Regeringskansliet

Faktapromemoria 2007/08:FPM43

Meddelande om EU:s hantering av instabila situationer

Utrikesdepartementet

2007-12-17

Dokumentbeteckning

KOM(2007)643

Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionalkommittén - EU:s hantering av instabila situationer - insatser för hållbar utveckling, stabilitet och fred i svåra förhållanden.

SEK(2007)1417

Sammanfattning

Instabila situationer runt om i världen utgör en särskild utmaning eftersom de innebär hinder för hållbar utveckling, rättvis tillväxt och fred samtidigt som de är stora globala säkerhetsrisker. Kommissionens meddelande är tänkt att utgöra basen för en gemensam EU-strategi för hanteringen av instabila situationer. Syftet är att främja ett mer samstämmigt och effektivt förhållningssätt inom unionen i förhållande till instabila situationer, med det långsiktiga målet att förebygga konflikter.

Regeringen lägger stor vikt vid frågan om instabila situationer och välkomnar kommissionens meddelande tillsammans med de rådslutsatser som på basis av meddelandet antogs vid GAERC i mitten av november.

1Förslaget

1.1Innehåll

Instabila situationer innebär en särskild utmaning eftersom de utgör hinder för hållbar utveckling, rättvis ekonomisk tillväxt, liksom fred och säkerhet på global nivå. Kommissionens meddelande som utarbetas tillsammans med rådet och medlemsstaterna utgör grunden till en gemensam och samordnad åtgärdsstrategi för hanteringen av instabila situationer. Syftet är att förbättra EU:s kapacitet att hantera kriser och instabilitet genom att använda de många varierande instrument som finns både på medlemsstats- och gemenskapsnivå. Meddelandet bygger på EU:s befintliga politiska ramar och dokument, den pågående internationella debatten, EU:s komparativa fördelar och erfarenheter samt resultatet av en öppen diskussion med det civila samhället och det informella mötet för EU:s utvecklingsministrar i september 2007.

1.1.1Bakgrund

Med instabila situationer förstås länder eller regioner med svaga eller bristande strukturer och situationer där staten på grund av oförmåga eller ovilja brister i att fullgöra sina grundläggande uppgifter och skyldigheter. Instabila situationer kan uppstå som en konsekvens av långvariga orättvisor eller kränkningar av de mänskliga rättigheterna. De uppstår också när offentliga institutioner, politiska processer och sociala mekanismer är ineffektiva och brister i fråga om inkludering och legitimitet. I de mest extrema fallen kan stater helt bryta samman eller dra sig tillbaka från en del av sitt territorium vilket kan leda till varaktig osäkerhet, kroniska våldsamma konflikter och humanitära kriser. Instabilitet förekommer i flera låg- och medelinkomstländer med svag ekonomisk och social struktur, som är bräckliga och särskilt utsatta för kriser och hot. Det är den fattigaste och mest utsatta befolkningen som påverkas mest. Instabila situationer leder till en försämring av människors välfärd och friheter och försvårar möjligheten att uppnå millenniemålen. De kan dessutom ge upphov till en rad gränsöverskridande hot och instabilitet i en hel region. Det internationella samfundet hyser därför en allt större oro för konsekvenserna av instabila situationer.

FN, OECD, biståndsgivare och organisationer på regional och global nivå prioriterar samordnade strategier med ett nära samarbete mellan aktörer på det ekonomiska och diplomatiska området liksom på utvecklings- och säkerhetsområdet för att hantera instabila situationer. EU är både politiskt och säkerhetsmässigt en viktig global aktör och gemenskapen och medlemsstaterna utgör världens största givare av utvecklingsbistånd och humanitärt bistånd. Unionen har därför ett särskilt ansvar när det gäller att hantera de problem som instabila situationer medför. EU:s gemensamma utvecklingspolicy The European Consensus innehåller riktlinjer för att på ett övergripande sätt hantera instabila situationer. Den ingår tillsammans med andra strategier och riktlinjer i en större ram av yttre åtgärder för att hantera instabilitet på ett samstämmigt och tidsmässigt väl avvägt sätt.

1.1.2EU:s hantering av instabila situationer

För att kunna hantera instabila situationer på ett effektivt sätt krävs att man tar kalkylerade risker som vägs mot de risker som är knutna till att avstå från att agera. EU ger i sina samarbetsavtal stöd till partnerländernas behov av att förebygga instabilitet och ta itu med följderna av den. Även i länder där samarbetsavtal delvis har avbrutits fortsätter EU av solidaritets- och säkerhetsskäl och med hänsyn till biståndseffektiviteten flera av sina insatser. Detta är viktigt för att inte ett land eller region skall lämnats helt utan tillgång till finansiella medel. I hanteringen av instabilitet är det nödvändigt med övergripande och samordnade insatser genom strategier som inbegriper hela statsförvaltningen. Betydande framsteg för hanteringen av instabila situationer har gjorts inom EU men ytterligare samordning mellan kommissionen, medlemsstaterna och rådets sekretariat och ett systematiskt genomförande av utbildningar, informationsutbyte, planering och utvärdering behövs.

