Förslaget syftar till att skapa ett mer heltäckande regelverk för att i ökad utsträckning förebygga och bekämpa sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi samt skydda brottsoffren. Förslaget innehåller bestämmelser om bl.a. en utvidgad kriminalisering av sexuella övergrepp mot barn, sexuellt utnyttjande av barn och i viss mån även beträffande barnpornografi, kriminalisering av anstiftan, medhjälp och försök till sådana brott, skärpta lägsta maximistraff och försvårande omständigheter, diskvalificering i vissa fall av personer dömda för brott som omfattas av rambeslutet att temporärt eller permanent utöva aktiviteter som innefattar regelbunden kontakt med barn, utredning och lagföring inklusive preskription, utvidgad jurisdiktion, skydd av och stöd till brottsoffer, interventionsprogram samt blockering av tillgång till webbsidor som innehåller barnpornografi.
Regeringen välkomnar initiativet till ett fortsatt arbete inom EU i syfte att ytterligare förstärka arbetet med att motverka och bekämpa dessa företeelser. Arbetet med att bekämpa sexuella övergrepp mot och sexuellt utnyttjande av barn inklusive barnpornografi är en högt prioriterad fråga för regeringen. I detta arbete är internationell samverkan och i synnerhet det europeiska samarbetet en förutsättning för framgång. Det finns dock i vissa delar skäl att noggrant analysera förslagets bestämmelser, bl.a. i fråga om föreslagna straffnivåer och om möjligheterna till diskvalificering i vissa fall.
Inom EU antogs i december 2003 ett rambeslut om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi (2004/68/RIF). Syftet med rambeslutet var att skapa gemensamma minimiregler i EU:s medlemsstater när det gäller straffrättsliga åtgärder, däribland straffrättsliga påföljder, i kampen mot sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi. Rambeslutet innehåller bl.a. bestämmelser om vad som ska utgöra straffbart sexuellt utnyttjande av barn respektive straffbara förfaranden med barnpornografi samt vilka straffrättsliga påföljder som dessa gärningar ska kunna leda till. Dessutom finns bestämmelser om bl.a. ansvar och sanktioner för juridiska personer, jurisdiktion och brottsoffer. Svenska lagändringar med anledning av rambeslutet genomfördes år 2005 (prop. 2004/05:45, bet. 2004/05:JuU16, rskr. 2004/05:164, SFS 2005:90).
Europeiska kommissionen (kommissionen) presenterade den 3 april 2009 ett förslag till nytt rambeslut, vilket föreslås ersätta det befintliga rambeslutet.
I artikel 1 anges vad som i rambeslutet ska avses med begreppen barn, barnpornografi, barnprostitution, pornografisk föreställning och informationssystem.
Artikel 2 innehåller bestämmelser om brott som har samband med sexuella övergrepp. Enligt den ska det vara straffbart
att ha sexuellt umgänge med ett barn som inte har uppnått åldern för sexuellt självbestämmande enligt nationell lagstiftning,
att ha sexuellt umgänge med ett barn, om
tvång, våld eller hot brukas, eller
missbruk av en erkänd förtroendeställning eller av makt eller inflytande över barnet förekommer, eller
missbruk av barnets särskilt utsatta situation förekommer, framför allt till följd av ett psykiskt eller fysiskt funktionshinder eller en beroendeställning,
att tvinga ett barn till sexuellt umgänge med en tredje part,
att avsiktligt och i sexuella syften förorsaka att ett barn, som inte har uppnått åldern för sexuellt självbestämmande enligt nationell lagstiftning, blir vittne till sexuella övergrepp eller sexuella handlingar, även då barnet inte deltar själv, samt
att avsiktligt och i sexuella syften förorsaka att ett barn medverkar i en handling med uttrycklig eller simulerad sexuell innebörd eller i exponering av könsorgan, även med hjälp av informations- och kommunikationssystem.
I artikeln återfinns även en bestämmelse om att punkterna a) och e) inte omfattar sexuellt umgänge mellan samtyckande minderåriga.
I artikel 3 behandlas brott som har samband med sexuellt utnyttjande. I artikeln anges att medlemsstaterna ska straffbelägga bl.a. sådant avsiktligt handlande som att rekrytera eller tvinga ett barn till barnprostitution eller deltagande i pornografiska föreställningar, att utnyttja ett barn i barnprostitution samt att medvetet närvara vid pornografiska föreställningar där barn deltar.
