Kommissionens meddelande om fleråriga kvalitetsavtal för järnvägsinfrastruktur tar sikte på den situationen att ägaren av järnvägsnätet valt att lägga ut förvaltningen av infrastrukturen på ett privat-rättsligt subjekt i form av exempelvis ett privat företag. I och med att det svenska statliga järnvägsnätet huvudsakligen förvaltas direkt av Banverket påverkas därmed svenska förhållanden endast marginellt av förslaget. Det är endast i fråga om Inlandsbanan, Arlandabanan och Öresundsbron som staten genom Banverket valt att lägga ut infrastrukturförvaltningen på fristående privaträttsliga subjekt.
Sverige är positiv till det grundläggande syftet med förslaget att skapa stabila finansiella förutsättningar för järnvägens infrastruktur och tydliga åtaganden i infrastrukturförvaltningen. Ska järnvägen bli mer konkurrenskraftig för långväga gods- och persontrafik, så behöver minimistandard på järnvägarnas kvalitet säkras.
En viktig del i den Europeiska gemenskapens järnvägspolitik handlar om att utveckla och optimera infrastrukturen och garantera att den sköts enligt sunda metoder som är inriktade på kvalitet och kundorientering. Det har gått sex år sedan första järnvägspaketet1 och det råder fortfarande osäkerhet kring finansieringen av befintlig järnvägsinfrastruktur och kvaliteten på infrastrukturtjänsterna. Detta är en av slutsatserna av de breda samråd med berörda parter som hållits mellan maj 2006 och september 2007.2
Kommissionens meddelande fastställer de åtgärder som medlemsstaterna och infrastrukturförvaltarna bör vidta för att uppnå en kombination av ekonomisk jämvikt och lämplig nivå av infrastrukturtjänster.
I EG-direktivet 2001/14 artikel 6 om infrastrukturkostnader och redovisning, fastställs bl.a. att medlemsstaterna ska säkerställa att förbättring av kvaliteten på infrastrukturen och sänkta kostnader för tillhandahållande av infrastruktur uppnås. Detta kan medlemsstaterna säkerställa genom antingen ett avtal mellan behörig myndighet och infrastrukturförvaltaren för en period om minst tre år varigenom den statliga finansieringen tilldelas, eller genom inrättandet av lämpliga kontrollåtgärder till vilka tillräckliga befogenheter är knutna. Den senare åtgärden har Sverige tillämpat.
EU-lagstiftningen kräver att det skapas incitament till att minska kostnaderna för tillhandahållande av infrastruktur och åtföljande tillträdesavgifter. Kostnaderna måste minskas utan att det sker på bekostnad av säkerhet och underhåll, och kvaliteten på infrastrukturtjänsterna måste bli bättre. Gemenskapen har fastställt detaljerade föreskrifter för säkerhetsorganisation och olycks(data)rapportering, men än så länge finns det på gemenskapsnivå inga motsvarande krav för övervakning av infrastrukturtjänster.
Nästan en tredjedel av infrastrukturförvaltarna uppger att finansieringen inte räcker till för att underhålla nätet. Det förekommer enorma skillnader i underhållsutgifter per spårkilometer i de olika medlemsstaterna, ibland upp till 30 gånger. I vissa medlemsstater mottog infrastrukturförvaltarna inga statliga medel för infrastruktur under 20032006, trots de betydande nät som de förvaltar. De medlemsstater som anslöt sig till EU 2004 lade ut 280 miljoner euro på infrastrukturutveckling under det året, vilket ska jämföras med 13 miljarder i EU-15. Denna diskrepans kan betyda att vissa nät håller på att utveckla en eftersläpning, som infrastrukturförvaltaren inte kommer att kunna finansiera.
Reglerna för statligt stöd ska följas och kommissionen överväger om det kommer att krävas särskilda riktlinjer för statligt stöd inom järnvägssektorn, bland annat för att täcka överföring av statliga medel till järnvägs- infrastrukturen.
Kommissionen avser att vidta åtgärder men det är i dagsläget oklart vilka och när de tidsmässigt ska ske.
Kommissionens meddelande presenterades den 6 februari 2008.
EU-lagstiftningens krav på att incitament skapas för att minska kostnaderna för tillhandahållande av infrastruktur och åtföljande tillträdesavgifter kan uppfyllas av medlemsstaterna på två sätt. Det kan ske genom att regleringsåtgärder vidtas eller genom att så kallade fleråriga avtal mellan infrastrukturägare och infrastrukturförvaltare ingås. Sverige uppfyller kravet genom offentligrättslig reglerad styrning av Banverket. Detta sker genom årlig medelstilldelning, att krav finns på hur pengarna ska användas och att ett antal effekter ska uppnås med Banverkets uppdrag.
