Regeringskansliet

Faktapromemoria 2007/08:FPM104

Gemenskapens agerande inom Internationella Valfångstkommissionen

Miljödepartementet

2008-05-14

Dokumentbeteckning

KOM(2007) 821

Meddelande från Europeiska kommissionen till Europaparlamentet och rådet om gemenskapens agerande i fråga om valfångst

KOM(2007) 823

Förslag till beslut om fastställande av den ståndpunkt som ska antas på Euroepiska gemenskapens vägnar vid Internationella valfångstkommissionens möten

Sammanfattning

KOM har lagt fram dels ett meddelande om gemenskapens agerande i fråga om valfångst, dels ett förslag till rådsbeslut om en gemensam ståndpunkt vid Internationella valfångstkommissionens möten.

I meddelandet ges en bakgrund till Internationella valfångstkommissionen och dess verksamhet ur ett mer globalt perspektiv. Därefter beskrivs gemenskapens lagstiftning inom området, bl.a. Art- och Habitatdirektivet. Slutligen anges att om EU:s medlemsstater ska ha någon möjlighet att utveckla och upprätthålla ett fullgott och starkt internationellt regelverk för valskydd, krävs att de verkar tillsammans och utarbetar en EU-ståndpunkt.

Enligt förslaget till rådsbeslut skall gemenskapens ståndpunkt vid möten inom IWC uttryckas av medlemsstaterna som agerar gemensamt och i gemenskapens intresse. Europeiska gemenskapens övergripande mål i fråga om IWC är enligt förslaget att få till stånd ett effektivt internationellt regelverk för valskydd. Som rättslig grund för förslaget till beslut anger KOM art. 37 EG (den gemensamma fiskeripolitiken) och art. 175.1 EG (gemenskapens miljöpolitik) jämförda med art. 300.2 andra stycket EG (som behandlar gemenskapens ståndpunkt i internationella organ).

Regeringen anser att medlemsstaternas mål bör vara att på ett konstruktivt sätt bidra till att lösa motsättningarna inom IWC så att alla former av valjakt till sin helhet kontrolleras av IWC och baseras på principerna om bevarande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande, ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen utifrån bästa tillgängliga vetenskapliga bedömningar , högst ställda jaktetiska principer och internationell samverkan (prop. 2003/04:124).

EU:s agerande bör i första hand grundas på rådsslutsatser. Regeringen ställer sig tveksam till att arbetet i IWC skulle falla under den gemensamma fiskeripolitiken (GFP). EG har emellertid vissa befogenheter på området genom artikel 175 i EG-fördraget och de bestämmelser som rör valar i art- och habitatdirektivet.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

I december 1946 undertecknades The International Convention for the Regulation of Whaling (ICRW). Genom konventionen upprättades den Internationella valfångstkommissionen, IWC (The International Whaling Commission). IWC beslöt 1982 att införa ett moratorium för kommersiell valjakt fr.o.m. säsongen 1985/86 och utvärdera effekten 1990. Vid IWC:s utvärdering 1990 konstaterades, att tre års jaktförbud inte haft någon mätbar effekt på valbestånden och arbetet med att utveckla en ny förvaltningsplan inte heller var avslutat. Dessa faktorer gjorde att moratoriet fick bestå. IWC:s verksamhet baseras således f.n. på ett grundläggande beslut om förbud mot kommersiell valjakt, som gäller tills nytt beslut fattas. Ett sådant beslut måste tas med 75 % majoritet. Frågan om moratoriets eventuella upphörande har präglat verksamheten inom IWC och medverkat till de motsättningar inom organisationen som ännu existerar. Dessa motsättningar bottnar i vissa länders starka nationella intresse av att bedriva kommersiell valjakt snarast möjligt och andra länders motstånd mot alla former av sådan valjakt. Mellan dessa grupper finns en majoritet av IWC:s medlemmar, som på vissa villkor kan acceptera andra länders rätt att utifrån Riokonferensens principer bedriva viss kommersiell valjakt under IWC:s kontroll. Motsättningarna har skapat en situation, där vissa länder inklusive Sverige aktivt verkat för en ny förvaltningsplan baserad på principerna om bevarande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande, samt försiktighetsprincipen. Den låsta situationen mellan de båda ytterlighetsgrupperna har dock gjort att tillkomsten av en ny förvaltningsplan förhindrats

Vissa länder bedriver dock jakt på val redan idag. Detta kan ske efter hörande av IWC, vars regler medger nationella beslut om egna kvoter för valjakt av vetenskapliga skäl. Japan bedriver f.n. en sådan jakt. Med stöd av beslut inom IWC kan även vissa ursprungsbefolkningar i Sibirien och Alaska samt på Grönland och St. Vincent & Grenadinerna årligen skjuta valar av olika arter. Köttet får användas för lokal konsumtion och viss lokal handel (husbehovsjakt). Norges och Islands jakt sker med stöd av invändningar respektive reservationer mot beslutet om moratorium inom IWC. Island har dessutom jagat val av vetenskapliga skäl.

IWC sammanträder normalt en gång om året och 2008 kommer mötet att hållas i juni i Santiago i Chile. Inom EU är f.n. 21 länder medlemmar i IWC, däribland samtliga Nordiska länder.