Biståndsgivare, partnerländer, organisationer och det civila samhället har utarbetat förvarnings-, analys- övervaknings- och bedömningsinstrument för att kunna förebygga instabila situationer. Dessa verktyg behöver ofta kompletteras med politisk dialog på olika nivåer för att resultatet av analysen i tid ska kunna omsättas i handling. EU:s landstrategidokument innehåller skrivningar som lägger grunden för analys och planläggning i syfte att förebygga instabilitet men de måste förbättras avsevärt. När instabiliteten väl är ett faktum är ett land eller en region utsatt för enorma påfrestningar och hot. Alla situationer måste då bedömas separat och landstrategidokumenten är den ram som helst ska användas som grund för hanteringen. Genom landstrategierna är det möjligt att säkerställa en samordning av EU:s åtgärder. I de situationer där utvecklingssamarbete inte längre är möjligt eller önskvärt tillämpar EU i regel politiska och diplomatiska åtgärder av olika slag tillsammans med olika krishanteringsverktyg och humanitärt bistånd.

EU har stärkt sin förmåga att agera snabbt och flexibelt i kriser och instabila situationer. Unionen har ett stort antal redskap till sitt förfogande och samarbetar med ett brett spektrum av andra aktörer. Åtgärderna handlar i initialskedet om att kunna tillgodose befolkningens omedelbara behov men bör sedan präglas av långsiktighet. En viktig aspekt är att förstå hur instabiliteten påverkar olika grupper i samhället och hur dessa grupper också kan bli drivkrafter för utveckling. I synnerhet kvinnor och minoriteter spelar en viktig roll när det gäller att främja hållbar fred och säkerhet. EU har handlingsplan för genomförandet av FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet och en checklista för att garantera att ett jämställdhetsperspektiv ska genomsyra unionens insatser. I efterkrigssituationer är sedan det viktigt att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd på lämpliga sätt. Det är en lång och komplex process som inbegriper många olika aktörer och finansiella instrument.

En av de främsta utmaningarna för EU i instabila situationer handlar ofta om hur man kan koppla samman fred, säkerhet och utveckling. EU har byggt ut sin förmåga att förebygga konflikter och hantera kriser och unionen använder en kombination av gemenskapsinstrument för att agera snabbare och mer flexibelt i instabila situationer. Genom ett brett, utvecklingsorienterat förhållningssätt till säkerhetsfrågor ligger tyngdpunkten på enskilda människors säkerhet, grundläggande behov och rättigheter. EU bör i sina insatser stödja demokratiskt styre, samhällsuppbyggnad, försoningsprocesser och skydd för och främjande av de mänskliga rättigheterna samt uppmuntra och stödja den politiska viljan till reformer. Detta bör ske genom politisk dialog snarare än genom att ställa villkor och hota med sanktioner.

1.1.3Förbättring av instrumenten

För att hantera instabilitet på ett effektivt sätt måste EU vara berett att ta risker och agera snabbt och flexibelt när beslut fattas och omsätts i praktiken. Samtidigt måste EU kunna hantera partnerländernas begränsningar som ofta tar sig uttryck i begränsad kapacitet. Unionen måste förbättra sin förmåga att använda sitt breda urval av instrument för att omsätta politiken i praktisk handling. Vad gäller finansiering så är det viktigt att främja en bättre samverkan mellan unionens befintliga finansiella instrument och se till att en lämplig och balanserad del av finansieringen sker genom den europeiska utvecklingsfonden (EUF). Inom biståndet finns flexibla mekanismer för hjälpinsatser efter akuta krislägen och övergången till utvecklingsskedet. De har tillämpats med lyckat resultat i ett flertal fall och kommissionen håller i nuläget på att utveckla mer flexibla genomförandeförfaranden för instabila situationer. Förutom befintliga finansiella instrument är humanitärt bistånd nödvändigt för att rädda liv och ge omedelbar hjälp till krisdrabbade. Budgetstöd kan även användas som komplement till olika projekt för att möta brådskande ekonomiska behov och stödja återhämtningsprocessen i länder som befunnit sig i konflikt. Syftet med kommissionens meddelande är att främja en bättre samordning av dessa befintliga finansiella instrument.