Tillämpningen av fleråriga kvalitetsavtal sker i medlemsstater där infrastrukturförvaltningen är skild från infrastrukturägandet, graden av tillämpningen skiljer sig dock väsentligt åt mellan medlemsstaterna. I Sverige är oftast både ägandet och förvaltningen statlig.
Meddelandets texter berör endast de fall där fleråriga avtal används för att uppnå innebörden i EG-direktivet 2001/14 om säkerhet, upprätthållande och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten samt sänkta kostnader för tillhandahållande av infrastruktur. Meddelandets texter berör inte de fall där medlemsstater valt att inrätta andra kontrollåtgärder, bland dessa är Sverige.
Kommissionen beskriver i meddelandet att man ser möjlighet till en långsiktig finansieringsram för underhåll. Om inte infrastrukturförvaltaren kan få täckning för sina underhållsavgifter från användaravgifter kan överföringar av medel enligt fleråriga avtal komplettera användaravgifterna och skapa en ekonomisk stabilitet.
I allt väsentligt syftar förslaget till att skapa och säkerställa bindande budgettilldelning under minst 3-åriga perioder för den som förvaltar för det statliga järnvägsnätet.
Med bindande avses att staten ska påföras en straffavgift eller annan påföljd om staten underfinansierar verksamheten under en löpande, minst 3-årig period.
Förslaget tar sin utgångspunkt i att infrastrukturförvaltning (järnväg) sker i bolagsform bl.a. omnämns staten i egenskap av aktieägare.
Därför är förslaget naturligen utformat så att överenskommelsen mellan staten och infrastrukturförvaltaren bör ske på avtalsform. Detta till skillnad mot vad som tillämpas för Banverket idag där villkor anges genom regeringsbeslut (regleringsbrev) och finansiering hanteras via 3-åriga budgetunderlag med åtföljande ettårig medelstilldelning fördelade på anslagsposter.
Förslaget innehåller en rekommendation att inrätta ett oberoende granskningsorgan som får till uppgift att övervaka att överenskommelsen mellan infrastrukturägaren och infrastrukturförvaltaren följs och att i förekommande fall medla mellan parterna. Även denna del av förslaget tar sin utgångspunkt i att infrastrukturförvaltningen sker i bolagsform eftersom tvister mellan staten och bolag behöver kunna hanteras och lösas på annat sätt än genom regeringsbeslut.
En viktig grundsten i förslaget är att gemenskapens järnvägsnät ska drivas och underhållas så att järnvägen är konkurrenskraftig. Förutom att säkerställa en långsiktig och hållbar finansiering så innehåller förslaget väsentliga delar för att kunna jämföra och bedöma att driften och underhållet sker med effektivt utnyttjande av de finansiella medel som avtalats.
Förslaget är därför att avtalen ska innehålla prestationsbaserade specifikationer. Vidare föreslås att resultatindikatorer för infrastrukturen definieras och offentliggörs. Syftet är att skapa möjligheter till benchmarking mellan olika förvaltare av järnvägsinfrastruktur inom gemenskapen.
Som tidigare nämnts så är stora delar av förslaget baserat på att infrastrukturförvaltaren är ett bolag och staten aktieägare. Sist i förslaget framlägger kommissionen långtgående tankar om att infrastrukturförvaltarna ska verka i konkurrens. Det antyds att förvaltningen av bannätet i varje land bör delas upp geografiskt så att förvaltningen kan upphandlas i konkurrens.