Artikel 4 avser brott som har samband med barnpornografi. Enligt bestämmelsen ska följande handlingar vara straffbara när de begåtts orättmätigt:
framställning av barnpornografi,
distribution, spridning eller överföring av barnpornografi,
utbjudande, leverans eller tillhandahållande av barnpornografi,
förvärv eller innehav av barnpornografi, samt
att medvetet skaffa sig tillgång till barnpornografi med hjälp av informationssystem.
I artikel 5 finns en bestämmelse om kontaktsökande med barn för sexuella ändamål. Artikeln anger att medlemsstaterna ska straffbelägga avsiktliga handlingar som innebär förslag från en vuxen, med hjälp av ett informationssystem, om att träffa ett barn som ännu inte uppnått åldern för sexuellt självbestämmande, i syfte att begå vissa brott enligt rambeslutet mot barnet, om förslaget följts av en faktisk handling som leder till ett sådant möte.
I artikel 6 anges att anstiftan av samt medhjälp till något av de brott som avses i artiklarna 25 ska vara straffbelagt. Även försök till något av de brott som avses i artiklarna 24 ska vara straffbelagt. Vidare ska avsiktliga handlingar som innebär spridning av material som annonserar om möjligheten att begå något av de brott som avses i artiklarna 25 vara straffbara. Detsamma gäller anordnande av resor i syfte att begå något av de brott som avses i artiklarna 25.
Artikel 7 innehåller bestämmelser om påföljder och försvårande omständigheter. Medlemsstaterna förpliktas att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de brott som avses i artiklarna 26 är belagda med ett maximistraff på minst sex års fängelse. Om de brott som avses i artiklarna 26 har begåtts under vissa försvårande omständigheter ska de vara belagda med ett maximistraff på minst tio års fängelse eller, i de grövsta fallen, minst tolv års fängelse.
Enligt artikel 8 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att sörja för att personer dömda för något av de brott som avses i artiklarna 26, kan förhindras, tillfälligt eller permanent, att utöva sådan verksamhet som inbegriper regelbunden kontakt med barn. En sådan möjlighet ska finnas i fall då det konstaterats att den dömde utgör en fara och riskerar att återfalla i brott av samma slag. Vidare föreskrivs att uppgifter om sådana vidtagna åtgärder ska föras in i den dömande medlemsstatens kriminalregister samt att medlemsstaterna till andra medlemsstater ska lämna ut sådana registeruppgifter när syftet med användningen är att i den andra medlemsstaten kunna genomföra en sådan åtgärd som nämnts ovan. Artikeln anger också att medlemsstaterna ska erkänna och verkställa beslut om sådana åtgärder som tagits i en annan medlemsstat.
Artiklarna 910 innehåller bestämmelser om juridiska personers ansvar och sanktioner för dessa. Medlemsstaterna ska se till att juridiska personer kan hållas ansvariga för brott enligt rambeslutet och att sanktionerna härför ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.
I artikel 11 finns en bestämmelse som innebär att det ska vara möjligt att avstå från att åtala eller straffa barn för deras deltagande i olaglig verksamhet, när deltagandet varit en direkt följd av att de utsatts för vissa brott enligt rambeslutet.
I artikel 12 finns bestämmelser om utredning och lagföring. Utredning eller lagföring av brott enligt rambeslutet ska inte vara beroende av offrets anmälan. Vidare ska lagföring vara möjlig under en tillräckligt lång tidsperiod efter det att offret har uppnått myndighetsåldern.
Artikeln innehåller även bestämmelser om bl.a. anmälan i vissa fall till de myndigheter som ansvarar för skydd av barn, effektiva utredningsåtgärder samt om identifiering av offer.
I artikel 13 finns bestämmelser om domsrätt och samordning av lagföring. Medlemsstaterna ska enligt punkt 1 se till att de har domsrätt, om
brottet helt eller delvis har begåtts inom medlemsstatens territorium, eller
gärningsmannen är medborgare i medlemsstaten eller har sin fasta hemvist på dess territorium, eller
gärningen har begåtts mot en medborgare i medlemsstaten eller en person som har sin fasta hemvist på dess territorium, eller
gärningen har begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad inom medlemsstatens territorium.
Domsrätt enligt punkt 1 b) ska inte vara förenad med krav på dubbel straffbarhet när brottet begåtts utanför den berörda medlemsstatens territorium.