EU-kommissionen är observatör inom IWC och kan till följd av IWC:s regler inte bli medlem. KOM har deltagit sporadiskt i arbetet och närvarat vid de två senaste kommissionärsmötena. Hösten 2006 föreslog KOM ministerrådet att KOM skulle företräda medlemsstaterna inom IWC genom i första hand ordförandelandet. Förslaget rönte stort motstånd från nästan alla medlemsstater av flera olika skäl (dåligt underbyggt förslag, svag kompetens inom KOM, rättsliga invändningar rörande MS kompetens i dessa frågor) och fick inget gehör vid ministerrådsmötet. KOM har nu återkommit med ett nytt och annorlunda motiverat förslag till rådsbeslut.

1.2Förslagets innehåll

I meddelandet ges en bakgrund till Internationella valfångstkommissionen och dess verksamhet ur ett mer globalt perspektiv. Moratoriet mot kommersiell valfångst förklaras liksom de rättsliga undantag som i praktiken finns. Därefter beskrivs gemenskapens lagstiftning inom området, bl.a. art- och habitatdirektivet. Behovet av en gemensam EU-linje framhålls. EU:s övergripande mål bör vara att få till stånd ett effektivt internationellt regelverk som ger ett fullständigt skydd för valar. Slutligen anges att om EU:s medlemsstater ska ha någon möjlighet att utveckla och upprätthålla ett fullgott och starkt internationellt regelverk för valskydd, krävs att de verkar tillsammans och utarbetar en EU-ståndpunkt.

Enligt förslaget till rådsbeslut skall gemenskapens ståndpunkt vid möten inom IWC uttryckas av medlemsstaterna som agerar gemensamt och i gemenskapens intresse. Europeiska gemenskapens övergripande mål i fråga om IWC är enligt förslaget att få till stånd ett effektivt internationellt regelverk för valskydd. Medlemsstaterna skall därvid bl.a. motsätta sig alla förslag om ändring av tillägget som innebär att moratoriet för kommersiell valfångst hävs helt eller delvis. Som rättslig grund för förslaget till beslut anger KOM art. 37 EG (den gemensamma fiskeripolitiken) och art. 175.1 EG (gemenskapens miljöpolitik) jämförda med art. 300.2 andra stycket EG (som behandlar gemenskapens ståndpunkt i internationella organ). KOM anser mot bakgrund av detta att gemenskapen har exklusiv kompetens vad gäller valfrågor inom IWC.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Sveriges regler vad gäller bevarande av valar är i princip desamma som övriga EU-länders regler med undantag av Danmarks. Jakt är förbjuden och valar skyddas enligt Art- och Habitatdirektivet.

Förslaget får inga effekter på svenska regler.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Förslaget får i princip inga budgetära konsekvenser bortsett från att en eventuell EU-koordinering kommer att kräva ytterligare arbetsinsatser.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen är kritisk till förslaget till beslut i sin nuvarande utformning, men tillstyrker förslag om gemensamt agerande baserat på rådsslutsatser, se närmare nedan. Medlemsstaternas mål bör vara att på ett konstruktivt sätt bidra till att lösa motsättningarna inom IWC så att alla former av valjakt till sin helhet kontrolleras av IWC och baseras på principerna om bevarande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande, ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen utifrån bästa tillgängliga vetenskapliga bedömningar , högst ställda jaktetiska principer och internationell samverkan (prop. 2003/04:124).

Rättsliga aspekter

I det första förslaget till beslut görs gällande att arbetet inom IWC faller under den gemensamma fiskeripolitiken (GFP). Därför hänvisas till artikel 37 i fördraget och att det därmed råder exklusiv gemenskapskompetens i förhållande till IWC och att en EG-position därför är obligatorisk.

Uppfattningen att arbetet i IWC faller under GFP och att det därför råder exklusiv gemenskapskompetens delas inte av regeringen. Detta hindrar dock inte att EG förvisso har kompetens i förhållande till arbetet i IWC. EG har viss kompetens i förhållande till skyddet av valar internationellt genom framför allt bestämmelser som rör valar i art- och habitatdirektivet och genom artikel 175 i fördraget. Denna kompetens är dock inte exklusiv för gemenskapen utan delad mellan EG och medlemsstaterna. Därav följer att det inte är obligatoriskt att enas om en gemenskapsposition i förhållande till IWC, men däremot att medlemsstaterna har en skyldighet att samordna sina positioner. Detta bör enligt regeringens uppfattning ske genom EU-samordning med utgångspunkt i rådsslutsatser, enligt den modell som används inom bl.a. Konventionen om biologisk mångfald (CBD) samt Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet.

Sveriges möjligheter att bidra till konfliktlösningen inom IWC.

Sverige har alltsedan vi återinträdde i IWC 1979 konsekvent stått bakom principen om bevarande och hållbart nyttjande i enlighet med vad som senare kom att bli en av kärnpunkterna i Rio-deklarationen. Eftersom valbestånden har ett särskilt värde och i många fall förflyttar sig över stora områden på internationellt vatten har Sverige också alltid krävt att valjakten regleras genom IWC och kringgärdas av mycket stränga regler. Detta synsätt var grunden till vårt stöd för moratoriet 1982, men också anledningen till att vi senare arbetat för att skapa ett nytt regelverk inom IWC. Avsikten med detta regelverk är att få full kontroll över alla former av valjakt.

