har följande egenskaper:

a) betalningarna inom ramen för transaktionen eller programmet är beroende av utvecklingen av exponeringen eller gruppen av exponeringar, och

b) prioriteringen av delarna avgör hur förluster fördelas under den tid

transaktionen eller programmet pågår.


[1]

http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/index_en.htm#amendments