Medlemsstaterna ska vidare vidta de åtgärder som är nödvändiga för att deras behörighet inte är beroende av eventuella villkor om att åtal endast får väckas på grundval av en anmälan från offret på den plats där brottet begicks, eller en formell underrättelse från den stat där brottet begicks.
Slutligen behandlar artikeln situationen att ett brott omfattas av fler än en medlemsstats behörighet.
Artiklarna 1415 innehåller bestämmelser om skydd av och stöd till brottsoffer samt om formerna för barns deltagande i brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden.
I artikel 16 finns bestämmelser om riskbedömning av dömda personer dels för att fastställa lämpliga interventionsprogram eller interventionsåtgärder (jämför artikel 17), dels för att fastställa om det finns något behov av att förhindra dessa från att utöva sådan verksamhet som inbegriper regelbunden kontakt med barn (jämför artikel 8).
I artikel 17 återfinns bestämmelser om interventionsprogram eller interventionsåtgärder i syfte att förhindra och minimera riskerna för upprepade sexualbrott mot barn. Bestämmelserna bygger på frivilligt deltagande. Det finns även en bestämmelse om tillgång till program eller åtgärder för personer som befarar att de kan komma att begå sådana brott.
Artikel 18 innehåller en bestämmelse om blockering av tillträde till webbsidor som innehåller barnpornografi. Det ska i medlemsstaterna under vissa förutsättningar vara möjligt för de behöriga rättsliga myndigheterna eller polismyndigheterna att beordra eller på motsvarande sätt se till att Internetanvändares tillträde till Internetsidor som innehåller eller sprider barnpornografi spärras.
Artiklarna 1922 innehåller bestämmelser om territoriell tillämpning, upphävande av rambeslut 2004/68/RIF, genomförande och ikraftträdande.
De flesta av de förfaranden som omfattas av artiklarna 26 torde vara straffbelagda enligt svensk rätt, främst genom brottsbalkens straffbestämmelser om våldtäkt (6 kap. 1§), sexuellt tvång (6 kap. 2 §), sexuellt utnyttjande av person i beroendeställning (6 kap. 3 §), våldtäkt mot barn (6 kap. 4 §), sexuellt utnyttjande av barn (6 kap. 5 §), sexuellt övergrepp mot barn (6 kap. 6 §), utnyttjande av barn för sexuell posering (6 kap. 8 §), köp av sexuell handling av barn (6 kap. 9 §), sexuellt ofredande (6 kap. 10 §), koppleri (6 kap. 12 §) samt barnpornografibrott (16 kap. 10 a §). Det krävs emellertid en fördjupad analys av de angivna förfarandenas överensstämmelse med svensk rätt. Vad däremot gäller att medvetet skaffa sig tillgång till barnpornografi (artikel 4 punkt e) är det tveksamt om det kriminaliserade området enligt svensk rätt omfattar sådan befattning med barnpornografi. Det kan dock tilläggas att 2005 års Barnpornografiutredning i sitt betänkande (SOU 2007:54) föreslagit att barnpornografibrottet ska utvidgas till att omfatta även den som på visst kvalificerat sätt skaffar sig tillgång till barnpornografisk bild. Förslaget bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. Därutöver kan i fråga om artikel 5 nämnas att riksdagen den 6 maj 2009 antog regeringens förslag till ny straffbestämmelse i 6 kap. 10 a § brottsbalken om kontakt med barn i sexuellt syfte (prop. 2008/09:149, bet. 2008/09:JuU27, rskr. 2008/09:235). Lagändringen, som träder i kraft den 1 juli 2009, torde väl uppfylla åtagandet i nämnda del. Det kan vidare konstateras att vissa av de brott som anges i artikel 6.2 inte är straffbelagda på försöksstadiet. Någon särskild kriminalisering avseende anordnande av resor i syfte att begå vissa brott som avses i rambeslutet finns inte heller enligt svensk rätt.
När det gäller de i artikel 7 föreslagna straffnivåerna överstiger dessa i flera avseenden de svenska straffsatserna. Endast ett begränsat antal av de relevanta straffbestämmelserna i brottsbalken har maximistraff i paritet med förslagets. Till exempel kan konstateras att den föreslagna straffnivån på 12 års fängelse saknar motsvarighet i svensk rätt.