Nuvarande regelverk och situation inom IWC innebär i praktiken att valjaktsländerna kan bedriva s.k. vetenskaplig jakt i obegränsad och okontrollerad omfattning. Norge och Island kan dessutom jaga utan kontroll av IWC genom sin invändning respektive reservation mot moratoriet. Kommissionens inställning är att kommersiell valjakt inte ska vara tillåten överhuvudtaget. Ett fåtal länder utanför EU (främst Australien och Nya Zeeland) och möjligen några EU-länder stöder denna inställning. Sannolikheten bedöms låg för att IWC skulle kunna enas om ett regelverk som tillgodoser både bevarande- och valjaktsländer om kommissionen företräder samtliga MS utan möjlighet för enskilda länder att arbeta för väl avvägda lösningar. Risken bedöms då överhängande för att en ny organisation bildas till vilken valjaktsländerna ansluter sig. IWC kommer då att upphöra att kunna påverka utvecklingen.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Vid arbetsgruppsmötet den 12 februari 2008 stödde alla länder som yttrade sig tanken på någon form av samordning. Förslaget att basera denna samordning på den gemensamma fiskeripolitiken fick hård kritik. Ytterligare invändningar av rättslig natur framfördes. Många länder betonade behovet av flexibilitet medan andra mer förbehållslöst stödde kommissionens förslag.

Vid ett andra arbetsgruppsmöte, där diskussionen utgick från ett något reviderat förslag till beslut, fick förslaget starkare stöd rättsligt. I själva sakfrågan kvarstod kravet från många länder på flexibilitet vad gäller möjligheten till hållbart nyttjande.

2.3Institutionernas ståndpunkter

För kommissionens ståndpunkt se meddelandet och förslaget till beslut. Övriga institutioner har inga kända ståndpunkter.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Meddelandet och förslaget till beslut har inte skickats på remiss

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Art. 37, art. 175.1 jämförda med art. 300.2 andra stycket EG-fördraget.

Enligt artikel 300.2 andra stycket ska beslut om bl.a. vilka ståndpunkter som på gemenskapens vägnar ska intas i ett organ som inrättats genom ett avtal, när detta organ ska fatta beslut med rättslig verkan, fattas av rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Rådet ska dock besluta enhälligt bl.a. om avtalet omfattar ett område där det krävs enhällighet för att interna regler ska kunna antas. Enligt såväl artikel 37 EG som artikel 175.1 EG fattar rådet beslut med kvalificerad majoritet.

Som anförts ovan anser regeringen inte att arbetet i IWC faller inom ramen för artikel 37 EG och den gemensamma fiskeripolitiken.

När det gäller artikel 300.2 andra stycket är EG inte, och kan i nuläget inte bli, part i Internationella valfångstkonventionen (ICRW) och är därför inte heller medlem av IWC, utan endast observatör. Därför kan inte ett mandat enligt artikel 300.2 andra stycket ges till kommissionen utan en eventuell EG-position måste, som i det aktuella förslaget, i så fall framföras av medlemsstaterna.1 Ett mandat enligt artikel 300.2 andra stycket förutsätter vidare att förhandlingarna i IWC rör beslut med rättsligt bindande verkan. Enligt regeringens mening är det inte klart att de frågor som behandlas inom IWC för närvarande rör för parterna direkt rättsligt bindande beslut. Genom att i stället för att anta en EG-position arbeta inom IWC utifrån en gemensam EU-position baserad på rådsslutsatser, som regeringen förordar, undviks också frågan om de rättsliga förutsättningarna att tillämpa artikel 300.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Synpunkter på principerna saknas i förslaget.

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Förslaget har behandlats på två arbetsgruppsmöten för miljöfrågor. Datum för nästa behandling är inte fastställd, men kan förväntas äga rum under maj månad 2008. Medlemsstaterna har vid två tillfällen givits tillfälle att lämna in skriftliga synpunkter på förslaget. Regeringen har inkommit med synpunkter vid båda dessa tillfällen och därvid motiverat sin syn på behovet av EU-samordning med utgångspunkt i rådsslutsatser samt framfört att den pågående processen inom IWC förutsätter möjlighet till ett framtida hållbart nyttjande.

4.2Fackuttryck / termer

ICRW International Convention for the Regulation of Whaling

IWC International Whaling Commission

CITES Convention on International Trade in Endangered Species

CBD Convention on Biological Diversity

WWF World Wide Fund for Nature (Världsnaturfonden)


[1]

En modell som t.ex. används i CITES. När det gäller CITES bör dock beaktas den utförliga EG-rättsliga interna regleringen av handel med utrotningshotade arter i EG:s Artskyddsförordning som motiverar antagandet av en EG-position. Frågor som rör handel med valar och valprodukter, och som kan påverka EG:s Artskyddsförordning, hanteras inte inom IWC.