Förslaget om fleråriga kvalitetsavtal tar sikte på den situationen att ägaren av järnvägsnätet valt att lägga ut förvaltningen av infrastrukturen på ett privat-rättsligt subjekt i form av exempelvis ett privat företag. I och med att det statliga järnvägsnätet huvudsakligen förvaltas direkt av Banverket påverkas därmed svenska förhållanden endast marginellt av förslaget. Finansieringen av investeringar och underhåll kommer med andra ord även fortsättningsvis att beslutas inom ramen för den normala budgetprocessen. Det är endast i fråga om Inlandsbanan, Arlandabanan och Öresundsbron som staten genom Banverket valt att lägga ut infrastrukturförvaltningen på fristående privaträttsliga subjekt. Inlandsbanan omfattar sträckorna Mora-Brunflo och Östersund-Gällivare. Banan förvaltas av Inlandsbanan AB som ägs av de 15 kommunerna längs banan. Bolagets verksamhet finansieras genom trafikavgifter och genom bidrag från staten. A-Banan Projekt AB (A-Banan) är ett intressebolag och aktierna i bolaget förvaltas till lika delar av Banverket och Luftfartsverket. A-Banan har av privatägda A-Train AB upphandlat byggandet, driften och finansieringen av en järnvägsförbindelse mellan Stockholm och Arlanda flygplats, den så kallade Arlandabanan. Vid färdigställandet överlämnades anläggningen till A-Banan som i sin tur hyr ut den till A-Train. A-Train har som ersättning fått rätten att fram till 2040 bedriva flygpendeltrafik mellan Stockholms central och Arlanda så länge kontraktsenlig trafik upprätthålls. Svensk-Danska Broförbindelsen AB (SVEDAB) ägs av staten och förvaltar den svenska ägarandelen i Öresundsbrokonsortiet som driver den självfinansierade Öresundsbron. SVEDAB äger och driver även de svenska landanslutningarna.
I dessa ovan nämnda fall kommer staten att behöva sluta fleråriga kvalitetsavtal med infrastrukturförvaltarna i syfte att säkra kvaliteten i dessa delar av järnvägsnätet. För övriga banor där inte staten är infrastrukturförvaltare, såsom Roslagsbanan, Lidingöbanan och Saltsjöbanan, gäller särskilda undantag som inte berörs av detta förslag. Förslaget kan bli aktuellt för Sverige om det statliga järnvägsnätets förvaltning ska läggas ut på entreprenad.
Förslaget kan medföra att budgetmedel bör garanteras för minst 3 år framåt för de banor som förvaltas av annan part än staten, till skillnad från dagens 3-åriga budget med ettårig medelstilldelning.
I övrigt förväntas inga budgetära konsekvenser av att Sverige fortsätter att offentligrättsligt styra Banverket och inom ramen för denna styrning tillämpar regler utformade för att hålla nere kostnaderna och garanterar kvalitet i infrastrukturen.
Sverige är positiv till det grundläggande syftet med förslaget att skapa stabila finansiella förutsättningar för järnvägens infrastruktur och tydliga åtaganden i infrastrukturförvaltningen. Ska järnvägen bli mer konkurrenskraftig för långväga gods- och persontrafik, så behöver minimistandard på järnvägarnas kvalitet säkras. Detta förslag pekar i denna riktning.
Sverige bedömer dock att meddelandets förslag i huvudsak inte riktar sig mot medlemsstater som använder sig av regleringsåtgärder för att säkerställa kvaliteten på järnvägsinfrastrukturen. Förslaget berör därför endast Sverige i de få fall där staten inte uppträder som infrastrukturförvaltare.
Erfarenheter från andra medlemsstater där infrastrukturförvaltningen är en uppgift för bolag (däribland Storbritanniens privatisering av infrastrukturförvaltningen) visar att säkerställande av kvalitetsavtal med tydliga principer och beloppsnivåer är nödvändig.
Förslagets innehåll i detalj behöver dock utredas vidare.
Ej kända.
Ej kända.
A-Banan Projekt AB konstaterar att förslagen i kommissionens meddelande kan medverka till en effektivisering av drift och underhåll av järnvägsinfrastrukturen. Långsiktigheten skapar möjlighet till effektiva lösningar och life cycle cost-perspektiv på underhållsverksamheten. A-banan anser dock att förslagen är något övergripande varför det enbart går att ta ställning till det principiella innehållet.
Banverket ser positivt på det grundläggande syftet med förslaget att skapa stabila finansiella förutsättningar för järnvägens infrastruktur och tydliga åtaganden i infrastrukturförvaltningen. Banverket bedömer vidare att kommissionens förslag på flera punkter behöver modifieras för att kunna fungera väl i Sverige. Vidare ställer sig Banverket positiva till att de stabila finansiella förutsättningarna kopplas till tydliga åtaganden för infrastrukturförvaltningen. Banverket bedömer inte straffavgifter och minskade resursinsatser som ändamålsenliga påföljder. Banverket avråder bestämt från en ordning där ett oberoende organ skulle övervaka överenskommelsen mellan regeringen och myndigheten (Banverket). Banverket menar att det endast skapar otydlighet och inte bidrar till effektiv styrning att blanda in en tredje part. Slutligen motsätter sig Banverket att förvaltningen av bannätet i varje land borde delas upp geografiskt så att förvaltningen ska kunna upphandlas i konkurrens. Istället vill Banverket lyfta fram den svenska modellen med konkurrensutsatt upphandling av drift och underhåll under bibehållet samlat ansvar för infrastrukturförvaltningen på nationell nivå med exempelvis möjlighet till prismässigt fördelaktiga upphandlingar.