Åtagandena enligt rambeslutets artikel 8 torde endast i begränsad utsträckning motsvaras av svensk lagstiftning, nämligen genom bestämmelser i lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnomsorg samt lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn. Vad däremot gäller möjligheten att även förhindra dömda personer från att ha regelbunden kontakt med barn på andra sätt, t.ex. inom föreningslivet, torde svensk rätt i princip sakna sådana bestämmelser. Som artikeln är utformad kan den dock förstås så att den ställer krav på system med bl.a. yrkesförbud för personer dömda för brott enligt rambeslutet. I Sverige finns inte något sådant system. Mot den bakgrunden saknas vidare förutsättningar för registrering av sådana uppgifter i det svenska belastningsregistret samt för erkännande och verkställighet av sådana beslut fattade i andra medlemsstater.
När det gäller ansvar och sanktioner för juridiska personer artiklarna 9 och 10 återfinns motsvarande bestämmelser i flera redan antagna rambeslut inom ramen för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Reglerna om företagsbot i 36 kap. 710 §§ brottsbalken torde motsvara de krav som ställs i rambeslutet.
Bestämmelsen i artikel 11 om att inte åtala eller straffa offer i vissa fall torde till stor del vara tillgodosedd främst genom principen om s.k. nödvändig medverkan (concursus necessarius). Vid sådan medverkan ska straffbestämmelserna inte sällan tolkas så att den medverkande inte ska dömas till ansvar. Ofta beror det på att bestämmelsernas syfte är att skydda den vars medverkan är nödvändig. Det är emellertid inte helt klart vilka situationer som bestämmelsen i artikel 11 avser att träffa. En fördjupad analys av artikelns överensstämmelse med svensk rätt krävs därför.
Regler om preskription återfinns i 35 kap. brottsbalken. Enligt 4 § samma kapitel gäller en förlängd preskriptionstid för vissa sexualbrott mot barn på så sätt att preskriptionstiden börjar löpa först från den dag barnet fyller eller skulle ha fyllt arton år. Svensk rätt torde således i stor utsträckning medge lagföring tillräcklig tid efter det att offret uppnått myndighetsålder. I fråga om bl.a. brotten utnyttjande av barn för sexuell posering (brott av normalgraden), köp av sexuell handling av barn samt sexuellt ofredande eller försök till sådana brott är det dock tveksamt om svensk rätt uppfyller rambeslutets krav enligt artikel 12.2. Detsamma gäller i fråga om det föreslagna brottet kontakt med barn i sexuellt syfte eller försök till sådant brott. Beträffande barnpornografibrottet kan dock nämnas att 2005 års Barnpornografiutredning i sitt betänkandet (SOU 2007:54) föreslagit att preskriptionstiden i fråga om barnpornografibrott som avser skildring av barn i pornografisk bild (brott av normalgraden och grovt brott) ska förlängas på motsvarande sätt som enligt ovan. Förslaget bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. När det gäller artikel 12 i övrigt torde svensk rätt, främst genom bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453), uppfylla de krav som ställs i rambeslutet.
När det gäller frågan om svensk domsrätt torde svensk rätt, främst genom brottsbalkens regler i 2 kap. om tillämpligheten av svensk lag, i stort uppfylla rambeslutets krav enligt artikel 13. För brott som begåtts utomlands mot en svensk medborgare eller en person med fast hemvist i Sverige föreligger dock svensk domsrätt endast i begränsad utsträckning. Vidare föreligger enligt svensk rätt inte någon behörighetsregel för brott som begåtts till förmån för en juridisk person etablerad i Sverige i de fall brottet begåtts utanför Sveriges territorium. Artiklarna 13.1 c och d överensstämmer således inte fullt ut med svensk rätt. Likaså torde inte heller artikel 13.3 om undantag från kravet på dubbel straffbarhet fullt ut överensstämma med svensk rätt. Detta gäller bl.a. i fråga om brotten utnyttjande av barn för sexuell posering (brott av normalgraden), köp av sexuell handling av barn och sexuellt ofredande eller försök till sådana brott samt beträffande det föreslagna brottet kontakt med barn i sexuellt syfte eller försök till sådant brott.
När det gäller artiklarna 14 och 15 om skydd av och stöd till brottsoffer torde svensk rätt, främst genom bestämmelser i rättegångsbalken, lagen (1988:609) om målsägandebiträde, lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn, socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), till stor del uppfylla de krav som ställs i rambeslutet.
Beträffande artikel 16 om riskbedömning av personer dömda för brott enligt rambeslutet kan konstateras att sådana riskbedömningar i dag görs inom kriminalvården i syfte att bl.a. planera verkställighet av påföljd. Vad däremot gäller sådan riskbedömning i syfte att fastställa om det finns behov av att, tillfälligt eller permanent, förhindra dessa från att utöva verksamhet som inbegriper regelbunden kontakt med barn finns ingen motsvarande ordning i Sverige.