1.1.4Den framtida inriktningen

För att förbättra EU:s hantering av instabila situationer rekommenderar kommissionen att åtgärder vidtas för att påbörja utarbetandet av en åtgärdsstrategi på EU-nivå. Det handlar bland annat om att inleda en dialog med det civila samhället och andra berörda partners, om ett antagande av de politiska åtaganden och principer för engagemang i instabila stater som antagits av kommittén för utvecklingsbistånd (DAC) inom OECD och om ett regelbundet utbyte av riskanalyser och relevanta insatser mellan beskickningar i aktuella områden och på hemmaplan. Inrättande av tillfälliga ländergrupper och tematiska grupper är en annan åtgärd som nämns för att underlätta utvecklandet av strategier för att hantera instabilitet och konflikter, stärka EU:s komparativa fördelar och gå mot mer samordnade insatser.

Kommissionen förordar en kartläggning av bilaterala och EU-specifika stödinstrument för att avgöra vilka som är lämpliga att använda i instabila situationer och kommer själv att utvärdera EU:s stödinsatser för att förbättra effektiviteten och samstämmigheten. Kommissionen vill även utreda möjligheterna för medlemsstater att ge extra stöd till instabila områden, förbättra sin egen kapacitet att ge budgetstöd, utarbeta riktlinjer för användningen av flexibla förfaranden och långsiktiga instrument samt försöka stärka partnerskapet med FN och andra multilaterala organisationer när det gäller hanteringen av instabila situationer.

1.2Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Regeringen har i sin pågående landfokuseringsprocess ägnat en specifik landkategori åt postkonfliktländer vilket belyser den stora vikt de lägger vid frågan. Instabilitet är dock ett bredare begrepp än postkonfliktländer och regeringen bereder nu ämnet för att ta ett helhetsgrepp avseende hanteringen av instabila situationer.

1.3Budgetära konsekvenser

Meddelandet har inga direkta budgetära konsekvenser.

2Ståndpunkter

2.1Svensk ståndpunkt

Regeringen välkomnar kommissionens meddelande tillsammans med de rådslutsatser som på basis av meddelandet antogs vid GAERC i november. Förhoppningen är att de skall leda till tydliga riktlinjer och ramar för arbetet med att konkretisera förebyggande av instabila situationer och hitta lämpliga former som utnyttjar alla tillgängliga politiska, humanitära, utvecklings- och ekonomiska instrument för att på ett samstämmigt sätt stödja vägen mot en rättvis och hållbar utveckling och stabilitet i de länder som instabila. Fokus bör enligt regeringen ligga på den potential som förebyggande av instabila situationer har för långsiktig utveckling, demokratisk samhällsstyrning, hållbar fred och stabilitet. Detta är också indirekt kopplat till både konfliktförebyggande och stärkande av sårbara länders kapacitet att hantera naturkatastrofer och andra typer av katastrofsituationer.

Under processens gång har regeringen särskilt betonat vikten av att ge stöd till den privata sektorn av ekonomin, i kombination med stöd till institutionell kapacitetsuppbyggnad, i syfte att stärka landets ekonomiska situation, statens inkomstmöjligheter och möjlighet att leva upp till sina åtaganden. Regeringen har även framhållit betydelsen av samarbetet med det civila samhället, inte minst kvinno- och ungdomsgrupper. Det gäller särskilt i de fall där staten inte fungerar som motpart samt när staten/områdets privata sektor måste främjas i kombination med stöd till institutionell kapacitetsuppbyggnad i syfte att stärka statens finanser via framför allt skatter och tullar.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Medlemsstaternas ståndpunkter är ännu inte kända.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Institutionernas ståndpunkter är ännu inte kända.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Meddelandet har inte gått ut till svenska remissinstanser.

3Övrigt

3.1Fortsatt behandling av ärendet

På basis av kommissionens meddelande antogs rådslutsatser vid GAERC 19-20 november. Rådslutsatserna fokuserar på politisk dialog och utgör en katalog över konfliktförebyggande åtgärder. I post-konfliktsituationer betonas vikten av förbättrad koordination mellan kommissionen och medlemsstaterna både i huvudstäderna och på fältet. Syftet är att främja ett mer samstämmigt och effektivt förhållningssätt inom EU i förhållande till instabila situationer, med det långsiktiga målet att förebygga konflikter. Rådslutsatserna ska tillsammans med meddelandet utgöra basen för en EU-strategi på området. Givare uppmanas att ta krafttag för att arbeta preventivt både vad avser stater på randen till kollaps respektive stater i väpnad konflikt.

Slovenien har meddelat att de under sitt ordförandeskap våren 2008 kommer att driva frågan om instabila situationer med speciellt fokus på kvinnor och barn. En handlingsplan för EU:s hantering av instabila situationer ska presenteras av kommissionen senast under 2009, vilket med stor sannolikhet innebär att det sker under Sveriges ordförandeskap.

3.2Rättslig grund och beslutsförfarande

3.3Fackuttryck/termer