Järnvägsstyrelsen anser att kravet på god kvalitet och komfort på spåret bör kunna hanteras i avtal mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen, istället för mellan medlemsstat och infrastrukturförvaltare som kommissionen föreslår. Järnvägsstyrelsen anser att det finns ett antal rådande förhållanden som försvårar införandet av förslaget med fleråriga kvalitetsavtal. Det är att i ett i allt väsentligt anslagsfinansierat system blir de föreslagna avtalen verkningslösa, eftersom då blir infrastrukturförvaltaren fortsatt helt beroende av finansiären. Det är också att det idag inte finns någon naturlig myndighet att lägga dessa uppgifter på. Järnvägsstyrelsens beslutandemandat omfattar t.ex. inte parametrar som säkerhetsnivå etc. i avtalen. Det blir problematiskt om medlemsstat kommer överens med infrastrukturförvaltaren om ingående parametrar för säkerhetsnivån i ett sådant avtal eftersom dessa frågor hanteras inom Järnvägsstyrelsens ansvarsområde.
Vites- och bonusförfarande ger EG-lagstiftningen på området redan utrymme för. Järnvägsföretagen bör kunna vara lämpade att ha den kunskapen om rådande komfort och kvalitetsförhållanden och avvikelser från dessa. En regulatorsmyndighet bör däremot vid exempelvis oenighet mellan parter eller vid misstanke om orättvisa villkor i avtalen kunna kontrollera och korrigera dessa. Avtalen får inte strida mot konkurrensvillkoren för att bedriva järnvägstrafik på det aktuella järnvägsnätet avslutar Järnvägsstyrelsen.
Branschföreningen Tågoperatörerna ställer sig positiv till tanken på fleråriga kvalitetsavtal. Ett flerårigt avtal skapar förutsättningar för Banverket och andra infrastrukturhållare att planera underhållet långsiktigt. Vidare anser Tågoperatörerna att kvalitetsparametrarna bör utformas så att de styr mot hög säkerhet och hög kvalitet i tågtrafiken, men delar inte kommissionens uppfattning om hur kvaliteten ska mätas. Istället menar de att det är banhållningens totala kvalitet som behöver mätas kopplat till den kvalitet som infrastrukturhållaren levererar i form av avtalade tåglägen. Tågoperatörerna anser slutligen inte att det finns något behov av ett oberoende övervakningsorgan.
Inlandsbanan AB (IBAB) biträder kommissionens uppfattning att tillgång till fungerande järnvägsinfrastruktur är ett centralt krav om man vill skapa en konkurrenskraftig marknad för järnvägstransporter. IBAB delar även kommissionens uppfattning om behovet av mera långsiktiga förvaltningsavtal med klara ekonomiska ramar samt att järnvägssektorns konkurrenskraft till stor del är beroende av tillgång och kvalitet. IBAB anser att underhållsbehovet inte alltid ges den uppmärksamhet och finansiering som erfordras för att skapa konkurrensmöjlighet med andra transportslag. Rullande 3-5 åriga anslagsramar ger infrastrukturförvaltaren bättre möjligheter att planera sina åtgärder i ett mera långsiktigt perspektiv och torde även leda till ett bättre resursutnyttjande/kostnadsminskningar avslutar IBAB.
Rättslig grund utgörs av EG-fördragets artikel 80.2. Beslut fattas med kvalificerad majoritet efter beslutsförfarande i enlighet med artikel 251.
Kommissionen har i sitt meddelande inte gjort någon analys utifrån subsidiaritets- eller proportionalitetsprinciperna.
Ej känt i dagsläget.
-
[1] | Direktiv 2001/12/EG, 2001/13/EG och 2001/14/EG går tillsammans under benämningen första järnvägspaketet. |
[2] | Samråd skedde i form av en workshop i maj, två samråd inom ramen för undersökningar som kommissionen inledde under 2006 och 2007 och ett offentligt samråd som avslutades i september 2007. |