När det gäller artikel 18 om blockering av webbsidor med barnpornografiskt material kan konstateras att det i Sverige finns ett samarbete på frivillig basis mellan Rikspolisstyrelsen och ett antal Internetleverantörer, det s.k. blockeringsprojektet. En tvingande bestämmelse med krav på att svenska myndigheter ska blockera eller ålägga Internetleverantörer att blockera sådana webbsidor torde däremot strida mot bl.a. den grundlagsskyddade informationsfriheten.
Övriga bestämmelser i rambeslutet innehåller inte några bestämmelser som föranleder någon närmare redogörelse för innehållet i svensk rätt.
Det är inte möjligt att i nuläget närmare bedöma eventuella budgetära konsekvenser. Utgångspunkten är dock att eventuella sådana konsekvenser, såväl nationella som inom EU, ska finansieras inom befintlig budgetram.
Kommissionen anser att förslaget inte påverkar gemenskapens budget.
Kommissionen har gjort en konsekvensanalys av förslaget (SEK [2009] 355) och där kommit fram till att det finns behov av ytterligare tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning på området, bl.a. mot bakgrund av nya former av övergrepp och utnyttjande som begås med användning av informationsteknik. Vidare finns enligt kommissionen behov av att undanröja hinder mot lagföring av brott som begås utanför det nationella territoriet, att i högre utsträckning ta hänsyn till offrens samtliga specifika behov samt att vidta brottsförebyggande åtgärder i tillräcklig utsträckning.
Arbetet med att bekämpa sexuella övergrepp mot och sexuellt utnyttjande av barn inklusive barnpornografi är av yttersta vikt för regeringen. I detta arbete är internationell samverkan en förutsättning för framgång och det europeiska samarbetet av central betydelse. Regeringen är därför positiv till och välkomnar initiativ till ett fortsatt arbete inom EU i syfte att ytterligare förstärka arbetet med att motverka och bekämpa dessa företeelser. Det finns dock skäl att noggrant analysera förslagets olika bestämmelser, i synnerhet de föreslagna straffnivåerna samt möjligheterna till diskvalificering i vissa fall av dömda personer. Detsamma gäller även i fråga om blockering av webbsidor med barnpornografiskt material.
Förhandlingarna i rådsarbetsgruppen materiell straffrätt inleddes i mitten av april 2009. I stort sett alla medlemsstater har uttalat sig positivt om förslaget i stort och dess ambitioner, men ifrågasatt flera av de enskilda bestämmelserna. Det synes råda i princip enighet om att de i artikel 7 föreslagna straffnivåerna inte fått en ändamålsenlig utformning och att det saknas tillräcklig nyansering och proportionalitet i förslaget i den delen.
Någon inställning från Europaparlamentet finns ännu inte.
Förslaget har inte remitterats.
Artiklarna 29, 31.1 e och 34.2 b i Fördraget om Europeiska unionen. Rådet fattar beslut med enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet.
I motiveringen till förslaget till nytt rambeslut gör kommissionen bedömningen att förslaget är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen.
Som skäl anges att förslagets mål att effektivt skydda barn inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna. Sexuellt utnyttjande av barn och sexuella övergrepp mot barn har en betydande gränsöverskridande dimension. Detta kräver åtgärder från EU:s sida. Genom en ytterligare tillnärmning av medlemsstaternas materiella straffrätt och regler om straffrättsliga förfaranden kan undvikas att brott företrädesvis begås i medlemsstater med mindre stränga regler. Dessutom är det med gemensamma definitioner möjligt att främja utbyte av gemensamma uppgifter och erfarenheter och underlätta internationellt samarbete. Förslaget innebär också en förbättring av skyddet av barnoffer.
Förslaget går enligt kommissionen inte utöver vad som krävs för att de fastställda målen ska uppnås på europeisk nivå och inte heller utöver vad som är nödvändigt för det syftet.
Förslaget behandlas i rådsarbetsgruppen materiell straffrätt. Förhandlingarna påbörjades i mitten av april 2009. Nästa förhandlingstillfälle är planerat till den 1213 maj 2009. Förhandlingsarbetet kommer därefter att tas över av det svenska ordförandeskapet. Bekämpande av sexualbrott mot barn och barnpornografi är svenska profilfrågor.